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PROYECTO DE TP
Expediente 3568-D-2014
Sumario: PROCESO DE ADMISION PARA EL INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y OBTENCION DEL CERTIFICADO DE IDONEIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCION PUBLICA.
Fecha: 14/05/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 44
El Senado y Cámara de Diputados...
PROCESO DE ADMISIÓN PARA EL
INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y OBTENCIÓN DEL CERTIFICADO DE
IDONEIDAD PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
Capítulo I
Art.1 °: Creación del Sistema Nacional de
Capacitación.
El sistema nacional de capacitación (SNC), en
tanto sistema rector de la capacitación en la carrera de los agentes y los funcionarios del
Estado, servirá de asiento y de autoridad de aplicación e interpretación de la normativa
inherente a los procesos de diseños de capacitación y a la ejecución de los procesos de
admisión aplicables a los aspirantes al empleo público, en un todo de acuerdo con los
protocolos de admisibilidad y estabilidad para prestar servicios en cargos de Planta
Permanente, pudiendo ser designados alternativamente en las Plantas Transitorias y
Temporarias del personal comprendido en el régimen de contrataciones de conformidad
con el artículo 9º del Anexo de la Ley N º 25.164 de Regulación del Empleo Público y su
norma reglamentaria, el Decreto 2098/2008 (1) .
Art.2°: Alcance de su aplicación.
Los procesos de admisibilidad al empleo
público serán aplicables a los cuatro Agrupamientos Escalafonarios existentes: el
Agrupamiento General, el Agrupamiento Profesional, el Agrupamiento Científico Técnico y
el Agrupamiento Especializado que se contemplan en el Artículo 11º del Decreto
2098/2008.El procedimiento establecido en esta ley será considerado el único mecanismo
de acceso al empleo para estas categorías.
Capítulo II
Proceso de Obtención del Certificado de
Idoneidad
Art.3°: En el mes de Julio de cada año, el SNC
- INAP (Instituto Nacional de la Administración Pública), recabará de cada dependencia de
la Administración Pública Nacional Central y Descentralizada la información inherente a
las necesidades de personal, los perfiles de puestos vacantes y demás condiciones
inherentes a la naturaleza del cargo, puesto o función, relevamientos éstos integrados al
de formulación presupuestaria para el año venidero del que se trate e inserto este proceso
en la normativa de calendarización presupuestaria de cada año. En los sucesivos meses
del año, el SNC - INAP convocará a través de medios públicos a los ciudadanos de
ambos sexos, con vocación por la función pública y el bien común, a participar del
proceso de admisión mencionado en el primer párrafo.
Art. 4º: Examen de ingreso
La admisibilidad será uno de los componentes
del Proceso de Selección y su establecimiento lo será a través de dos exámenes de
ingreso: a) Examen General, que se establece como requisito primario aplicable a todas
las áreas y permitirá comprobar, valorar y mensurar de modo fehaciente el grado primario
de conocimientos, habilidades, aptitudes y actitudes para el acceso en condiciones de
idoneidad al empleo público y b) Examen Técnico, que comprenderá los conocimientos
requeridos para cada área en particular, de conformidad con lo establecido en el Art. 6 de
la presente Ley. La evaluación de los ingresantes se encuentra prevista en el inciso b) del
artículo 24 del Convenio Colectivo de Trabajo General y del Inciso a) del artículo 17º del
anexo de la Ley Nº 25.164.
La mensurabilidad o cuantificación o
calificación o determinación de un puntaje obtenido, de todos los procesos enunciados por
la presente, servirán para el establecimiento de un orden de mérito.
Art. 5º: Certificado de Idoneidad
El mencionado proceso de admisión culmina
con la obtención, de así corresponder, del Certificado de Idoneidad General y de un
Certificado de Idoneidad General y Trayectoria Técnica para el Ejercicio de la Función
Pública. Para obtener dicho certificado el SNC - INAP, establecerá un número de corte,
en ambas evaluaciones, calculado en base al número de inscriptos y a las vacantes
previamente determinadas.
Capítulo III
Proceso de Admisión a la Administración
Pública Nacional.
