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PROYECTO DE TP
Expediente 3486-D-2015
Sumario: PREVENCION Y SANCION DE LA TRATA DE PERSONAS Y ASISTENCIA A LAS VICTIMAS - LEY 26364: INCORPORACION DE LOS ARTICULOS 6 BIS, TER, QUATER, QUINQUIES Y SEXTIES, SOBRE OTORGAMIENTO DE UN SUBSIDIO.
Fecha: 17/06/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 71
El Senado y Cámara de Diputados...
Ley Modificatoria de la Ley 26.364
INSITITUCIÓN DE UN SUBSIDIO PARA VÍCTIMAS DE
TRATA DE PERSONAS
ARTICULO 1° - Insértense a
continuación del artículo 6° de la ley 26.364 los siguientes artículos:
ARTÍCULO 6 bis -
INSTITUCIÓN DEL SUBSIDIO - Como medio básico y no excluyente
orientado a asegurar los beneficios enunciados en el Artículo 6,
institúyese el "Subsidio para la Protección y Reinserción Social"
(S.P.R.S.) en favor de personas víctimas del delito de trata de personas.
Prestación monetaria no retributiva, inembargable, de duración
semestral, renovable hasta cinco veces, activable desde la fecha del
rescate o liberación de la situación de trata de personas, a ser abonada
en forma mensual; de monto variable hasta un máximo mensual igual al
del salario mínimo.
ARTICULO 6 ter -
CONDICIONES ACREDITABLES PARA ACCEDER AL S.P.R.S. - El
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos determinará el procedimiento
de trámite urgente por el que se dé constancia suficiente a los efectos de
acceso al S.P.R.S., de que la persona beneficiaria del S.P.R.S.:
a) Se presume víctima
del delito de trata de personas.
b) Reside en forma
permanente en el territorio nacional y no registra ausencia ininterrumpida
y continua por más de seis meses del territorio nacional.
c) Tiene necesidad del
Subsidio o le es altamente conveniente, en la forma y monto que el
mismo procedimiento de trámite urgente determine, para alcanzar los
beneficios enunciados en el Artículo 6.
ARTÍCULO 6 quater -
BENEFICIARIOS - Las personas mayores de edad que acreditaren las
exigencias mencionadas en el ARTÍCULO 6 ter son Beneficiarias
Titulares del S.P.R.S.
Si la persona beneficiaria
reuniere las exigencias mencionadas en el ARTÍCULO 6 ter y fuere
menor de edad, la autoridad interviniente designará como
Administradores del S.P.R.S. a padres, tutores, curadores o quien
ejerciere la guarda hasta la mayoría de edad del Beneficiario. Cuando
éste hubiere alcanzado la mayoría de edad establecida por las leyes que
rigen en el territorio nacional, el monto correspondiente al S.P.R.S. le
será abonado en forma directa.
En ningún caso los causantes
de la situación de trata de personas pueden ser Titulares o
Administradores del S.P.R.S.
ARTÍCULO 6 quinquies
- GESTIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE OTORGAMIENTO O
RENOVACIÓN DEL S.P.R.S. - Con el objetivo de alcanzar el
progresivo y máximo autovalimiento de las víctimas del delito de trata de
personas y la mejor realización de sus posibilidades de escolaridad y
salud y de su reparación moral y jurídica, dentro de los límites fijados
para el Subsidio por el Artículo 6 bis; el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos determinará para cada persona víctima de Trata de Personas,
mediante un acto administrativo, el monto, la duración, las condiciones
de Renovación y, si las hubiere, las condiciones del traslado de la
titularidad o administración del S.P.R.S. Asimismo se hará cargo de
solicitar en forma inmediata el abono del S.P.R.S. en favor del
Beneficiario al organismo que el Poder Ejecutivo determine a tal
efecto.
ARTÍCULO 6 sexties -
COMUNICACIÓN DE OTORGAMIENTO O RENOVACIÓN DEL
SUBSIDIO - El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, debe
informar de la solicitud de otorgamiento o renovación de Subisidio a:
a) El Comité Ejecutivo
para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la
Protección y Asistencia a las Víctimas o equivalente;
b) El Consejo Federal para
la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y
Asistencia a las Víctimas o equivalente;
c) Cualquier órgano del
Estado que lo solicite en forma fehaciente y al que competa a la
protección de los derechos humanos y civiles.
