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PROYECTO DE TP
Expediente 3542-D-2008
Sumario: SOLICITAR AL PODER EJECUTIVO DISPONGA LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA DAR POR TERMINADOS LOS "ACUERDOS DE MADRID", SUSCRIPTOS CON GRAN BRETAÑA E IRLANDA DEL NORTE EN 1989 Y 1990, QUE VERSAN SOBRE LA NEGOCIACION DE LA SOBERANIA DE LAS ISLAS MALVINAS Y DEL ATLANTICO SUR.
Fecha: 01/07/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 77
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
Solicitar al Poder Ejecutivo Nacional que
a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, dé
por terminados los Acuerdos de Madrid, suscriptos con el Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte en 1989 y 1990, considerando que los mismos han sido
violados gravemente por este último; resultando desvirtuados y contrarios al interés
nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Mediante el presente proyecto
solicitamos al Poder Ejecutivo Nacional que de por terminados, de acuerdo a los
preceptos del Derecho Internacional, los llamados "Acuerdos de Madrid" suscriptos
por nuestro país y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en 1989 y
1990.
Nuestro requerimiento se basa en las
graves violaciones que el Reino Unido cometió en relación a dichos instrumentos,
alterando, pervirtiendo y desvirtuando su espíritu y objetivos. Las consecuencias son
en todo perjudiciales para el interés nacional. Por un lado, ellas se plasman en la
imposibilidad de avanzar en la negociación por la soberanía de las Islas Malvinas y
del Atlántico Sur -prioritario e irrenunciable objetivo de nuestra diplomacia-, durante
casi dos décadas. Por otro, en los avances unilaterales, inconsultos y arbitrarios
efectuados por el gobierno británico sobre los territorios en disputa y relativos a la
explotación pesquera, de hidrocarburos, minerales y a la seguridad militar. Ambas
cuestiones sitúan a la Argentina en franca desventaja y bajo una diplomacia
meramente reactiva.
El objetivo original de los Acuerdos de
Madrid fue doble: a) reanudar y afianzar las relaciones con el Reino Unido,
avanzando en temas específicos y bilaterales sobre seguridad militar, explotación de
recursos, cooperación económica, comunicación entre regiones, medioambiente, etc.
b) generar una atmósfera de confianza mutua con el fin de abrir una negociación
definitiva por la soberanía. Lo primero prácticamente no se cumplió. Lo segundo,
directamente no.
Las negociaciones
por soberanía se encuentran en un statu quo indefinido. Gran Bretaña se niega
sistemáticamente, desde hace mucho tiempo, a tratar la cuestión. Además, los
avances sobre temas accesorios son limitados y a la fecha se tornaron contrarios a
los intereses nacionales, ya que el Reino Unido comete actos unilaterales que
desafían al espíritu de Madrid y son violatorios de las disposiciones allí
acordadas.
Seguidamente analizaremos los
instrumentos y sus implicancias. Por ser una cuestión sensible al interés nacional
hemos debido profundizar en aspectos técnicos y derivaciones que requieren un
tratamiento medianamente extenso, tratando de sintetizarlo.
El Acuerdo de
Madrid I fue suscripto entre Argentina y el Reino Unido el 19 de octubre de 1989 en
la capital española. En él se incluyen cuestiones importantes que determinan
aspectos de nuestra relación con el estado británico: la fórmula o "paraguas" de
soberanía, la abstención de la amenaza y uso de la fuerza para resolver conflictos, la
reanudación de relaciones consulares, la voluntad de crear confianza y evitar
incidentes en las esfera militar, el permiso para que los buques argentinos ingresen a
la "Zona de Protección" británica, el fomento de las relaciones comerciales y
financieras, la reanudación de comunicaciones marítimas y aéreas entre ambos
países, la voluntad de crear un grupo de trabajo conjunto sobre explotación y
conservación de stocks pesqueros y el interés en continuar con vínculos culturales,
científicos y deportivos.
El texto fue remitido a diversos
organismos internacionales como la ONU y la OEA en calidad de documento oficial.
Este primer Acuerdo de Madrid inauguró una nueva etapa en las relaciones
argentino-británicas desde la guerra de 1982 y, evidentemente, se trató de un hito
histórico para ambas partes.
El núcleo jurídico-
político del instrumento lo constituye la fórmula o "paraguas" de soberanía,
consagrado en el artículo 2, punto II: "Ningún acto o actividad que lleven a cabo la
República Argentina , el Reino Unido o terceras partes como consecuencia y en la
ejecución de lo convenido en la presente reunión o en cualquier otra situación similar
ulterior podrá construir fundamento para afirmar, apoyar o denegar la posición de la
República Argentina o del Reino Unido acerca de la soberanía o jurisdicción territorial
y marítima sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los
espacios marítimos circundantes." Posteriormente analizaremos los alcances de este
instituto legal y su influencia en las tratativas por la soberanía.
El segundo Acuerdo de Madrid fue
suscripto el 15 de febrero de 1990. Desarrolla los contenidos del primero y temas
operativos de la relación bilateral. Reafirma la fórmula de soberanía, acuerda
reestablecer las relaciones diplomáticas entre los dos países y, principalmente, un
"Grupo de Trabajo sobre Asuntos del Atlántico Sur". Este concentra las tareas de
otros grupos transitorios, establecidos en los artículos 5 y 7, sobre seguridad militar y
actividad pesquera.
El trabajo sobre el
área militar define un "Sistema Transitorio de Información y Consulta Recíproca"
acerca de los movimientos de unidades bélicas en el Atlántico Sudoccidental, para
"fortalecer la confianza entre la Argentina y el Reino Unido y contribuir a lograr sin
demoras innecesarias una situación mas normal en la región". Se dispone también a
"Continuar el tratamiento bilateral de estos temas..." a través del Grupo conjunto.