Art. 6º: Los procesos de admisión se iniciarán
por Convocatoria Abierta que habilitarán la participación a todos los postulantes, sean que
procedan del ámbito público o privado, siempre que acrediten los requisitos y las
condiciones exigidas. La apreciación de los conocimientos, habilidades y capacidades
para ser aplicados en situaciones concretas según los requerimientos y especificaciones
establecidas para el puesto, así como las particularidades del ingreso serán mensuradas
a través de un Examen Público de Ingreso.
Art. 7º: Lugares de evaluación
Los exámenes mencionados en el artículo
anterior serán implementados simultáneamente en la sede del SNC - INAP y en una serie
de universidades nacionales del interior del país previamente designadas por el Instituto,
asegurando una adecuada distribución geográfica.
Art. 8º: Notificación y Publicidad
Concluido el proceso examinador, el SNC -
INAP publicará por medios fehacientes el resultado de los exámenes indicando el orden
de mérito. Con posterioridad a la publicación de los resultados, el SNC - INAP entregará,
un Certificado de Idoneidad General y Trayectoria Técnica para el Ejercicio de la Función
Pública.
Art. 9º: No admisibilidad de postulantes
La no concurrencia de los postulantes al
proceso de evaluación, en las fechas y modos que establezca el SNC - INAP, determinará
la separación del postulante del proceso de admisión.
Art. 10º: Recusaciones
Con relación a los miembros del órgano de
admisión solo se admitirán recusaciones o excusaciones con expresión de causa,
resultando de aplicación a tal efecto, los artículos 17 y 30 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación. La aprobación del examen de ingreso, o el cumplimiento de los
requisitos exigidos, no generará un derecho adquirido por parte del ingresante a ser
incorporado a la Administración Pública Nacional, ingresando a la misma sólo aquellos
que, habiendo aprobado el concurso y de conformidad con el orden de mérito final,
resulten suficientes para cubrir la cantidad de vacantes financiadas y no cubiertas.
Art. 12º: Reglamentación
La reglamentación a dictarse establecerá la
concomitancia que de por sí deberá existir entre las etapas que incumben al proceso de
admisión de las que corresponden al proceso de selección. Asimismo, podrá establecer
un sistema de homologación y obtención del certificado de idoneidad para todo el
personal estable al momento de la sanción de la presente ley.
Art. 13º: De forma. Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto de ley fue presentado en el
31/08/2011 (Exp. Nº 4299-D-2011), pero perdió estado parlamentario. Por ello, hemos
decido volver a presentarlo, ampliando los fundamentos originales.
La República Argentina, a diferencia de las
naciones más desarrolladas, no presenta una segmentación - aunque amalgamada -
entre los funcionarios que ocuparán una diversidad de cargos extra escalafonarios
resultantes de la actividad política propia de aquellos, y de los agentes, segmentados en
un sistema de empleo público y a quienes les compete el rol instrumental de las
administraciones Estado, independientemente del signo político que tenga el legítimo
ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional.
Más bien, el Estado es considerado en gran
medida como una vasta bolsa de empleo la cual, a partir de los usos y costumbres
acuñadas desde distintas épocas se le conoce como el "botín de guerra" al que accede el
partido que gana las elecciones, el que procede a cubrir cargos en el Estado, incluso los
menores, con sus propios militantes.
Este sistema de gobierno, que puede
denominarse "democracia clientelar", existió en los Estados Unidos y en la mayoría de los
países europeos hasta bien entrado el siglo XIX. En los Estados Unidos hacia fines del
siglo XIX hubo una reacción contra este sistema al que se denominó "the spoils system" o
"sistema del botín". Ocurría que ante la perspectiva de perder las elecciones que
implicaba el riesgo de perder su puesto público de favor, los funcionarios del partido
gobernante recurrían a la corrupción para hacerse de un tesoro que les permitiera
subsistir en el llano. Así fue que la corrupción en el Estado norteamericano llegó a límites
intolerables. Por ello fue que hacia 1883 se sancionó la ley de reforma del servicio civil,
también llamada "Pendleton Act", por el nombre del diputado que la propuso.
La solución al enigma argentino se impone
pues claramente: eliminar el sistema del botín y el clientelismo partidario para fortalecer
las instituciones republicanas y realzar la calidad institucional. En los países civilizados los
partidos políticos son órganos esenciales de la democracia y tienen por función proveer
solamente los candidatos a los cargos políticos. Pero nunca los cargos administrativos del
Estado que deben ser provistos por exámenes, por la idoneidad probada de sus
postulantes todo ello enmarcado por la vigencia activa de un sistema de carrera
administrativa. Y deben ser no-partidarios, pues el funcionario de carrera debe servir a
gobiernos de diferente persuasión política. En otras palabras los partidos políticos no son
el instrumento del sistema del botín.
