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PROYECTO DE TP
Expediente 3244-D-2008
Sumario: CREACION DEL CONSEJO ECONOMICO, SOCIAL Y POLITICO: OBJETIVOS; FUNCIONES Y ATRIBUCIONES; INTEGRACION; DESIGNACION DE MIEMBROS; AUTORIDADES Y FUNCIONAMIENTO.
Fecha: 18/06/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 68
El Senado y Cámara de Diputados...
CONSEJO
ECONOMICO, SOCIAL Y POLITICO
Capítulo I
Creación y objetivos
Art. 1° - Créase el Consejo Económico,
Social y Político como persona jurídica de derecho público, de carácter colegiado, y plena
autonomía orgánica, económica y funcional para el cumplimiento de sus fines. Actuará en
vinculación directa con el Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Jefatura de Gabinete y
de sus Ministros y el Ministerio del Interior, y con el Congreso Nacional por intermedio de
los presidentes de las Honorables Cámaras de Diputados y Senadores de la Nación.
Tendrá su sede en la Capital Federal.
Art. 2° - El Consejo Económico, Social y
Político es un órgano de carácter consultivo y asesor de los poderes políticos del Estado
Nacional en todas las áreas del quehacer gubernamental, que institucionaliza la
participación permanente de los diversos sectores significativos de la sociedad argentina
teniendo como objetivos:
a) Afianzar la convivencia y los valores
democráticos;
b) Incrementar la participación social;
c) Promover un ámbito institucionalizado de
concertación y consenso;
d) Concurrir a la formulación de proyectos
nacionales concertados y controlar su implementación y realización;
e) Afianzar la estabilidad y fortalecer la
representatividad de las instituciones de la República; y
f) Avanzar en la construcción de una
democracia social y participativa en el marco de una Nación integrada, independiente y
solidaria.
Capítulo II
Funciones y atribuciones
Art. 3° - Para cumplir sus objetivos, el
Consejo tiene las siguientes funciones:
a) Dictaminar en las consultas que le formulen
el presidente de la Nación, sus ministros o cualquiera de las Cámaras del Congreso;
b) Emitir opinión o asesorar, por iniciativa
propia, al presidente de la Nación, a sus ministros o a las Cámaras del Congreso, en
materia económica, social, política e institucional;
c) Elevar al Poder Ejecutivo o a las Cámaras
proyectos de normas, y propiciar reformas o proponer medidas de carácter económico,
social o político, remitiendo las propuestas al Poder Ejecutivo o a las Cámaras;
d) Elaborar y elevar anualmente al Poder
Ejecutivo y a ambas Cámaras del Congreso de la Nación, una Memoria en la que se
expongan sus consideraciones sobre la situación socioeconómica de la Nación, así como
un resumen de sus dictámenes, opiniones, proyectos y propuestas;
e) Dictar resoluciones y disponer las medidas
que sean convenientes para poner en ejercicio las funciones precedentes.
Art. 4° - El Poder Ejecutivo o las Cámaras
del Congreso consultarán previa y obligatoriamente al consejo en lo referente al proyecto
de ley de presupuesto de gastos y recursos del Estado Nacional y en materia de plan o
programación económica o social. El consejo dictaminará dentro de los treinta (30) días
corridos de formulada la consulta; vencido este plazo sin que el consejo se expida, los
poderes públicos decidirán sin más.
Art. 5° - Los dictámenes u opiniones del
consejo no son vinculantes. El Poder Ejecutivo y ambas Cámaras del Congreso
informarán anualmente al Consejo, dentro de los tres (3) primeros meses del año, el curso
dado a sus dictámenes, opiniones, proyectos o propuestas.
Art. 6° - El consejo tiene las siguientes
atribuciones:
a) Solicitar informes escritos a las entidades
públicas y privadas, las que deberán evacuarlos dentro del plazo de diez (10) días,
prestando la más amplia colaboración;
b) Efectuar consultas o recabar la colaboración
o el asesoramiento de expertos y técnicos;
c) Elaborar anualmente su presupuesto de
gastos y recursos y elevarlo al Poder Ejecutivo. Dispondrá de los recursos que le asigna
la ley de presupuesto y quedará sujeto, en cuanto a su manejo, a las disposiciones de la
ley de contabilidad sobre entidades descentralizadas.
Capítulo III
Integración
Art. 7° - El Consejo Económico, Social y
Político estará integrado por los consejeros representantes de los diversos sectores de la
sociedad argentina, de acuerdo con la siguiente distribución:
Inciso 1º: Veinticinco (25) representantes del
sector trabajador, distribuidos del siguiente modo:
a) organizaciones sindicales con personería
gremial: veinte (20) representantes;
b) organizaciones sindicales sin personería
gremial: cinco (5) representantes;
Inciso 2º: Veinticinco (25) representantes del
sector empresario, distribuidos del siguiente modo:
a) Agropecuario: seis (6) representantes;
b) Industrial: nueve (9) representantes;
c) Servicios: siete (7) representantes, los que
se distribuirán: tres (3) por comercio interior y exterior; dos (2) por finanzas y seguros; uno
(1) por turismo; y uno (1) por transporte.;
d) Minería: un (1) representante;
e) Pesca: un (1) representante.
Inciso 3º: Quince (15) representantes del
sector público, distribuidos del siguiente modo:
a) Siete (7) funcionarios representantes del
Estado nacional, asignando un (1) representante a cada una de las siguientes áreas:
economía; salud; desarrollo social; educación y cultura; trabajo; obras y servicios públicos;
y banca pública.
b) Tres (3) de las universidades nacionales;
c) Cinco (5) representantes de las provincias
por regiones, a saber: uno (1) de la región patagónica, uno (1) de Cuyo, uno (1) de la
región pampeana, uno (1) del Litoral y región nordeste y uno (1) de la región noroeste y
centro.
Inciso 4º: Veinte (20) representantes de los
intereses diversos, distribuidos del siguiente modo:
a) Cuatro (4) representantes de las
cooperativas y mutualidades: uno (1) por las cooperativas de producción y consumo, uno
(1) por las cooperativas de trabajo; uno (1) por las de crédito y uno (1) por las
mutualidades;
b) Un (1) representante de las asociaciones
culturales y artísticas;
c) Tres (3) representantes de las
asociaciones gremiales de profesionales, a saber: uno (1) de la salud, uno (1) de
ciencias económicas y sociales y uno (1) de ciencias exactas;
d) Un (1) representante de las organizaciones
juveniles;
e) Un (1) representante del movimiento
estudiantil universitario;
f) Un (1) representante del sector pasivo;
g) Un (1) representante de las entidades de
comunicación social;
h) Un (1) representante de las organizaciones
de derechos humanos;
i) Un (2) representantes de los usuarios y
consumidores;
j) Un (1) representante de las comunidades
indígenas;
k) Un (1) representante del movimiento de
mujeres;
l) Un (1) representante de las universidades
privadas, academias y centros de estudio;
ll) Un (1) representante de las asociaciones o
entidades ecologistas o ambientalistas.
m) Un (1) representante de las
organizaciones de desocupados.
Inciso 5º: Un (1) representante por cada
partido político nacional o alianza electoral nacional con representación parlamentaria a
nivel nacional y uno (1) por cada partido político de distrito o alianza electoral de distrito
que gobierne su provincia.
Todos los sectores tendrán igual número de
consejeros suplentes.
Art. 8°: El sector que designe más de un
representante no podrá elegir más del 60% de personas del mismo sexo.
Art. 9° - Los miembros del consejo duran
dos (2) años en el ejercicio de sus funciones y pueden ser reelegidos sólo una vez. Las
vacantes que se produzcan serán ocupadas por los suplentes hasta completar el
período.
Art. 10° - Para ser miembro del Consejo
se requiere ser mayor de edad, con excepción de los consejeros previstos en el artículo
7º, inciso 4º, apartados d) y e) quienes deberán ser mayores de dieciocho (18) años y
contar con dos (2) años de pertenencia a su sector. Los extranjeros deberán tener cinco
(5) años de residencia ininterrumpida en el país.
Art. 11° - Es incompatible el cargo de
consejero con el ejercicio de la función pública a nivel nacional, provincial o municipal, con
excepción de los consejeros previstos en el artículo 7º, inciso 3º, apartados a) y c) .
Art. 12°- Los consejeros son delegados de la
organización, entidad o institución que representan. Los cargos pertenecen a la entidad
representada y no a la persona, y cada entidad podrá revocar, en cualquier momento y sin
expresión de causa, la representación de sus consejeros y designar, en su caso, otro u
otros en su reemplazo. Los consejeros que, durante su mandato, dejaran de pertenecer a
la organización o al sector que representan, cesan automáticamente en su calidad de
miembros del Consejo.
Capítulo IV
Designación de los miembros
Art. 13° - Los consejeros representantes del
sector trabajador serán elegidos por la Confederación General del Trabajo (CGT) en sus
diferentes expresiones -si las hubiere-, en representación de las organizaciones
sindicales con personería gremial, y por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), en
representación de las organizaciones sindicales sin personería gremial, de conformidad
con las normas que en dichas entidades rigen la elección de sus máximas autoridades de
conducción, asegurando que la nómina de representantes contemple adecuadamente la
participación de los sindicatos grandes, medianos y pequeños, las diversas ramas de la
producción, el comercio, los servicios y la actividad pública, y las distintas regiones del
país.
Art. 14° - Los consejeros representantes del
sector empresario serán elegidos por las organizaciones más representativas de cada
sector, de conformidad a las previsiones de su normativa interna para la elección de sus
máximas autoridades y asegurando que cada representación contemple adecuadamente
la participación de las empresas grandes, medianas y pequeñas, las diversas ramas de
actividad que comprende cada sector y las distintas regiones del país. La representación
de empresas de capital extranjero, definidas de acuerdo a lo establecido en el art. 2 inc. 3
de la Ley 21382, no podrá exceder de tres consejeros pertenecientes al sector industrial, y
de un consejero para el sector servicios.
Art. 15° - Los consejeros representantes del
sector público serán elegidos del siguiente modo:
Inciso 1º: Los consejeros que representan al
Estado nacional serán designados por el Poder Ejecutivo a propuesta del ministro.
Inciso 2º: Los consejeros que representan a
las universidades nacionales serán elegidos por el Consejo Nacional Interuniversitario de
Rectores de Universidades Nacionales y deberán pertenecer a universidades de distintas
regiones del país.
Inciso 3°: Los consejeros representantes de
las diversas regiones del país serán elegidos por los gobiernos de las provincias que
componen cada región, de conformidad a la reglamentación.
Art. 16° - Los consejeros representantes
de los intereses diversos serán designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de las
organizaciones o entidades más representativas de cada sector, que sean convocadas a
tal efecto por el Poder Ejecutivo según el mecanismo que establezca la reglamentación.
Queda exceptuado de esta disposición, el consejero representante del movimiento
estudiantil universitario que será elegido por la Federación Universitaria Argentina (FUA),
de conformidad con las normas de la entidad que rigen la elección de sus máximas
autoridades de conducción. Cuando a un sector de los previstos en este artículo le
corresponda más de un (1) consejero, éstos deberán pertenecer a distintas regiones del
país.
Art. 17° - Los consejeros representantes de
los partidos políticos o alianzas electorales serán elegidos por los mismos, de
conformidad a las normas de sus respectivas cartas orgánicas para la elección de sus
máximas autoridades de conducción a nivel nacional.
Art. 18° - El Poder Ejecutivo, por vía de
reglamentación de la presente ley, determinará cuáles son la o las organizaciones más
representativas de cada sector a que se refieren los artículos 14 y 16, con excepción del
sector previsto en el artículo 7º, inciso 4º, apartado f). Las entidades o asociaciones que
se consideren afectadas por las determinaciones efectuadas por el Poder Ejecutivo,
podrán disponer contra el acto administrativo e un recurso ante el Juzgado Federal en lo
Contencioso Administrativo de la Capital Federal. El recurso se concederá con efecto
devolutivo.
Cuando el Poder Ejecutivo reconociere en tal
carácter a dos o más organizaciones, establecerá en el mismo decreto reglamentario la
cantidad de consejeros del sector que se asigna a cada una. Cuando un sector deba
nominar un representante, fueren dos o más las organizaciones reconocidas y éstas no
acordaren una representación unificada, el Poder Ejecutivo optará por uno de los que le
propusieren. Estas decisiones son irrecurribles.
Art. 19° - Respecto de la elección de los
consejeros a que se refieren los artículos 13, 14 y 15, incisos 3º y 4º, 16 -respecto del
consejero del movimiento estudiantil universitario- y 17, el Poder Ejecutivo constatará que
las designaciones efectuadas por las organizaciones, entidades o instituciones hayan sido
realizadas en debida forma, que los consejeros reúnan los requisitos establecidos en el
artículo 10º y no estén sujetos a las incompatibilidades del artículo 11. Transcurridos diez
(10) días desde que las designaciones fueran notificadas al Poder Ejecutivo sin que el
mismo se expida, quedarán conformadas de pleno derecho.
Art. 20° - Respecto de la elección de los
consejeros a que se refieren los artículos 15, inciso 2º, y 16, el Poder Ejecutivo designará
aquellos que le sean propuestos, salvo que no reúnan los requisitos exigidos por la
presente ley.
Art. 21° - El Poder Ejecutivo determinará,
por vía reglamentaria de la presente ley, qué provincias integran las regiones del país a
que se refiere el artículo 7º, inciso 3º, apartado b).
Art. 22° - Son nulas las designaciones que
contraríen lo dispuesto por el art. 8. .El Poder Ejecutivo requerirá a la entidad responsable
de la designación, el cumplimiento del cupo previsto.
Capítulo V
Autoridades y funcionamiento
Art. 23° - El Consejo tendrá una mesa
directiva integrada por un presidente, dos vicepresidentes, un secretario general y cuatro
secretarios, los que serán elegidos en la reunión constitutiva del cuerpo, con excepción
del presidente. Su composición deberá reflejar la pluralidad del Consejo.
Art. 24° - El presidente del Consejo será
elegido por el presidente de la Nación, con acuerdo del Senado, a propuesta del Consejo,
de fuera de su seno. El cargo de presidente del Consejo es incompatible con la función
pública.
Art. 25° - Los vicepresidentes 1º y 2º
corresponderán, respectivamente, al sector trabajador y empresario, los que serán
elegidos, del seno de cada sector, por la mayoría absoluta de votos de los miembros del
Consejo.
Art. 26° - El secretario general será un
consejero del sector público, el que será elegido por la mayoría absoluta de votos de los
miembros del Consejo.
