El Senado y Cámara de Diputados...

Modificación de la Ley 24.156 De Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional

Artículo 1°.- Modificase el título VII Del Control Externo, Capítulo I, artículo 117 primer párrafo de la ley 24.156 De Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Articulo 117: Es materia de su competencia el control externo posterior en todos los casos, previo y simultáneo para operaciones de gran magnitud económica; sobre la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen de los estados contables financieros de la Administración Central, organismos descentralizados, empresas y Sociedades del Estado y los entes reguladores de los servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos."

Artículo 2°.- Modificase el título VII Del Control Externo, Capítulo I, artículo 119 de la ley 24.156 De Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Articulo 119: Para el desempeño de sus funciones la Auditoria General de la Nación podrá .

A. Realizar todo acto, contrato u operación que se relacione con su competencia,.

B. Exigir la colaboración de todas las entidades del sector público y toda su documentación. las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con ejercicio de sus funciones, pudiendo requerir la intervención judicial necesaria.

C. Promover las investigaciones de contenido patrimonial, en los casos que corresponda, comunicando sus conclusiones al Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a los fines del inciso f de este articulo.

D. Denunciar ílicitos que surgen de sus investigaciones e intervenir en los mismos como parte querellante

Además deberá:

E. Formular los criterios de control y auditoría y establecer las normas de auditoría externa a ser utilizadas por la entidad. Tales criterios y las normas derivadas deberán atender a un modelo de control y auditoría externa integrada que abarque los aspectos financieros de legalidad y de economía, de eficiencia y eficacia;

F. En el ejercicio de su competencia en forma previa y/o simultánea, formulará recomendaciones al controlado y realizará el seguimiento de su cumplimiento, pudiendo proceder al bloqueo de fondos y/o a la suspensión de los funcionarios responsables en caso de persistir incumplimientos graves a sus recomendaciones.

G. Presentar a la comisión mencionada, antes del 1 de mayo, la memoria de su actuación;

H. Dar a publicidad todo el material señalado en el inciso anterior con excepción de aquel que por decisión de la comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas deba permanecer reservado.

Articulo 3º: Comuníquese al Poder Ejecutivo

Señor presidente:

Desde un punto de vista general, el control es una institución básica e intrínseca del sistema republicano de Gobierno, establecido por la Constitución Nacional en el artículo 1º: "La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución."

Una de las características del gobierno constitucional de derecho la constituye el concepto de soberanía popular, a través del cual los gobernantes son elegidos por el pueblo al cual representan y correlativamente asumen las responsabilidades propias de tan alta función. Vale decir que son responsables ante él (pueblo) por su gestión. Aristóbulo Del Valle al referirse a la forma Republicana de Gobierno, define ..." es la comunidad política organizada sobre la base de la igualdad de todos los hombres, cuyo gobierno es el simple agente del pueblo, elegido por el pueblo de tiempo en tiempo y responsable ante el pueblo de su administración"

La Corte ha señalado que "donde haya un poder de gobierno cualquiera sea el departamento de que se trate debe haber una responsabilidad" (Fallos 5:15).

El estado administra los recursos de la sociedad, que le ha delegado la potestad de recaudarlos y utilizarlos con el fin de satisfacer a las necesidades públicas, debiendo informar respecto de su utilización. Es por ello, que se establece un conjunto de atribuciones y facultades expresadas en los ordenamientos normativos (Ley 24.156 y Decreto ley 23. 354/56) que generan la obligación de rendir cuentas.

Transcurrida ésta etapa de fortalecimiento institucional desde la creación de la Auditoría General de la Nación , creemos que ha llegado la oportunidad de mejorar el sistema del control externo.

Es por ello, y para asegurar la debida utilización de los recursos públicos en el marco de las políticas públicas el control debe ser instrumentado mediante un sistema eficaz y eficiente. La reforma normativa que se propone pretende que el control se efectúe en forma previa, concomitante y también luego de la realización del acto.