En el Apéndice I del
Acuerdo, se dispone un "Sistema de Comunicación Directa" entre las autoridades
militares binacionales con el objetivo de: "a) Reducir la posibilidad de incidentes y
limitar sus consecuencias si ocurrieran, b) Aumentar el conocimiento recíproco de las
actividades militares en el Atlántico Sudoccidental." Por otro lado, se establece que
"podrán acordarse visitas recíprocas a bases militares y unidades navales" y que esto
"será revisado en reuniones regulares diplomático-técnicas".
De esta manera, y acorde al objetivo
trascendente de los Acuerdos de Madrid -generar confianza y distensión para
reanudar la negociación por la soberanía-, conceder atención a los aspectos de
seguridad militar era imperioso. Se actuaba en el marco de la Carta de Naciones
Unidas, absteniéndose del uso de la fuerza y la amenaza para la solución de
controversias.
La otra cuestión
de importancia incluida en el Acuerdo II es la explotación pesquera en el área
disputada. Su artículo 7 dispone el intercambio de información sobre las operaciones
de flotas, las estadísticas sobre captura y el estado de los stocks, para "explorar
bilateralmente las posibilidades de cooperación y conservación". También se continúa
con una política bilateral de cooperación financiera y económica mediante un Acuerdo
de "Promoción y Protección de Inversiones", de mayor comunicación entre las Islas y
el continente y de protección del medioambiente.
Debemos tener en claro cuál era la
coyuntura internacional al momento de celebrarse los Acuerdos de Madrid y cuáles
eran las intenciones de nuestro país.
La caída de los regímenes comunistas
de Europa del Este disponían un nuevo escenario configurado por el paso del
bipolarismo y la Guerra fría al unipolarismo estadounidense, la idea de que la
democracia liberal y la economía de mercado eran los únicos modelos aceptables, el
incremento del proceso globalizador y la supuesta llegada de un tiempo de
cooperación y prosperidad para el hemisferio occidental, garantizado militarmente
por Estados Unidos y sus aliados.
La Argentina buscó una posición
dentro de ese "nuevo orden". La necesidad de inversión extranjera -mayormente
provista por la Unión Europea y Estados Unidos-, era básica para el programa
neoliberal del gobierno. Ser parte de la comunidad occidental implicaba reducir al
mínimo o desactivar los conflictos hemisféricos que nos involucrasen, como la Guerra
de Malvinas.
La recuperación de las relaciones
diplomáticas con Gran Bretaña, principal aliado de Estados Unidos, obedece a la
inserción argentina en los mercados, en el circuito financiero global y a construir
nuevas relaciones hemisféricas.
El ex Embajador
ante la OEA y el Reino de España, Juan Pablo Lohle se refiere a esa coyuntura en un
nutrido artículo sobre la cuestión Malvinas: "La política exterior a partir de la asunción
del presidente Menem ha tenido como uno de los ejes principales la relación con
Gran Bretaña. Por distintos motivos ésta ejercía cierto condicionamiento en las
relaciones de la Argentina con un grupo de países claves de Europa. Las posibilidades
de Londres de ejercer presiones a través del sistema financiero, sobre todo en el
marco de la reestructuración de la deuda externa, imponía una pronta
readecuación... Gran Bretaña por su parte, consideraba que era necesario aumentar
los vínculos comerciales y desarrollar un programa de inversiones fuera del diferendo
de Malvinas, es decir, separar el conflicto de los negocios." (1) En esa coyuntura se
inscriben los Acuerdos. El resto lo harían las "relaciones carnales" con los Estados
Unidos y la política de "seducción" hacia británicos y kelpers, conducidas por la
Cancillería durante las presidencias de Carlos Menem.
Ya descriptos los Acuerdos de Madrid y
su contexto, pasamos a analizar su dinámica para comprender sus efectos.
Desde hace 19 años, la fórmula de
soberanía o "paraguas" determina la relación política con el Reino Unido. Con el paso
del tiempo y por la negativa constante de Londres a negociar, el "paraguas" se
transformó en un enorme escollo al momento de debatir la cuestión primordial.
El concepto del "paraguas" de
soberanía resulta supuestamente equitativo y justo para ambas partes. Pero en el
juego de intereses, en la realidad del poder, nace de una desigualdad fáctica,
tornándose negativa para la Argentina.
Desde la interpretación, su función y
alcance son claros: todo lo actuado, luego de la firma de los Acuerdos, por alguna de
las partes o por terceros no podrá fundamentar afirmaciones, denegaciones o apoyos
hacia la posición argentina o británica en cuanto a la soberanía y jurisdicción de los
territorios disputados. Por ende, ninguna conducta favorecerá o restará en contra de
las posiciones de las partes. El único camino para afirmar o denegar posiciones es a
través del diálogo directo y bilateral por la soberanía, pero por fuera de los acuerdos
y actos que surjan de lo estipulado en Madrid. O sea; por fuera del "paraguas". La
fórmula permite hacer reserva del reclamo de soberanía, pero impide su inclusión en
cualquier tratativa bilateral surgida de los Acuerdos. En lenguaje llano; impide que las
partes puedan "colar" la cuestión de soberanía en temas prácticos: pesca, seguridad,
comunicaciones, cooperación económica, etc.
Así las cosas, el camino para negociar
la soberanía, en el marco de los Acuerdos de Madrid está concretamente bloqueado.
La negociación queda sometida a lograr mejores condiciones bilaterales para
dialogar, en algún futuro incierto.
