El Senado y Cámara de Diputados...

Modificación de la Ley Nº 26.565 sobre el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo)

Artículo 1°: Sustituyese el artículo 36, Título IV, del Anexo A de la Ley 26565 sobre el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo) por el siguiente:

Art.36.- Los trabajadores independientes promovidos podrán optar por acceder a las prestaciones contempladas en el inciso c) del artículo 42 del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS).

El ejercicio de la opción obliga al pago de las cotizaciones previstas en el inciso b) del artículo 39, cuyo ingreso deberá efectuarse mensualmente en la forma, plazo y condiciones que establezca la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Asimismo, el sujeto podrá desistir de la opción, sólo una vez por año calendario, en la forma y condiciones que disponga el citado organismo.

Dicho desistimiento no podrá efectuarse en el año en que fue ejercida la opción a que se refiere el primer párrafo del presente artículo.

Artículo 2°: Sustituyese el artículo 39, Título V, del Anexo A de la Ley 26565 sobre el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo) y sus modificaciones, por el siguiente:

Art. 39.- El pequeño contribuyente adherido al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS) que desempeñe actividades comprendidas en el inciso b) del artículo 2º de la ley 24.241 y sus modificaciones, queda encuadrado desde su adhesión en el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y sustituye el aporte personal mensual previsto en el artículo 11 de la misma, por las cotizaciones y según los montos que se detallan a continuación:

a) Aporte con destino al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA); b) Aporte con destino al Sistema Nacional del Seguro de Salud instituido por las leyes 23.660 y 23.661 y sus respectivas modificaciones, del cual un diez por ciento (10%) se destinará al Fondo Solidario de Redistribución establecido por el artículo 22 de la ley 23.661 y sus modificaciones;

Cuando el pequeño contribuyente adherido al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS) sea un sujeto inscripto en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social, que quede encuadrado en la Categoría B, estará exento de ingresar el aporte mensual establecido en el inciso a). Asimismo, el aporte del inciso b) lo ingresará con una disminución del cincuenta por ciento (50%).

Art. 3°: Sustituyese el inciso c) del artículo 42, Título V, del Anexo A de la Ley 26565 sobre el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo) y sus modificaciones, por el siguiente:

Art. 42.- c) Las prestaciones previstas en el Sistema Nacional del Seguro de Salud, instituido por las leyes 23.660 y 23.661 y sus respectivas modificaciones, para el pequeño contribuyente y para su grupo familiar primario. El pequeño contribuyente podrá elegir la obra social que le efectuará las prestaciones desde su adhesión al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS) de acuerdo con lo previsto por el decreto 504 de fecha 12 de mayo de 1998 y sus modificaciones. Los afiliados accederán al goce de las prestaciones previstas en este inciso bajo las mismas condiciones que los trabajadores en relación de dependencia , debiendo el Poder Ejecutivo nacional derogar toda norma que establezca una accesibilidad diferencial de los pequeños contribuyentes al sistema de salud.

Art. 4°: Sustituyese el artículo 47, Título VI, del Anexo A de la Ley 26565 sobre el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (monotributo) y sus modificaciones, por el siguiente:

Art. 47.- Los asociados de las cooperativas de trabajo podrán incorporarse al Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (RS). Los sujetos cuyos ingresos brutos anuales no superen la suma de pesos veinticuatro mil ($ 24.000) sólo estarán obligados a ingresar las cotizaciones previsionales previstas en el artículo 39 y se encontrarán exentos de ingresar suma alguna por el impuesto integrado.

Aquellos asociados cuyos ingresos brutos anuales superen la suma indicada en el párrafo anterior deberán abonar -además de las cotizaciones previsionales- el impuesto integrado que corresponda, de acuerdo con la categoría en que deban encuadrarse, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 8º, teniendo solamente en cuenta los ingresos brutos anuales obtenidos.