Artículo 2. Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En el año 2002 la
República Argentina ratificó el "Protocolo para Prevenir, Reprimir
y Sancionar la Trata de Personas, especialmente mujeres y
niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional", también
conocido "Protocolo contra la trata", uno de los tres Protocolos de
Palermo, que finalmente entrara en vigor el 25 de diciembre de
2003.
La legislación nacional
se alineó ulteriormente con aquel compromiso internacional con la
sanción de la Ley Nacional 26.364, promulgada el 29 de abril de
2008. Esta Ley y su modificatoria (Ley 26.842) abrieron un nuevo
enfoque legal al permitir incorporar el delito de trata de personas al
Código Penal de la Nación. Esto sólo ya la habría constituido un
avance señero en el combate contra este aberrante delito que hace
retroceder a la humanidad a sus peores épocas. Pero además de la
tipificación penal, la Ley 26.364 ha generado los organismos
gubernamentales específicos encargados de la persecución del
delito y del acompañamiento a las víctimas para proveerles el apoyo
médico, psicológico y jurídico que su situación exige en función de
la restauración de la justicia. La Ley 26.364 también ha dispuesto
que "el Presupuesto General de la Nación incluirá anualmente las
partidas necesarias para el cumplimiento de las disposiciones de la
presente ley" como mandato incondicionado. Por lo que la
erogación que demande la ejecución de la presente Ley, quedan
cubierta por este mismo mandato.
El Poder Ejecutivo,
todos lo reconocen, ha hecho un gran esfuerzo por motorizar y
luego cumplir con esta Ley de la Nación. Este compromiso del
gobierno ha permitido torcer el curso de la tendencia histórica,
porque un buen texto legal sin el apoyo político es intención inane.
En efecto, es menester
recordar, que esta legislación tuvo un antecedente notable,
internacionalmente ponderado, la llamada "ley Palacios" de 1913.
Ley que "que nunca fue derogada pero tampoco fue aplicada" (1) . Se
dio en el caso de la Ley Nacional 26.364, en cambio, la feliz
conjunción entre la ley y una conducción política decidida y
estable.
Como primera medida
acorde, luego de la sanción de la Ley 26.364 se creó en el mes de
agosto de 2008 la Oficina de Rescate y Acompañamiento a las
Personas Damnificadas por el Delito de Trata (Res. MJSyDH N°
2149/08).
El 5 de julio de 2011, la
Sra. Presidente, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, avanzando
en la lucha con este delito, dictó el decreto 936, de Erradicación
de los mensajes e imágenes que estimulen o fomenten la
explotación sexual en los medios de comunicación. Con dicho
decreto el Estado Nacional dio un nuevo paso en el combate contra
"la esclavitud contemporánea" que tenía la desfachatez de hacerse
públicamente visible mediante la publicidad en los medios masivos
de comunicación, particularmente en la prensa gráfica. Intereses,
temores, debilidades, irresoluciones, apatías habían frenado a
gobiernos anteriores a encarar un cambio en este sentido. A marzo
de 2015, esta medida puede exhibir el resultado de que de 110
diarios monitoreados, 94 ya no publican avisos de oferta sexual (2)
.
A comienzos de 2012 la
Oficina de Rescate y Acompañamiento a las Personas
Damnificadas por el Delito de Trata instrumentó la línea 145 de
denuncias telefónicas, gratuita, abierta las 24 horas de los 365 días,
que al cabo de un año llegó a recibir unas 100 denuncias
mensuales y desde entonces (según la información actualizada a la
fecha por la página web de Programa Nacional de Rescate) ha
recibido 4.102 denuncias, mostrándose como un instrumento
particularmente eficaz en este sentido.
Paralelamente, en mayo
de 2012 el Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la nación
firmó la resolución 731/12 que derogó la Res. MJSyDH N° 2149/08
y creó, como continuación de la (ex) Oficina de Rescate, el
Programa Nacional de Rescate y Acompañamiento a las
Personas Damnificadas por el Delito de Trata, bajo la órbita de la
Secretaría de Justicia, en el ámbito de la Sub-secretaría de Política
Criminal.