Creemos que esas condiciones,
aunque con serias dificultades, se dieron a lo largo de la década pasada, desde la
firma de los Acuerdos. Argentina y el Reino Unido no habían logrado un acercamiento
tan estrecho y auspicioso desde el fin de la guerra de 1982. Sin embargo nada de
esto abrió una instancia para tratar la soberanía.
Actualmente, con los Acuerdos vigentes
y el "paraguas" activo, podríamos avanzar en múltiples temas con el Reino Unido,
pero no sobre el principal e irrenunciable para nuestra diplomacia.
El Reino Unido desoye continuamente
los llamados de la comunidad internacional para retomar el diálogo. Entre ellos se
cuentan las Naciones Unidas, mediante la Resolución 2065, 3160 y 31/49 de la
Asamblea General, las recomendaciones del Comité de Descolonización, de la
Organización de Estados Americanos, los requerimientos de las Cumbres
Iberoamericanas, de las Cumbres de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana
de Naciones, del Grupo de Río, del MERCOSUR, de la ALADI, de la Cumbre de los
Países Sudamericanos y Países Árabes y del Grupo de los 77. Todos son fervientes
impulsores para que se retome el diálogo. Argentina también lo reclama. Pero
Londres mantiene su negativa invariable y dilata el tratamiento. Cabe preguntarse
porqué.
Una constante de
la política exterior británica es la doctrina del hecho consumado: los hechos de fuerza
-caso de la usurpación de Malvinas en 1833- crean los derechos y no al revés, como
lo interpreta el Derecho Internacional. Al poseer el control de facto del territorio en
disputa, Gran Bretaña se coloca sobre la Argentina con enorme ventaja a la hora de
tratar toda otra cuestión. Su lógica es simple: "nosotros tenemos lo que ellos
quieren".
Bajo el "paraguas", ningún acto de
afirmación o apoyo a nuestro reclamo alterará la posición de la otra parte. Y tampoco
la forzará a dialogar. A Londres le basta con la posesión efectiva y el control del
territorio y no le importa en absoluto "colar" el tema de la soberanía sobre otros
ítems de la agenda bilateral.
Ambos países aceptaron la fórmula de
soberanía. Mientras la Argentina se somete a ella, el Reino Unido lo hace sólo
formalmente. En los hechos se sustrae a sus efectos, amparándose en el hecho
consumado, mediante el dominio del territorio, avanzando unilateralmente en todas
las cuestiones y violando sus compromisos.
El hecho consumado es incompatible
con la fórmula de soberanía. Incluso parece superarla, según la interpretación que
Londres aplicó luego de 1990 mediante sus actos unilaterales. Por ende, desde el
momento de la firma de los Acuerdos, la Argentina se encontró en una relación
desigual con la otra parte, lo que trajo enormes desventajas para negociar la disputa,
perdiendo un valiosísimo tiempo de casi dos décadas, mientras el gobierno británico
se fortalecía en los territorios usurpados, aprovechando sus recursos y elevando su
rango estratégico y geopolítico.
La opinión de diplomáticos argentinos
de vasta experiencia no deja lugar a dudas sobre lo que estamos manifestando: el
"paraguas" de soberanía se volvió en contra de los intereses nacionales, legitimando
la renuencia británica a dialogar, congelando el proceso y siendo aprovechado por
Londres para avanzar unilateralmente en otros campos. Además, la opción
diplomática elegida por el Poder Ejecutivo en aquel momento, focalizada en seducir a
los isleños usurpadores, también se presenta como errada y absolutamente
contraproducente.
Dice el embajador
Lohle: "Con respecto al tema de la reserva de reclamo de la soberanía o paraguas el
tiempo lo transformó en una cuestión demasiado elástica que permitió a la
diplomacia inglesa avanzar más de lo que se perseguía en el momento de su
creación." (2) Lo manifestado por el diplomático se sitúa en la misma dirección que
nuestro análisis. Y continúa: "La etapa más provechosa del período 1989/97, fue sin
duda en el año 1990 con el establecimiento de relaciones (entre Argentina y el Reino
Unido) A partir de allí se inició una serie de reuniones donde la agenda bilateral
creció en inversiones y negocios y Malvinas comienza a seguir el ritmo que Londres
pretende que lleve. La matriz de la negociación por parte de la Argentina contiene un
aspecto difícil de conciliar con los intereses nacionales."
Evidentemente, el
reestablecimiento de relaciones con el Reino Unido fue lo más destacado. Pero el
"ritmo" de Londres se impuso, perjudicando a nuestro interés nacional. Finalmente, el
experto señala que "se han cometido errores diplomáticos que parten de una
concepción errónea... La realidad ha ido señalando que por el camino emprendido
con este diseño diplomático no se puede ser demasiado optimista... Se dice que
nunca se avanzó tanto como ahora, lo que sí es indudable es que la diplomacia
británica lleva la delantera en este avance. La Argentina va detrás de los
acontecimientos..."
El ex Embajador
en Francia, Carlos Pérez Llana también ha criticado con fuerza la política
instrumentada por Di Tella y la inefectividad del "paraguas": "...la política impulsada
por Guido Di Tella, de seducción a los isleños y cooperación económica con Gran
Bretaña, es un fracaso... la estrategia de Di Tella tuvo dos patas: involucrar a los
habitantes de las Malvinas, reconociendo sus deseos, y buscar la cooperación
económica con Gran Bretaña, poniendo la cuestión de soberanía en el Mar Austral,
bajo la figura del paraguas... la insistencia de Gran Bretaña en aplicar el hecho
consumado en la cuestión del petróleo (se refiere a la entrega unilateral de licencias
de exploración y explotación) demostró que la disputa de soberanía nunca estuvo
congelada". (3) Desde luego, lo último se refiere a los ingleses, que nunca
consideraron que su soberanía en el territorio estuviera en entredicho o suspendida
por efecto del "paraguas". En cambio, sí lo está para la Argentina y afecta al proceso
de negociación como lo hemos visto.
