El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1º - Modifíquese el artículo 23 de la Ley del Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias, entre otros, el artículo 2º de la Ley Nº 26.731, y sustitúyaselos de la forma que a continuación se detalla:

Sustitúyanse los importes previstos en su primer párrafo, por los siguientes:

a) Para el inciso a) diez y ocho mil ciento cuarenta y cuatro pesos ($ 18.144)

b) Para el inciso b) diez y ocho mil ciento cuarenta y cuatro pesos ($ 18.144)

c) Para el punto 1) del inciso b) veinte mil ciento sesenta pesos ($ 20.160).

d) Para el punto 2) del inciso b) diez mil ochenta pesos ($ 10.080).

e) Para el punto 3) del inciso b) siete mil quinientos sesenta pesos ($ 7.560).

f) Para el inciso c) diez y ocho mil ciento cuarenta y cuatro pesos ($ 18.144).

ARTÍCULO 2º - Sustitúyase el inc. c) del artículo 79 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628 por el texto que a continuación se detalla, y modifíquense sus normas modificatorias específicas en relación a dicho artículo e inciso, las que deberán ajustarse a la modificación aquí introducida y que es la siguiente:

"... GANANCIAS DE LA CUARTA CATEGORIA

RENTA DEL TRABAJO PERSONAL

Art. 79 - Constituyen ganancias de cuarta categoría las provenientes: ...

... c) De las jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios en cuanto tengan su origen en el trabajo personal y de los consejeros de las sociedades cooperativas y se trate de remuneraciones originadas únicamente en regímenes previsionales especiales que, en función del cargo desempeñado por el beneficiario, concedan un tratamiento diferencial del haber previsional, de la movilidad de las prestaciones, así como de la edad y cantidad de años de servicio para obtener el beneficio jubilatorio. Exclúyase de la definición de tales regímenes previsionales especiales alcanzados por el impuesto a aquellos regímenes dispuestos en virtud de actividades penosas o insalubres, determinantes de vejez o agotamiento prematuros. ..."

ARTÍCULO 3º - Modifíquese el artículo 90 de la Ley del Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias, entre otros, el Título I, artículo 1º, inc. o) de la Ley Nº 25.239 de Reforma Tributaria, modificatoria de la anterior, de la forma que a continuación se detalla:

Sustitúyase la escala del artículo 1, inc o) de Ley Nº 25.239 de Reforma Tributaria por la siguiente:

ARTÍCULO 4º - Lo dispuesto en los artículos anteriores tendrá efectos a partir del período fiscal 2012, inclusive. El pertinente ajuste retrospectivo a principios del período fiscal de aplicación se establecerá por vía reglamentaria y deberá estar cancelado correspondientemente dentro de dicho período fiscal.

ARTÍCULO 5º - Deróguese el Artículo 4º de la Ley Nº 26.731 y restitúyase la facultad plena de legislar sobre la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias, al Congreso Nacional.

ARTÍCULO 6º - Declárese de interés general y materia de sana administración tributaria, ante todo riesgo eventual de erosión inflacionaria y/o desfasaje respecto del nivel salarial de referencia, la preservación de la estructura tributaria del Impuesto a las Ganancias, cuarta categoría, implícita en las previsiones de ley introducidas por la presente norma, para lo cual declárese materia de contralor regular y con periodicidad anual por parte del Congreso Nacional, la adecuación por ajuste nominal salarial de las deducciones personales, contenidas en el artículo 1º de la presente Ley; y la adecuación por ajuste nominal salarial de los límites nominales de los tramos de la escala tributaria de la estructura remunerativa gravable, contenida en el artículo 3º de la presente Ley. Al respecto, instrúyase al Poder Ejecutivo Nacional para que, acompañando la elevación regular a este Congreso Nacional del proyecto anual de Presupuesto General de la Administración Pública Nacional, proponga un índice de ajuste por variación salarial de referencia, a efectos de las mencionadas adecuaciones de los parámetros nominales citados de determinación del Impuesto. El Congreso Nacional considerará con esa regularidad periódica y sancionará con fuerza de ley las pertinentes modificaciones anuales a la Ley del Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias, a efectos de legislar e introducir las antedichas adecuaciones. A efectos de establecer un criterio objetivo de ajuste anual periódico por variación salarial de referencia, fíjese como criterio de aplicación general la determinación de un índice anualizado, o promediado anualmente, que resulte del promedio, ponderado por la población agremiada respectiva, de los promedios de variación de aumentos salariales nominales establecidos por convenio en la negociación paritaria de las convenciones colectivas de trabajo, definidas en los términos de la Ley Nº 14.250 y sus modificatorias, y correspondientemente homologadas por el Ministerio de Trabajo y Previsión de la Nación, en los términos del artículo 3º de dicha ley.

