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PROYECTO DE TP
Expediente 3391-D-2015
Sumario: AGUA: SE LA DECLARA COMO BIEN COMUN Y DERECHO HUMANO. SE GARANTIZA EL LIBRE ACCESO A LA MISMA Y SUS COSTAS. MODIFICACION DEL CODIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION.
Fecha: 12/06/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 69
El Senado y Cámara de Diputados...
DECLARACION DEL AGUA COMO
BIEN COMUN Y COMO DERECHO HUMANO. LIBRE ACCESO AL AGUA Y SUS
COSTAS
Artículo 1°.- Modifíquese el artículo
235 del Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, el que quedará redactado de
la siguiente manera:
ARTÍCULO 235.- Bienes
pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público,
excepto lo dispuesto por leyes especiales:
a. las calles, plazas, caminos, canales,
puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común;
b. los documentos oficiales del
Estado;
c. las ruinas y yacimientos
arqueológicos y paleontológicos.
Artículo 2°.- Incorpórese el artículo
235 Bis, al Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, con la siguiente
redacción:
ARTICULO 235 bis: Bienes comunes.
Son bienes comunes aquéllos que siendo públicos pueden satisfacer un interés
común. Cualquier afectación a los mismos por parte del Estado estará sujeta a
consulta previa y audiencia pública, debiendo garantizarse el libre acceso a los
mismos y comprometerse a su preservación y cuidado, evitando su contaminación,
degradación y depredación:
a. el mar territorial hasta la distancia
que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin perjuicio
del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la
plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el
subsuelo;
b. las aguas interiores, bahías, golfos,
ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas
marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más
altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que
corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o local
aplicable en cada caso;
c. los ríos, estuarios, arroyos y demás
aguas que corren por cauces naturales, los lagos, las lagunas que ocupen tierras
de propiedad del estado, los humedales, los glaciares y el ambiente periglacial y
toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés
general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio
regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en
la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por
río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera
que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se
entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma
manera que los ríos;
d. el espacio comprendido en los
primeros treinta y cinco metros contados a partir de la línea de la ribera, en toda la
extensión del curso de los bienes mencionados en los ítems anteriores.
e. las islas formadas o que se formen
en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o en
toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas, excepto las que
pertenecen a particulares;
f. el espacio aéreo suprayacente al
territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con
los tratados internacionales y la legislación especial."
Artículo 3°.- Modifíquese el artículo
237 del Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, el que quedará redactado de
la siguiente manera:
ARTÍCULO 237.- Determinación y
caracteres de las cosas del Estado. Uso y goce. Los bienes públicos y los bienes
comunes del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las
personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales. La
Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan
el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los
artículos 235, 235 bis y 236.
Artículo 4°.- Modifíquese el artículo
239 del Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, el que quedará redactado de
la siguiente manera:
ARTÍCULO 239.- Aguas de los
particulares. Las aguas que surgen en los terrenos de los particulares pertenecen a
sus dueños, quienes pueden usar libremente de ellas, siempre que no formen
cauce natural. Las aguas de los particulares quedan sujetas al control y a las
restricciones que en interés público establezca la autoridad de aplicación. Nadie
puede usar de aguas privadas en perjuicio de terceros ni en mayor medida de su
derecho. Pertenecen al dominio público si constituyen cursos de agua por cauces
naturales. Los particulares no deben alterar esos cursos de agua. El uso por
cualquier título de aguas públicas, u obras construidas para utilidad o comodidad
común, no les hace perder el carácter de bienes comunes del Estado, inalienables
e imprescriptibles. El hecho de correr los cursos de agua por los terrenos inferiores
no da a los dueños de éstos derecho alguno.
Artículo 5°.- Incorpórese el artículo
241 Bis, al Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, con la siguiente
redacción:
ARTICULO 241 BIS.- Derecho
fundamental de acceso al agua potable. Todos los habitantes tienen garantizado el
acceso a agua potable para fines vitales.
Artículo 6°.- Modifíquese el artículo
1974 del Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, el que quedará redactado
de la siguiente manera:
ARTÍCULO 1974.- Camino de ribera.
Libre acceso al agua. El dueño de un inmueble colindante con cualquiera de las
orillas de los cauces o sus riberas, de mares territoriales e interiores, bahías y
ensenadas, o de lagos y lagunas de dominio público, debe dejar libre una franja de
terreno de treinta y cinco metros de ancho en toda la extensión del curso,
contados desde el límite de la línea de ribera, destinado a la libre circulación y a la
preservación del ecosistema. Deberá garantizarse el libre acceso público a dichos
espacios, comprometiéndose con su cuidado, evitando su contaminación,
degradación y depredación. Todo perjudicado puede pedir que se remuevan los
efectos de los actos violatorios de este artículo.