La actitud de la Cancillería a partir de
1992 y hasta casi el final del segundo mandato de Carlos Menem buscó ganarse a los
kelpers, otorgándoles un estatus que realmente complicaba al reclamo argentino y
alteraba nuestra tradición diplomática sobre la cuestión Malvinas.
Nunca antes, desde las primeras
acciones de nuestro país contra la usurpación británica, se habían reconocido a los
isleños como interlocutores o se habían tenido en cuenta sus condiciones. Los
isleños, a lo sumo, eran considerados un apéndice del Reino Unido sin identidad
política propia ni poder de decisión en cuanto a su política exterior. La Resolución
1514 de las Naciones Unidas es clara al respecto: se reconoce el derecho a la
autodeterminación de un pueblo colonial siempre y cuando no afecte la integridad
territorial y unidad nacional de un país. En el caso de los kelpers, la
autodeterminación no corresponde por ser colonos usurpadores, implantados por la
potencia invasora y no una población originaria, colonizada posteriormente.
Lamentablemente,
la postura tradicional del Poder Ejecutivo cambiaría a partir de 1992, de la mano del
Canciller Di Tella. El diplomático Lucio García del Solar, quien en nombre del
gobierno argentino suscribiera los Acuerdos de Madrid como cabeza de la
delegación nacional, años después criticará esta política: "La novedad contraría a
la posición tradicional de la Argentina que sólo reconoce al Reino Unido, responsable
de la ocupación por la fuerza de 1833, como el interlocutor válido para dirimir la
controversia. Consecuentemente, nunca ha reconocido al gobierno colonial de las
islas ni, hasta lo sucedido en Londres, ha aceptado que los isleños se sentasen en la
mesa negociadora..." (4)
Hasta aquí
podemos observar que la política sobre Malvinas y el Atlántico Sur que ocupó casi
toda la década pasada, se transformó en un conjunto de desatinos y errores de
cálculo, viciados por la anteojera ideológica a la moda y las necesidades mediático-
electorales. Recordemos al ex presidente Menem anunciando que las Malvinas serían
recuperadas "antes del año 2000". Hasta el absurdo de enviar los Winnie The Pooh a
los niños isleños para Navidad, como un gesto "seductor".
Al someterse a la
fórmula de soberanía, el gobierno argentino conocía sus consecuencias. Pero apostó
a seducir a los kelpers y, por reflejo, a Londres ya que "...es la diplomacia del dos por
uno donde lo que no quiere Gran Bretaña no puede ser querido por los isleños y lo
que no quieren los isleños tampoco Gran Bretaña." (5) Y la visión británica sobre esto
es clara: "El Reino Unido no negociará sobre la soberanía a menos y hasta que los
isleños lo deseen... Y los kelpers, no lo desean... la discusión por la soberanía ocurrirá
sólo cuando los isleños estén preparados y eso sería nunca." (6)
La dilatación indefinida de la negativa
inglesa para dialogar por la soberanía, legitimada por la laxitud del "paraguas", y la
violación de los Acuerdos de Madrid por el unilateralismo de Londres, impactan
frontalmente contra nuestros intereses nacionales.
Podemos
identificar que los tres errores de Di Tella fueron: a) abordar a los isleños como parte
decisoria del conflicto, b) transformar -mediante los Acuerdos- lo coyuntural en
principal y viceversa, c) adherir al "pesimismo periférico", una especie de mea culpa
por las acciones anteriores a su gestión, aparentemente chauvinista e irreal para su
gusto. Los tres factores nos llevaron al fracaso diplomático. Y nos alejamos del
camino recomendado por la comunidad internacional, sintetizado por las Naciones
Unidas en la Resolución 2065 que incita a las partes "...a proseguir sin demora las
negociaciones... a fin de encontrar una solución pacífica al problema..." y en la
Resolución 31/49 que "pide a los Gobiernos de la Argentina y Gran Bretaña e Irlanda
del Norte que aceleren las negociaciones relativas a la disputa sobre soberanía..."
Llevamos dos décadas de
congelamiento y parálisis para dirimir la cuestión y sin perspectiva de éxito. Ello
siempre y cuando la situación siga regida por el "paraguas", por el hecho consumado
y por las violaciones unilaterales a los Acuerdos por parte de Londres.
El camino que entendemos adecuado
para recuperar la iniciativa diplomática y reabrir el proceso negociador es dar por
terminados esos instrumentos, vaciados de sentido y, a esta altura, contrarios al
interés nacional. Tampoco debemos recaer en fórmulas ilusas como la "seducción".
Reafirmamos la solución pacífica del conflicto y debemos insistir en la comparecencia
del Reino Unido a la mesa de negociación, apoyándonos en la comunidad
internacional, en nuestros aliados regionales y en los foros multilaterales.
Para esto debemos tener en cuenta
que la coyuntura internacional tampoco es la misma que animó los Acuerdos de
Madrid: asistimos a una nueva mutación del orden internacional, con las grandes
potencias viviendo crisis energéticas y económicas (cuando no sociales) y distraídas
en múltiples frentes de conflicto. La unipolaridad estadounidense y sus aliados están
en entredicho y el escenario toma un aspecto cada vez más multipolar y regionalista,
dándonos mayor margen de maniobra y poder relacional para debatir la soberanía.
Ya no existen "alineamientos automáticos", "relaciones carnales", ni "seducción" que
nos comprometa. El mundo del 2008 no es el de 1989 ni 1990.