ARTÍCULO 7º - Modifíquese la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera del Sector Público Nacional, de la forma que a continuación se detalla y sustitúyanse respectivamente las correspondientes versiones anteriores, en cada caso:

a) El artículo 20, Sección I "De la estructura de la Ley de Presupuesto General", Capítulo II "Del Presupuesto de la Administración Nacional", Título II "Del Sistema Presupuestario", por lo siguiente:

"... Artículo 20. - Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente. Tampoco, podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos, a excepción de aquellas reformas o modificaciones de normas vigentes, que se relacionen con la introducción de mecanismos de ajuste por variación general de precios y/o salarios que se utilicen a efectos de legislar sobre la preservación de la estructura tributaria del impuesto sancionado por la norma modificada."

b) El último párrafo del artículo 25, Sección II "De la formulación del Presupuesto General", mismo Capítulo y Título que el anterior, por lo siguiente:

"... Artículo 25. - ... El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados, en particular, aquéllas relacionadas con los índices de adecuación por ajuste de variación de precios y/o salarial de las normas tributarias vigentes, a efectos de evitar que la carga tributaria respectiva del gravamen neutralice los beneficios derivados de la política económica y salarial asumidas . ..."

c) La última parte del artículo 26, misma Sección, Capítulo y Título que el anterior por la siguiente formulación:

" ... Artículo 26. - El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá, acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el artículo 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportunos, en especial, los índices de adecuación por ajuste de variación de precios y/o salarial de las normas tributarias vigentes y/o a legislar, e efectos de evitar que la carga tributaria respectiva del gravamen en cuestión neutralice los beneficios derivados de la política económica y salarial asumidas. ..."

ARTÍCULO 8º - La presente Ley comenzará a regir a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial.

ARTICULO 9º - Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

Es consabida la importancia estructural que el sistema impositivo tiene como instrumento proveedor a la soberanía fiscal del Estado al proporcionar de recursos para el desarrollo de sus actividades y la administración de la hacienda pública. Pero, también, como dispositivo sistémico coadyuvante al ordenamiento institucionalizado de los comportamientos sociales y económicos de la ciudadanía, en tanto agentes del sistema fiscal, al propender a la distribución relativa de la carga tributaria pública, tanto en cuanto mecanismo de incentivos a la producción, como de apropiación social del excedente productivo y del ingreso nacional.

Ha sido hartamente fundamentado a lo largo de la historia económica más reciente, y en particular, a lo largo de la última campaña electoral con la que la ciudadanía ha renovado su mandato soberano, la necesidad de reformulación del sistema impositivo y tributario nacional con el objeto de desprender su perfil funcional de los lineamientos conceptuales de valorización financiera que fueran propios de las políticas económicas de la década de los '90 y que sin embargo aún persisten, de manera de restaurar una doctrina, en tanto preceptos de un nuevo ordenamiento tributario, que ponga en valor eficiente su condición de instrumento de política pública tendiente a democratizar las estructuras económicas vigentes, a recomponer una estructura factorial del ingreso de mayor justicia distributiva, y a restablecer niveles aún largamente pendientes de formalización económica y laboral. Es decir, destinado a servir a objetivos definitivos de inclusión y de equidad social, a la hora de plantearse, de una vez, que la distribución social de la carga tributaria se alinee en dirección de internalizar el crecimiento económico realizado en la casi última década, para contribuir a convertirlo en desarrollo integral, inclusivo, económicamente democrático y sustentable.