Los sujetos asociados a cooperativas de trabajo inscriptas en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social cuyos ingresos brutos anuales no superen la suma de pesos veinticuatro mil ($ 24.000) estarán exentos de ingresar el impuesto integrado y el aporte previsional mensual establecido en el inciso a) del artículo 39 del presente Anexo. Asimismo, el aporte indicado en el inciso b) del referido artículo los ingresarán con una disminución del cincuenta por ciento (50%).

Art. 5°: Las disposiciones de esta ley entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial y surtirán efecto a partir del primer día del primer cuatrimestre calendario completo siguiente a la fecha de dicha publicación.

Art. 6°: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

El Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes, conocido como Monotributo, fue creado mediante la Ley 24.977, sancionada el 3 de junio de 1998 y promulgada parcialmente el 2 de julio del mismo año (1) .

Consiste básicamente en un impuesto único de cuota fija mensual que reemplaza en un solo pago al Impuesto a las Ganancias y al Valor Agregado, al que se adiciona las cotizaciones previsionales y de salud. Alcanza a los pequeños contribuyentes, definidos actualmente como las personas físicas que realicen venta de cosas muebles, locaciones y/o prestaciones de servicios, incluida la actividad primaria, las integrantes de cooperativas de trabajo (en los términos y condiciones que se indican en el Título VI de la Ley) y las sucesiones indivisas en su carácter de continuadoras de las mismas. Asimismo, se consideran pequeños contribuyentes las sociedades de hecho y comerciales irregulares (Capítulo I, Sección IV, de la ley 19.550 de Sociedades Comerciales, texto ordenado en 1984 y sus modificaciones), en la medida que tengan un máximo de hasta tres (3) socios.

Antes de su establecimiento, los pequeños contribuyentes tributaban Impuesto a las Ganancias y las obligaciones de Seguridad Social bajo el régimen general que incluía a los responsables de mayor envergadura, mediante la presentación de declaración jurada y cumpliendo con todas las exigencias formales. Con respecto al Impuesto al Valor Agregado, los contribuyentes cuyos ingresos fueran inferiores a $ 144 mil anuales podían optar por revestir la calidad de Responsables no Inscriptos. Los mismos no presentaban declaraciones del impuesto y pagaban en sus compras una sobretasa del 50% de la tasa del IVA correspondiente (2) .

Aún cuando los fundamentos del proyecto no expresaba los objetivos perseguidos con la creación de este nuevo régimen, interpretaciones posteriores (3) indican que perseguía un fin de inclusión social de vastos sectores de la sociedad que, por diferentes motivos, no participaban del sistema tributario y previsional, quedando así incluidos de hecho en la economía informal y excluidos legalmente de una serie de derechos y obligaciones que alcanzan a los trabajadores formales. Los sujetos encuadrados en la definición de pequeño contribuyente se caracterizan por tener una pequeña capacidad de aporte, carecer de todo tipo de organización que los nuclee y de ingresos que les permitan sostener el asesoramiento profesional necesario para una liquidación de tributos que se presenta como bastante compleja. Por estas razones tienen tendencia a operar en la economía informal y resulta muy dificultoso para el Estado imponerles obligaciones formales rigurosas y asegurar su cumplimiento.

Desde su implementación hasta la fecha el comúnmente llamado Monotributo tuvo tres modificaciones de importancia.

La primera cambió la concepción original del régimen en materia de recursos de la seguridad social. El sistema original permitía a los responsables decidir el destino de sus aportes jubilatorios pudiendo derivarlos al sistema de capitalización (privado) o al régimen de reparto (estatal). Con la Ley N° 25.239, el aporte podrá destinarse únicamente al régimen de reparto, y sólo podrá optarse por el régimen de capitalización en cuanto a los aportes voluntarios que efectúe el contribuyente de manera adicional a la cuota obligatoria. La segunda modificación fue la Ley N° 25.865 que cambió las categorías de los contribuyentes según el tipo de actividad desarrollada o el origen de sus ingresos y modificó parámetros de categorización. También aumentó la frecuencia de recategorización (de anual a cuatrimestral) y creó la figura de contribuyente eventual, que comprende a aquellos que desarrollen una actividad en forma ocasional y cuyos ingresos anuales no superen los $ 12.000. Otra modificación de importancia fue la eliminación del régimen de empleador monotributista, debiendo éste abonar los aportes y contribuciones de sus empleados en el régimen general. En tanto que la tercera modificación se produjo hacia fines del año pasado. La sanción de la Ley Nº 26565 implicó una modificación en las categorías vigentes, anulando la primera y creando 7 categorías nuevas, de la F a la L. Por otra parte aumentó los topes de facturación para cada una, así como el valor del componente impositivo y de las contribuciones a la seguridad social. La ampliación de los topes de facturación respondió a la necesidad de permitir el reingreso de gran cantidad de monotributistas que pasaron al régimen general porque ya no quedaban incluidos en las categorías vigentes a raíz de la creciente inflación (4) .