La presencia de un cuerpo idóneo de
funcionarios de carrera en los distintos ministerios, por otra parte, facilita enormemente la
tarea del verdadero político o líder disparador de políticas públicas, ya que así tendrá
disponible un conjunto de opciones, recursos y cursos de acción sólidos, probos y
consistentes.Un Estado compuesto por funcionarios competentes es un formidable
instrumento de gobierno para los políticos genuinamente interesados en el bien común.
Adicionalmente, en los países desarrollados, el
ejercicio de la función pública opera como un disparador profesional de prestigio que dota
al funcionario público de una experiencia valorada en el sector privado. En países como el
nuestro, donde el clientelismo es la moneda de cambio y la función pública se encuentra
degradada, este proceso virtuoso no existe.
Asimismo, debe analizarse un reto de notable
importancia y que constituye una preocupación común a la mayoría de las funciones
públicas de todos los países. Se trata del problema de atraer hacia la función pública a los
mejores profesionales en un momento en el que el sector privado ejerce una fuerte
competencia. Es una reflexión de fuerte actualidad en los foros internacionales donde se
reúnen los expertos en función pública, manejándose distintos elementos que pueden
hacer más sugestivo y atrayente el empleo público. La mejora de las retribuciones, la
clarificación de las expectativas de promoción y desarrollo profesional, son factores que
se manejan con frecuencia, pero sin lugar a dudas, la idea principal es representada por
el círculo virtuoso de un proceso de selección eficiente donde los mejores profesionales
se sientan atraídos a participar y con el correlato de que, una vez elegidos, a través de las
funciones desarrolladas, su carrera se verá potenciada y jerarquizada; se trata entonces
de un escenario donde "todos ganan", la administración pública a través de dotar sus
plantas con el personal más idóneo posible y los empleados porque su prestigio se eleva
en la medida de haber participado de la Administración Pública.
El presente proyecto de ley ha tomado como
referencia el proyecto del Dr. Eduardo Conesa "Bases para una anteproyecto de ley de
reforma del Servicio Civil". En el mismo, el Dr. Conesa manifiesta la necesidad de contar
con una administración pública eficiente y meritocrática, en la cual la idoneidad se
transforme en mejor parámetro para la incorporación de funcionarios al Estado. Este
proyecto recupera la preocupación referida por el Dr. Conesa y establece mecanismos
concretos para la acreditación de idoneidad por parte de los aspirantes a cubrir puestos
en la administración pública nacional.
Esta iniciativa legislativa se encuentra en el
marco de lo expresado en el artículo 16 de nuestra Constitución Nacional. El mencionado
artículo garantiza la igualdad formal-jurídica de todos sus ciudadanos por cuanto dice: "
Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra
condición que la idoneidad."
Nuestra Constitución habla de idoneidad. Todo
hombre puede ser admitido en cualquier empleo sin que haya privilegios para algunos o
restricciones para otros, pero la igualdad como valor ético no puede borrar las
desigualdades en las aptitudes naturales de cada individuo, las cuales son diversas y
distintas. Siguiendo esta línea de razonamiento, Quiroga Lavié explica que es totalmente
constitucional realizar clasificaciones o categorizaciones por parte de la ley, pero siempre
que no incurra en diferenciaciones arbitrarias, como ser: por raza, sexo, nacionalidad,
lengua, opinión política, etc. La única condición por la que algunos puedan ser
discriminados es por su sabiduría técnica y/o comportamiento.
Entre la doctrina hay una forma casi uniforme
de entender el concepto de idoneidad. Para Linares Quintana es aptitud o suficiencia para
el desempeño de un cargo; para Bidart Campos es una aptitud en el sentido técnico,
salubre, de edad, moral, etc.; y Gregorio Badeni la considera una aptitud moral-intelectual.
Es justamente una defensa plena de la
igualdad de oportunidades la que motiva este proyecto, ya que nada puede ser más
reñido con el concepto de igualdad que el que los puestos públicos se repartan dentro de
un estamento social o político predeterminado, por amiguismos, relaciones de sangre o
pensamiento político, dejando fuera al resto de la población.