Artículo 7º. - Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto sugiere
modificaciones al Nuevo Código Civil y Comercial. Declara al agua como bien
común y como Derecho Humano fundamental. Propone reemplazar el concepto de
"camino de sirga" -otorgado a los márgenes de ríos y canales, vinculado desde
antaño a la navegabilidad- por una nueva categoría destinada a garantizar el
acceso al agua, la libre circulación y la preservación de los ecosistemas.
Como antecedentes para su
elaboración se consideraron entre otros, las exposiciones que distintas
organizaciones y entidades realizaron en las audiencias públicas convocadas por la
Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Código Civil
y Comercial de la Nación durante el año 2012; el documento "El libre acceso a las
costas: un derecho de todos", elaborado por el Parlamento por el Agua en el
mismo año; y la propuesta de la comisión redactora del nuevo código, para la
inclusión del "Derecho fundamental de acceso al agua potable", eliminado luego en
el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo.
Los bienes comunes como parte de
los bienes públicos del Estado
Las recetas económicas aplicadas a
partir de la década del 90 vinieron de la mano del achicamiento del Estado y sus
funciones clave en la cobertura de servicios básicos, y el control -regulación del
sector privado; la extranjerización y concentración de la economía; la explotación
intensiva de los recursos naturales y el aumento de los índices de pobreza. La
calidad ambiental se transformó en una variable más de ajuste, a pesar de su
estrecho vínculo con la salud de la población y los ecosistemas. El terreno de "lo
público" sufrió profundas transformaciones, en detrimento de las necesidades de
grandes mayorías.
La defensa de los 'bienes comunes' es
hoy una reivindicación fuerte de muchos movimientos sociales. Ella incluye tanto
elementos indispensables a la vida, como el agua y las semillas, como los 'servicios
públicos' hoy día desmantelados por las políticas neoliberales, tanto en el Sur como
en el Norte. Esta lucha consiste en una oposición a la ola de privatizaciones que
afectaron una gran parte de las redes públicas, desde los ferrocarriles, la
electricidad, el agua, los transportes, la telefonía, las selvas, los ríos, las tierras, la
salud y la educación. Lo que se llamaba, antes del capitalismo en Inglaterra, los
'commons' [tierras comunes de las poblaciones campesinas] se estrechó
progresivamente para dar lugar a un sistema económico que transforma la tierra y
después al conjunto de la realidad en mercancía, paso necesario para la
acumulación del capital y hoy día acentuado por la hegemonía del capital
financiero. El commonland (tierra comunal) fue considerado como un wastedland
(perdido) y todo uso no capitalista de la tierra significaba un no-uso (Michael Brie,
2011)".
Es en este marco que la defensa del
agua como "bien común" cobra una singular jerarquía. El nuevo Código Civil y
Comercial mantiene el dominio de las aguas dentro de los bienes públicos del
Estado, definidos así como bienes destinados al uso y goce de toda la ciudadanía,
con características de inalienables e imprescriptibles. Sin embargo, pueden ser
desafectados e ingresar al dominio privado por decisión del Poder Legislativo o del
Poder Ejecutivo correspondiente. Este proyecto introduce el concepto de "Bienes
Comunes" como categoría dentro del dominio público del Estado e inscribe allí el
dominio de las aguas, como aporte a la manutención de su tutela. De esta manera
sólo podrá modificar su dominio a partir de la consulta previa a la población o
comunidad involucrada. Así lo describe el presidente de la Asociación Argentina de
Abogados Ambientalistas, Enrique Viale, en una de las audiencias públicas
realizada en el proceso de reforma del nuevo Código:
"(...) Desde lo jurídico, la Naturaleza,
en los sistemas normativos latinoamericanos, descendientes del código
napoleónico, es considerada un bien público o privado de acuerdo al sujeto de
derecho que tiene su dominio. Es un bien público cuando son bienes de los
Estados y están individualizados expresamente (mares territoriales, ríos, calles,
plazas, etc.) o son afectados al uso y goce por todos los habitantes. Son bienes
privados todos aquellos que no son bienes públicos.