Art. 27° - Los cuatro (4) secretarios serán
consejeros representantes, dos (2) del sector intereses diversos y 2 (dos) del sector
partidos políticos, elegidos del seno de cada sector, por la mayoría absoluta de votos de
los miembros del Consejo.
Art. 28° - El Presidente convoca a las
sesiones plenarias, fija el orden del día a petición de sus miembros y preside las
deliberaciones del cuerpo.
Art. 29° - La mesa directiva tendrá a su
cargo la coordinación del trabajo de las comisiones y velará por el respeto a las
disposiciones legales y reglamentarias.
Art. 30° - Dentro de los treinta (30) días de
su constitución, el consejo aprobará su reglamento interno, asegurando una modalidad de
trabajo dinámica y la celeridad de sus resoluciones. Hasta tanto se apruebe el mismo, la
mesa directiva queda facultada para dictar las normas necesarias para su
funcionamiento.
Art. 31° - Con el voto de las dos terceras
partes del total de los miembros del cuerpo, el consejo puede remover de su seno a uno o
más consejeros por faltas graves cometidas por ellos con motivo o en ocasión del
ejercicio de sus funciones.
Art. 32° - Las sesiones del consejo serán
públicas, salvo que el cuerpo resuelva por mayoría absoluta de votos que la sesión sea
secreta. En todos los casos se asegurará la publicidad de sus resoluciones.
Art. 33° - Podrán asistir a las sesiones,
con voz y sin voto, el presidente de la Nación, sus ministros, los presidentes de ambas
Cámaras del Congreso y los presidentes de sus comisiones.
Art. 34° - El consejo puede designar a uno
o varios de sus miembros para que se expongan las opiniones del cuerpo ante las
Cámaras del Congreso, ante sus comisiones o ante el Presidente de la Nación o sus
ministros.
Art. 35° - Cada consejero tendrá un voto,
con la excepción del presidente, quien sólo tendrá voto en caso de empate. El quórum
para sesionar lo constituye la presencia de la mitad más uno de sus miembros,
individualmente considerados. Las decisiones serán tomadas por la mayoría absoluta de
votos de los miembros presentes.
Art. 36° - Los dictámenes, opiniones,
proyectos o propuestas que emita el consejo en ejercicio de sus funciones serán
adoptados en sesión plenaria del cuerpo.
Art. 37° - El consejo, por vía de su
reglamento interno, creará las comisiones permanentes de trabajo que crea convenientes,
delimitará sus competencias con arreglo a esta ley, establecerá sus autoridades,
determinará las normas para su funcionamiento y el número de consejeros que las
integrarán, procurando que estén representados los diversos sectores que componen el
consejo. Cada sector designará los consejeros que los representarán en las diversas
comisiones. Cada consejero integrará, al menos, una comisión.
Art. 38° - El personal del Consejo es
designado por éste previa selección basada en principios de antecedentes, mérito y
capacidad, mediante convocatoria abierta realizada al efecto
Art. 39° - El consejo podrá crear
comisiones de trabajo ad hoc, de carácter temporario para el estudio o tratamiento de
determinados temas.
Art. 40° - Las comisiones podrán convocar
a audiencia pública, de carácter consultivo, de oficio o a instancia de los ciudadanos, las
entidades sociales o los partidos políticos para el tratamiento de temas económicos o
sociales de orden nacional que revistan especial importancia, con el fin de informar a la
comunidad o informarse, o efectuar o recibir propuestas. El consejo, en su reglamento
interno, establecerá los requisitos y condiciones que deberán cumplimentarse para que
proceda la convocatoria a audiencia pública, así como las normas para su
funcionamiento.
Art. 41° - Los miembros de la mesa
directiva del consejo gozarán de la remuneración que se fije en la ley de presupuesto, la
que no podrá ser superior a la mitad de la dieta de los legisladores nacionales. Los
restantes consejeros no percibirán remuneración alguna, siendo los gastos que les
demande el ejercicio de sus funciones a cargo de las organizaciones, entidades o
instituciones que representan.
Art. 42° - El consejo se reunirá en sesión
plenaria al menos una vez al mes y determinará en su reglamento su período de receso,
el que no podrá ser superior a un mes por año calendario. Durante el receso, el cuerpo
podrá ser convocado a sesiones extraordinarias por su presidente, por sí o a pedido de
quince (15) consejeros, o por el Poder Ejecutivo o cualquiera de las Cámaras, con una
agenda especial elaborada al efecto.
Art. 43 - La presente ley será
reglamentada dentro de los treinta (30) días y el consejo comenzará a funcionar dentro de
los ciento ochenta (180) días, ambos contados a partir de la promulgación de la
presente.
Art. 44° - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I. Introducción
El proyecto de ley de creación del Consejo
Económico, Social y Político que hoy presentamos a consideración de esta Honorable
Cámara de Diputados de la Nación, es la reproducción del Proyecto de Ley presentado en
1988 por el Diputado Socialista Guillermo Estévez Boero y que luego fuera presentado
por el Diputado Socialista Hermes Binner en el año 2006.
Consideramos que el mismo reviste plena
actualidad toda vez que propone la concreción de un ámbito institucional para el consenso
que articule la totalidad de los sectores económicos, sociales y políticos que componen
nuestra realidad.
Este proyecto fue reiteradamente
representado, pero lamentablemente nunca se logró debate alguno en el seno de ésta
Cámara. Creemos que ante la debilidad institucional que exhibe nuestra democracia
resulta oportuno volver a darle estado parlamentario.
Asimismo, fueron agregados a su
composición, aquellos sectores que forman parte de la nueva realidad social y económica
de nuestro país.
La crisis económica que vivimos los
argentinos, que se ha proyectado como crisis social, política e institucional, y
fundamentalmente como crisis de credibilidad y de legitimidad de la dirigencia política,
actúa como una fuerza con sentido desintegrador de nuestra sociedad. Frente a ello,
entendemos que el presente proyecto tiende a posibilitar el diálogo y la participación de
los diversos sectores de la sociedad argentina, condición indispensable para emprender el
camino a una necesaria concertación nacional.
La concepción institucional ortodoxa del
liberalismo -que impregna nuestra Constitución- se halla preñada de las circunstancias
históricas de su nacimiento, que desde ya son muy diferentes de las actuales. A más de
dos siglos del movimiento revolucionario francés de 1789 -que diera fundamento
doctrinario a las instituciones políticas vigentes- se hace necesario aún atravesar una
densa madeja de preconceptos para poder plantearse, sin prejuicios, ante la realidad que
hoy debemos afrontar, aquellas reformas institucionales que posibiliten la articulación de
las organizaciones políticas y sociales existentes.
Coincidimos con Gianfranco Pasquino (1) en
que la democracia es un régimen político exigente que no puede contentarse con que sus
estructuras, sus aparatos, sus técnicas de funcionamiento, sean definidas de una vez por
todas.
De esta forma, el Consejo que hoy
propiciamos no es más que el intento audaz de comenzar a transitar la necesaria síntesis
institucional, política y cultural que los argentinos aún no hemos logrado.
II. Los Consejos Económicos, Sociales
y Políticos.
1. Definición.
Los Consejos Económicos, Sociales y Políticos
son órganos consultivos y de asesoramiento del Gobierno en materia económica y social.
Se los concibe habitualmente como foros permanentes donde se instrumenta el diálogo
social de los distintos intereses a fin de superar disputas y lograr consensos especiales
para el desarrollo económico y social de los distintos países o regiones. Complementan o
amplían las instituciones democráticas sin reemplazar la representación política que
caracteriza a esta forma de gobierno.
Desde el punto de vista de la ciencia política,
los Consejos Económicos y Sociales, pueden ser considerados como un complemento de
la democracia representativa, en la medida en que incorporan un criterio de
representación funcional, que estimula la participación de los distintos actores que
configuran la realidad socioeconómica de una nación.
El Consejo Económico y Social resulta así un
particular arreglo institucional que permite vincular los intereses organizados en
asociaciones de la sociedad civil con las estructuras decisionales del Estado (2) .
2. Características generales de los
Consejos Económicos y Sociales.
a) Funciones: son órganos consultivos de los
poderes públicos fundamentalmente en áreas vinculadas al desarrollo económico, social y
político.
b) Recepción normativa: su creación puede
estar prescripta por ley, como en el caso de Bélgica, Holanda y España; o en el texto
constitucional, como en el caso de Italia, Francia y Portugal.
c) Composición: existen tres modelos posibles
de estructura representativa, a los que se acostumbra a denominar por el antecedente
extranjero relevante que los ha inaugurado. De esta forma, es posible establecer una
tipología que comprende tres tipos ideales: el modelo paritario belga, que privilegia la
representación de trabajadores y empresarios, el tripartito holandés, que añade la
participación del Estado, y el pluripartito o multipartito francés, que combina la
representación de los diversos sectores de la sociedad, actuantes en el campo
socioeconómico, sociopolítico cultural, y estatal.
d) Ubicación institucional: si bien esta es
variable, la mayoría de los Consejos tiene una fuerte articulación tanto con las áreas más
representativas del gobierno como con el Parlamento.
e) Carácter de las decisiones: las decisiones
de este tipo de órganos son de naturaleza consultiva, lo que facilita su articulación con
otras instituciones políticas de gobierno. De acuerdo con Montalvo Correa (3) ,
probablemente muchos de los consensos logrados en el caso español, no se hubiesen
alcanzado si estas decisiones hubiesen tenido carácter vinculante.
f) Agenda: la agenda de discusión puede ser
amplia o restringida, puede circunscribirse a las relaciones entre trabajadores y
empresarios, o cubrir una amplia gama de políticas públicas, lo que depende
fundamentalmente del modelo de integración adoptado.
III. Fundamentos de la creación del
Consejo Económico, Social y Político.
1. Fortalecer y reformar las
instituciones para consolidar la democracia
La historia política contemporánea de nuestro
país se halla signada por una inestabilidad recurrente de sus instituciones. Esta situación
está determinada, es cierto, por la existencia de profundas contradicciones estructurales,
económicas y sociales, no resueltas, pero a ella concurre en forma no despreciable, la
debilidad creciente, en el tiempo, de nuestra estructura institucional que facilita el
resquebrajamiento y la potencial ruptura.
El proceso de organización nacional
consolidado a fines del siglo pasado implicó, por un lado, la organización de la estructura
económica sobre la base de una dinámica liberal capitalista, compatible con el crecimiento
orgánico de la dominación oligárquica y, por otro lado, un diseño institucional fundado en
una democracia político liberal censitaria, restringida, que posibilitaba la exclusión y
discriminación de las masas populares en cuanto al pleno ejercicio de su ciudadanía
política y social. En esta época, se planteó y efectivizó el otorgamiento amplio de las
libertades civiles -a las que Alberdi denomina "económicas"- junto a la inexistencia de
garantías efectivas para el ejercicio de la libertad política.
Una sociedad como la argentina, conmovida
primero por las luchas internas que precedieron a la organización nacional y luego en su
base social por el afluente inmigratorio, comenzó el presente siglo conmovida por las
demandas populares de acceso efectivo a la ciudadanía política y a la participación en la
renta nacional.
La Ley Sáenz Peña -como proyecto político
explícito de ampliación del ejercicio pleno de la ciudadanía política a través del sufragio
universal, secreto y obligatorio- posibilitó así, en nuestra democracia política limitada, una
real consulta política popular. Pero esta nueva realidad institucional chocó abiertamente
con la realidad económica y social existente, propia de la estructura económica agrícola-
ganadera que mantenía sumamente limitados los horizontes de las masas populares, que
crecían en número vertiginosamente.
Con la llegada de Yrigoyen al gobierno en
1916, las instituciones de la democracia política vieron incorporarse en ellas a los
intereses populares, en abierta contradicción con los intereses del privilegio nativo y
extranjero, cuyas fuerzas se estrecharon para defender celosamente sus privilegios.
Las instituciones representaban así a los
intereses que estaban en pugna con el privilegio económico y social vigente en el país,
que seguía actuando con todas sus fuerzas. Esta confrontación entre los intereses de una
minoría y las instituciones políticas elegidas por las mayorías -hecho que se concretó en
1916- marcó el inicio de las fracturas institucionales de nuestro país.
"Con Hipólito Yrigoyen -nos dice José Luis
Romero (4) - se inició la era cuya misión histórica hubiera debido ser el ajuste del sistema
institucional a la nueva realidad social que representaba: perfección formal de la
democracia para todos, legislación y política social para los sectores populares. Las
reformas no se realizaron y los problemas quedaron en pie, madurando y recortando su
perfil progresivamente."
En la puja, caen las instituciones y se yergue
sobre ellos el privilegio de adentro asociado al interés extranjero. Desde entonces -1930-
y hasta el presente, la puja continúa y se da una situación indefinida, donde las
aspiraciones populares no pueden plasmarse orgánica y progresivamente en la medida
en que no se logra someter a las fuerzas del privilegio y de los intereses extranjeros al
imperio de la ley.
El avance de la participación popular en el
reclamo de medidas sociales más profundas lleva a los intereses ligados al privilegio a
quebrar el orden institucional, negando públicamente los principios de la democracia y la
vigencia de todo derecho. Para ello se ha aprovechado y se aprovechará del desgaste, de
los errores, de las deformaciones que se hacen presentes en cada uno de estos intentos
populares, los que siempre se han reducido a depositar su confianza en la sola capacidad
de sus líderes y en la eficacia de las políticas liberales diseñadas por nuestra Constitución
de 1853; 1930, 1955, 1966 y 1976 son las dramáticas y dolorosas evidencias del
antagonismo existente entre las débiles instituciones representativas insufladas de
contenido popular a través de la Ley Sáenz Peña y la estructura económica del país
donde subsisten intereses cuyo modus operandi resulta incompatible con la vigencia de
tales instituciones.
"Los atentados contra las instituciones que se
observan a lo largo de nuestra historia -sostiene José Luis Romero (5) - son, unas veces,
ataques más o menos vigorosos contra algunas instituciones en que la democracia se
realiza... y otras, intentos facciosos para contener los esfuerzos destinados a lograr esa
deseada acomodación, realizados por quienes temen perder los privilegios que el
funcionamiento de ciertas instituciones les proporcionan."
Ello nos coloca ante la tarea nunca asumida
de reforzar las instituciones de nuestra democracia representativa a fin de dar cabida
adecuada en ellas al rico contenido de nuestra realidad social. "Este esfuerzo por llegar a
una acomodación de las instituciones prestablecidas con respecto a las nuevas formas
que adopta la realidad social constituye, a mi juicio -nos sigue diciendo José Luis
Romero- uno de los caracteres más importantes del drama de la democracia
argentina."