El objetivo primordial del
Programa Nacional de Rescate vigente desde entonces, es
respecto de las víctimas actuales: el acompañamiento y asistencia
psicológica, social, médica y jurídica a las víctimas, desde el
momento del rescate en los lugares de explotación hasta el
momento de la declaración testimonial. Respecto de las víctimas
potenciales, el Programa tiene por objetivo la realización de
campañas de concientización y sensibilización. También se propone
la capacitación de los diversos actores que intervienen en la
prevención del delito de trata y la atención a sus víctimas en el
territorio de la República. Para alcanzar dichos objetivos el
Programa cuenta con un equipo interdisciplinario con agentes
propios especializados en el tema de Trata a partir de una
formación básica en Psicología, Trabajo Social, Derecho,
Politología, Criminalística. Este equipo trabaja en forma conjunta
con las fuerzas de seguridad federales especializadas en la
prevención y lucha contra la Trata de Personas, creadas en el año
2008 en el entonces Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos, actualmente dependientes del Ministerio de Seguridad de
la Nación.
Por su parte este
Congreso Nacional, comprometido fuertemente en la materia como
el P.E., cerró un 2012 muy significativo en avances en la lucha
contra la trata de personas, con la sanción a fines de diciembre de
Ley 26.842. Está ley modificatoria de la 26.364 potencia la
persecución judicial del crimen de la trata de personas mediante la
eliminación de la prueba de la existencia de medios comisivos a fin
de demostrar la existencia del delito. La indefectible asimetría entre
la víctima, siempre una persona en situación de vulnerabilidad, y el
victimario, hace que no sea posible admitir como legítimo el
eventual consentimiento de la víctima.
Si bien se han
recapitulado brevemente una serie de avances en el combate de la
trata de personas, continuos desde aquel 2008; todos ellos podrían
resumirse en el número 8.151. Pues ocho mil ciento cincuenta y
uno es el número de la cantidad de personas rescatadas como
víctimas del delito de Trata de personas, desde la sanción de la Ley
26.363 en 2008 hasta el mes de marzo próximo pasado (3) . Entre
1100 y 1300 personas rescatadas por año en los últimos cuatro
años. De ellos, un 13 % menores de edad; 46% de nacionalidad
argentina; 51% por explotación laboral y 48% por explotación sexual
(4) .
La capacidad de
detección y el combate del delito de trata de personas ha avanzado,
pero el número de personas rescatadas aún no desciende. Y aún
cuando la reversión de la tendencia no tardara en llegar, como creo
y espero, sin duda la existencia de un solo hecho de algo tan
indigno de la condición humana como la trata de personas, bastaría
para que ninguna conciencia y ninguna institución pueda sentirse
conforme con su desempeño. Está bien por tanto ser inquietos aún
desde el reconocimiento de los avances.
De modo tal que, como
ya han pasado siete años desde la sanción de la 26.364 y más de
dos desde su modificación parcial, encuentro que tenemos
perspectiva suficiente para corregir algunos puntos débiles del
régimen instituido para esa ley. Personalmente encuentro que es
mejor reformar la ley de base, que dispersar propuestas de cambio
en varias leyes. Se puede transformar sin problemas esta
redacción, mediante una ley complementaria, más que
"modificatoria", de las Leyes 26.364 y 26.842 y su decreto
reglamentario PE 111/2015, que refuerce algunos puntos débiles de
esta lucha contra la trata de personas.
Así como la Ley 26.842
percibiendo que algunas situaciones son coercitivas por su propia
naturaleza y que la situación de vulnerabilidad de las víctimas hacía
ficticio su consentimiento, introdujo una reforma en la 26.364 en
función de aumentar la factibilidad de la prueba a aclarar que:
"El
consentimiento dado por la víctima de la trata y explotación de
personas no constituirá en ningún caso causal de eximición de
responsabilidad penal, civil o administrativa de los autores,
partícipes, cooperadores o instigadores (art. 2 reformado)".
La experiencia posterior
a la reforma muestra que aún persisten dos debilidades en el
sistema que pretende reducir la modificación que ahora se propone.
En primer lugar, debe
considerarse que la víctima de trata de personas es una persona
vulnerable ya en el inicio del proceso de trata. Esta vulnerabilidad
inicial queda aumentada al final del proceso de la trata de persona,
dado que a su situación inicial se le suma el daño moral, psíquico,
médico, económico y social proveniente de un trato degradante y
normalmente prolongado. En consecuencia, las víctimas de la trata,
aún con el asesoramiento que les garantiza la ley en el actual
artículo 6 y que hace efectivo Programa Nacional de Rescate no
suelen estar en condiciones de autovalimiento socio-económico.
Necesitan más que asesoramiento para reiniciar su vida. La
asistencia jurídica, psicológica y la capacitación están bien. Pero,
hablamos de situaciones tan estructuralmente quebradas que sin un
apoyo adicional es muy difícil su rectificación, por no decir que el
riesgo de la recaída en la situación de trata, como salida a una
situación desesperante, está siempre presente. El Estado que debe
garantizar la seguridad de sus miembros ya falló una vez. Es claro.