Agotado por nuestra parte lo relativo a
dinámica y efectos de la fórmula de soberanía, pasamos a analizar las violaciones
específicas que el Reino Unido cometió sobre los Acuerdos de Madrid y que también
son motivo de lo requerido al Poder Ejecutivo en este proyecto.
El Acuerdo II, celebrado en 1990
dispone cuestiones prácticas y operativas, como vimos. Las más destacadas, que son
tratadas por el Grupo de Trabajo conjunto, se focalizan en la actividad pesquera y en
la seguridad militar. Una responde a lo económico y ambiental, lo otro a la seguridad
y confianza. El Poder Ejecutivo protestó formalmente por las violaciones durante la
gestión de cuatro Cancilleres: Di Tella, Rodríguez Giavarini, Bielsa y Taiana.
En la década pasada, la política de
"seducción" comenzó con tropiezos a poco de ser aplicada. Los británicos
endurecieron su posición sobre la actividad pesquera y la seguridad militar.
En 1996 se desató
una crisis que involucró esos temas. La detención arbitraria del pesquero Antartic III,
un barco de la ASC South America (empresa noruego-argentina), por parte de
autoridades inglesas, inició una escalada diplomática. Se forzó a esta nave a pagar
un canon de u$s 110.000 para poder pescar en la zona de las Georgias. Ante la
protesta formal de Buenos Aires, Londres decidió elevar el nivel de alerta militar y
movilizar fuerzas de Malvinas hacia las Georgias. Una patrulla y el buque de guerra
Northumberland se dirigieron al lugar. Posteriormente la Armada Argentina detectó
un submarino nuclear "Trafalgar" entre Malvinas y Georgias. El Foreign Office
consideró inadecuada la conducta argentina en el tema pesquero y definió su
necesidad de aumentar la vigilancia en la zona. (7)
Finalmente, la situación se distendió. El
canon cobrado al pesquero argentino fue devuelto. Se retornó a una situación
normal, aunque precaria. Y no fue un hecho aislado, sino una constante en el tiempo
que cada tanto recrudece, como veremos.
Fernando Petrella,
ex Vicecanciller del período, consideró que "Si Gran Bretaña contara con derechos
legitimados, no precisaría una presencia militar permanente en el área de las
Georgias." (8) Pero para Londres, esa presencia se basa en la doctrina del hecho
consumado.
Las críticas hacia
la diplomacia de "seducción" se hicieron desde todo el arco político nacional. Lo que
Argentina exhibía como triunfos -acuerdos pesqueros, de seguridad militar, etc.- se
opacaban ante la crudeza británica, amparada en el hecho consumado y en la
flexibilidad del "paraguas". Los funcionarios ingleses reafirmaron su posición. David
Tatham, gobernador de Malvinas sostuvo que "No nos sentimos tan amenazados
porque la Argentina renunció a toda salida armada para el conflicto, pero mientras
siga reclamando la soberanía tenemos derecho a mantener nuestras defensa... la
soberanía está fuera de disputa." En el mismo sentido, el Ministro de Defensa inglés
Michael Portillo declaró que "la soberanía no solo no se comparte ni se entrega, sino
que no está discusión." Ese es justamente el efecto indeseado del "paraguas";
utilizado por los británicos en su favor. No necesitaban reafirmar su soberanía.
Bastaba con no incluir el tema en las negociaciones y pararse sobre el hecho
consumado, resguardando su reclamo.
Con la crisis de 1996, dos objetivos del
Acuerdo II fueron burlados: la cooperación en materia pesquera, y en seguridad y
confianza militar. Gran Bretaña violó el sistema de comunicación y consulta, sin
informar el movimiento de sus fuerzas a los mandos argentinos, que detectó por su
cuenta las maniobras en las Georgias. El clima de confianza fue gravemente afectado
por los actos ingleses. Sobre la cuestión pesquera y de explotación de hidrocarburos,
los convenios posteriores a Madrid tuvieron interpretaciones diferentes para Buenos
Aires y para Londres. Esas divergencias son esgrimidas por el Reino Unido para
avanzar en solitario, permitiendo o impidiendo la pesca en regiones sometidas al
análisis del Grupo de Trabajo.
En semejantes términos no se puede
hablar de cooperación, si los actos de la otra parte se basan en lo otorgado por la
fuerza, mantenido por ella y en la conveniencia propia, ignorando por completo las
obligaciones nacidas de los instrumentos y la posición de nuestro país.
Con el paso del tiempo, la
unilateralidad británica es cada vez más evidente. A partir de 1999, con la llegada a
la Presidencia de Fernando De La Rúa, la posición diplomática se modificó,
desarrollando tres cuestiones: a) exigir al Reino Unido, atendiendo el reclamo de la
comunidad internacional, que se avenga a negociar la soberanía, b) comenzar a
desactivar la "seducción" a los kelpers, c) poner en evidencia los efectos negativos de
las confusas situaciones y relaciones bilaterales que nacieron en el marco de los
Acuerdos de Madrid.
Los actos
unilaterales no solo violan los Acuerdos de Madrid y posteriores que surgieron de
aquellos, sino también la Resolución 31/49 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas. La misma "insta a las dos partes a que se abstengan de adoptar decisiones
que entrañen la introducción de modificaciones unilaterales en la situación mientras
las Islas estén atravesando por el proceso recomendado en las resoluciones arriba
mencionadas. (se refiere a la 2065 y 3160)" La temeridad inglesa excede las
disposiciones bilaterales y de toda la comunidad internacional.
Las tres cuestiones intentaban salir del
empantanamiento por la negociación. Además, se reubicaba a los kelpers en su lugar
originario e histórico, coherente con la tradicional posición de nuestra diplomacia,
luego del interregno del Canciller Di Tella: como habitantes usurpadores sin
trascendencia política, diplomática y mucho menos decisoria. Se recuperó la
diplomacia del "uno a uno"; de Argentina hacia el Reino Unido sin otras partes
intervinientes, tomando a los isleños como un mero apéndice británico.