Por otra parte, las prácticas de una mayor
equidad y profesionalismo en el ingreso a la administración pública, ya trascienden a los
países desarrollados y son práctica habitual en países emergentes. Incluso hay
experiencias exitosas dentro de nuestro propio país.
Importantes procesos de reforma
administrativa se iniciaron durante los años ochenta en Gran Bretaña, Estados Unidos y
Nueva Zelanda. Más tarde se extendieron a la mayor parte de Europa Occidental, durante
los años noventa, y a América Latina a mediados o finales de la misma década. En la
actualidad, al menos setenta países se encuentran en procesos de reforma (2) . Los
procesos más rigidos han tenido lugar en Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, en
donde el concepto de la "Nueva Gerencia Pública" ha sido la guía. Alemania y Austria son
los ejemplos más importantes de reformas que no siguieron este paradigma. En estos
países la estructura institucional tiende a ser conservadora, por lo que se han privilegiado
modelos de reforma gradualistas y más flexibles. Los países escandinavos y Holanda han
impulsado procesos de reforma con un tinte empresarial, adaptado a sus estructuras
institucionales. En estos países el modelo de cambio administrativo ha contado con el
apoyo de los partidos políticos mayoritarios, gracias a que comparten intereses tales
como la eficiencia administrativa y la disciplina fiscal. Francia e Italia la carrera
adminstrativa tienen una raigambre muy fuerte en sus instituciones de formación
administrativa, las que de facto contribuyen también a la selección de la burocracia
estatal.
La mayor parte de las reformas administrativas
y de servicio civil en los países desarrollados han sido implementadas con valores,
entendidos incluso como objetivos, comunes: racionalización de los recursos públicos y
eficiencia. No obstante, hay algunas diferencias. En Francia, por ejemplo, la reforma a los
cuerpos administrativos persiguió la rendición de cuentas como su valor fundamental; en
Suecia se privilegió la eficiencia, la igualdad y el ahorro ("hacer más con menos"); en los
países del sur de Europa, el control del clientelismo y de las culturas legalista a favor de la
calidad del servicio y sus resultados; en Nueva Zelanda, la transparencia, efectividad,
eficiencia, responsabilidad y consistencia; en Gran Bretaña predominó la integridad,
imparcialidad, objetividad y la evaluación de los resultados y rendición de cuentas.
A grandes rasgos pueden identificarse tres
modelos de sistemas de acceso: francés, alemán y británico. Todos ellos buscan
garantizar la igualdad y el mérito en los sistemas de servicio civil, pero a través de
distintos mecanismos. Los países que siguen el modelo francés enfatizan el papel de los
instrumentos de selección, con garantías formales. El modelo alemán, también
formalizado, busca garantizar la capacidad teórico-práctica, por lo que el proceso de
selección es largo. El modelo británico, más flexible en los instrumentos, se centra en la
profesionalización e independencia de los órganos de selección.
En lo particular, el modelo francés pone
énfasis en el concurso. La noción de concurso exige la satisfacción de cuatro
requerimientos: un número de plazas vacantes, claramente determinado; un tribunal
independiente del poder político, de los candidatos y de los directivos al frente de las
unidades en las que se hallan las vacantes; clasificación de los candidatos admitidos por
orden de mérito; y la obligación, por parte de la autoridad, de respetar los resultados.
Además de Francia, Bélgica, España, Italia y Japón utilizan distintas modalidades de
concurso para la selección y reclutamiento de los miembros del servicio.
El modelo alemán se basa en un esquema de
selección por etapas, que combina teoría y práctica. Para el servicio superior, la selección
comienza luego de la graduación universitaria por medio de un examen de Estado.
Aprobado el examen se inicia un servicio preparatorio, con duración de dos años. Así se
combina la formación teórica con prácticas profesionales diseñadas para cada
especialidad. Al término del servicio preparatorio se presenta un segundo examen de
Estado, a cargo de un tribunal independiente. Los candidatos que aprueban el examen
acceden a la categoría de funcionarios, aunque se mantiene su condición de funcionario a
prueba durante tres años más. La estabilidad en el empleo se obtiene con un
pronunciamiento favorable por parte de los titulares de la institución en la que se labora.