Drama que no fue nunca plenamente asumido,
ya que cada nuevo gobierno electo constitucionalmente creyó idealmente que el problema
se reducía a ser más hábil que el anterior para sortear estas incompatibilidades en el
marco de las mismas instituciones políticas que en la etapa precedente.
Pensar la democracia desde nuestra realidad
actual -caracterizada por la profunda crisis económica y social, y por el descrédito de las
instituciones representativas- supone, para nosotros, enfrentar una realidad
incontrastable: que la democracia no se logra meramente con el cumplimiento de lo que
Norberto Bobbio denomina las "reglas de juego que dan sentido a la democracia
representativa" (6) , reglas que refieren a los procedimientos que los cientistas políticos han
dado en llamar "definición mínima" (7) de la democracia: voto secreto, sufragio universal,
elecciones regulares, competencia partidaria, derecho de asociación, y responsabilidad de
los ejecutivos.
Pero en nuestra opinión, el funcionamiento
pleno de las reglas mínimas de procedimiento de una democracia política implica
necesariamente la existencia de ciertas condiciones sociales. Sin embargo, este aspecto
decisivo para la comprensión del drama de nuestra democracia ha sido frecuentemente
olvidado por quienes aceptan irreflexivamente la "definición mínima" de democracia como
si las "reglas de juego" fuesen apenas formas vacías desprovistas de cualquier contenido
social.
Resulta inconcebible la satisfacción
perdurable de demandas sociales sin la urgencia democrática y no comprendiéndose,
asimismo, que sin la efectiva participación de los diversos sectores y grupos sociales no
hay posibilidad de consolidar la democracia. Es que la reforma institucional tendiente a
posibilitar la participación, al igual que la responsabilidad de asumir ésta es insoslayable
en la problemática del afianzamiento del orden constitucional.
Cada propuesta de cambio institucional
encuentra inmediatamente una resistencia tenaz por parte de quienes temen perder los
privilegios que les otorga el funcionamiento de la estructura institucional existente; se
desarrollan así argumentos que pretenden explicar las quiebras y fallas constitucionales
adjudicando éstas a la imperfección de los ciudadanos o a la defección de las
organizaciones sociales. Se pretende que las instituciones diseñadas en nuestra
Constitución de hace 150 años son perfectas, inconmovibles, inmodificables, que la
sabiduría con que fueron concebidas las hace siempre comprensivas de toda modificación
de la realidad social.
Esta postura contradice el espíritu y la
verdadera sabiduría del gran inspirador de nuestra Carta Magna, Juan Bautista Alberdi,
quien, con innegable claridad expresó: "No se ha de aspirar a que las constituciones
expresen las necesidades de todos los tiempos. Como los andamios de que se vale el
arquitecto para construir los edificios, ellas deben servirnos en la obra interminable de
nuestro edificio público, para colocarlas hoy de un modo y mañana de otro, según las
necesidades de la construcción. Hay constituciones de transición y creación, y
constituciones definitivas y de conservación. Las que hoy pide América del Sur son de la
primera especie, son de tiempos excepcionales" (8) .
En este sentido, el socialismo siempre ha
planteado la necesidad de una reforma que institucionalice en el país, un consejo
económico y social, a los fines de fortalecer las instituciones representativas, las que han
demostrado, en nuestra realidad, su debilidad y creciente fragilidad.
José Ingenieros escribía en 1920: "El
perfeccionamiento de la vida política consistirá en marchar hacia formas cada vez más
eficaces del sistema representativo, procurando que todas las funciones de la sociedad
tengan una representación en los cuerpos deliberativos" (9) .
Enrique del Valle Ibarlucea, en 1917,
expresaba: "En este momento histórico los pueblos aspiran no sólo al goce pleno de los
derechos civiles y de las libertades políticas, sino también a la conquista de la igualdad
económica" (10) . Imbuido de estos ideales presentó al Senado en 1920 su proyecto de
creación del Consejo Económico del Trabajo.
Alfredo Palacios, decidido partidario de los
consejos económicos sostuvo: "Se ha dicho con razón que si las actuales instituciones
parlamentarias y democráticas parecen cada día más insuficientes es precisamente
porque no son bastante democrática, (...) exijamos que la democracia sea múltiple,
garantizando en esa forma la expresión de la voluntad general del pueblo en conjunto, y
del hombre como ciudadano, como productor y como consumidor" (11) .
Desde 1983, con la recuperación democrática,
el socialismo ha vuelto a insistir recurrentemente en la necesidad de constituir este
organismo como ámbito institucional propicio para desarrollar el consenso entre todos los
integrantes de la Nación. Durante todos estos años, hemos venido planteado a todas las
fuerzas políticas y a todos los sectores sociales, la necesidad de sentarnos a una mesa,
dejando al margen intrascendentes especulaciones partidarias o sectoriales, para asumir
la profundidad de nuestra crisis y definir una propuesta compartida y superadora.
Fortalecer las instituciones democráticas
representativas, en orden a asegurar su estabilidad, es propender a que sean expresión
del país real: un país que no es solamente el de los ciudadanos de la democracia política,
sino de hombres concretos insertos en la realidad, de movimientos sociales organizados y
de grupos socioeconómicos sólidamente arraigados, en un régimen democrático que
exige hoy ser social y participativo.
Sin embargo, en la Argentina sigue
subsistiendo una anacrónica concepción institucional que rechaza todo planteo de
reforma institucional orientada en este sentido que venimos señalando, anatematizándolo
como corporativo, mientras que los países de Europa, que sufrieron la guerra y el
corporativismo fascista, hace décadas que han institucionalizado esta participación del
hombre situado y de las organizaciones intermedias.
Es imprescindible sacudirnos el polvo de ese
anacronismo e institucionalizar la existencia innegable del hombre concreto, integrándolo
en la organización estatal, a los efectos de armonizar, en forma creciente y democrática,
el Estado y la sociedad civil. Pues la disparidad entre Estado y sociedad, la dicotomía
entre la realidad y sus instituciones, reconoce su origen unilateral en una concepción
parcializada y, por ello, mutilada de la realidad, lo que genera su debilidad e
inestabilidad.
Comenzar intentando esta articulación y
complementación por medio de un órgano de naturaleza consultiva de los poderes
políticos del Estado nacional, como es el Consejo Económico y Social que hoy
proponemos, nos parece lo adecuado a nuestro tiempo y a nuestra realidad cultural.
Dejamos en palabras del primer diputado
socialista de América, Alfredo Palacios, la mejor síntesis de nuestras más profundas
convicciones y de la intención política que nos anima en la presentación de este proyecto,
convencido de que la "democracia es la aceptación consciente y voluntaria de la
colaboración social, del ejercicio alterno de las fuerzas colectivas. Ser demócrata consiste
en profesar la propia verdad y resignarse a que sea desconocida y negada,
defendiéndola, no obstante, hasta que llegue la oportunidad de su reconocimiento. No hay
comunidad organizada sin acatamiento a este sentimiento democrático. Para cumplir
nuestro destino histórico de ser síntesis de esperanzas humanas y fraternidad efectiva,
debemos consolidar la democracia" (12) .
2. Crear el ámbito institucional de la
concertación y del consenso
La crisis de representación que afecta a las
instituciones y dirigentes políticos incide negativamente en la legitimidad del sistema y, en
consecuencia, del gobierno. Legitimidad no es sinónimo de legalidad; aquélla engloba el
proceso a través del cual los ciudadanos llegan a estar convencidos de la necesidad de
obedecer las leyes emanadas del Estado, a aceptarlas como justas y vinculantes y a
sentirse parte de la comunidad política (13) .
La disminución o crisis de legitimidad afecta,
por una parte, las relaciones de los ciudadanos y de los grupos sociales con las
autoridades y, por otra parte, las relaciones entre los distintos grupos sociales,
económicos, políticos, religiosos, étnicos y regionales entre sí.
La concordancia entre el consenso político y el
consenso social incide positivamente en el nivel de legitimidad; pero Burdeau nos advierte
que esa concordancia comienza a deliberarse a partir del momento en que la exigencia
democrática pasa del plano político al plano social. Desde que las desigualdades y las
injusticias sobre las que reposa el orden establecido fueron resistidas por una parte de la
comunidad como intolerables, el consenso social se debilita, porque se entiende que el rol
del poder no es el administrar la sociedad sino el de transformarla. En consecuencia, en la
medida en que el gobierno no sea reconocido como el medio apto para crear una
sociedad nueva, la inexistencia del consenso social termina debilitando el consenso
político, lo que corroe la legitimidad (14) .
La crisis de legitimidad sólo puede superarse a
través de la creación de mecanismos y dispositivos institucionales que posibiliten la
representación de los diversos grupos, que constituyen el ámbito para la obtención de un
acuerdo de base y del control de su implementación. La existencia de estos mecanismos
pueden incidir positivamente sobre la eficacia y la efectividad del gobierno, valores éstos
componentes de la legitimidad que se pretende acrecentar (15) .
Conciliar, desde la crisis que padecemos y
desde nuestra fragilidad institucional, las transformaciones profundas que requiere
nuestra realidad y la profundización del sistema democrático, ubica el problema en el
contexto de la concertación.
En este sentido, coincidimos con Mario Dos
Santos en que "explorar la concertación como modalidad de hacer política (tanto política
en sentido estricto como políticas, y entre ellas, fundamentalmente, la económica)
significará pues, evaluar su potencial aporte de una resolución de los problemas de
instauración, consolidación y estabilidad de un régimen democrático y de aquellos de una
gobernabilidad económica progresiva, los cuales, al menos tendencialmente, estarían
muy ligados" (16) .
La concertación se traduce en la práctica de la
negociación, del compromiso, de la participación, entre los actores sociales y políticos. Se
trata, en definitiva, de un intercambio donde se procesan las diferencias en cuanto a
proyectos sociales, poder e intereses, sin abandonar la difícil vía de la paz que, según
Bobbio, es la vía de la democracia.
"La democracia es, por esencia -nos dice Karl
Mannheim- un método de cambio social, la institucionalización de la creencia de que la
adaptación a una realidad en transformación y la reconciliación de los diversos intereses
pueden llevarse a cabo por medios conciliatorios, con la ayuda de la discusión, el
convenio y un consenso básico" (17) .
La concertación social sirve y procura la
gestación de consenso y, por ende, la legitimidad del Estado. Es que "el incremento de la
participación de los actores sociales en la toma de decisión que los afecta es, por una
parte, un camino para superar esa crisis de legitimidad y, por otra, para corresponsabilizar
a esos actores por el destino de la sociedad" (18) .
La concertación conjuga la síntesis de la
mediación institucional entre la sociedad y el Estado, y del fortalecimiento de la
representatividad de las instituciones. Estaríamos así ante la conjugación de la
representación política, expresada por los partidos políticos, y de la representación
sectorial o de los intereses, expresada por los grupos organizados.
Existe una complementariedad, hoy necesaria,
entre la construcción del consenso político a través de la vigencia del sistema de partidos
y la construcción del consenso social por vía de la concertación.
Debemos comprender que la concertación no
es solamente un mecanismo de regulación económico-social de solución de conflictos y
desajustes, sino que tiene una dimensión esencialmente política, cual es la de valorar y
procurar un acuerdo básico de convivencia.
Podemos decir que nuestra democracia
recuperada en 1983 se caracterizó por la ausencia de una voluntad de concertación. Los
partidos políticos mayoritarios se manifestaron reticentes a arribar, junto a todas las
fuerzas sociales, a un acuerdo real y de base acerca de las orientaciones fundamentales
para el gobierno de nuestra sociedad. Porque, lo que ha dominado, es la tendencia de los
partidos a defender su actividad y la representación político-partidaria emanada de las
urnas, como el ámbito exclusivo de participación institucional.
Los sucesivos gobiernos han tendido así a
manejarse con los distintos grupos económicos y sociales exclusivamente como grupos
de presión, practicando una concertación informal, no institucionalizada, parcial en cuanto
a sus contenidos y limitada en cuanto a los actores involucrados.
Es imprescindible, entonces, incorporar a la
cultura política de los argentinos -de sus partidos políticos y de sus organizaciones
sociales- la idea básica de la institucionalización de la concertación y el consenso. Debe
ubicarse como una prioridad ineludible la necesidad de crear mecanismos institucionales
que articulen la participación de todos los componentes de la realidad. "Porque colocar en
un nivel derivado y secundario las formas jurídicas e institucionales de una sociedad, no
sólo es un error teórico, sino también el claro indicador de una situación social de neta
separación entre Estado y sociedad, entre sociedad política y sociedad civil, entre
economía y política." Y sigue diciendo, con acierto, José Aricó: "Es difícil imaginar la
consolidación de un estado de derecho en la Argentina, sin introducir cambios en la
estructura del Estado y de la sociedad que den respuestas a las formas complejas de
nuestra sociedad actual y a las demandas de intervención colectiva que desbordan las
limitaciones y flaquezas de las instituciones del constitucionalismo liberal clásico" (19) .
Este proyecto de ley de creación del Consejo
Económico y Social que hoy presentamos a la consideración de esta Honorable Cámara
de Diputados, constituye así una propuesta orientada a ampliar los espacios para hacer
de nuestra democracia de hoy una democracia política perfeccionada, una democracia
social participativa, convencido de que -al decir de Maurice Duverger- la ampliación de la
historia ha sido, finalmente, más importante que su aceleración (20) .
3. Hacia una Democracia Social.
La experiencia de un siglo y medio de
capitalismo industrial, la realidad económica por él engendrada, y la presión social de
nuevas fuerzas, fundamentalmente el sindicalismo, fueron renovando las ideas haciendo
nacer un nuevo modo de considerar la representación de los distintos grupos sociales.
Estos movimientos ideológicos, de orígenes diversos, van a confluir en el nuevo
constitucionalismo social de principios del siglo XX, difundiendo nuevas nociones como la
de democracia social.
La consagración institucional de los derechos
individuales y políticos se complementa en esta etapa con el expreso reconocimiento de
los derechos sociales en el marco de las constituciones de principios del siglo XX, siendo
las constituciones mexicanas de 1917 y alemana de 1919 precursoras en dicho
sentido.