Resulta de interés para el presente proyecto el universo de los pequeños contribuyentes monotributistas (Ver Cuadro 1) que no realizan aportes a la seguridad

social a través de otros sistemas (en calidad de trabajadores en relación de dependencia), los cuales por tal motivo se hallan obligados a contribuir sendas sumas fijas al Sistema Integrado Previsional Argentino y al Sistema Nacional del Seguro de Salud (Leyes 23.660 y 23.661). De manera voluntaria el titular podrá efectuar un aporte, también de suma fija, por cada integrante de su grupo familiar primario que desee incorporar bajo la cobertura del sistema de salud de las obras sociales. Y al igual que para el titular, un 10% de dicha suma será destinada al Fondo Solidario de Redistribución.

Cuadro 1.-Promedio anual de cotizantes monotributistas

a la seguridad social

Años 2003-2008

FUENTE: Elaboración propia en base a los Anuarios de Estadísticas Tributarias. AFIP.

a. No incluye trabajadores monotributistas que además realizaron aportes en relación de dependencia o pagos de autónomos.

Del total de cotizantes del SIPA, aproximadamente 5,7 millones corresponden a trabajadores en relación de dependencia, 400 mil a trabajadores que se encuentran en el régimen de autónomos (ambas cifras incluyen trabajadores mixtos) y alrededor de 1.296.418 trabajadores monotributistas (5) . Como se dijo resultan de interés para el presente proyecto los monotributistas que no realizan aportes por la vía de otra condición simultánea, como dependientes o autónomos, los cuales ascienden a 1.244.693 personas.

La presente propuesta no tiene como propósito instituirse como una reforma impositiva sino que su foco de atención se centra en el componente de seguridad social de la imposición, bajo la premisa de que si el objetivo original fue de inclusión, no debe en consecuencia introducir nuevas situaciones de inequidad. Precisamente así lo expresa el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo nacional al Congreso de la Nación del último proyecto de modificación del monotributo: "la experiencia recogida en la aplicación del aludido Régimen condujo a la necesidad de su modificación a fin de otorgar mayor equidad procurando la inclusión focalizada en aquellos con baja capacidad contributiva" (6) resulta un contrasentido que se mantegan las condiciones de inequidad que desde los inicios se plantea en torno a la carga de los aportes a la seguridad social al interior mismo del régimen.

Desde el inicio el aporte a la seguridad social ha consistido en una suma fija de igual monto para todas las categorías tanto en lo referido al sistema jubilatorio como a la cobertura de salud, aunque de valor diferente para cada uno de ellos. Sin embargo el monto que alcanza dicha suma fue modificado y actualizado con el correr de los años según se detalla en el Cuadro 2. El último aumento ha tenido un impacto importante generando muchas críticas aunque algunos consideran que ha sido proporcional al incremento del haber previsional durante el mismo período de tiempo, así como también es proporcional al monto que reciben las obra sociales por cada trabajador en relación de dependencia y su grupo primario calculado sobre el haber promedio (7)

Cuadro 2.- Evolución del monto en pesos de los aportes. 1998-2009.

FUENTE: Elaboración propia.

El análisis tendiente a poner de manifiesto la condición de inequidad de los aportes al interior mismo del régimen que se efectúa a continuación se centrará fundamentalmente sobre el aporte a las obras sociales.