Aunque antes de ingresar en la reforma propiamente dicha debemos precisar el alcance de la competencia del la Auditoría General de la Nación en su ubicación constitucional. Así pues, el constituyente de 1994, aún luego de la sanción de la ley 24.156 creó nuevos órganos de control "extrapoderes" incorporándolos a la Constitución histórica. Debemos mencionar que ha generado y genera interrogantes interpretativos tanto desde el punto de vista teórico doctrinario, como en su aspecto práctico. Justamente al definir su competencia, atribuciones y funciones se plantean los conflictos.

En cuanto a la Naturaleza de la Auditoría el Dr. Germán Bidart Campos en su obra Manual de la Constitución Reformada expresa: "La Auditoría es definida como órgano de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional."..."el sentido de la autonomía se adscribe al ejercicio de la función que le incumbe, ya que la norma dice autonomía funcional, como para prohibir toda interferencia -así sea del congreso o de cualquier órgano al que asiste técnicamente - por eso decimos que es un órgano extrapoderes."

Las dos funciones que diseña el artículo 85 de la Constitución Nacional según el autor antes mencionado al que adherimos, divide en dos el ámbito de competencias de la auditoría. Por un lado la asistencia técnica del congreso y por el otro el control de legalidad, gestión y auditoría. Es en éste segundo aspecto dónde controla.

Estimamos que para la consecución de sus fines el organismo debe efectuar su labor de control externo en todos los casos, pero es imprescindible que para operaciones de gran significación económica se efectúe un control previo y concomitante o simultáneo a la realización del acto. Ya en la discusión de la ley 24.156 el Diputado Melchor Cruchaga se refería al tema manifestando "...el control no es efectivo si es posterior. Está dicho en todos los idiomas: el control posterior es histórico, no detiene nada: ni el acto ni el contrato ni al funcionario" "... Desde ya que esto no es un control ..." "... si no estamos dispuestos a que el congreso se convierta en una morgue nacional debemos reaccionar, si no vamos a enterrar esta magnífica posibilidad que hoy tenemos de ejercer los controles parlamentarios que se merece nuestro país. "

En el proceso del control del gasto existen distintas etapas en algunas de las cuales interviene la SIGEN. Existen también diferentes montos de aplicación que estimamos deben diferenciarse a la hora del control de la ejecución del gasto. Las posibilidades de un control previo y concomitante o simultáneo de la totalidad de los actos y contratos que realiza el estado, es de difícil concreción práctica y esos son los motivos que nos llevan a reflexionar sobre su aplicación a operaciones de gran magnitud económica. La transparencia en la gestión de los recursos de la sociedad debe aplicarse para garantizar el cumplimiento de la ley.

La profesionalización de la carrera gubernamental está llevando lentamente a la consecución de las políticas públicas en forma continua, dónde los funcionarios refrendan los soportes documentarios en el control previo de legalidad. Pero en mayor medida se ven comprometidas las arcas del estado en éstas operaciones de grandes recursos que requieren se extremen todas las medidas posibles para la mejor gestión. El funcionario que administra los recursos debe someterse al doble control y hacerse responsable en el momento mismo en que eventualmente se está cometiendo un error, existiendo de tal forma la posibilidad de su corrección sin el perjuicio económico al patrimonio público.

Debemos hoy tener en cuenta que a diferencia de la fecha de la sanción de la norma se han incrementado los avances tecnológicos y el dinamismo de las operaciones financieras, en las que el estado en muchos casos es un espectador pasivo, pero debe hacerse responsable de las consecuencias dañosas. Dicho estado debe abocarse a efectuar una evaluación integral, debe complementar su labor con puntos de vista metodológica y disciplinariamente diverso. Así también debe observar el funcionamiento de la administración pública nacional .

Estas posiciones que se reiteraron sobre todo en a discusión parlamentaria en la Cámara de Diputados, parecen haber sido receptadas luego de diez años de transcurrida la sanción de la ley. El camino desarrollado presenta claramente sus logros y también los aspectos que se deben cambiar. En ese sentido la realización de las Primeras Jornadas sobre el Control Público en la Argentina, organizadas conjuntamente por la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración Nacional y la Auditoría General de la Nación. El evento contó con el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo, representantes de los distintos organismos que forman el universo del control: La Sindicatura General de la Nación, los Tribunales de Cuenta Provinciales, La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, las organizaciones no gubernamentales, Funcionarios de Hacienda y personalidades del ámbito académico.