El pluralismo social y organizacional, de
nuestra época es una realidad innegable. Dice Bobbio que "el modelo ideal de la sociedad
democrática era el de una sociedad centrípeta. La realidad que tenemos ante nuestros
ojos es la de una sociedad centrífuga, que no tiene un solo centro de poder (la voluntad
general de Rousseau), sino muchos y que merece el nombre de sociedad policéntrica o
poliárquica. El modelo del Estado democrático fundado en la soberanía popular, que fue
ideado a imagen y semejanza de la soberanía del príncipe, era el modelo de una sociedad
monística, la sociedad real, subyacente a los gobiernos democráticos, es pluralista" (21)
.
El mantenimiento de una anacrónica
concepción institucional del Estado democrático, como ya hemos señalado, no representa
por ello la realidad social de nuestro tiempo.
El reconocimiento de la existencia del hombre
situado, de la cualidad social concreta del ciudadano, integró el concepto de democracia
política con el de democracia social. Pero una democracia no define su carácter social
con sólo consagrar los derechos sociales en la Constitución, sino que se acerca a él
cuando, modificando la estructura de los órganos del Estado, institucionaliza y articula sus
órganos representativos, con la participación efectiva en las decisiones de los nuevos
actores sociales y políticos: los grupos intermedios.
La noción de representación de los intereses
económicos y sociales se enfrentó durante mucho tiempo con los principios surgidos de la
Revolución Francesa y el artículo 3 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano, según los cuales ningún organismo ni individuo puede ejercer una autoridad
que no emane de la soberanía nacional. Pero ya entonces había empezado a surgir la
idea de que, junto a los individuos, también había que tomar en cuenta la solidaridad que
emana de los intereses económicos y laborales. Siéyes, en particular, en un discurso
pronunciado el II Thermidor del año III frente a la Convención Nacional, abogó por la
creación de una Cámara que incluyera representantes de la industria rural, citadina, y de
la cultura. En el siglo XIX se consolida entre los intelectuales la idea de que los individuos
valen también por los grupos a los cuales pertenecen y en función de los lazos que los
unen. Saint-Simon va a abogar por un consejo supremo de los industriales organizando a
la sociedad en torno a la producción, mientras que Proudhon va a sostener la
preponderancia del trabajo, desarrollando una filosofía que descansa en particular en la
justicia social y en la organización obrera.
Por ello, como sostiene Bobbio, si se puede
hablar hoy de un desarrollo de la democracia, "éste no consiste tanto, como
frecuentemente se dice por error, en la sustitución de la democracia representativa por la
democracia directa, sino en el paso de la democracia en la esfera política, es decir, en la
esfera en la que el individuo es tomado en consideración como ciudadano, a la
democracia en la esfera social, donde el individuo es tomado en cuenta en la multiplicidad
de sus status" (22) .
Así, si la democracia política se hermana con la noción de participación del individuo, del
ciudadano, de conformidad a su ideología, la noción de democracia social se fundamenta,
además, en la participación del hombre y de los grupos, de conformidad con su condición
socioeconómica, con sus intereses. Es que la democracia tiene dos caras: la política y la
social; la primera es el supuesto inexcusable para conseguir la segunda y ésta es, a su
vez, la efectiva realización de los valores de libertad e igualdad proclamados por
aquélla.
4. La Democracia Argentina y el
advenimiento de una "nueva cuestión social".
El año 1989 significó el cierre de la transición
iniciada en 1983, y la frustración parcial de las expectativas de romper definitivamente con
el pasado, sentando las bases de una democracia estable. Ello se evidenció, como señala
Marcos Novaro, en la reaparición de una serie de problemas que, desde 1983 y hasta
entonces, se habían creído superados. Y entre estos problemas figura el ya clásico
problema de la representación, que una vez más se constituiría en una referencia
obligada de todo debate (23) .
Una distancia creciente entre las opiniones e
intereses de la ciudadanía y las instituciones políticas, una muy baja estima en la política
en general, y la dirigencia política en particular, y la sensación general de que las
expectativas depositadas en los representantes habían sido, y volverían a ser
defraudadas: estos parecían ser los rasgos característicos de la crisis de representación
que se vivía entonces. Al descrédito en los partidos y la dirigencia habría de sumarse el
de las instituciones republicanas
La crisis social y económica despertó así
profundos sentimientos de frustración y decepción hacia las instituciones políticas, y la
demanda de libertades de los primeros años de la democracia sería remplazada por una
demanda de eficacia, autoridad y "más gobierno", lo que favorecería la emergencia de
liderazgos personalistas. Asistiríamos de esta forma al surgimiento de una suerte de
"neopopulismo" (24) , que a diferencia del populismo tradicional, ni movilizaría a las masas,
ni articularía a algunos grupos de interés con los partidos y el Estado, ni promovería la
igualación, sino que por el contrario, se las arreglaría para imponer dolorosas políticas de
cambio y ganar al mismo tiempo elecciones.
El presidente recibiría de esta forma amplias
prerrogativas, alterándose el equilibrio de poderes propio de la república. Como sostiene
Luis Alberto Romero, "en plena turbulencia, en nombre de la gobernabilidad, el Ejecutivo
incursionó sobre los otros poderes alterando el equilibrio republicano" (25) .
Durante la década del '90 se consumaría en la
Argentina una profunda transformación de la estructura social y política. Bajo el influjo de
la hegemonía neoliberal, y apuntaladas por el "pensamiento único", las políticas de ajuste
macroeconómico y las reformas neoconservadoras, han sido las responsables de un
crecimiento generalizado del desempleo, de la concentración de la riqueza, del
desmantelamiento del componente de bienestar del Estado, y del aumento dramático en
los niveles de pobreza, desigualdad y exclusión social. Todo esto contribuyó a echar por
tierra el poderoso mito integrador del progreso indefinido, estrechamente asociado a la
idea de una clase media fuerte y culturalmente homogénea, que había convertido a la
Argentina en un caso único en el contexto latinoamericano.
Estos procesos impactaron fuertemente en los
mecanismos tradicionales de integración social y conformación de identidades,
especialmente en aquellos vinculados al mundo del trabajo. La desocupación y, los
fenómenos de exclusión se tornan estructurales y de larga duración. A ello se suma la
precarización de las condiciones de trabajo de los que permanecen en la condición
salarial, producto de un deterioro de la protección de los trabajadores y del poder sindical
y la introducción de una fuerte flexibilización laboral. Emerge así lo que algunos teóricos
han dado en llamar una "nueva cuestión social" signada por la fractura, la desintegración
del trabajo como criterio de solidaridad y una vulnerabilidad cada vez más amenazante.
Robert Castel ha sostenido al respecto que "la situación actual está marcada por una
conmoción que recientemente ha afectado a la condición salarial: el desempleo masivo y
la precarización de las situaciones de trabajo, la inadecuación de los sistemas clásicos de
protección para cubrir estos estados, la multiplicación de los individuos que ocupan en la
sociedad una posición de supernumerarios, "inempleables", desempleados o empleados
de manera precaria, intermitente. Para muchos, el futuro tiene el sello de lo aleatorio" (26)
.
Además, como en Argentina, los derechos
sociales han estado históricamente ligados al mantenimiento del trabajo formal y no en
base a una definición en términos universales, su pérdida entraña asimismo una
reducción drástica de esos derechos. Y esta pérdida de derechos sociales impactaría
negativamente sobre la capacidad de ejercicio de derechos políticos.
De esta forma, la democracia argentina se ha
ido afianzando institucionalmente en contextos caracterizados por generalizados
desajustes económicos, acuciantes procesos de desintegración y exclusión social, y
profundas crisis de legitimidad y representación política. Y si bien estas condiciones
sociales no anulan las posibilidades de continuidad institucional de la democracia, tal
como lo ha expresado Francisco Weffort (27) , determinan su calidad social e institucional.
Asistíamos así al "divorcio entre un sistema político democrático y una sociedad que se
vaciaba de ciudadanía; un sistema fundado en la igualdad política -un hombre, un voto-
pero que era incapaz de modificar la tendencia de la sociedad hacia la desigualdad
creciente" (28) .
El cataclismo se produciría a fines de 2001.
Primero, tendría lugar una fuerte corrida bancaria, que nos llevaría al "corralito financiero",
y a la aceleración de la crisis económica que adquiría entonces un ritmo vertiginoso.
Posteriormente las protestas y finalmente la crisis política que desembocaría en la caída
del presidente De la Rúa. Caceroleros, ahorristas y piqueteros eran la expresión de
distintos sectores de la sociedad que se articulaban en torno a la consigna dominante
"que se vayan todos!", alcanzándose el punto más alto de la desafección entre ciudadanía
y dirigencia política que ya venía madurando a partir de los recurrentes fracasos
gubernamentales que acentuaron progresivamente la crisis representativa.
Pero si bien los acontecimientos de fines de
2001 demostraban que la democracia argentina era frágil, aún en lo más profundo de la
crisis, nadie había propuesto caminos diferentes de los democráticos. "El 19 y 20 de
diciembre se produjo el pasaje del desapego a la furia, y efectivamente todo el andamiaje
se conmovió. Pero no se derrumbó. No aparecieron espadones ni mesías. Si la
representación política está en crisis, al menos subsiste la idea de que cualquier solución
deberá transcurrir en el marco de un orden institucional" (29) . De esta forma, la
insatisfacción que expresan los argentinos con el funcionamiento de su democracia no
alcanza a cuestionar su adhesión a la misma, sino todo lo contrario. Al mismo tiempo que
se profundizaba el descrédito, crecía llamativamente entre los argentinos, el respaldo a la
democracia (30) .
5. El desafío democrático
En un intento por desentrañar las razones
institucionales de nuestra histórica debilidad democrática, hemos señalado el
característico desajuste existente entre las instituciones y la realidad, lo que ha generado
una creciente inestabilidad institucional en nuestro país.
Estrechamente relacionado a la cuestión que
hemos venido analizando se halla el problema de la representatividad de las instituciones
democráticas. Como ya hemos dicho, nuestra democracia política, elaborada sobre el
supuesto de la igualdad formal de todos los ciudadanos, ha operado sobre una realidad
profundamente desigualitaria. De hecho o de derecho, nuestra democracia siempre ha
excluido a determinados sectores y esta escasa representatividad ha venido,
sistemáticamente, comprometiendo su estabilidad y ocasionando el desentendimiento, la
apatía política o el escepticismo de los sectores marginados, postergados, o no
representados, con lo cual las defensas del sistema se han visto seriamente
disminuidas.
La disyuntiva es clara y una sola es la posible.
La tarea aún hoy no realizada -que debemos abordar- es la de cambiar y adecuar las
formas institucionales de nuestra democracia a nuestra realidad social.
Crear una democracia de "nuevas bases"
sintetiza el desafío democrático argentino actual. Incorporar a nuestra estructura
institucional los cambios que posibiliten su adecuación y ajuste a la realidad de nuestro
tiempo, se ha convertido en una condición necesaria -aunque, quizás, no suficiente- para
la consolidación y profundización de nuestra democracia. Crear las instituciones
democráticas participativas que articulen los grupos sociales con las instituciones políticas
es el camino para abordar la necesaria reforma del Estado.
La forma de la democracia es la
representativa, y su instrumento principal los partidos políticos. Pero resulta evidente que
ese piso representativo ya no alcanza a contener la necesidad de participación de la
ciudadanía y requiere de otras instituciones complementarias.
De esta forma, las fallas de la democracia
liberal indican la necesidad de impulsar formas más radicales de democratización. Y en
este sentido, subrayamos la importancia de aquellas instituciones que permitan promover
lo que Anthony Giddens ha dado en llamar la "democracia dialogante" (31) , un terreno
público en el que se puedan resolver, o al menos abordar, cuestiones controvertidas a
través del diálogo, y no mediante formas preestablecidas de poder.
Como culminación de su brillante análisis del
desarrollo de la democracia argentina y de los peligros que la acechan, tan vigentes hoy,
el profesor José Luis Romero expresaba que "sólo una vigorosa política de cambio, en la
que haya sitio para todos los grupos e individuos que componen nuestra sociedad, podrá
devolverles a todos la confianza en el país. Faltan caminos para que se expresen y
realicen los grupos y los individuos. Faltan proyectos y sobran temores", nos advertía." (32) .
IV. Antecedentes institucionales de la
representación de los intereses.
1. Antecedentes institucionales
extranjeros
Los consejos económico-sociales u
organismos similares se difundieron rápidamente en Europa desde la primera posguerra,
si bien es posible rastrear algunos antecedentes desde fines del siglo XIX. A continuación
abordaremos las que entendemos son algunas de las experiencias más significativas en
la materia tanto en el contexto internacional como regional:
a) Los consejos de la República de
Weimar
Una de las Constituciones que inauguran en el
presente siglo el constitucionalismo social -la Constitución alemana de la República de
Weimar de 1919- contiene el primer ensayo de constitucionalización del Consejo
Económico y Social (art. 165). En un momento muy crítico, después de la derrota alemana
en 1918, convulsionado socialmente el país y al borde de la guerra civil, tiene lugar uno
de los principales debates y ensayos que procuran la transformación de la estructura del
Estado en "un intento de incorporación al régimen político de las manifestaciones del vivir
colectivo" (33) . En virtud de la disposición constitucional se creó en 1920 el Consejo
Económico Provisional del Reich, el que fue disuelto por el nazismo en 1933, al asumir el
poder.
b) El Consejo Económico y Social en
Francia
Quizá sea la de Francia la experiencia más
rica y de mayor continuidad en la materia. El primer Consejo Superior del Trabajo creado
en 1894 con competencia en materia social y laboral, se disuelve en 1925 y sus funciones
son absorbidas por el Consejo Económico Nacional, órgano de asesoramiento de los
poderes Ejecutivo y Legislativo e integrado por representantes de los sectores del trabajo
y del empresariado.
El Consejo Económico Nacional fue
reorganizado en 1936, ocasión en la que se ampliaron notablemente sus funciones e
integrantes, otorgando representación igualitaria a trabajadores y empleadores y
adoptando el nombre que tiene hasta el presente: Consejo Económico y Social.
Finalmente, la Constitución de la IV República Francesa de 1946 lo incorporó al texto
constitucional. El cuerpo se organizó con 179 miembros y en él se destaca su estructura
pluripartita. La Constitución de la V República Francesa de 1958 ratificaría la jerarquía
constitucional del organismo.
La ley orgánica del Consejo Económico y
Social lo definió como una asamblea consultiva de los poderes públicos, estableciendo
que "para la representación de las principales actividades económicas y sociales, el
consejo favorece la colaboración de las diferentes categorías profesionales entre sí y
asegura su participación en la política económica y social del gobierno" (artículo 1º),
pudiendo ser asociado a la elaboración de la planificación económica y social (artículo 2º),
materia en la que, por imperio constitucional, debe ser obligatoriamente consultado.