Para los niveles intermedios del servicio, los requerimientos son similares, pero se
sustituye el primer examen por la certificación escolar y algunos plazos de prueba son
más cortos. El reclutamiento está a cargo de los responsables ministeriales y de los
länder, que eligen a los candidatos que más se adecuan a sus requerimientos.
El modelo británico encomienda el
reclutamiento a un órgano central independiente: la Comisión del Servicio Civil -
constituida por 14 comisionados nombrados por el gobierno (la Corona en el Reino
Unido)- que recluta y selecciona a los funcionarios para cada ministerio mediante un
concurso abierto. La administración en este modelo está obligada a la respetar la
selección de la Comisión. La principal diferencia entre los sistemas de concurso francés y
británico es que el modelo británico evalúa cualidades y personalidad de los candidatos,
sin privilegiar una formación universitaria específica. Irlanda, Canadá Estados Unidos,
Japón y Bélgica han adoptado algunas características del modelo británico, en especial la
creación de una comisión independiente para el proceso de selección (3) .
Los sistemas de reclutamiento también varían
con respecto a su grado de centralización. El sistema más centralizado tiene lugar en
Francia (con las escuelas de funcionarios), mientras que Alemania, Italia y Estados
Unidos tienen sistemas más descentralizados y cada ministerio se encarga de la
selección.
Experiencia Asiática
Un capítulo especial de análisis le corresponde
a la experiencia Taiwanesa.
Gran parte del desarrollo social y económico
de Taiwán se debe a la eficiencia y calidad de su aparato estatal, que es producto de un
alto nivel de profesionalismo de los funcionarios públicos; asimismo, esto ha contribuido a
la imagen positiva de los funcionarios.
La burocracia taiwanesa se podría considerar
bastante relacionada con los principios de Max Weber, pero aplicados a conciencia. Así lo
demostró un estudio realizado ya en el año 1999 que determinaba el grado de "burocracia
weberiana" y su relación con el impacto económico, concluyendo que los "cuatro tigres
asiáticos" tenían los más altos indicadores en este sentido Es importante considerar que
en la estructura y funcionamiento del modelo de servicio civil taiwanés ha influido la
cultura, los valores, la verdadera inversión en capital humano y la cooperación público-
privada que se practica en esta parte de Asia y que dista bastante de lo que sucede en
Argentina. En un artículo que alude a las competencias para los servidores públicos de
Taiwán se señala: "en gran medida, la calidad de los servidores públicos tiene un gran
impacto en el funcionamiento del gobierno. En este sentido, seleccionar personas
destacadas para trabajar en el gobierno y desarrollar sus habilidades para proveer el
mejor servicio al país son los fundamentos del servicio civil." (4)
Los fundamentos del nivel de desarrollo del
servicio civil taiwanés radican en un quinto poder, denominado "Yuan de Examinación", el
cual es reconocido constitucionalmente y actúa de forma independiente de los otros
cuatro poderes (yuan) del Estado: Yuan Ejecutivo, Yuan Legislativo, Yuan Judicial y Yuan
de Control. El Yuan de Examinación, en líneas generales, propone políticas y
procedimientos, realiza examinaciones nacionales para la selección de candidatos,
ejecuta proyectos y supervisa la gestión de recursos humanos en la administración
pública involucrándose en el proceso de carrera funcionaria de los empleados públicos en
un amplio sentido, esto es, desde su selección hasta su retiro.
El Programa de Reforma del Servicio Civil del
Yuan de Examinación tiene como pilares la creación de una ética del servicio público para
configurar una cultura de calidad y la integración de la normativa legal al servicio civil para
revigorizar el sistema de administración. Sobre esta base, se busca mejorar los
mecanismos de reclutamiento de forma de atraer personas talentosas al servicio del
gobierno; perfeccionar los programas de entrenamiento y actualización de conocimientos
a fin de fortalecer las capacidades de los funcionarios sénior; ejecutar un método de
administración basado en el desempeño para fomentar la eficiencia del Estado; y mejorar
los sistemas de remuneraciones y jubilaciones de modo de proteger a los funcionarios
públicos.