En línea a esos preceptos, la Nación se debe aún a sí misma encarar el debate de reformulación del perfil progresivo del sistema tributario nacional. Pero ello no obsta de poder ir atendiendo inequidades específicas subsistentes en la materia y, aún más, acotar aquéllas que por el efecto inercial de una inflación sostenida, cuando no creciente como tendencia, agravan el sesgo regresivo todavía existente en el sistema. Un caso caracterizado, y que este Proyecto de Ley viene a atender, es el del incremento de la presión tributaria -por efecto inercial del "impuesto inflacionario"- que, sobre una base imponible asalariada también inercialmente creciente, genera la mera evolución de precios generales de la economía en conjunción con la desactualización y, en algunos casos, la necesidad de recomposición de los parámetros que definen la progresividad tributaria aplicable a las rentas gravables de la cuarta categoría del impuesto a las Ganancias, en particular, las deducciones personales del artículo 23 y la escala de imposición del artículo 90 de la ley correspondiente, la Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificaciones. Justamente, la evolución inercial de esta situación, por espontánea y no normada, representa un vacío jurídico, legislativo y de política pública que es necesario remediar.

El Contexto

Cabe señalar los méritos, aunque aún parciales, de recomposición de los niveles históricos, primero, y de mejora, luego, de los niveles salariales que han obtenido las sucesivas políticas de ingresos que se han venido siguiendo a partir del segundo semestre del 2002.

Después de la crisis de 2001, tras la licuación inicial que produjo entonces la fuerte devaluación del peso, e incluso con caídas iniciales registradas aún desde antes de ella, la masa salarial (el producto entre nivel de empleo y nivel salarial) disminuyó nominalmente, para comenzar a recuperarse a partir del primer semestre de 2003. Su crecimiento nominal fue primero más moderado (en el segundo semestre de 2005 recién superó los valores de fines de 2001) y luego más significativo hasta multiplicarse por 5,5 veces, en términos nominales, a lo largo de la década. Sin embargo, producto del restablecimiento de un sendero también significativo de inflación, en particular a partir del 2007, lo hizo mucho menos en términos reales, aunque en un todavía relevante 48%, lo que equivalió, en términos constantes, a una tasa promedio anual de 4% de crecimiento a lo largo del período. Así y todo, dicho incremento real de la masa salarial, que tuvo a partir del 2003 -en circunstancias iniciales de mayor disponibilidad ociosa de factores- variaciones tanto en el empleo como en el nivel de las remuneraciones reales, y que prosiguió hasta el 2007, estuvo, sin embargo, desde el año 2005, principalmente explicada por el aumento continuo de los salarios. El crecimiento del empleo explica una porción reducida del incremento en la masa salarial real después de 2005, y especialmente desde el 2008 (crisis de 2008 - 2009), año a partir del cual ambos determinantes de la masa salarial se desaceleraron, para recuperar sólo los salarios un cambio de tendencia en la tasa, recién en 2011, aunque difícilmente se sostenga en el 2012.

Congruentemente con la evolución del crecimiento de la masa salarial, la participación en ella de los asalariados informales y de los no asalariados (cuenta-propistas) se ha reducido en 14.3 puntos porcentuales de participación a lo largo de la década, pasando del 48,3%, en el segundo semestre de 2003, al 37%, a fines del 2011, una tasa todavía muy alta considerando el crecimiento sostenido acumulado en la década. Tal sendero de evolución en el empleo informal ha sido, a su vez, consistente con las variaciones mencionadas de los componentes de la masa salarial general, y de tendencia en el ritmo de su crecimiento. Efectivamente, de la mencionada reducción observada en el período, 6,6 puntos porcentuales de reducción acumulada corresponden al período inicial que va hasta finales de 2007, mientras que, sin embargo, a los últimos cuatro años corresponden los restantes 4,8 puntos porcentuales de disminución, es decir una menor disminución de la informalidad.