El Consejo Económico y Social de Francia
tiene una triple misión: a) permitir la participación de las fuerzas vivas de la Nación en la
política económica y social del Gobierno; b) examinar los problemas planteados y sugerir
soluciones a cualquier cuestión de tipo económico y social, con exclusión de las leyes de
finanzas, por cuanto sólo votan los impuestos las asambleas designadas por votación
popular; c) favorecer el diálogo entre las diferentes categorías profesionales.
El Consejo Económico y Social francés exhibe
una composición multipartita. Lo integran, junto a los sectores de la producción -
trabajadores y empresarios-, representantes de las actividades sociales, actividades
diversas, personalidades y técnicos en materia económica y social. El número de
miembros previstos originariamente era de 175, en la actualidad el cuerpo cuenta con 231
consejeros, distribuidos en 18 grupos de representación.
El criterio pluralista con que ha sido encarada
la organización del Consejo Económico y Social francés ha posibilitado, en la práctica,
que el mismo se constituya en la "tercera asamblea constitucional de la república", que
asegura la participación de los más diversos sectores en la elaboración de las principales
políticas del país y se erige como lugar de encuentro de las fuerzas económicas y
sociales de la Nación.
c) Italia
En la situación de crisis generada por la
segunda posguerra en Europa, además de Francia, también Italia constitucionalizó este
tipo de órgano consultivo. El artículo 99 de la Constitución italiana de 1947 dispuso la
creación del Consejo Nacional de la Economía y el Trabajo (CNEL), con amplias
facultades de asesoramiento al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, y Regiones
Autónomas, en materia económico-social.
El Consejo Nacional de la Economía y el
Trabajo fue creado finalmente por ley en 1957, estando integrado por 121 consejeros, con
representación de expertos provenientes del campo económico, social y jurídico;
trabajadores de los sectores público y privado; trabajadores independientes, empresas, y
organizaciones voluntarias de la sociedad civil.
d) Holanda.
Holanda es el tercer país europeo que, junto a
Francia e Italia, ha constitucionalizado este tipo de organismos. El "Sozialoekonomischer
Rat" (SER) -Consejo Económico y Social- de Holanda, creado en 1957, tiene como
principal objetivo es asesorar al Gobierno y al Parlamento -previa petición o sin ella- en
relación con las líneas principales de la política social y económica. El SER es igualmente
responsable de supervisar las organizaciones profesionales y de productores; encargarse
de la entrada en vigor de determinados estatutos; y supervisar las fusiones
corporativas.
En uno de sus primeros dictámenes, quedaron
consagrados una serie de objetivos que continúan siendo hasta hoy los principios rectores
del trabajo del SER: a) un crecimiento económico estable y coherente con la búsqueda de
un desarrollo sostenible; b) el nivel más alto posible de empleo; y c) una distribución justa
de la renta. Los holandeses consideran que el consenso en estos tres principios es un
paso clave para poner en marcha una política social y económica concertada.
El SER está integrado por 33 representantes
de los tres sectores de la sociedad holandesa (trabajadores, empresarios y la Corona), de
forma tal que puede hablarse de una estructura tripartita de representación.
e) España
La Constitución de 1978 define que "España
se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo
político" (artículo 1º). El título VII de dicho texto constitucional, prevé las formas
institucionales participativas en materia social y económica. Así, el artículo 129, inciso 1,
dispone que "la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la
seguridad social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte
directamente a la calidad de vida o al bienestar general".
En este marco, el Consejo Económico y Social
(CES) fue finalmente creado por ley en 1991, con el objeto de cumplir la función
constitucional de reforzar la participación de los agentes económicos y sociales en la vida
económica y social, reafirmando su papel en el desarrollo del Estado Social y
Democrático de Derecho. El Consejo Económico y Social es un órgano consultivo del
Gobierno Español en materia socioeconómica y laboral. Emite dictámenes, con carácter
preceptivo o facultativo, según los casos, sobre los asuntos que el Gobierno somete a su
consulta, y elabora, por propia iniciativa, estudios e informes sobre los temas de su
competencia.
El Consejo se ha erigido así como una
plataforma institucional permanente de diálogo y deliberación, en la medida en que
constituye el único órgano donde están representados un amplio conjunto de
organizaciones. Está compuesto por 61 miembros, nombrados por el Gobierno, en
representación de las organizaciones sindicales; organizaciones empresariales;
organizaciones del sector agrario; organizaciones de productores pesqueros; Consejo de
Consumidores y Usuarios; asociaciones de cooperativas y de sociedades laborales
representativas de la economía social; y expertos del ámbito socioeconómico y
laboral.
f) Brasil
La Constitución brasileña de 1946
constitucionalizaba también un órgano consultivo en materia económicosocial. El artículo
205 de la Ley Fundamental establecía la creación del Consejo Nacional de Economía,
cuya organización se reglaría por la ley. Se trata de la experiencia más significativa sobre
la materia en el contexto latinoamericano.
El presidente Luiz Ignacio Lula da Silva creó
en el 2003 el Consejo de Desarrollo Económico y Social (CDES), que aspira a cumplir el
papel de articulador entre el gobierno y la sociedad para la viabilización de un proceso de
concertación nacional.
El Consejo es un órgano asesor del Presidente
de la República para la formulación de políticas tendientes a implantar un "nuevo contrato
social" en Brasil. Para ello, tiene el desafío de articular las diversas representaciones de la
sociedad civil y concertar sobre temas relevantes a fin de efectivizar las reformas
necesarias para apuntalar el proceso de desarrollo económico y social.
Está compuesto por 94 miembros,
representantes del gobierno, de la sociedad civil, sindicatos y empresas. También
participan, aunque en minoría, sectores religiosos, académicos y de la cultura. Los
representantes son elegidos directamente por el Presidente de la Nación en base a su
representatividad nacional y sectorial. Su coordinación está en manos del Ministerio de
Desarrollo Social, más específicamente a cargo del Secretario Especial de Desarrollo
Económico y Social.
g) Otras experiencias.
Existen muchas experiencias de
funcionamiento de consejos económico-sociales u organismos similares a nivel nacional.
En cuanto a aquellos órganos que han sido consagrados constitucionalmente, podemos
mencionar el Consejo Nacional de Economía de Ecuador (1984); el Consejo Económico y
Social de Portugal (1991); el Consejo Económico y Social de Grecia (1994); y el Consejo
Nacional de Planificación Económica y Social de Nicaragua (1999).
En lo que respecta a los casos en que éstos
órganos han sido productos de la creación legislativa, podemos mencionar: el Consejo
Económico y Social de Luxemburgo (1946); el Consejo Central de la Economía y el
Consejo Nacional del Trabajo de Bélgica (1948); la Comisión Consultiva para Asuntos
Económico-Sociales de Austria (1962); el Consejo Nacional Económico y Social de
Irlanda (1973); el Consejo Económico y Social de la República Checa (1990); el Consejo
Nacional del Desarrollo y el Trabajo de Sudáfrica (1994); el Consejo Económico de
Finlandia (1996); y el Consejo Económico y Social de Rumania (1997); entre otros.
2. Antecedentes institucionales en el
Sistema Internacional.
a) El Consejo Económico y Social de la
Organización de las Naciones Unidas.
En virtud de la Carta de las Naciones Unidas,
el Consejo Económico y Social se ocupa de promover niveles de vida más elevados, el
pleno empleo, y el progreso económico y social; de identificar soluciones para los
problemas de salud, económicos y sociales en el plano internacional; de facilitar la
cooperación en el orden cultural y educativo; y de fomentar el respeto universal de los
derechos humanos y las libertades fundamentales.
El Consejo Económico y Social, establecido
por la Carta como órgano intergubernamental bajo la autoridad de la Asamblea General,
hace estudios y recomendaciones sobre diversas cuestiones, que abarcan no sólo "el
respeto de los derechos humanos", sino también "asuntos ... de carácter económico,
social, cultural, educativo y sanitario, y otros asuntos conexos". Puede asimismo celebrar
consultas con las organizaciones no gubernamentales y representantes del sector
académico y empresarial, interesados en los asuntos que son de competencia del
Consejo.
b) El Comité Económico y Social
Europeo (CESE).
El Comité Económico y Social de la Unión
Europea fue creado por el Tratado de Roma de 1957, y tuvo su primera sesión oficial en
1958. Es el órgano consultivo que, a nivel europeo, organiza la representación, el debate
y la expresión de los diferentes sectores de la vida económica y social, tanto a nivel
europeo como en los Estados miembros.
Está integrado por 222 consejeros
representantes de organizaciones de empresarios, trabajadores, agricultores, pequeña y
mediana empresa, comercio y artesanía, cooperativas y mutualidades, profesiones
liberales, consumidores, defensores del medio ambiente, familias, asociaciones y
organizaciones no gubernamentales de carácter social, entre otros.
c) El Foro Consultivo Económico-Social
del Mercosur (FCES).
El Foro Consultivo Económico-Social del
Mercosur, establecido en 1994 por el Protocolo de Ouro Preto, es el órgano de
representación de los sectores económicos y sociales, y está integrado por igual número
de representantes de cada Estado Parte. Es el único órgano del Mercosur que cuenta con
representantes del sector privado. Es, como su nombre lo indica, un órgano consultivo y
se manifiesta mediante recomendaciones al Grupo Mercado Común.
Se compone de Secciones Nacionales,
integradas por delegados designados por las organizaciones debidamente acreditadas
para ello, que representan a los distintos sectores económicos y sociales.
Sus principales funciones son: promover el
progreso económico y social de forma activa; dar seguimiento, analizar y evaluar el
impacto social y económico derivado de las políticas de integración; proponer normas
políticas, económicas y sociales de integración; realizar investigaciones, estudios,
seminarios y otras actividades sobre cuestiones económicas y sociales relevantes para la
región; y realizar consultas con instituciones nacionales o internacionales públicas o
privadas.
3. Antecedentes institucionales
nacionales
Desde 1944 hasta la fecha, se han realizado
en nuestro país distintas experiencias orientadas a la participación institucionalizada de
los grupos económicos y sociales articulados con los órganos políticos del Estado,
algunas de las cuales habrían de materializarse en consejos económicos y sociales
consultivos u organismos similares, de variada composición. Circunstancias históricas
diversas determinaron que estas experiencias no perduraran en el tiempo y que su labor
no haya sido muchas veces significativa.
Podemos mencionar aquí, en orden
cronológico, el Consejo Nacional de Posguerra (1944); Consejo Económico y Social
(1946); Consejo Económico Nacional (1947); Comisión Nacional de Cooperación
Económica (1949); Comisión Nacional de Precios y Salarios (1952); Comisión Económica
Consultiva (1953); Comisión Asesora Honoraria de Economía y Finanzas (1956); Consejo
de Administración del Fondo de Restablecimiento Económico (1956); Consejo Nacional
de Precios y Abastecimientos (1957); Instituto Nacional de la Productividad y Consejo
Económico y Social (1957); Consejo Nacional de Desarrollo (1961); Consejo Nacional de
Abastecimiento y Consejo Nacional del Salario Vital Mínimo y Móvil (1964); Consejo
Nacional Asesor de Precios y Salarios (1969); Comisión Nacional de Precios y Comisión
Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público (1970); Consejo Nacional
Económico y Social (1972); el "Pacto Social" (1973).
En la década del ochenta, con la recuperación
de la democracia, la concertación vuelve a cobrar notoriedad. Sin embargo, la primavera
democrática no logra destrabar las desconfianzas entre los actores socioeconómicos. En
este sentido, se realizaron dos experiencias fallidas de concertación y participación de los
grupos sociales organizados: la Mesa de la Concertación (1984) y la Conferencia
Económica y Social (1985).
En la década del noventa, el paradigma
neoliberal dominante hegemonizó la implementación de políticas públicas en desmedro de
un diálogo entre los actores económicos y sociales. Por ello, no encontramos en ese
período experiencias importantes en materia de concertación.
Ante la profunda crisis que enfrentaba la
Argentina a comienzos del 2002, el gobierno del presidente Duhalde, decide convocar un
diálogo multisectorial, el "Diálogo Argentino", con la finalidad de mermar la puja
distributiva, generar consensos en una sociedad fragmentada y descreída de la clase
política, y consensuar "políticas de Estado" que posteriormente debían ser convalidadas
por el Congreso. Para ello, solicitó el apoyo de la Iglesia Católica y la asistencia técnica
de Naciones Unidas, que se instrumentó a través del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). La propuesta de la administración duhaldista era alcanzar en
una primera etapa, en un período no superior a los 60 días, un "acuerdo marco" que
incluyera las bases mínimas para un proyecto común de país. La convocatoria fue
lanzada al conjunto de las organizaciones sociales, políticas y sindicales (partidos
políticos, cámaras empresariales, centrales obreras y representantes de la cultura),
teniendo como resultado una amplia respuesta por parte de las distintas organizaciones.
Si bien no alcanzó a plasmar resultados espectaculares, lo que tampoco era esperable
dado la magnitud de la crisis, logró llegar a algunos acuerdos particulares. En términos
generales, el diálogo no consiguió que los distintos sectores cedieran en sus intereses
particulares en pos de un proyecto común.
Del mismo modo, distintos legisladores
argentinos presentaron los más diversos proyectos de ley tendientes a la creación de
organismos consultivos con participación de los grupos sociales. Ninguno de ellos tuvo
sanción legislativa, pero constituyen una singular expresión de intentos institucionales
destinados a perfeccionar las instituciones de nuestra democracia. Podemos mencionar
en este caso: el Consejo Nacional de Agricultura, Industria y Comercio. (Saavedra Lamas
- 1912.); Consejo Económico del Trabajo. (Del Valle Iberlucea 1920); Junta de Economía,
Nacional (I. Francioni y J. Cardarelli, 1921); Comisión de Planes Económicos (Rómulo
Bogliolo, 1932); Consejo Nacional Económico (Carlos M. Noel, 1938); Consejo de
Orientación Económico-Social (Haroldo J. Tonelli, 1959); Comisión Nacional de
Promoción Económica y Social (M. Barreto, 1960); Consejo Económico y Social (A.
Ghioldi - 1964); Comisión Económico-Social de Emergencia (Roberto Rois - 1964);
Consejo Económico y Social (Martínez Garbino y Tardelli - 1964); Consejo Nacional
Económico y Social. (E. Massolo - 1975); Consejo Nacional Económico y Social (C. H.