Todo lo atinente a las prestaciones vinculadas al sistema de salud fue definiéndose con el tiempo. Ya en la Ley que da origen al sistema quedó indefinido el financiamiento (8) en tanto que preveía sólo un aporte de 33 pesos dirigido al sistema previsional pero otorgándose a los trabajadores en relación de dependencia vinculados a empleadores monotributistas (Art. 50) el derecho a las prestaciones del Sistema Nacional del Seguro de Salud (Leyes 23660) (9) . Asimismo quedaron indefinidos los beneficios para los pequeños contribuyentes independientes ya que establecía en el artículo 51 sólo los beneficios de la Ley 19.032 -INSJJYP- y 24241. Luego por la ley 25.239 se aclara que las prestaciones a las que se tiene derecho son las del Programa Médico Obligatorio a cargo del Sistema Nacional del Seguro de Salud, previsto por el artículo 28 de la Ley 23.661 y sus modificaciones. A posteriori la Ley 25865, tal como se dijo, eliminó la figura del empleador monotributista y a la vez especificó los aportes destinados a financiar las prestaciones jubilatorias de las de salud, tanto en sus montos como en el destino de los mismos. Asimismo detalló una serie de motivos que eximen del pago de estos aportes, tales como los menores de 18 años, quienes también se desempeñaron en relación de dependencia, los profesionales que aportaron a cajas especiales de jubilación, etc. Por otra parte incluyó la posibilidad de incorporar como adherente de la cobertura de salud al grupo familiar primario, especificando que los aportes fijados no podrán ser inferiores a la cotización mínima establecida por el artículo 24 del Anexo II del decreto 576/93, o el que lo reemplace en el futuro, con más el aporte al Fondo Solidario de Redistribución. Asimismo en el art 42. inc. d) establece también la libertad de elección de obra social para los monotributistas.

Un tema fundamental que promueve en parte la presentación del presente proyecto es que en esta norma se abrió la posibilidad de instrumentar los llamados períodos de carencia: El Poder Ejecutivo nacional dispondrá como requisito para el goce de las prestaciones previstas en este inciso que el pequeño contribuyente haya ingresado un número determinado de meses de los aportes indicados en el inciso b) y en su caso el c) del artículo 40, durante un período anterior a la fecha en que corresponda otorgar la cobertura. A posteriori, el Decreto 806/2004 los reglamentó en su Anexo dándole el nombre de Acceso progresivo a la cobertura de salud. Y esto es fundamental en tanto que a partir de aquí establece una rotunda diferenciación entre los derechos de los trabajadores en relación de dependencia cubiertos por los Agentes del Seguro Nacional de Salud y los derechos de los trabajadores monotributistas. Unos accederán libremente desde el 1º día y los otros deberán esperar pacientemente el tiempo establecido en la normativa para atender sus problemas de salud. ¿Qué se está queriendo decir con "acceso progresivo a la cobertura de salud?. Implica que no se tiene un derecho sobre la totalidad de las prestaciones desde el primer día de aporte sino que se va accediendo gradualmente a un menú prestacional en función del paso del tiempo. Sin embargo, dejando eufemismos de lado, este acceso progresivo no es otra cosa que los denominados períodos de carencias implementados por las entidades de medicina prepaga en sus planes de atención. Tema que ha sido y sigue siendo profundamente debatido y cuestionado a la hora de analizar más de 40 proyectos de regulación de entidades de medicina prepaga, que aún a la fecha siguen sin tener ningún tipo de control estatal referido específicamente al tema salud por falta de una norma legal (10) . Si las prepagas pueden sortear algunos cuestionamientos sobre las carencias apelando a la figura de abuso moral por parte de los clientes, aquí no es dable argumentar lo mismo en tanto que se trata derechos adquiridos por la condición de trabajador que cumple con sus obligaciones frente a la Ley y el Estado, incorporándose en su condición de monotributista a la economía formal.