En la práctica, Taiwán ha establecido un
conjunto de leyes y normas que apuntan a desarrollar una cultura de neutralidad política y
administrativa, y así regular el comportamiento de los funcionarios públicos. Esta
normativa incluye, por ejemplo: la Ley de Neutralidad Administrativa del Servicio Civil
(2009), las Regulaciones para Entrenamiento en Neutralidad Administrativa del Servicio
Civil (2002), Directrices para el Entrenamiento en Neutralidad Administrativa de los
Funcionarios Públicos, y la Ley de Entrenamiento y Educación Superior del Servicio Civil
(5) .
En este sentido, una de las regulaciones más
importante es la Ley de Neutralidad para la Administración del Servicio Civil, promulgada
en el 2009, que en su artículo 1° señala que su propósito es: "asegurar una administración
acogida a la ley, una ejecución justa, una neutralidad política y una regulación adecuada
de la participación de los funcionarios públicos en actividades políticas" (Civil Service
Administrative Neutrality Act). De esta forma, la ley estipula que se permite a los
empleados del Estado participar en partidos políticos u otros grupos políticos, pero no
pueden ocupar un cargo en dichos partidos o grupos políticos; no se permite hacer
proselitismo político, tampoco involucrarse en conflictos entre partidos o facciones
políticas ni ocupar cargos en las campañas de algún candidato a un cargo público, entre
muchas otras restricciones (Civil Service Administrative Neutrality Act). Para lograr que
estas disposiciones se respeten y fomentar la neutralidad política en los funcionarios, el
servicio civil ha creado un programa de capacitación en neutralidad administrativa. Este
programa incluye la realización de talleres, cursos, seminarios y una plataforma virtual
denominada "Programa on-line de Aprendizaje en Neutralidad Administrativa". Lo anterior,
es ejecutado a través de la Comisión de Protección y Entrenamiento del Servicio Civil del
Yuan de Examinación.
En consecuencia, el servicio civil de Taiwán
está erguido sobre un cimiento cultural adecuado para el desarrollo de un sistema donde
prime la transparencia, la neutralidad política, la meritocracia, la eficiencia, la integridad, el
profesionalismo y la honestidad.
Conforme lo establece la propia Constitución
Política de Taiwán en su artículo 85°, el sistema de selección de funcionarios públicos es
abierto y competitivo, y ejecutado en diferentes áreas del conocimiento, dentro del cual
"ninguna persona puede ser seleccionada para un cargo público sin haber sido calificada
a través de un proceso de examinación" (The Constitution of the Republic of China s.f.).
El Ministerio de Examinación conduce dos
tipos de exámenes: (1) exámenes de servicio civil y (2) exámenes para profesionales y
técnicos.
Los exámenes de servicio civil se subdividen,
a su vez, en dos grupos: a) exámenes de entrada y b) exámenes de promoción y
actualización de cualificaciones.
a) Exámenes de entrada:
- destinados a reclutar personal administrativo
y mano de obra del servicio civil básico para variados niveles de trabajos específicos.
Cada uno de ellos apunta a seleccionar personas con diferentes niveles de educación.
Una categoría "sénior" está limitada a postulantes con un nivel de educación superior y se
compone de tres niveles (nivel 1, doctorado; nivel 2, magister; nivel 3, pregrado
universitario o instituto técnico). La categoría "junior" requiere al menos educación media.
Por último, la categoría "elementary" no exige prerrequisitos educacionales.
- destinados a reclutar personal para agencias
de gobierno que exigen personal con capacidades específicas (diplomáticos, personal
para la seguridad nacional, fiscales, jueces, etc.) o con características especiales como
aborígenes y discapacitados.
b) Exámenes para promoción y actualizar
cualificaciones:
- son conducidos una vez cada dos años. La
calificación considera el puntaje en los exámenes y, también, la examinación de los
últimos tres años.
Los exámenes para el personal profesional y
técnico, por otra parte, están destinados a aquellas personas que pueden llevar a cabo
sus funciones únicamente después de aprobar los exámenes y obtener certificados de
calificación conforme a la ley. Los exámenes para profesionales y técnicos corresponden
a dos tipos:
a) Los de categoria "sénior" y "junior", dentro
de los cuales el grado sénior apunta a profesionales, graduados de institutos tecnológicos,
mientras que el grado junior apunta a personas formadas en escuelas superiores de
formación profesional. Estos exámenes están destinados a abogados, contadores,
arquitectos y técnicos especialistas como enfermeras, o tecnólogos médicos, etc.
b) Los exámenes especiales están orientados
a asegurar una oferta adecuada de personal en ocupaciones específicas: doctores de
medicina china, técnicos en control de equipamientos, etc.; además, incluye aquellos
exámenes que se realizan de forma limitada con el fin de obtener licencia de nuevas
profesiones.