Hubo protestas del nuevo Canciller
Rodríguez Giavarini contra las violaciones a los distintos acuerdos surgidos del marco
de Madrid relativos a la pesca y a la exploración y explotación de hidrocarburos. En la
mayoría de los casos se acusaba a Londres de haber roto sus compromisos
bilaterales, actuando inconsulta, unilateral y arbitrariamente.
Todo esto fue
manifestado en la primera intervención del funcionario ante el Comité de
Descolonización de las Naciones Unidas. En términos firmes, Giavarini señaló que:
"...seguir dando la espalda a la solución de la controversia atenta contra las
posibilidades de un futuro más armónico para todos..." agregando que "...el Gobierno
argentino cree que contamos con un marco favorable para el tratamiento bilateral de
la disputa de soberanía y para la superación de los desencuentros." (9) Pese a la crisis
de 1996 en las Georgias y el unilateralismo inglés, el Poder Ejecutivo entendía que el
escenario de distensión estaba logrado y que era hora de negociar la cuestión de
fondo.
Giavarini remarcó que
los acuerdos posteriores a Madrid sobre pesca, hidrocarburos y comunicación eran de
"naturaleza provisoria" y que sobre la cuestión de la soberanía "no se ha
experimentado progreso alguno." Esto ratifica el carácter accesorio de los convenios,
y que a la postre, coadyuvaban a lograr el objetivo trascendente, pero jamás
cumplido: debatir la soberanía. Los acuerdos no evitaron "desarrollos negativos",
hablando elípticamente de la licitación unilateral de explotación petrolera hecha por
los ingleses en 1995 y de otros incidentes, "contrarios a la letra de los acuerdos
bilaterales."
Lógicamente, la
respuesta de los isleños observadores en el Comité, fue de sorpresa y disgusto por el
viraje de nuestra diplomacia, que ahora los ignoraba y recolocaba en su lugar de
siempre, luego de la aventurera política de Di Tella. Rodríguez Giavarini sostuvo
finalmente que "el mero paso del tiempo no genera derechos ni a favor de una
potencia colonial que ocupa territorios extranjeros ni a favor de sus súbditos
instalados en ellos." La mayoría de los estados miembros del Comité apoyaron
explícitamente la posición argentina, incluso la República Popular de China, potencia
integrante del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que comparte
membresía con el Reino Unido.
Luego de la crisis que el país vivió en
2001 y 2002, con la posterior llegada a la presidencia de Néstor Kirchner se fortaleció
aún más la posición nacional sobre la disputa de soberanía. Tanto el Canciller Bielsa
como su sucesor Jorge Taiana, la diplomacia se basó en dos ejes constantes y
coherentes: la protesta formal ante Londres por actos unilaterales en materia de
explotación económica de la región -violatorios de los Acuerdos de Madrid y
posteriores en materia pesquera y de hidrocarburos-, y en la insistencia para que el
Reino Unido se avenga al requerimiento internacional de negociar inmediatamente la
soberanía.
En el año 2005 ocurrieron hechos que
nuevamente tensaron la relación bilateral. Las protestas argentinas contra las
actitudes británicas fueron interpretadas por Londres como una especie de
amenazante escalada nacionalista que, incluso, comprometía la seguridad del
Atlántico Sur. (10) El gobierno británico movilizó fuerzas de la Royal Navy y elevó la
presencia de tropas terrestres a 5000 efectivos, doblando la cantidad que residía en
las islas.
El periódico
conservador The Sunday Express, tituló el 22 de mayo de 2005 su portada con el
amarillista título "Falklands Invasion Alert!" (Alerta por invasión a Malvinas) La nota
decía que autoridades isleñas habían advertido a Londres de una supuesta intención
argentina para actuar militarmente. Lógicamente, nada de eso ocurría.
Como respuesta,
se justificaban los movimientos militares británicos y el aumento de tropas, enviando
la fragata Portland, con carga nuclear y helicópteros de combate.
Diez años después de los incidentes en
las Georgias, el Reino Unido reincidía en su agresiva demostración de fuerza,
violando el objetivo de crear seguridad y confianza y el sistema de interconsulta
militar de los Acuerdos de Madrid. El hecho consumado volvía a sustentar su acción.
Fuentes militares y políticas británicas
manifestaron que estaban en condiciones de defender los territorios y garantizar la
seguridad de los isleños, así como que Londres no tenía intención alguna de negociar
la soberanía. En el mismo sentido se pronunció Richard Lacey, Comodoro de la Royal
Navy quien visitó en la fecha a las islas, el grupo de asesores del Ministro de Defensa
John Reid y el legislador isleño Mike Summers.
La cuestión de la re-militarización de
las islas por parte de Londres es algo que se viene sosteniendo en el tiempo. Y
excede lo coyuntural, insertándose en una estrategia que confirma el valor
geopolítico del Atlántico Sur para los británicos, como fuente de recursos naturales y
base para acceder al dominio antártico. Hay que observar la estrategia de Londres a
largo plazo. Hoy se encuentran en una etapa que algunos llaman "eco-colonialismo";
el control de regiones ricas en recursos naturales, necesarios ante la creciente
escasez de las fuentes tradicionales y los conflictos que las rodean, caso del Medio
Oriente.
La novedad se centra en explorar y
explotar la cuenca atlántica en la cual habría gigantescas y desconocidas reservas de
gas, petróleo y minerales. Asimismo, la "carrera por al Ártico" es consecuencia del
deshielo de grandes porciones de ese territorio, dejando al descubierto fuentes de
recursos. Los países que rodean al casquete polar -Rusia, Estados Unidos, países
nórdicos, Canadá, Islandia y también Gran Bretaña, que reclama un sector- están en
abierta competencia diplomática por reafirmar sus derechos.