El acceso progresivo a la salud es una figura que sienta un peligroso antecedente para el sistema de salud y ya no solamente para un pequeño grupo de personas que apenas supera el millón. La seguridad social podría hacerse eco y, a la vez, se legalizan los usos y costumbres de las empresas privadas de salud, tema aún no resuelto por la legislación. Lamentablemente la Superintendencia de Servicios de Salud aún sigue informando en su página web que los monotributistas acceden a los beneficios de la salud sin carencias ni preexistencias (11) .

Esta seria limitación a sus derechos se ratifica y agrava con la sanción de la última reforma del monotributo, en su Decreto Reglamentario Nº 1 del 2010 que incluso avanza más allá estableciendo que la obra social respectiva podrá ofrecer al afiliado la plena cobertura, durante el período de carencia que fije la reglamentación, mediante el cobro del pertinente Coseguros.

Otro punto que resulta sumamente conflictivo es el aporte de monto fijo. Si bien fue pensado a los efectos de simplificar el pago y la recaudación, resulta a todas luces inequitativo al interior del mismo sistema impactando sobremanera en las categorías más bajas, básicamente la B y la C. A tales efectos hemos realizando un análisis del impacto diferencial que tienen los aportes jubilatorios, a la salud y del impuesto en si mismo (12) sobre las diferentes categorías que permiten deducir una serie de conclusiones (Ver Cuadro 3).

Cuadro 3.- Impacto del impuesto integrado y las cargas previsionales (13) sobre los ingresos brutos*.

FUENTE: Elaboración propia.

* Él cálculo se ha efectuado sobre el nivel máximo de ingresos de cada categoría

En primer lugar se puede observar que los aportes y contribuciones de monto fijo tanto al sistema jubilatorio como para las prestaciones de salud revelan una situación de franca inequidad en desmedro de los pequeños contribuyentes incluidos en las categorías de menores ingresos que son los que aportan proporcionalmente mucho más en relación con sus ingresos brutos. Por ejemplo: un monotributista categorizado como B si alcanzara el monto total anual de ingresos de su categoría percibiría por mes un monto promedio de 2000 y debería aportar 180 pesos a la seguridad social, mientras que con la misma condición un monotributista de categoría L percibiría $25.000 mensuales y tendría la misma obligación de aportar sólo 180$ a la seguridad social. Esta situación de flagrante inequidad se manifiesta igualmente entre el resto de las categorías.

Otra inequidad manifiesta es en relación con los trabajadores en relación de dependencia. Es el caso de la categoría B (ahora primera) que aporta un 3,5% de sus ingresos a salud, lo cual es superior incluso que el aporte del 3% al sistema de salud que hace el trabajador asalariado. Con el agravante de que además tiene un acceso limitado por los períodos de carencia. En cambio el resto de las categorías a partir de la D fundamentalmente tienen un aporte muy inferior al 3% y recibirán las mismas prestaciones que los aportantes en relación de dependencia. Si se toma en cuenta la categoría G que es aquella en que sus ingresos brutos coinciden con la base imponible máxima (14) , mientras que un trabajador en relación de dependencia con un salario anual equivalente a dicha categoría debe aportar $303,57 el monotributista sin cargas de familia sólo aporta 70 $ y reciben los dos las mismas prestaciones (una vez finalizados los períodos de carencias para éstos últimos). No se puede argumentar en este caso incapacidad de aporte o mayor vulnerabilidad social. Según Pérez (15) El incremento de la carga tributaria de "nuevo" régimen simplificado, en virtud del importante incremento en las cotizaciones a la seguridad social, provoca que las primeras nuevas cuatro categorías acusen una carga tributaria adicional que se ubica aproximadamente entre el 90% y el 50%; esto -desde ya- deberá ser observado por quienes deban optar entre adherir (o permanecer) en el régimen simplificado o pertenecer al régimen general.

En tercer lugar si bien el impuesto integrado presenta una fuerte progresividad tributaria ésta termina siendo anulada si se le suman los aportes previsionales. Considerando el impacto porcentual del pago total que debe realizar el pequeño contribuyente sobre sus ingresos brutos se puede observar que varía de un 6,2 a un 11, 48 % pero ello no respeta el orden de las categorías según monto total de facturación, a tal punto que la primera categoría y la última casi no difieren en el carga porcentual sobre los ingresos, siendo de 10,95% para la primera y de 11,48% para la última.