La noción de Bienes Comunes es
claramente distinta a la de bien público. Como se dijo, los bienes públicos son de
dominio de los Estados y, por lo tanto, ellos ejercen su jurisdicción sin tener la
obligación de consultar a las comunidades. En cambio, si los bienes son
considerados comunes ni los particulares ni los Estados tendrán jurisdicción plena
sobre ellos, necesariamente hará falta que las comunidades participen en la toma
de decisiones y que su voluntad sea decisiva".
El libre acceso al agua y sus costas: la
necesidad de resignificar el "camino de sirga".
El 30 de agosto de 2006, Cristian
González (31 años, dos hijas y una en camino), fue muerto por un disparo
mientras pescaba a la orilla del río Quilquihue, a metros del lago Lolog, en San
Martín de Los Andes, Neuquén. El empresario dueño de un complejo de cabañas
cercanas, Gaspar Schroh encomendó a su guardia privado que disparara a quien
se acercar al lugar. Así lo hizo, el guardia fue condenado como autor material del
crimen a trece años y medio de prisión, pero su jefe recibió sólo dos años y medio
de ejecución condicional.
En la audiencia pública convocada por
la Comisión Bicameral para la Reforma, Actualización y Unificación de los Código
Civil y Comercial de la Nación realizada en Neuquén en septiembre de 2012, el Sr.
Ángel González, padre de Cristian González y presidente de la "Asociación de Libre
Acceso a las Costas" que hoy lleva el nombre de su hijo, presentó modificaciones
al proyecto enviado por el Ejecutivo. Propuso incluir al agua como bien común y
también al espacio de treinta y cinco metros considerado actualmente como
camino de sirga, "para la libre circulación, recreación y esparcimiento",
estableciendo que "las personas tienen derecho a su uso y goce, sujeto a las
disposiciones generales y locales que deben garantizar el libre acceso público a los
mismos, comprometiéndose asimismo a preservar, cuidar y defender el hábitat y
los ambientes naturales evitando su contaminación, degradación y depredación"
.
Los términos de su propuesta fueron
recogidos por el Parlamento Por el Agua, ámbito de coordinación de distintos
sectores y legisladores a nivel nacional y local, en un documento elaborado en el
marco del debate por la Unificación y Reforma del Código Civil y Comercial:
"Coincidimos con la autorizada
doctrina que establece que las márgenes de los mares, ríos y lagos pertenecen al
dominio público del Estado, encontrándose por tanto destinadas al uso y goce de
toda la población y debiendo preservarse las mismas para el libre tránsito y
disfrute de las generaciones presentes y futuras. Al respecto, el estado debe
adoptar una política mucho más amplia que la meramente conservacionista y
considerar la dimensión cultural y social del ambiente, asegurando a toda la
población el disfrute de los bienes comunes colectivos; por lo que en este caso
deberá garantizar el derecho al acceso, al libre tránsito y al uso y goce de todos
los mares, lagos, ríos y arroyos, sus costas y playas.
Corresponde a los distintos gobiernos
provinciales el mantener debidamente abiertos los accesos públicos a dichos
espacios, adoptando todas las medidas necesarias a fin de habilitar los nuevos
accesos que se requieran para garantizar este derecho. A su vez, constituye una
responsabilidad del Estado el determinar cuál será la línea de ribera en los mares,
lagos y ríos ubicados dentro de los territorios provinciales, no pudiendo dejarse
librada tal tarea a los particulares ribereños.
Reafirmamos la doctrina que sostiene
que los accesos a los distintos espacios de agua pública no deben constituir una
servidumbre de paso privada que deba celebrarse entre los estados provinciales y
un particular. Entendemos que, en estos casos, nos hallamos indudablemente
frente a una servidumbre administrativa de carácter público, debiendo nacer la
misma de un acto de imperio de cada gobierno, en tanto encontrarse actuando
como persona de derecho público y siendo su destino principal el satisfacer una
necesidad de interés general".
"(...) En la redacción original del art.
2340, inc. 5, Vélez Sarsfield consideraba como perteneciente al dominio público del
estado tanto a los lagos navegables como a sus márgenes. A pesar de ello, en
1968 la ley de facto 17.711 reforma al Código Civil y no incluye a las márgenes,
aunque su autor intelectual, el Dr. Guillermo Borda señalaba en su Tratado de
Derecho Civil que "sin duda ha sido un error de la reforma no incluir las márgenes
de los lagos dentro del dominio público, lo que haría más claro el derecho de todos
los ciudadanos de utilizarlas. Pensamos, sin embargo, que en la práctica esta
omisión no ha de traer inconvenientes".