Perette - 1975); Consejo Nacional Económico y Social (R. Vanossi -1985); Consejo
Económico y Social (CES). (D. Guelar, 1985); Consejo Económico y Social de la
República Argentina (R. Rojas - 1988); Consejo Económico y Social de la República
Argentina (Leyba de Martí - 2001); Consejo Económico y Social (Alfonsín - 2002);
Consejo Económico y Social Federal (Maqueda - 2002)
Pero debemos señalar que la iniciativa de
creación de un órgano de esta naturaleza no ha estado exclusivamente en manos de
legisladores. En dos oportunidades significativas, durante los gobiernos constitucionales
de Arturo Illia y de Juan D. Perón, fue el propio Poder Ejecutivo el autor de propuestas de
igual naturaleza, las que no se vieron luego concretadas. En 1964, el Poder Ejecutivo
elevó al Congreso un proyecto de ley de creación del Consejo Económico y Social, el que
no llegó a tener tratamiento legislativo. Diez años más tarde, el 1º de mayo de 1974, en
oportunidad de inaugurar las sesiones ordinarias del Congreso, el entonces presidente de
la Nación general Juan D. Perón expuso ante la Asamblea Legislativa la intención de
crear el consejo para el proyecto nacional, el que se inspiraba en las experiencias de los
consejos económicos y sociales, en cuanto a la participación en su seno de los
representantes de los grupos sociales organizados, pero que, a su vez, incluía una idea
más ambiciosa, cual era la de corresponsabilizar al pueblo organizado y al gobierno en la
resolución de los grandes temas nacionales y concertar un modelo de país para los
argentinos (34) .
Por último, debemos añadir el fallido intento de
constitucionalizar un Consejo Económico y Social durante la Reforma Constitucional de
1994. La ley 24.309 sancionada el 29 de diciembre de 1993, que declaró la necesidad de
la reforma constitucional, incluyó en su art. 3, inc. l), la creación de un Consejo Económico
y Social con carácter consultivo. De esta manera, en la Convención Constituyente de
1994 se presentaron 52 proyectos de creación de un Consejo Económico y Social (35) .
Estos proyectos fueron firmados por un total
de 94 convencionales constituyentes provenientes de prácticamente todo el arco político-
partidario: Unión Cívica Radical, Justicialismo, Socialismo, Frente Grande, y Pacto
Autonomista Liberal.
Todos los proyectos presentados tuvieron
como único destino la Comisión de Participación Democrática, que el 14 de julio de 1994,
emitió un dictamen firmado por 33 convencionales provenientes del justicialismo, el
radicalismo y otros partidos políticos (36) . Sin embargo, la figura del Consejo Económico y
Social no fue finalmente incorporada a la Constitución Nacional. Fueron razones de índole
política las que explican esta omisión. El Consejo Económico y Social no formó parte del
núcleo de coincidencias básicas que, junto a la posibilidad de la reelección presidencial,
fueron los temas consensuados por las cúpulas de los dos partidos mayoritarios y los
únicos incorporados en la Constitución reformada en 1994.
4. Antecedentes institucionales
provinciales
El primer antecedente relevante, en el marco
provincial, referido a la representación de los intereses lo constituye la integración del
Poder Legislativo de la provincia de Chaco, surgida de la Constitución aprobada el 22 de
diciembre de 1951. Según dicho texto constitucional, en el Poder Legislativo la mitad de
sus integrantes sería elegida de conformidad a la representación política y la otra mitad,
conforme a un criterio de representación funcional. Esta última mitad sería elegida "por los
ciudadanos que pertenezcan a las entidades profesionales que se rigen por la Ley
Nacional de Asociaciones Profesionales, debiendo estar integrada la lista de candidatos
con miembros de dichas entidades, dividida igualmente la provincia en tantas
circunscripciones como número de legisladores componga esa mitad".
Otros textos constitucionales provinciales de
fines de la década del cincuenta y del sesenta -hoy vigentes-, contemplan la participación
de los grupos sociales organizados en organismos consultivos generalmente vinculados a
la planificación económico-social y político. La Constitución de Santa Cruz de 1957, que
prevé la creación de "comisiones asesoras permanentes, integradas por representantes
oficiales, de los consumidores, de los sectores del trabajo, la producción y el comercio"
(artículo 46). La Constitución de Neuquén del mismo año pone la planificación provincial
bajo la responsabilidad del Consejo de Planificación, cuyos miembros serán designadas
por el Poder Ejecutivo con aprobación de la Legislatura y compuesto por técnicos
universitarios de todas las disciplinas conducentes a su fin y representantes de las fuerzas
vivas y del trabajo" (arts 249 y 252). La Carta constitucional de Misiones de 1958
establece que "el Estado provincial (...) formulará planeamientos para el desarrollo
económico con la colaboración de productores, trabajadores, empresarios y
consumidores" (art. 50). La Constitución de la provincia de Catamarca de 1966 establece
que "el gobernador será asesorado... por el Consejo Económico Social que tendrá
carácter puramente consultivo y (...) tendrá naturaleza representativa de las actividades
económicas sociales de la provincia" (art. 160) Es la primera carta constitucional provincial
que instituye el Consejo Económico y Social.
En lo que respecta a las constituciones
reformadas desde la recuperación democrática de 1983, las constituciones de la provincia
de La Rioja de 1986 (art. 153), de la provincia de Córdoba de 1987 (art. 125), y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996, establecen la creación de un Consejo
Económico y Social como órgano consultivo de los poderes públicos.
V. Propuesta de institucionalización de
un Consejo Económico, Social y Político.
Este proyecto que presento a consideración de
la Honorable Cámara de Diputados ha sido concebido, conforme a los fundamentos que
hemos expuesto precedentemente, como un aporte de aproximación a la efectiva
realización de una democracia social participativa.
Para su elaboración se han tenido en cuenta
los vastos antecedentes y experiencias existentes en la materia, tanto de nuestro país
como del extranjero, procurando su más fiel adaptación a la realidad socioeconómica
argentina y a nuestra institucionalidad política.
1. Creación del Consejo Económico y
Social.
1.1. Unidad de consejo
La participación social del hombre situado y de
los grupos o asociaciones intermedias y su articulación con las instituciones políticas
democráticas reconoce diversas vías, que van desde las comisiones paritarias y la
cogestión a nivel de empresas hasta una pluralidad de consejos consultivos de
competencia limitada y de consejos de administración de composición mixta en
determinados órganos de la estructura administrativa del Estado, así como consejos
económicos, sociales, políticos a nivel provincial.
Sin perjuicio de que el socialismo también
propicia y propone la creación de esta pluralidad de instituciones participativas,
proponemos, en esta ocasión, la creación de "un" consejo económico, social y político a
nivel nacional. La "unidad de consejo" y su competencia amplia y general, a nivel de las
decisiones nacionales de mayor trascendencia en materia económica, social y político, lo
convierten en un instrumento necesario de la hora actual, a los fines de la construcción
del consenso.
1.2. Naturaleza jurídica del cuerpo
El artículo 1° del proyecto de ley define al
consejo como una "persona jurídica de derecho público", carácter éste indiscutible en
virtud de las funciones que le son atribuidas, en tanto articula las organizaciones
intermedias con los poderes políticos constituidos.
1.3. Autonomía
Se ha establecido expresamente la autonomía
orgánica, económica y funcional del consejo en relación a los poderes públicos, cualidad
ésta imprescindible para el cumplimiento de sus funciones y para garantizar la
autenticidad de la participación de los grupos sociales. Esta autonomía del cuerpo se halla
asegurada por las normas que regulan su integración, la designación de sus miembros, el
régimen de incompatibilidades y su funcionamiento.
El consejo actúa en vinculación directa con los
poderes políticos a los que asesora: con el Poder Ejecutivo a través del Jefe de Gabinete
de Ministros, y con el Poder Legislativo, a través de los presidentes de ambas Cámaras
del Congreso.
1.4. Su constitucionalidad
El organismo que se proyecta es
absolutamente compatible con la normativa constitucional vigente, en un todo de
conformidad con los principios de los artículos 1, 14 y 22 de nuestra Carta Magna.
Si bien la existencia de un Consejo
Económico, Social y Político u organismo similar no fue prevista -ni podía haberlo sido-
en el marco de las instituciones liberales establecidas por el constituyente de 1853, ni
pudo ser incorporada en la reforma constitucional de 1994 -pese a que, como ya hemos
visto, existió un dictamen favorable al respecto-, su inserción en el sistema representativo
de nuestra Constitución no contradice ninguno de sus dispositivos.
1.5. El Consejo como órgano de
representación democrática
Debemos destacar que la creación de
organismos de este tipo se inscribe en el marco de uno de los problemas teóricos más
relevantes de los últimos tiempos: el problema de la representación democrática.
Entendemos que en las condiciones de la sociedad actual, la participación ciudadana que
consagra nuestra democracia política resulta insuficiente para canalizar las cada vez más
amplias exigencias de participación democrática del hombre situado, evidenciándose así
incapaz de otorgar a cada uno la posibilidad de tomar parte activa en el manejo de la cosa
pública.
Los órganos políticos previstos por nuestra
Constitución son, por un lado, elementos insustituibles del régimen democrático pero, al
mismo tiempo, no resultan suficientemente representativos del hombre situado y de los
grupos sociales, no pudiendo así cumplir por sí solos la función de mediación entre
sociedad y Estado que se les reclama. El Consejo Económico, Social y Político que
proponemos constituye, de este modo, una herramienta -entre otras- que viene a
complementar, no a sustituir, el marco institucional de nuestra democracia, reconociendo
a las expresiones espontáneas de la sociedad, que son los grupos y organizaciones
intermedias, su derecho a la participación en las decisiones públicas. El consejo es así un
órgano que "institucionaliza" -como dice el artículo 2° del proyecto de ley- la participación
permanente de los diversos sectores significativos de la sociedad argentina".
De esta forma, no se trata de crear un
organismo para rivalizar con el Poder Legislativo, sino de procurar el fortalecimiento de la
tarea de los poderes públicos, a través de un espacio institucionalizado de análisis,
estudio y reflexión. El Consejo puede ser considerado como un complemento de la
democracia representativa.
Si los partidos políticos constituyen la
expresión más tradicional de la democracia representativa, lo que se busca aquí es su
ampliación a partir de la representación funcional, estimulando la participación de los
distintos actores de la sociedad. Y en este sentido, el Consejo se erige así como un
particular arreglo institucional para vincular los intereses organizados en asociaciones de
la sociedad civil con las estructuras decisionales del Estado.
2. Ubicación funcional, objetivos y
atribuciones del Consejo
Los artículos 2° a 6° del proyecto de ley
definen la naturaleza del Consejo Económico y Social, su ubicación funcional dentro de
nuestro sistema institucional, los objetivos que ha de cumplir y que inspiran su creación y
las atribuciones de que está dotado para el cumplimiento de sus funciones.
2.1. Carácter consultivo y asesor
El artículo 2° define al consejo como un
órgano de carácter consultivo y asesor de los poderes políticos del Estado nacional, esto
es, del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, quienes, de conformidad a nuestro
sistema constitucional, tienen reservado en todos los casos el poder de decisión.
Como ya hemos señalado, el Consejo que
proponemos, no pretende sustituir de modo alguno a los órganos constituidos, sino que
está llamado a complementar y perfeccionar el sistema representativo. Por ello, sus
funciones están acotadas al ámbito de la consulta y del asesoramiento y, en tal carácter,
colabora con los poderes políticos instituidos por la Constitución los que, en definitiva,
estando en conocimiento de la opinión del cuerpo y sin que ésta los obligue, decidirán lo
que estimen correspondiente. El artículo 5° precisa de modo explícito lo que se acaba de
decir cuando expresa que "los dictámenes y opiniones del consejo no son vinculantes
para los poderes políticos" (37) .
2.2. Funciones
Los artículos 3° y 4° del proyecto precisan las
funciones que, con el alcance consultivo y asesor señalado, se otorgan al consejo. El
mismo actúa a requerimiento de los poderes políticos o por iniciativa propia; es decir, es
consultado y, además, asesora.
En el primer supuesto, el Poder Ejecutivo -a
través del Jefe de Gabinete- o el Poder Legislativo -ambas Cámaras del Congreso a
través de sus presidentes- pueden formular consultas al consejo, el que las evacua en
forma de dictámenes del cuerpo (artículo 3°, inciso a).
Desde ya que la formulación o no de dichas
consultas es facultativa de los poderes políticos. Por eso, precisamente se ha creído
necesario y conveniente a los fines del efectivo cumplimiento en la práctica del cometido
del consejo, que algunas cuestiones -tales como el proyecto de ley de presupuesto de
gastos y recursos de la Nación y las relativas a los planes o programaciones económicas
o sociales- no pueden ser decididas por los órganos gubernamentales competentes sin
escuchar previamente la opinión del consejo. Así, el artículo 4° institucionaliza la consulta
obligatoria previa al consejo por parte del Poder Ejecutivo o de las Cámaras en esas
materias y, a su vez, obliga al cuerpo a dictaminar en el plazo de 30 días ( sin que el
contenido de dicho dictamen los obligue al momento de decidir, como explícitamente lo
establece el artículo 5) (38) .
El segundo supuesto de actuación del
consejo consiste en su función asesora de los poderes políticos. En este sentido,
se le reconoce al cuerpo el más amplio poder de iniciativa: puede emitir opinión
respecto de cualquier asunto de índole económica o social, elevar -tanto al Poder
Ejecutivo como al Poder Legislativo- proyectos de ley y de decretos, propiciar
reformas y proponer medidas en el ámbito de su competencia (artículo 3° inciso b)
y c).
En este marco y a los fines de la evaluación de
la acción del consejo, se establece, por un lado, que éste debe presentar anualmente a
los poderes públicos una memoria con sus consideraciones sobre la situación
socioeconómica de la Nación, y con un resumen de lo actuado (artículo 3 inc. d) y, por
otro lado, que los poderes Legislativo y Ejecutivo -dentro de los tres primeros meses de
cada año- deben informar al cuerpo el curso que han dado a sus dictámenes, opiniones,
proyectos o propuestas (artículo 5 in fine).
De esta forma, aspiramos a que las opiniones
e informes del consejo sirvan de insumos para la elaboración de las políticas económicas
y sociales generales del país.
Se faculta, finalmente, al consejo (inciso d) del
artículo 3º) para dictar resoluciones y disponer las medidas que sean convenientes para el
ejercicio de las funciones antes señaladas.