La metodología está principalmente
determinada por exámenes escritos, orales y prácticos, evaluación de los trabajos que
haya publicado el candidato, revisión de su historia académica o experiencia laboral,
certificados, investigaciones publicadas, etc.
Latinoamérica
A pesar del interés, América Latina enfrenta
procesos muy complicados para concretar sus reformas administrativas, dado el grado
comparativamente menor de profesionalización de los servicios públicos en el continente.
En la mayoría de los países latinoamericanos nunca se constituyeron verdaderos
sistemas burocráticos de carrera, en el sentido positivo del término, sino que
prevalecieron mezclas entre sistemas de patronazgo y burocracia (fenómeno que Max
Weber denominó "burocracias patrimoniales"). Las reformas administrativas en América
Latina, por tanto, confrontan la carencia de una burocracia profesional. Como explica
María del Pilar Conzuelo, "en las administraciones públicas de América Latina coexisten
dos estratos administrativos. Uno relativamente eficiente, caracterizado por funcionarios
bien remunerados, encargados de la conducción administrativa y financiera del gobierno y
de otras funciones clave para el desarrollo económico, y otro identificado por una
burocracia sin incentivos para un desempeño eficiente y sin capacidad de adecuación a
los cambios externos. Este grupo es el responsable de la operación cotidiana del
gobierno. Generalmente estos estratos son conflictivos y contradictorios".
El desafío de las reformas a los servicios
civiles en el continente es, en consecuencia, doble: establecer la verdadera
profesionalización de sus funcionarios, e incorporar las características más positivas de
las reformas en el mundo desarrollado: mayor flexibilidad y agilidad; capacidad de
respuesta, cercanía a los ciudadanos; y alta calidad en los servicios públicos.
Algunas administraciones en América Latina,
sin embargo, han creado nuevos sistemas de gestión de recursos humanos, basados
principalmente en procesos de selección transparentes, eficaces, meritocráticos y
profesionalizados. Como ejemplo podemos encontrar el Sistema de Alta Dirección Pública
implementado en Chile, cuyo fin es poder escoger al postulante idóneo para cargos
directivos dentro de la Administración del Estado. En Brasil, la reforma al servicio civil se
inició en 1995, mediante la aprobación de una enmienda a la Constitución de 1988, que
había consagrado los principios para la institución de un servicio de carrera de tipo
burocrático; los resultados de las reformas al servicio en Brasil son promisorios: los
concursos de selección se aplican en la totalidad de la administración pública; se
promueve la carrera horizontal de los servidores públicos; la estructura salarial benefició a
los funcionarios del servicio, incluso después de la introducción de la remuneración por
desempeño.
En este contexto, existen experiencias
aisladas en Latinoamérica que pueden apreciarse, como la implementada por el BNDES
(Banco Nacional do Desemvolvimento) Para acceder a un empleo en dicha institución,
una de las más prestigiosas de Brasil, se toma un examen de ingreso una vez al año en
todo Brasil, en las condiciones mencionadas en este proyecto (examen anónimo y en el
que pueden participar abiertamente todos los interesados). Los mejores puntajes son los
acceden a una oportunidad laboral en dicha institución.
En Argentina, el Banco Ciudad implementó un
sistema análogo, para cargos a los que se accede con educación secundaria, por el cual
se produce una selección inicial por promedios, luego por examen, y finalmente dándole
prioridad a los aspirantes de la educación pública. De la misma manera, el Banco Central
generó un mecanismo de ingreso que se basaba en un examen tomado a profesionales,
lo cual redundó en una estructura burocrática de altísima calidad. Lamentablemente,
como expresamos con anterioridad, los casos citados constituyen ejemplos aislados
dentro del marco clientelar general.
Lamentablemente, nuestro sistema de
recursos humanos se encuentra desarticulado con respecto a esta estrategia organizativa,
debido a un alto componente político cuya base está en las prácticas clientelares,
generando, consecuentemente, más que cargos públicos jerarquizados, cargos políticos
para los amigos del poder. Nada hay más contrario a la meritocracia, a la carrera abierta a
los talentos, a una sociedad abierta e igualitaria, que el peso de las herencias, de los
apellidos y de las relaciones familiares.