Sería imperdonable que falle dos. Puede alegarse que en la primera
ocasión había un desconocimiento insalvable de la situación,
aunque en ocasiones ese desconocimiento sería imposible sin
alguna complicidad (5) ¿Qué se puede alegar la segunda vez?
Por consiguiente, el
"abordaje integral" de la problemática de las víctimas de la trata de
personas, es insuficiente si no se incluye un apoyo económico que
colabore en su mantenimiento durante el tiempo que tome su
reinserción social, por lo menos hasta la sutura de la herida social
que representa el proceso jurídico que termina en la sentencia de
condena de los responsables de hecho tan aberrante. La medida
propuesta haría más efectiva la intervención social en la reparación
del terrible daño que uno de sus miembros ha recibido. Es un deber
de solidaridad y justicia social.
Por otro lado, el
sostenimiento de la víctima ofrece un beneficio que se añade al de
la reparación. En efecto, la vuelta de los acontecimientos hace que
la víctima devenga testigo fundamental en proceso judicial que
castiga el delito. Sin su testimonio es muy difícil que la denuncia
acabe en sentencia condenatoria y sin ella no hay justicia y sin
justicia es muy difícil la prevención.
Un equipo de trabajo de
la Dirección Nacional de Política Criminal en materia Judicial y
Legislación Penal realizó un relevamiento hecho sobre los casos de
Trata de Personas judicializados en los tribunales federales de la
Capital Federal, iniciados entre 2009 y 2010. Este trabajo de campo
fue realizado en 2012 y ya tiene publicados sus primeros resultados
(6) . La base de datos se constituyó a partir del relevamiento de 12
juzgados federales pero junto al mérito de ser el primero en esta
temática, que no es menor, tiene la evidente limitación, reconocida
por los autores, del sesgo vinculado a limitado alcance territorial de
la muestra.
Ahora bien, dicen los
autores del relevamiento:
"llegamos a la
identificación de 117 expedientes que se iniciaron por el delito de
Trata de Persona en la Ciudad de Buenos Aires entre los años 2009
y 2010, de las cuales fueron relevadas 67 causas. Las razones por
las que las restantes 50 no fueron compulsadas fue porque en 40
casos no se encontraban en el tribunal por razones de
incompetencia (habían sido rápidamente derivadas a otra
jurisdicción), en 8 casos se encontraban en el Archivo Federal, y el
accesos no fue posible, también, hubo un expediente que o pudo
ser localizado y, por último, 1 estaba en una fiscalía y o se pudo
relevar hasta el momento del estudio de campo
Es decir que se
trabajó con aquellos casos registrados ante la justicia penal
competente que no fueron, rápidamente, desestimados o derivados
o derivados a otras jurisdicciones sin efectuar mayores
investigaciones. Incluso... dentro del universo de causas tramitadas
por los juzgados, también, fue muy alto el índice de archivos y de
casos sin imputados identificados" (p.196)...
Otra cuestión
importante en relación a las características generales de las causas
investigadas es que el 70% de ellas se encontraba archivada al
momento de realizar el relevamiento. Situación que, conjuntamente
con lo que se expresó antes en relación a la elevada cifra de
expedientes derivados por incompetencia (y que no pudieron ser
relevados), da cuenta de la poca cantidad de casos que llegaron a
instancias procesales más avanzadas (p.199)".
Para concluir en que de
los 117 casos relevados:
Teniendo en cuenta
el total de causas investigadas y la información consignada en los
expedientes, se observa que solamente al 15% de los imputados se
le había tomado declaración indagatoria (14 casos) y sólo al 9% de
los imputados se los detuvo. Además, de los 14 casos en los que se
tomó declaración indagatoria, en 10 se dictó el posterior
procesamiento, elevándose al momento del relevamiento sólo 2
causas a tribunal oral (el subrayado es mío).
Es decir: de las 117
causas iniciales, 67 quedaron en la Justicia federal. De las otras
cincuenta no se supo el curso ulterior. Estas 67 causas
representaban la trata de personas de, al menos, de 125 víctimas, y
la existencia documentada de 94 imputados. De estas 67 causas
con 94 imputados, según el informe, sólo dos causas fueron
elevadas a juicio oral. No sabemos si alguno de esos dos juicios
terminó en una condena. ¿Hubo reparación para los 117 casos de
la justicia federal en Buenos Aires, donde todo es más fácil? ¿Hubo
justicia? Es difícil responder afirmativamente.