"Sin embargo, muchas han sido las
dificultades de quienes vienen promoviendo el ejercicio efectivo del derecho al libre
acceso a las costas en función de la confusa nueva redacción, pretendiendo
algunos doctrinarios que fue voluntad expresa del legislador la de no colocar los
márgenes como bienes de dominio público, a pesar de que sería extremadamente
dificultoso que los habitantes pudieran usufructuar y disfrutar de un lago y no de
sus márgenes...
"(...) Alguna doctrina ha interpretado
respecto del camino de sirga que "La franja de terreno constitutiva de la ribera
externa o margen del río, sirve tanto para las necesidades de la navegación, pesca,
comercio y esparcimiento de la población. Recordemos que los ríos y arroyos, sus
cauces y sus riberas internas, pertenecen al dominio público del estado lo que
hace razonable que quienes no sean propietarios, puedan tener acceso a sus
beneficios". ("Código Civil y Normas complementarias. Análisis doctrinario y
jurisprudencial", Tomo V Alberto Bueres - Elena Highton, 1997, pag
498/499)".
"(...) El libre acceso a las costas
implica, además, la defensa efectiva del medio ambiente, toda vez que el acceso
público a tales espacios permite un permanente monitoreo ciudadano hacia
cualquier forma de contaminación que pudiere detectarse a partir de los efluentes
emitidos por los distintos emprendimientos turísticos o industriales, así como de los
provenientes de las residencias ubicadas a lo largo de la misma costa o cerca de
ella, habilitando de esta forma la posibilidad de plantear denuncias o acciones de
amparo ambiental ante las autoridades competentes en el tiempo oportuno y de
poder llevarlas judicialmente a las instancias que correspondan.
Numerosas han sido las acciones
judiciales planteadas en este sentido a partir de la posible contaminación del Lago
Nahuel Huapi en Bariloche o de las cuencas de los ríos Neuquén y Río Negro, pero
vale traer a colación la causa "Mendoza" de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en que el máximo tribunal de la República ordenara una serie de medidas
tendientes al saneamiento del Riachuelo y a evitar su contaminación en el futuro.
Todo ello derivado directamente del hecho de poder acceder debidamente a sus
costas y comprobar los efectos sobre el agua y el medio ambiente".
En el presente proyecto se considera
además que el espacio no podrá ser menor a 35 metros contados desde la línea de
ribera, dado que los 15 metros planteados en el texto del nuevo Código para el
viejo camino de sirga resultan sumamente insuficientes para garantizar los
objetivos anteriormente mencionados.
Declaración del agua como Derecho
Humano
Finalmente, el presente proyecto
incorpora la propuesta inicial al respecto enviada por la Comisión Redactora del
Nuevo Código Civil y Comercial para la inclusión del "Derecho fundamental de
acceso al agua potable", eliminado luego en el proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo, con el argumento, entre otros, de que su inclusión revestía un carácter
meramente enunciativo.
Sin embargo su inclusión en el Código
permitiría implicancias concretas para la población, al momento de contar con un
instrumento que permita garantizar el cumplimiento de este vital derecho. Por
ejemplo, en muchas localidades del país, la provisión en el servicio de agua
potable para la población se interrumpe o disminuye por momentos o por varios
días por falta del recurso; sin embargo no sucede lo mismo con sectores
productivos como la minería, la extracción de petróleo, u otras actividades
altamente demandantes del recurso. Además, en nuestro país, según el último
censo el 16% de la población no tenía todavía acceso al agua potable en sus
hogares.
Consideramos importante incluir la
ampliación de este derecho en el Nuevo Código, aun teniendo presente la
legislación internacional y nacional existente al respecto. Numerosos sectores se
pronunciaron en ese sentido a lo largo del país en las audiencias llevadas adelante
en el proceso previo a su sanción.
Por todo lo antes señalado es que
solicitamos nos acompañen en este proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| INTERESES MARITIMOS, FLUVIALES, PESQUEROS Y PORTUARIOS |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 17/11/2016 | DICTAMEN | Aprobado sin modificaciones aceptando sancion del H.Senado. |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 0911/2016 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 0147-S-2015, 2655-S-2014, 1745-D-2015, 3391-D-2015 y 1112-D-2016 | LA COMISION ACONSEJA APROBAR EL PROYECTO VENIDO EN REVISION DEL H. SENADO; LA COMISION HA TENIDO A LA VISTA EL EXPEDIENTE 4936-D-15; OBSERVACIONES: 1 SUPLEMENTO | 18/11/2016 |