2.3. Objetivos
El artículo 2° define los objetivos del Consejo
Económico, Social y Político. Ellos constituyen, en definitiva, una declaración de principios
que definen la función del consejo dentro del sistema democrático. Su sola lectura es
elocuente explicación de su contenido. Basta señalar que dichos objetivos así enunciados
traducen la intención política que inspira la creación del cuerpo: la consolidación y
profundización de nuestra democracia, articulando todos y cada uno de los elementos que
componen nuestra realidad pluralista, acrecentando la participación social y, en
consecuencia, la representatividad institucional para así "avanzar en la construcción de
una democracia social participativa en el marco de una Nación integrada, independiente y
solidaria".
2.4. Atribuciones
Finalmente, el artículo 6º asigna al consejo sus
propias atribuciones que le posibilitarán un desempeño autónomo en el ejercicio de sus
funciones. Se garantiza así que el consejo, para cumplir eficazmente su labor, pueda
efectuar consultas y, asimismo, que pueda solicitar información a entidades públicas y
privadas.
3. Integración del consejo
El capítulo III del proyecto de ley define una de
las cuestiones más controvertidas, delicadas e importantes de estos cuerpos: su
integración.
De esta forma, hemos tratado de crear un
órgano que constituya la más fiel expresión de la realidad social y política nacional. Por
ello, su composición debe ser altamente representativa de la estructura socioeconómica y
política argentina que se pretende proyectar en él, poniendo el acento en una visión
integradora y de articulación de todos los grupos, política y socialmente significativos, de
nuestra realidad.
3.1. Estructura representativa
pluripartita.
Existen tres modelos posibles de estructura
representativa, a los que se acostumbra a denominar por el antecedente extranjero
relevante que los ha inaugurado. De esta forma, es posible establecer una tipología que
comprende tres tipos ideales: el modelo paritario belga, el tripartito holandés y el
pluripartito o multipartito francés.
El modelo paritario o bipartito belga privilegia
la representación por partes iguales de los dos sectores básicos del proceso productivo:
trabajadores y empresarios, bajo la presidencia o coordinación de algún funcionario
estatal.
El modelo tripartito asigna una representación
más o menos significativa al Estado -a través de funcionarios de su administración
central, descentralizada y de sus empresas- juntamente con la representación de los
sectores del trabajo y del empresariado.
Finalmente, el modelo denominado pluripartito
o multipartito combina la representación de los diversos sectores de la sociedad,
actuantes en el campo socioeconómico específico, como también en el ámbito
sociopolítico cultural y estatal.
Al momento de definir el principio ordenador
de la estructura representativa del órgano que procuramos institucionalizar con el
presente proyecto, hemos creído conveniente desechar tanto el primero como el segundo
modelo, adoptando un modelo pluripartito.
Entendemos que el modelo pluripartito, al
otorgar representación a los más vastos sectores de la sociedad, convierte al consejo en
una radiografía más fiel de la realidad argentina; privilegia la participación de sectores
habitualmente poco representados; impide el predominio -de tinte corporativo- de los
sectores del capital y del trabajo, equilibrando su peso relativo con la participación de
otros grupos organizados y conformando así un órgano democrático, flexible, una
verdadera asamblea socioeconómica y política, llamada a convertirse -si la madurez
política de los actores involucrados está a la altura de las circunstancias y necesidades
históricas- en un foro de diálogo institucional y permanente entre las principales opiniones
e intereses de los grupos intermedios de los partidos políticos y del Estado, que abrirá la
posibilidad cierta de construcción del consenso político y social, imprescindible para
planificar democráticamente el futuro de la Nación.
3.2. Número de miembros
El problema de la eficacia y funcionalidad del
consejo está ligado a la cuestión del número total de miembros que lo integran.
Se considera conveniente que el consejo no
sea una asamblea demasiado numerosa, en tanto se entiende que ello conspiraría contra
su eficacia, ni que su composición sea muy reducida, lo que dificultaría la posibilidad de
participación de los grupos menos destacados cuantitativamente.
El consejo pluripartito que proponemos cuenta
así con un total de 97 miembros, número que creemos adecuado a la representación
plural que lo integra (39) .
3.3. Sectores que lo componen y su
peso relativo
El problema de la representatividad global del
Consejo está directamente vinculado a los sectores sociales que lo componen, al peso
relativo de cada sector respecto del total de miembros y a la composición interna de cada
uno.
Son cinco los grandes sectores de la sociedad
argentina representados en el Consejo Económico Social y Político (artículo 7 del
proyecto de ley), ellos son: el sector trabajador, el sector empresario, el sector público, el
sector representativo de los intereses diversos y el sector correspondiente a los partidos
políticos.
El peso relativo dentro del Consejo de cada
uno de los cinco grandes sectores que lo integran ha sido ponderado en función de
factores cuantitativos y cualitativos que miden su importancia e influencia relativa en el
proceso económico, social, político y cultural de nuestro país, factores que se tuvieron en
cuenta también para la integración interna de cada sector.
Dado el carácter pluripartito del cuerpo y la
necesaria inclusión en él de grupos sociales menos significativos en términos de
economía, pero relevantes desde el punto de vista social o cultural, se ha otorgado a los
dos sectores básicos de la economía y del proceso productivo -trabajadores y
empresarios- un número de representantes equivalente al 52% del total de miembros, por
partes iguales, de modo que ninguno de ellos, en forma aislada, alcance la mayoría, pero
teniéndola ambos en forma conjunta. Por su parte, los sectores públicos e intereses
diversos -con 15 y 20 representantes, respectivamente- reúnen aproximadamente el 16 y
el 21 % de la representación, y el sector partidos políticos alcanza aproximadamente el
11% de la misma.
En definitiva, los intereses
socioeconómicos tienen en el consejo una mayoría del 52% y los intereses
sociopolíticos y culturales el 48%, logrando así proporcionar una radiografía
dinámica de la realidad argentina actual.
3.3.1. Sector trabajador
El inciso 1º del artículo 7º fija en 25 el número
de representantes del sector trabajador. Se ha considerado conveniente -habida cuenta
de la compleja realidad organizativa de los trabajadores argentinos y de la falta de una
estructura sindical única consolidada- , de otorgar representación a las tres principales
expresiones sindicales de los trabajadores argentinos, a saber: las dos manifestaciones
actuales de la Confederación General del Trabajo, y la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA).
Nótese que esta última organización no cuenta
con personería gremial. No obstante ello, con su inclusión promovemos, en consonancia
con lo manifestado reiteradamente por el Comité de Libertad Sindical de la Organización
Internacional del Trabajo, una representación plural de los trabajadores, respetando el
mandato constitucional de garantizar al trabajador el derecho a una organización sindical
libre y democrática. Entendemos de esta forma que de privilegiarse la representación de
los sindicatos con personería gremial, estaríamos privando a otras organizaciones
sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, y a un gran
número de trabajadores, de un medio relevante para promover y defender sus
intereses.
A los fines de que dichas organizaciones sean
suficientemente representativas, es decir, una expresión fiel del conjunto de los
trabajadores argentinos, se establece en el artículo 13 una pauta orientadora, de carácter
obligatorio, que deberá regir la elección de dichos representantes. Así, se establece que
la nómina deberá contemplar adecuadamente la participación de los sindicatos grandes,
medianos y pequeños, las diversas formas de la producción, el comercio, los servicios y la
actividad pública, así como las distintas regiones del país. De modo que los dosajes
internos del sector trabajador quedan a cargo del propio grupo organizado, pero con la
obligación de respetar la pauta indicativa señalada.
3.3.2. Sector empresario
Distinto ha sido el criterio seguido en relación a
la representación del sector empresario. En este caso, el inciso 2º del artículo 7º
establece los dosajes internos del sector. La mayor dispersión institucional del
empresariado y los intereses distintos, y muchas veces divergentes y contrapuestos, entre
los diversos subsectores que lo integran, aconsejan esta solución.
La representación del sector empresario
contempla la participación de los sectores agropecuario, industrial, estando a su vez éste
integrado por comercio, finanzas y seguros, transporte y turismo; minería y pesca.
El artículo 14 establece -al igual que para el
sector trabajador- una pauta orientadora indicativa de la integración de la delegación de
cada subsector, estableciendo que la misma debe contemplar adecuadamente la
participación de las empresas grandes, medianas y pequeñas las diversas ramas de
actividad que comprende cada sector y las distintas regiones del país.
El párrafo final del referido artículo establece
expresamente una limitación a la posibilidad de que la representación empresaria esté
integrada por consejeros que pertenezcan o representen a empresas de capital
extranjero. Como regla general, pretendemos preservar el carácter argentino de los
intereses representados en el consejo, cualidad ésta imprescindible dada la envergadura
institucional de este alto cuerpo social, y coherente con el de un proyecto nacional
concertado. No obstante ello, habida cuenta de la importante presencia de inversiones
extranjeras en sectores claves de nuestra economía creemos necesario habilitar la
posibilidad de que las empresas locales de capital extranjero estén representadas en un
porcentaje mínimo, en los sectores industriales y de servicios. Utilizamos como definición
de empresa de capital extranjero, la prevista en el art. 2 inc. 3 de la Ley 21382 de
Inversiones Extranjeras, a saber: "toda empresa domiciliada en el territorio de la
República, en el cual personas físicas o jurídicas domiciliadas fuera de él, sean
propietarias directa o indirectamente de más del 49% del capital o cuenten directa o
indirectamente con la cantidad de votos necesarios para prevalecer en las asambleas de
accionistas o reuniones de socios".
Se deja aquí también la designación de los
representantes en manos de las organizaciones empresarias, correspondiendo al Poder
Ejecutivo Nacional la facultad de controlar su legalidad. Pero, dada la dispersión
institucional del sector empresario, tanto a nivel general como a nivel sectorial, se precisa
que los consejeros sean elegidos por las organizaciones más representativas de cada
sector (artículo 14) -de conformidad a las previsiones de sus normativas internas para la
designación de sus máximas autoridades-, dejando a cargo del Poder Ejecutivo Nacional
la determinación, por vía reglamentaria, de la o las organizaciones que se consideren más
representativas (artículo 18).
No se trata de que el poder político otorgue
"representatividad" a tal o cual organización de un modo más o menos discrecional, sino
de que reconozca la cualidad representativa preexistente de una u otra organización,
como intérprete o vocero calificado del sector.
3.3.3. Sector público
El inciso 3° del artículo 7° establece que son
15 los representantes del sector público, cuya inclusión en el consejo tiene par objetivo
central estrechar la vinculación efectiva entre el Estado -especialmente su poder
administrador- y los grupos sociales organizados.
Tres grandes componentes lo integran: las dos
terceras partes de la representación del sector público han sido asignadas al Estado
nacional y a los estados provinciales, y el tercio restante corresponde a las universidades
nacionales.
Al Estado nacional -a su poder administrativo-
le corresponde 7 representantes, que deberán ser funcionarios, asignando uno a cada
área o ministerio más estrechamente vinculada con la problemática social y económica:
Economía, Salud, Educación y Cultura, Trabajo, Desarrollo Social, Obras y Servicios
Públicos, y Banca Pública. Estos consejeros son designados por el Poder Ejecutivo
Nacional a propuesta del ministro o responsable de cada área (inciso 1° del artículo
15).
La inclusión de representantes provinciales por
regiones procura introducir en el consejo el ingrediente federal y zonal consustancial a
nuestra organización política y que favorece la integración regional que propiciamos.
Como resultaba imposible -por razones cuantitativas- asignar un representante a cada
una de las provincias argentinas, se optó por la representación regional. (artículo 7° inciso
3, apartado c)
Por último, el sector público comprende tres
representantes de las universidades nacionales, elegidos por el Consejo Nacional
Interuniversitario de Rectores de Universidades Nacionales, los que deberán pertenecer a
universidades de distintas regiones del país (inciso 2° del artículo 15).
3.3.4. Sector intereses diversos
La existencia de este sector, particularmente
heterogéneo, es el que cualifica como pluripartito al modelo de representación adoptado,
en tanto reúne a las entidades representativas de las actividades sociales y culturales
más diversas, otorgando así participación al hombre -no ya como ciudadano o como
productor- sino en tanto sujeto activo de inquietudes e intereses diferenciados.
Dada la heterogeneidad del sector y su menor
grado relativo de organicidad, es el que presenta mayores dificultades para la definición
de su composición interna y, respecto del cual, en consecuencia, pueden presentarse la
mayor cantidad de variantes. Algunos de los subsectores representados constituyen
grupos o sectores de menor cuantía, pero no obstante ello, su dimensión igualmente
significativa, la necesidad de otorgar protección a los intereses que involucran, su
existencia real incontrastable -aunque de escasa repercusión en la estructura
gubernamental, la que los condena muchas veces a la marginación-, justifican
ampliamente la necesidad de su participación en el consejo.
El inciso 4 del artículo 7° asigna 20
representantes al sector de intereses diversos, lo que representa aproximadamente un
15% del total del cuerpo. Dentro de él, tres han sido los sectores a los que, por su mayor
peso y nivel de organicidad, se les ha otorgado una representación mayor. Ellos son el
sector cooperativo (apartado a), con 4 miembros, el de las asociaciones gremiales de
profesionales (apartado c), con 3 miembros, el de juventud (organizaciones juveniles y
movimiento juvenil universitario -apartados d y e), y organizaciones de usuarios y
consumidores (apartado i), con 2 miembros cada uno; sectores que en conjunto reúnen
aproximadamente el 50% de la representación del sector.
El 50% restante de la representación total de
los intereses diversos corresponden, con un consejero cada uno, a las asociaciones
culturales y artísticas (apartado b), sector pasivo (apartado f), entidades de comunicación
social (apartado g), organizaciones de derechos humanos (apartado h), comunidades
indígenas (apartado j); organizaciones femeninas (apartado k), universidades privadas,
academias y centros de estudio (apartado l), asociaciones o entidades ecologistas o
ambientalistas (apartado ll), y organizaciones de derechos humanos (apartado m). Pese a
la especialidad de algunos de los intereses aquí representados, al involucrar el interés
general, se les reconoce su participación en el Consejo.
Dado que se trata generalmente de sectores
con débiles estructuras organizativas, la designación de sus representantes será
efectuada por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de las organizaciones o entidades
más representativas de cada sector, calificación ésta que realizará el poder administrador
por vía de reglamentación (artículos 16, 18 y 20).
El artículo 16 prevé una excepción a este
modo de designación, respecto del representante del movimiento estudiantil universitario.