Un cuarto aspecto a considerar por su importancia es la inequidad a la inversa, es decir cuando las condiciones de cobertura de los monotributistas de alguna manera terminan siendo más ventajosas que las de los trabajadores asalariados. Tal es el caso de los aportes afectados al Fondo Solidario de Redistribución. Según Torres (16) cuando un trabajador monotributista que gana 5.000$, tiene que someterse a una práctica de alta complejidad, aquellos que ganan 500 pesos y que están en relación de dependencia aportan solidariamente para sostener ese tratamiento".

En síntesis, se visualiza una situación de franca inequidad tanto en los pequeños contribuyentes entre si como entre los pequeños contribuyentes y los asalariados en su condición de beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud.

El criterio de un monto fijo fue tomado como una manera de simplificar el cálculo y el pago de los aportes. Pero puede ser equivocadamente entendido como un mecanismo que garantiza la igualdad como la base del impuesto y de las cargas públicas, según lo establece el artículo 16 de la Constitución Nacional. Por el contrario introduce una vulneración de derechos desde su inicio. Esta claro que la igualdad debe predicarse de la capacidad contributiva de cada uno en función de sus ingresos.

Pero incluso no resulta necesario abandonar la practicidad del monto fijo en tanto nada obsta a que cada categoría tenga un monto fijo diferente, el cual puede ser estimado por aproximación a la aplicación de un criterio porcentual. Este último, independientemente de su valor cuantitativo, garantiza el cumplimiento de uno de los principios básicos de nuestro sistema de seguridad social que el valor de la solidaridad y que consiste en que quien más tiene más aporta.

Esta situación merece la elaboración de una propuesta legislativa tendiente a corregirla, pudiéndose adoptar para el caso de salud el criterio del 3% aplicado sobre los aportes de los trabajadores en relación de dependencia, en este caso sobre el máximo de facturación de cada categoría hasta una base imponible máxima que podría coincidir con lo establecido para aquellos, equivalente a $ 10.119,08 a la fecha de presentación del presente. Cifra que anualizada daría un monto levemente superior a la categoría G del monotributo actual. Asimismo se propone eliminar el aporte adicional por cada integrante del grupo primario que se quisiera incorporar, los cuales quedan automáticamente cubiertos de la misma manera que se prevé en el Art. 9 de la Ley 23.660 para los trabajadores en relación de dependencia.

La cuestión jubilatoria también presenta una situación de notable inequidad en los aportes entre las categorías, y en relación al 11% de aporte de los trabajadores en relación de dependencia cabe mencionar que los mismos son sustancialmente inferiores a los que aportan los trabajadores asalariados. Por tal motivo debiera establecerse un criterio porcentual que no debiera ser inferior al aporte de la primera categoría, que es del 5,5%.

Incluso si los montos propuestos parecieran demasiados elevados y contrarios al principio de inclusión social no se debe dejar de recordar que la nueva ley prevé otra figura más al interior del grupo de los monotributistas que es la del trabajador independiente promovido y que se encuadra en cuanto a ingresos brutos dentro de la primera categoría, pero al que además se le suman otras razones que los hacen especialmente vulnerables y en virtud de tal situación especialmente considerados por la normativa. De esta manera se reconoce que aún cuando el monotributo tenga un fundamento de inclusión social, no obstante habría otros que están en una condición aún peor. Asimismo las reformas propuestas tienen el sentido de preservar el principio de la solidaridad que ha regido siempre el Sistema Nacional del Seguro de Salud en nuestro país. La incorporación al mismo de beneficiarios no contemplados originalmente con una lógica diferente a la mencionada, no solamente les vulnera derechos en tanto trabajadores sino que además pone en peligro las bases solidarias de nuestro seguro de salud.

Conforme a lo aquí expresado solicito a los señores legisladores su apoyo para la aprobación del presente proyecto.