Con motivo de las referidas jornadas se puso de manifiesto que se imponía la necesidad de reflexionar sobre sus efectos y nivel de aplicación y de efectuar una evaluación exhaustiva de la ley 24.156. Algunas de las ideas centrales de aquellas discusiones fueron tomadas para la formulación de éste proyecto de ley.

Es así que en el articulo119, proponemos que para el desempeño de sus funciones la Auditoria General de la Nación podrá: "Exigir la colaboración de todas las entidades del sector publico y toda su documentación. las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con ejercicio de sus funciones, pudiendo requerir la intervención judicial necesaria."

Es ésta una herramienta frecuentemente reclamada por quienes deben a diario desempeñar roles de responsabilidad, sancionado actos lesivos al patrimonio del estado.

Por otra parte, es pertinente la referencia que el Senador Raúl Baglini, quién intervino en la sanción de la ley y que con motivo de las jornadas manifestó que "...se entabló un debate riquísimo sobre la necesidad de establecer un control previo selectivo para operaciones de gran magnitud, se discutió también si las unidades de auditoría interna debían depender del controlado o de la propia Auditoría. Además se analizó la exigencia de recaudos para la designación de los auditores y su cualidad funcional y profesional, así como las facultades de la AGN de denunciar ilícitos y de inicial acciones judiciales a fin de demandar la nulidad de los actos lesivos " Reforzando su exposición plantea que "la falta de acceso directo y coactivo, intervención judicial mediante, a la información y la documentación de los controlados."

En la sesión realizada en el Senado, con motivo de la Ley de creación el Senador Trilla intervino solicitando lo siguiente: " En cuanto al mismo ártículo 119 propongo agregar un inciso que diga " demandar judicialmente la nulidad de todo hecho, acto o contrato que considere lesivo al patrimonio del sector publico nacional". Resulta ilustrativo del espíritu reinante en aquella oportunidad, que al terminar de formular la propuesta refirió: "...Esto también figura en la sanción e la Cámara de Diputados. Hay un acuerdo global de los dos sectores principales para mantener éste tema..."

Es por ello, que en el inciso b. Del artículo 119 proponemos el siguiente texto: "Exigir la colaboración de todas las entidades del sector publico y toda su documentación. las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con ejercicio de sus funciones, pudiendo requerir la intervención judicial necesaria."

Asimismo en el inciso d. Y para reafirmar las potestades, proponemos la facultad de denunciar ílicitos que surgen de sus investigaciones e intervenir en los mismos como parte querellante

En el inciso G del articulo 119 incorporamos cuestione que habían sido debatidas en el marco de discusión de la ley : "En el ejercicio de su competencia en forma previa y/o simultánea, formulará recomendaciones al controlado y realizará el seguimiento de su cumplimiento, pudiendo proceder al bloqueo de fondos y/o a la suspensión de los funcionarios responsables en caso de persistir incumplimientos graves a sus recomendaciones.". Un antecedente importante que hemos tenido en cuenta al formular el presente proyecto es la intervención del Sr. Diputado Melchor Cruchaga que al redactar en su proyecto las funciones de la "Contraloría General de la Nación " en su inciso g. establece: " Realizar análisis especiales de procedimiento, actos y contratos de significación económica, por si o a petición de las Cámaras del Congreso." En el inciso i : " mantener registro patrimonial de los funcionarios públicos y disponer investigaciones dirigidas a verificar enriquecimientos indebidos u otras irregularidades que se presuma como cometidas por aquellos" .

En grandes líneas a través de las reformas sugeridas se apunta a instalar la práctica de evaluar las políticas estructurales, identificando de éste modo las ineficiencias, el costo de las decisiones en término de necesidades no satisfechas, establecer mecanismos de premios y castigos en el acierto de las decisiones públicas. La administración financiera no es un objetivo en si misma sino que debe apuntar una gestión integral en la que el control y sus herramientas para perfeccionarlo constituyen un núcleo inescindible.

Se deben mejorar los instrumentos, éstos no son neutros sino que se relacionan con los procesos de modernización del estado.

Por estos motivos, es que solicitamos a ésta Honorable Cámara de Diputados de la Nación la aprobación del presente proyecto de Ley.