Este será elegido por la Federación Universitaria Argentina (FUA).
3.3.5. Sector partidos políticos
Debemos explicitar aquí un aspecto central en
cuanto a la integración del Consejo: cuál es la participación de los representantes de los
partidos políticos.
En una realidad de crisis como la nuestra, de
desintegración, de debilidad e inestabilidad institucional, la prioridad es la consolidación
de la democracia a través del consenso y de la articulación de todos los elementos que
componen nuestra realidad, y, para ello, entendemos que deberá contar necesariamente
en su seno, con la participación de representantes de los partidos políticos.
Debemos destacar que si bien el Consejo que
creamos, a diferencia de la mayoría de las experiencias internacionales (40) , prevé la
incorporación de los partidos políticos, estos son aquí considerados en tanto grupos
organizados de la sociedad. De esta forma, la representación no tiene aquí las
características ni reviste las modalidades de la representación política popular propia de
los órganos del poder público, sino que estos representantes son representantes de los
partidos políticos en tanto grupos organizados, los que son elegidos por sus propias
agrupaciones, de conformidad a las normas de sus respectivas cartas orgánicas para la
elección de sus máximas autoridades de conducción a nivel nacional (artículo 17).
El inciso 5º del artículo 7º establece que
corresponde un consejero a cada partido político nacional o alianza electoral nacional con
representación parlamentaria a nivel nacional y un consejero a cada partido político de
distrito o alianza electoral de distrito que gobierne su provincia. Se trata de incorporar al
consejo a los partidos políticos o alianzas de partidos que tienen repercusión real y
efectiva en la vida político-institucional del país y con compromiso de participación vigente
en la marcha gubernamental.
Este sector no tiene, por lo tanto, un número
fijo de miembros en el consejo, el que podrá variar conforme a la dinámica del proceso
político argentino. En la actualidad, y de acuerdo a esta prescripción legal, el sector
estaría compuesto por 12 consejeros.
4. Los miembros del consejo.
4.1. Requisitos e
incompatibilidades
El artículo 10° establece los requisitos exigidos
para ser consejero, los que se reducen a exigencias de edad y de antigüedad en la
pertenencia al sector que se representa. En el proyecto se requiere tener veintiún años -
esto es, la mayoría de edad- y cinco años de pertenencia al sector, con excepción de los
consejeros representantes de las organizaciones juveniles y del movimiento estudiantil
universitario, que deberán tener dieciocho años y dos años de pertenencia al sector.
Dada la naturaleza social y no política de la
representación de los intereses, no se ha exigido que los consejeros sean ciudadanos
argentinos; pero a los consejeros extranjeros se les requiere tener cinco años de
residencia ininterrumpida en el país.
Por tratarse, asimismo, de integrantes de un
cuerpo que asesora a los poderes Ejecutivo y Legislativo y que debe ser cuna de
concertación, es conveniente asegurar su máxima independencia, por ello el artículo 11
hace incompatible el cargo con el ejercicio de la función pública, tanto a nivel nacional,
como provincial y municipal. Desde ya que tal incompatibilidad no rige respecto de los
funcionarios representantes del Estado Nacional, y de las provincias.
4.2. Duración del mandato
Se ha establecido en 2 años la duración del
mandato de los consejeros (artículo 9º), con la posibilidad de ser reelegido sólo una vez,
lo que es congruente con el mandato habitualmente otorgado a las autoridades de las
organizaciones intermedias que estos consejeros representan.
4.3. Carácter de la representación y
revocación del mandato
El artículo 12 del proyecto de ley define
expresamente una cuestión de suma importancia para la representatividad y la eficacia
del consejo que se crea: el carácter de delegados que revisten los consejeros y la
naturaleza revocable de sus mandatos.
A diferencia de la doctrina de la representación
política vigente en la actual Constitución en la que el representante no está vinculado por
mandato alguno a sus electores y una vez elegido se convierte en representante de los
"intereses generales", de la Nación- la representación de los intereses está sostenida por
el mandato vinculado o imperativo. El que representa intereses particulares o sectoriales
de un grupo es siempre un mandatario, un delegado, un portavoz del grupo que
represente al que está unido por un mandato imperativo, es decir, obligatorio.
El carácter de mandatario que reviste el
consejero asegura, así, que su opinión sea la opinión del grupo que representa, lo que
garantiza a su vez la autenticidad de la representación que inviste en consecuencia, la
sita representatividad social del consejo, su importancia institucional y la incidencia real y
efectiva del mismo en las decisiones públicas.
Como corolario inescindible del carácter de
delegado del consejero, el artículo 12 establece expresamente la revocabilidad de su
mandato, cuando dice que "...cada entidad podrá revocar, en cualquier momento y sin
expresión de causa, la representación de sus consejeros y designar, en su caso, otro u
otras en su reemplazo" (41) .
4.4. Remoción de los miembros
Sin perjuicio de que el presente proyecto
faculta a las entidades representadas a revocar los mandatos de sus consejeros-
delegados, el artículo 31 otorga al propio consejo cierto control disciplinario interno,
facultándolo o para remover a aquellos consejeros que hubieren cometido faltas con
motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones, requiriéndose para ello el concurso de
las dos terceras partes del total de los miembros del organismo.
4.5. Carácter ad honórem de los
consejeros
El artículo 41 in fine del proyecto establece
que los consejeros -con excepción de los siete consejeros que integran la mesa directiva
del cuerpo- "no percibirán remuneración alguna, siendo los gastos que les demande el
ejercicio de sus funciones a cargo de las organizaciones, entidades o instituciones que
representan".
Esta disposición es congruentemente con la
situación de crisis económica por la que atraviesa el país y obedece al criterio de
austeridad que es necesario impulsar en la función pública, para otorgar credibilidad y
confiabilidad a nuestras instituciones, lo que fortalecerá la estabilidad y la legitimidad de
los organismos democráticos. Se procura además con ello que el consejo, por su bajo
costo operativo, no pese significativamente en el erario público y se adecue a nuestras
posibilidades.
5. Autoridades y estructura
organizativa.
El proyecto define, en este aspecto, las pautas
organizativas centrales, sin entrar en mayores especificidades, dejando a cargo del
reglamento interno que el cuerpo debe darse las particularidades de dicha organización.
Tres son los órganos que el proyecto define: la sesión plenaria, la mesa directiva y las
comisiones.
5.1. Mesa directiva
Los artículos 23 a 29 prevén la constitución de
una mesa directiva del consejo, órgano que tiene a su cargo la dirección del organismo a
través de la presidencia, la dirección de sus deliberaciones y la coordinación del trabajo
de las comisiones.
Esta mesa está integrada por ocho miembros:
un presidente, dos vicepresidentes, un secretario general y cuatro secretarios. Todos ellos
con excepción del presidente son consejeros y son elegidos para tal función por el propio
cuerpo en su sesión plenaria constitutiva.
El artículo 24 estatuye que el presidente del
cuerpo será elegido por el presidente de la Nación, con acuerdo del Senado, a propuesta
del propio consejo, pero de fuera de su seno. Se trata de que el consejo se halle presidido
por una persona independiente, tanto de las organizaciones representadas -lo que facilita
el equilibrio entre los sectores que lo componen- como de los poderes públicos, pero
procurando, al mismo tiempo, que su designación sea la resultante de un proceso
decisorio concertado, en el que intervienen el propio consejo, el Poder Ejecutivo nacional
-a través del presidente de la Nación- y el Poder Legislativo -a través del Senado-, como
es habitual en nuestra tradición político-institucional para algunas designaciones.
Asimismo, la incompatibilidad del cargo de presidente del consejo con el ejercicio de la
función pública, que consagra el artículo 24 in fine, viene a subrayar esa independencia (42)
.
Los restantes miembros de la mesa directiva
corresponden a los diversos sectores representados en el consejo. De este modo, y a los
fines de jerarquizar la representación socioeconómica se otorga la vicepresidencia
primera del cuerpo al sector trabajador y la vicepresidencia segunda al sector empresario,
los que serán elegidos por la mayoría absoluta de votos de la totalidad de los miembros
que integran el consejo (artículo 25).
Por su parte -elegidos de igual modo y con
idéntica mayoría-, la Secretaría General se asigna al sector público -excluidos los
representantes del Estado nacional (artículo 26), a fin de reforzar la independencia del
organismo- y las restantes cuatro secretarías, por mitades, al sector de intereses diversos
y al sector partidos políticos (artículo 27).
5.2. Sesión plenaria
El proyecto, en este aspecto, se limita a definir
a la sesión plenaria del cuerpo como el órgano máximo del mismo, en cuanto establece
que "los dictámenes, opiniones, proyectos o propuestas que emita el consejo en ejercicio
de sus funciones, serán adoptados en sesión plenaria del cuerpo" (artículo 36).
Se asegura así que la posición u opinión que
el organismo sustente haya sido adoptada por todos los miembros que la componen,
vedando por ley la posibilidad de que el reglamento interno pudiera atribuir esa facultad a
las comisiones. Asimismo, en resguardo de los derechos de expresión de las minorías, se
establece que las disidencias a los dictámenes adoptados deberán quedar
documentados.
5.3. Comisiones
A los fines del desarrollo de la labor del
consejo, los artículos 37 y 39 facultan al mismo a crear comisiones de trabajo permanente
y de carácter temporario.
Las primeras serán creadas en el reglamento
interno, el que delimitará su competencia material, establecerá sus autoridades,
determinará las normas para su funcionamiento y el número de consejeros que las
integrarán. Respecto de la composición interna de las comisiones, el artículo 35 fija una
pauta a seguir, cual es la representación en ellas de todos los sectores representados en
el consejo, y faculta a cada uno de los cinco sectores a nominar los consejeros que lo
representarán en cada comisión permanente, obligando a los consejeros a integrar, al
menos, una comisión.
Para el estudio y tratamiento de determinados
temas específicos, que no justifiquen la creación de una comisión permanente, el proyecto
de ley prevé que el consejo podrá crear a tal efecto comisiones de trabajo ad hoc, de
carácter temporario (artículo 39).
6. Funcionamiento.
Al igual que respecto de la estructura
organizativa del consejo, el presente proyecto de ley deja un margen de libertad al propio
organismo para establecer las normas que regirán su funcionamiento, fijándose tan sólo
algunos criterios muy generales.
6.1. Reglamento interno
El artículo 30 faculta al consejo a darse su
propio reglamento interno, el que deberá ser aprobado dentro de los 30 días de su
constitución. A los fines de garantizar la eficacia del cuerpo, su no burocratización e
impedir que su funcionamiento sea excesivamente deliberativo y no resolutivo, se indica
que dicho reglamento deberá asegurar "una modalidad de trabajo dinámica y la celeridad
de sus resoluciones".
6.2. Quórum y mayorías
El quórum establecido para sesionar es el de
la mitad más uno de los miembros que componen el Consejo (artículo 35). Se ha
adoptado, para el funcionamiento del organismo, la regla de las mayorías -regla
fundamental de la democracia, estableciendo que "las decisiones serán tomadas por la
mayoría absoluta de los miembros presentes".
6.3. Sesiones públicas
El artículo 32 define una cuestión que ha
dividido las opiniones de quienes han estudiado este tema de los consejos. Se establece
que "las sesiones del consejo serán públicas, salvo que el cuerpo resuelva por mayoría
absoluta de votos, que la sesión sea secreta".
La solución adoptada es coherente con
nuestra tradición parlamentaria, favorece la seriedad y la transparencia en el accionar de
los representantes, fortalece la credibilidad en nuestras instituciones y el control por parte
del pueblo y de sus organizaciones de los actos de sus mandatarios.
El proyecto, asimismo, establece que en todos
los casos -sea la sesión pública o por excepción secreta, cuando así lo resuelva la
mayoría absoluta del cuerpo-, se asegurará la publicidad de sus resoluciones. Se
posibilita, además -artículo 33-, que el presidente de la Nación, sus ministros, los
presidentes de las Cámaras del Congreso y los de sus comisiones puedan asistir a las
sesiones del Consejo y participar en ellas, con voz y sin voto, lo que asegura una fluida
comunicación del cuerpo con los poderes públicos con los que colabora. Por su parte, el
artículo 34 establece que el consejo, representado en la ocasión por uno o varios de sus
miembros designados al efecto, pueden exponer las opiniones del cuerpo ante las
Cámaras, ante sus comisiones o ante el Poder Ejecutivo nacional.
6.4. Audiencia pública
El artículo 40 introduce en el funcionamiento
del Consejo un mecanismo de participación directa de los ciudadanos y los grupos
sociales organizados, como la audiencia pública.
Será el reglamento interno del organismo el
que establecerá los requisitos y condiciones que los ciudadanos o grupos deberán
cumplimentar para que proceda la convocatoria a audiencia pública, así como las normas
que regularán su funcionamiento.
El proyecto prevé dicha convocatoria, por parte
de las comisiones del consejo, actuando ya sea de oficio o a instancia de los ciudadanos,
entidades sociales o partidos políticos, para el tratamiento de temas económicos o
sociales de orden nacional que revistan especial importancia.
El proyecto precisa el carácter consultivo de
este instituto participativo; es decir, las propuestas y opiniones que se formulen con
motivo de la realización de la audiencia pública no son vinculantes, esto es, no obligan a
las comisiones del consejo.
6.5. Reglamentación e inicio de sus
funciones
Finalmente, el artículo 43 del presente
proyecto de ley fija los plazos dentro de los cuales la misma deberá ser reglamentada por
el Poder Ejecutivo nacional, a los fines de su operatividad, y para la puesta en
funcionamiento del cuerpo que se crea. La necesidad de institucionalizar un organismo
como el que se propicia -extensamente fundamentada en las líneas precedentes- la
brevedad de dichos plazos, fijados en 30 días y 180 días, respectivamente, contados a
partir de la promulgación de la ley.
Por todo lo expuesto, sometemos el presente
Proyecto de Ley a consideración de esta Cámara de Diputados de la Nación.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| FEIN, MONICA HAYDE | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| CORTINA, ROY | CIUDAD de BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| GEREZ, ELDA RAMONA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARRIOS, MIGUEL ANGEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| MARTIN, MARIA ELENA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| ZANCADA, PABLO V. | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| VIALE, LISANDRO ALFREDO | ENTRE RIOS | PARTIDO SOCIALISTA |
| SARGHINI, JORGE EMILIO | BUENOS AIRES | JUSTICIALISTA NACIONAL |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO SARGHINI (A SUS ANTECEDENTES) | 05/08/2009 |