Ello define la evolución de la tasa de informalidad laboral, que ha tenido un comportamiento necesariamente correlacionado: a partir del 2007 operó una disminución de su ritmo de reducción, que pasó de una tasa anual promedio de 5,6% entre 2003 y 2007, a una tasa de sólo un 3,3% promedio por año, desde entonces. Recíprocamente, la tasa de evolución de la formalidad laboral se benefició de un crecimiento, pero que, simétricamente opuesta a la anterior, disminuyó en el último lustro.

Expresado lo anterior en términos de la distribución factorial del ingreso, se debe decir que en el crecimiento económico de la última década, los aumentos salariales nominales resultaron efectivamente de significación suficiente (y, en menor medida, los aumentos en términos reales) como para que la masa salarial recuperase, respecto de la crisis de los años 2001 / 2002, niveles estructurales de participación en el PIB, pero por debajo todavía de los de la década de los '90, y ciertamente, respecto de los '80. Mientras en el año 2002, luego de la devaluación, la participación funcional de los asalariados en el PIB fue del 25,6%, la presión tributaria fue del 21,7% y la del sector privado no asalariado fue del restante 52,7%, a partir de 2003, la dinámica de recuperación de salarios descripta llevó a que en el 2010, las participaciones funcionales respectivas sean del 29,6%, en el caso de los asalariados; del 34,7%, en el caso del sector público (con una aceleración mayor de la presión tributaria en el último lustro); y del 35,6% del PIB, la del sector privado no asalariado. En el caso de la participación de los asalariados, ello compara todavía por debajo del nivel existente al año 2001 (30,8%), al igual que en el caso del sector privado no asalariado (en 2001, 45,6% de participación), mientras que, por el contrario, la presión tributaria se incrementó 11.1 puntos porcentuales respecto del nivel de 2001 (23.6%). Por lo que la presión tributaria del Estado avanzó más sobre el sector no asalariado que el asalariado, pero lo hizo, y de manera más que proporcional, sobre ambos.

Así, sin perjuicio de la referida dinámica salarial distributiva que operó desde el 2003, aunque sin recuperar aún los niveles del 2001, creció también, sin embargo, la presión tributaria sobre esa masa salarial que se incrementaba. Ello es lo mismo que decir que la política de avance recaudador del Estado sobre la economía se hizo también sobre la masa salarial y el trabajo. En términos nominales, para el período 2001-2010, la evolución de la masa salarial (20,7% promedio anual) fue similar a la del PIB (20,5% promedio anual), mientras que los impuestos que corresponden a los asalariados (crecimiento del 24,8% promedio anual) y la presión tributaria total del período (25,8% promedio anual nominal -y 10%, en términos reales-), alineados entre sí, se incrementaron por encima de aquéllos.

De esta manera, tanto por el crecimiento de la masa salarial total en la última década (aún ante un cambio de su composición empleo / salarios desde el 2005 y de su ritmo o velocidad de crecimiento desde el 2007), como por el crecimiento de la formalidad laboral en el período (aún también, con variaciones en su evolución correlacionadas con aquéllas), es decir, tanto por el aumento de los salarios, como del empleo total, como de la participación de la formalidad laboral en este último, la importancia recaudatoria relativa del impuesto a las ganancias sobre las rentas del trabajo personal aumentó, al aumentar la base imponible del mismo. Mientras que en el año 2001 el 6,06% de la población trabajadora formalizada abonaba el impuesto a las ganancias, 10 años después, en el 2011, lo abonaron el 10,79% de dicha población laboral, incrementada - además- respecto de la anterior. Ello, por aproximación, es una magnitud extensible al total de la población laboral empleada. (Si bien la aplicación del tributo no alcanza a la población laboral informal, teniendo en cuenta que cerca de la mitad de los ocupados corresponden a asalariados formales, y que el salario de los mismos supera al de los informales, se estima que el comportamiento de la masa salarial de la que se apropian los asalariados formales determina más de dos tercios de lo que ocurre con la masa salarial nominal agregada).