El Reino Unido
inició una campaña de reclamos territoriales sobre la Isla Ascensión, el islote Rockall
en el Atlántico Norte (posible e inmensa fuente de recursos en su subsuelo y
disputado por cuatro estados europeos) y en la explotación masiva de petróleo en el
Atlántico Sur, alrededor de Malvinas. En este caso adjudicó -unilateralmente por
supuesto- licencias a cinco compañías para trabajar en el área: Desire Petroleum,
Borders & Southern Petroleum, Rockhopper Exploration y Falkland Oil and Gas
Limited (FOGL). El British Geological Observatory alienta la exploración y estima que
en la cuenca norte de Malvinas podría existir un potencial de 100.000 millones de
barriles de crudo. (11) No cuesta imaginar las consecuencias si esa cantidad fuese
efectiva y estuviera bajo control argentino, lo que se emparenta directamente con el
recupero de la soberanía.
Al escenario se
suma la cuestión antártica, con el reclamo del sector inglés que coincide con nuestra
porción y una parte de la chilena. Las razones son similares: la búsqueda de nueva
fuentes de recursos naturales y energéticos. Sin embargo, la cuestión es más
intrincada, ya que el Tratado Antártico (1959) limita el accionar de los estados con
intereses en la zona. Pero ello no implica que la letra y espíritu de ese instrumento
comience a colisionar con los intereses y necesidades actuales de los gobiernos,
provocando nuevas crisis. Así lo considera el experto Klaus Dodds, profesor del
Instituto Geográfico de la Universidad de Londres. (12) Y agrega que "Gran Bretaña
rescató a los isleños en 1982 porque estaba decidida a asegurar intereses amplios y
estratégicos basados en cuestiones de recursos en el Atlántico Sur y la
Antártida".
Frente a esta
perspectiva de riqueza natural y revalorización de los territorios, la presión argentina
a Londres para que se avenga a negociar la disputa y las protestas por los actos
unilaterales, son tomadas como una provocación. Sectores de la derecha
conservadora promueven un discurso chauvinista y amenazante. Sir Nicholas
Winterton, miembro del partido Conservador y presidente del grupo parlamentario
pluripartidista en las Malvinas ha sido explícito: "Argentina se rompió la nariz hace 25
años y similarmente les aconsejaría que no lo intenten de nuevo... Argentina estuvo
históricamente errada en su reclamo sobre las Falkland, los isleños tiene el derecho a
elegir su propio futuro, las islas son importantes estratégicamente, colocándose a las
puertas de la Antártida y Gran Bretaña tiene para con ellos una deuda por su
participación en las dos guerras mundiales..." (13) En el artículo de The Sunday
Express antes mencionado, se dice que la cuestión de los recursos naturales -
principalmente petróleo- puede disparar nuevos conflictos. Por eso debemos tomar
cuenta de todos estos elementos y la nueva coyuntura internacional para fortalecer
aún más nuestra política exterior.
Vemos con agrado que actualmente
corre en un sentido positivo y acorde al interés nacional sobre el Atlántico Sur.
Prueba de ello es, por ejemplo, la terminación del acuerdo argentino-británico de
"Cooperación sobre Actividades Costa Afuera en el Atlántico Sudoccidental". El Poder
Ejecutivo dio por terminado ese instrumento el 27 de marzo de 2007 mediante nota
de Cancillería al Secretario de Asuntos Exteriores del Reino Unido. La causa estriba
en las graves divergencias de interpretación sobre la aplicación del acuerdo, referidas
al ámbito espacial para exploración y explotación de hidrocarburos. Mientras que
nuestra posición entendía que el área se integraba por 430.000 km2 -área de disputa
de soberanía y jurisdicción-, Londres pretendía limitar la cooperación a sólo 21.000
km2 y reservarse el resto del área disputada para su accionar unilateral.
Nuevamente, el objetivo de cooperación y confianza de los Acuerdos de Madrid era
violado mediante la alteración de un convenio posterior, pero surgido y avalado por
aquel marco, bajo fórmula de soberanía.
La acción del Poder Ejecutivo fue
coherente, positiva y en pro de nuestro interés nacional, permanentemente asediado
por las violaciones británicas. Desde su asunción como Canciller, el Dr. Taiana se ha
mostrado firme para con los reclamos argentinos. Sus intervenciones en el Comité de
Descolonización y otros foros y los discursos del ex Presidente Néstor Kirchner ante la
Asamblea General de Naciones Unidas insisten sobre el tema principal que nos
ocupa: la reapertura de las negociaciones bilaterales para el recupero de la soberanía
y la denuncia del unilateralismo británico en su relación con la Argentina.
Nuestro requerimiento al Poder
Ejecutivo se basa en todas estas cuestiones, que largamente explicitamos en el
campo teórico y fáctico. Los Acuerdos de Madrid están vaciados de contenido,
violados por una de las partes y faltos de eficacia en cuanto lograr el objetivo
principal. Pero al mismo tiempo, y esto es lo peor, fortalecen la posición británica y
debilitan la posibilidad de que Argentina, en cualquier tratamiento bilateral, pueda
incluir el reclamo fundamental. El saldo es negativo y mantener la vigencia de dichos
instrumentos se ha vuelto anacrónico y contrario a nuestro país.