En este marco, Badeni observa que no hay
impedimentos en la Constitución por la cual no se pueda legislar las condiciones que
debería tener determinada persona para su incorporación a determinado cargo de la
administración pública, es decir, se puede determinar cuál es el requisito de idoneidad
requerida para un empleado público, pero exceptuándose en los casos en que sean
puestos elegibles. Allí, él considera que sería el pueblo quien debería juzgar la idoneidad
del postulante al cargo.
Por último, debe destacarse que el Banco
Interamericano para el Desarrollo (BID) mantiene una base de datos de indicadores (no
todos actualizados) que reflejan de mejor medida el efecto de un buen aparato
burocrático. En el 2008, en cuanto a "efectividad gubernamental" (6) puede apreciarse que
Argentina figura en un puesto muy retrasado en relación a los países contemplados en el
estudio.
Un indicador a nivel global también importante
en materia de servicio civil es el "favoritismo en las decisiones de los oficiales públicos" (7)
. En el año 2009, utilizando la muestra de 28 países, este indicador señala que tanto
Singapur como Suecia (nota 5,8) son los países con mayor neutralidad en la toma de
decisiones por parte de los oficiales públicos, seguidos de cerca por Nueva Zelanda.
Taiwán obtiene un 3,9; mientras que Chile está un poco más abajo con nota 3,6. Las
notas más bajas de la muestra pertenecen a Bolivia y Argentina (1,9).
Estos indicadores comparativos se encuentran
en la base de datos del BID en su mayoría sólo hasta el año 2005. En general, la
medición se basa en datos generados por una valoración de expertos, por expertos en el
país, incluyendo un proceso de discusión en grupo para aclarar dudas en las
puntuaciones de los indicadores. El rango de valores, en general, va de cero a 100 donde
a valores más altos más positiva es la apreciación. Detalles de la metodología por
indicador se pueden encontrar en la misma base de datos. (8)
En síntesis, el presente proyecto de ley se
propone acercar algunos de los elementos fundamentales para la profesionalización de la
Administración Pública Nacional.
Enunciamos esta concepción del modo que
sigue:
1º Por la receptividad positiva de la sociedad
frente a mayores y mejores exigencias para acceder al empleo público.
2º: Por la necesidad de renovar gradualmente
y escalonadamente la planta permanente de la nómina del empleo público a partir de un
ingreso basado en la preparación (P), la equidad (E) y la transparencia (T).
3º: Sumar a los principios de la preparación, la
equidad y la transparencia los de la calidad técnica y la probidad extrema.
4º: La falta de motivación, de reconocimiento y
de evaluaciones técnicas hace a las causas de anomia y apatía laboral, la que suele
traducirse en la demorada valorización profesional del empleado público.
5º: Con mayor exigencia y preparación mejor
será el ambiente sociolaboral el cual es una fuente importante de bienestar y de
identificación.
6º: La preparación insuficiente es fuente de
servidores públicos carentes de la cultura de la previsión y de la evaluación.
7º: Con mayor preparación, mayor equidad,
mayor transparencia, mayor capacidad técnica y probidad mejoramos significativamente
las capacidades de dirección del personal jerárquico.
8º: Devolverle a la Nación el empleo público
con agregados de valor.
9º: Para invertir la crucial realidad del "Ahora"
donde la creatividad, la vocación y la organización se ubican en los ratios más bajos al
momento de medir las características del puesto de trabajo, según encuestas
oficiales.
10º: Para enfrentar la polarización evidente
que existe frente a las bajas probabilidades de progreso y realización laboral de aquellos
que no son parte "del sistema de botín".
Finalmente, un sistema de empleo público
eficiente, explica Luis Aguilar, emite una señal positiva de un gobierno de leyes; de un
gobierno público, respetuoso de la división de poderes, de un gobierno abierto a los
ciudadanos y de un gobierno con capacidad para solucionar problemas y entregar
servicios de alto rendimiento (9) .
Por lo expresado en los párrafos anteriores,
solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
| STURZENEGGER, FEDERICO ADOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
| CACERES, EDUARDO AUGUSTO | SAN JUAN | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION DEL TRABAJO (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO CACERES (A SUS ANTECEDENTES) |