Las conclusiones de
este pequeño pero prolijo estudio de la U.F.A.S.E. son coincidentes
con las opiniones recogidas informalmente por esta Diputada en
entrevistas informales con los agentes de la tarea de protección de
las víctimas.
He buscado explicación
al curso tan poco eficaz de estos y otros muchos procesos judiciales
no recogidos en este estudio; y, supongo, de otros muchos más que
de tan débiles ni llegan a existir. Prácticamente la totalidad de los
informantes han coincidido en que la fuerza de la injusticia proviene
principalmente de debilidad de las víctimas, que no sólo no tienen
fuerzas para motorizar la acusación, sino que, muy frecuentemente
apremiados y superados por su precaria situación, defeccionan
como testigos.
La ley y el estado han
previsto encontrar a víctimas en esta situación de carencia cuando
se las rescata de la situación de trata. En esos momentos, si las
víctimas manifiestan su acuerdo y sin ninguna otra condición que
éste, ellas pueden ser socorridas por los programas implementados
a través de alojamiento, traslado, asistencia legal, etc. Ahora bien,
estas medidas encuentran una limitación en la situación de falta de
autovalimiento estructural, centralmente por carencias económicas
y secuelas psíquicas, en que se encuentran las víctimas y que la
lógica de "programas genéricos" a menudo no pueden cubrir.
En efecto, las víctimas
aún con el apoyo del equipo interdisciplinario que las asiste, no
suelen estar en condiciones de colaborar con lento proceso judicial,
por lo general de más de 20 meses de duración, que como se ve no
concluye ni en sentencia ni, menos aún, en resarcimiento del daño.
Los quebrantos y necesidades económicas de las víctimas, una
situación subjetiva y socialmente endebles, presentes al comienzo
del proceso de trata de personas y agravados por ella, propician
migraciones, falta de comparecencia, desinterés por un proceso
judicial que no les ofrece ningún reparo a la intemperie existencial
en que se encuentran. Seguramente se pueda mencionar algún
caso en que el proceso judicial se apoye en el deseo de
reivindicación y justicia de las víctimas. Pero también es cierto que
el sistema no puede esperar todo de estos móviles subjetivos de
quienes son la parte más vulnerada y vulnerable de la sociedad. Es
más, es absolutamente razonable, imperioso diría, a partir de los
datos presentados, que la propia dinámica judicial fortalezca a las
víctimas en función de consumar su finalidad de justicia. Ésta es la
segunda razón que me lleva a poner en consideración de la
H.C.D.N. el presente proyecto: facilitar la realización en el objetivo
de realización de justicia presentes en las leyes 26.364 y
26.842.
Por todo lo dicho, se ve
la oportunidad de un Subsidio como el que con este proyecto se
promueve, con las siguientes características:
- centrado en el caso:
por la variabilidad de duración y montos y por el hecho de que la
ayuda estatal llega en forma de dinero que puede administrar la
víctima o sus padres, para su progresivo autovalimiento y
reinserción.
- pensado para llegar
en el momento de máxima vulnerabilidad de la víctima: entre su
rescate y el fin del proceso judicial.
- de trámite
administrativo descentralizado,
- ágil, no judicial e
independiente del trámite judicial (según el mismo Art. 6, reformado,
de la Ley 26.364);
- con límite temporal y
vía de supervisión inmediata (para prevenir abusos a los que abre la
puerta justamente el deseo de agilidad).
- Con el deber de
información a la triple instancia. Con un doble objetivo: compensar
la discrecionalidad que implica el trámite y por otra parte, dar los
elementos para llevar una estadística mensual del número de
víctimas de este delito que facilite un mejor conocimiento de su
estado, dinámica y características.
Por lo expuesto
precedentemente solicito a los Sres. Diputados, tengan a bien,
acompañar el presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CASTRO, SANDRA DANIELA | SAN JUAN | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| COMELLI, ALICIA MARCELA | NEUQUEN | MOV POP NEUQUINO |
| SORIA, MARIA EMILIA | RIO NEGRO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| BIDEGAIN, GLORIA MERCEDES | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| ZIEBART, CRISTINA ISABEL | CHUBUT | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| ISA, EVITA NELIDA | SALTA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA COMELLI (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA SORIA (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA BIDEGAIN (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA ZIEBART (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA ISA EVITA (A SUS ANTECEDENTES) |