Previamente a los Acuerdos
disponíamos -como aún lo hacemos- del apoyo de la comunidad internacional. Las
Resoluciones de las Naciones Unidas son instrumentos valiosos y adecuados para
canalizar nuestra lucha diplomática. Los Acuerdos, como lo vimos, respondieron a
una justa causa; reestablecer las relaciones bilaterales y garantizar el estado de paz,
pero al fin y al cabo, también obedecieron al escenario del momento, diferente al
actual, con otros desafíos y oportunidades.
Sería recomendable que nuestra
acción diplomática se sustentara fundamentalmente en las Resoluciones 2065, 3160
y 31/49 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, y en las declaraciones del
Comité de Descolonización, de la Organización de Estados Americanos y de otros
foros multilaterales. Ese es marco jurídico suficiente para canalizar la negociación,
prescindiendo del "paraguas" que hasta muestra su ineficacia ante la dilatación del
diálogo por soberanía, el unilateralismo británico y el hecho consumado.
Para solicitar la
terminación de los Acuerdos de Madrid nos guiamos por la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados. El Derecho Internacional reconoce el principio de
"pacta sunt servanda". Significa que los acuerdos deben cumplirse. También el
principio de buena fe es fundamental para la dinámica de la cooperación. No es el
caso del Reino Unido y su actuación en los Acuerdos de Madrid ni en los posteriores.
Los instrumentos
de Madrid se rigen por la Convención de Viena, como ella lo dispone en su artículo
42, punto 2. Asimismo, y según la Convención, "se entiende por "tratado" un acuerdo
internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho
internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos
conexos y cualquiera que sea su denominación particular;" (Parte I, inc. 2, punto
a)
La solicitud de
terminación de un tratado hace efectos sobre la totalidad del mismo (artículo 44)
Para establecer si existe violación manifiesta de los Acuerdos, la Convención lo
establece "si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la
materia conforme a la práctica usual de buena fe." (Artículo 46, inc. 2)
A todas luces, la Argentina puede
interpretar que el Reino Unido ha cometido violaciones manifiestas de los acuerdos
de Madrid en materia de recursos y seguridad militar, amparándose en este
concepto.
La terminación de
un tratado está contemplada en la Convención "como consecuencia de su violación."
Y establece que "una violación grave de un tratado bilateral por una de las partes
facultará a la otra parte para alegar la violación como causa para dar terminado el
tratado o para suspender su aplicación total o parcialmente." (Artículo 60) En nuestro
caso, apelamos a la terminación del tratado. Se entiendo por violación grave "una
disposición esencial para la consecución del objeto o del fin del tratado" (Artículo 60,
inc. 3, punto b) Considerando que la generación de confianza y distensión bilateral, la
cooperación en materia de recursos naturales -principalmente pesca- y en seguridad
militar eran disposiciones fundamentales para el desarrollo normal de las relaciones y
para cimentar el tratamiento de la disputa por soberanía, que hace al fin del tratado,
los actos unilaterales ingleses vulneraron y desvirtuaron todo ello. Y debe ser
considerado como violaciones graves a los Acuerdos de Madrid.
Debemos señalar
que no existe peligro jurídico alguno al dar por terminados los Acuerdos. El
reestablecimiento de relaciones diplomáticas y lo actuado hasta ahora no será
modificado, y no habrá ningún tipo de efecto retroactivo, tal como lo establece la
Convención de Viena: "... la terminación de un tratado en virtud de sus disposiciones
o conforme a la presente Convención:...b) no afectará a ningún derecho, obligación o
situación jurídica de las partes creados por la ejecución del tratado antes de su
terminación." (Artículo 70, inc. 1, punto b)
Viendo con agrado
que el Poder Ejecutivo, tanto en la presidencia del Dr. Kirchner, como en la actual de
la Dra. Fernández de Kirchner, diseña una diplomacia proactiva en cuanto a la
disputa por soberanía, es momento oportuno para dar por terminados, como lo hizo
el Gobierno en 2005 en otro caso, acuerdos que ya no responden a nuestros
intereses y que nos distanciaron en mucho de un objetivo nacional de primer rango
que lleva 175 años, e integra nuestra Carta Magna: "La Nación Argentina ratifica su
legítima e imprescriptible soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y
Sándwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, por ser parte
integrante del territorio nacional. La recuperación de dichos territorios y el ejercicio
pleno de la soberanía, respetando el modo de vida de sus habitantes, y conforme a
los principios del derecho internacional, constituyen un objetivo permanente e
irrenunciable del pueblo argentino." (Disposición transitoria Primera)
Terminando los Acuerdos de Madrid,
abrimos una nueva instancia en la consecución del interés nacional, apoyados y
sustentados en el Derecho Internacional y en los organismos más representativos de
ese orbe. Y cumplimos con nuestra Constitución, que nos insta a recuperar la
soberanía y ejercerla en todo el territorio argentino. Sin duda, se trata de un paso
más en dirección a satisfacer el mandato del pueblo, a quien esta Honorable Cámara
representa. En nuestro pedido y en todas estas intenciones nos avala la historia y el
derecho. Parafraseando al ex presidente Hipólito Irigoyen, es hora de consolidar una
diplomacia "altiva y activa" para dejar atrás una "pasiva y claudicante" que sufrimos
por años.
Es por todo ello, Sr. Presidente que
pedimos el acompañamiento de los Señores Diputados al presente proyecto de
resolución.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GORBACZ, LEONARDO ARIEL | TIERRA DEL FUEGO | SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.) |
| BENAS, VERONICA CLAUDIA | SANTA FE | SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.) |
| RAIMUNDI, CARLOS | BUENOS AIRES | SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.) |
| BELOUS, NELIDA | TIERRA DEL FUEGO | SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.) |
| GONZALEZ, MARIA AMERICA | CIUDAD de BUENOS AIRES | SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.) |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RELACIONES EXTERIORES Y CULTO (Primera Competencia) |