Ello significó en el año 2010 que la tributación correspondiente a la cuarta categoría representase un 13,6% de la recaudación del impuesto y un 4.1% de la recaudación fiscal total del año.

Sin embargo, en función de lo expuesto anteriormente, se puede afirmar que sólo en la primera mitad de la década transcurrida desde el 2001, tal aumento de la base imponible de la cuarta categoría alcanzada por el impuesto se fundamentó en causales "legítimas" de incremento del empleo, mientras que, en el último lustro, la continuidad de su incrementó refleja primordialmente razones, distributivamente regresivas, de inclusión "forzosa" en el universo contribuyente del impuesto, por desbalance entre los ajustes salariales (que pasaron a gravitar preponderantemente en la evolución de la masa salarial en el período) y los parámetros computables (actualizaciones de las deducciones personales y otros) que, dados en valores absolutos a los efectos de la determinación del impuesto, ajustaron con retraso respecto de la inflación y los salarios nominales. De esta forma, la falta de actualización por inflación en los parámetros de exención y de categorización por progresividad del impuesto, en relación a los ajustes nominales ocurridos en el nivel salarial, ponderadamente más significativos en la masa salarial total (y por tanto, sobre la base salarial imponible) de la segunda mitad del período de gestión kirchnerista, se constituyó en el instrumento principal de gravabilidad sobre la cuarta categoría y en un instrumento explícito de política tributaria para ejercer presión impositiva incremental sobre el salario, al punto de convertirse, en los últimos años, en un factor de bifurcación ("desenganche") entre la evolución del salario real (salario bruto nominal corregido por precios) y el poder de compra efectivo, o la capacidad contributiva del salario.

Sobre este sesgo de política tributaria en dirección a una "manipulación" del mecanismo de ajuste por inflación de los parámetros nominales que hacen a la gravabilidad del impuesto, y a una mayor presión tributaria consecuente sobre el salario, han advertido tanto las centrales gremiales de los trabajadores, como la oposición política. A ello, el Gobierno ha reaccionado de manera muy parcial y discrecional, y con rezagos en el tiempo. De allí, la necesidad de una iniciativa legislativa correctora.

El Problema

El problema se generó y se ha venido incrementando en función de los desfasajes temporales con que se han venido secuenciando los ajustes salariales operados y las actualizaciones de las deducciones personales y otros parámetros del impuesto dados en valores absolutos, en un contexto de inflación sostenida como el de los últimos años. Mientras los salarios se actualizan regularmente por medio de los convenios colectivos de trabajo (con periodicidad anual e, incluso en algunos casos, hasta semestral) y su actualización obedece a un criterio metodológico de seguimiento de la inflación (incluso, a veces, a la esperada), los parámetros del impuesto lo hacen con periodicidad irregular, con ajuste parcial a la inflación sucedida y de forma casuística u ocasional. Este retraso, que se ha venido acumulando en el tiempo sin perjuicio de ajustes parcialmente compensatorios en el corto plazo (actualizaciones parciales en el mínimo no imponible), produce una descompensación entre los valores reales de las variables a computar para el pago del impuesto respecto del salario real y provoca que salarios nominales eventualmente más elevados, aunque no más elevados (incluso, a veces, inferiores) en términos reales, puedan estar tributando un impuesto mayor, aún cuando su poder de compra no hubiese variado (o hubiese disminuido). En otras palabras, las subas salariales, producto de la recomposición del poder adquisitivo frente a la suba de precios, aumentaron la ganancia gravada y el consiguiente impuesto a las ganancias por el simple retraso inflacionario, entre otros, de los mínimos y deducciones personales computables. De esta forma, hay más asalariados alcanzados por el impuesto, incluyendo a aquéllos que por su nivel de salario real no lo estaban antes, o no deberían estarlo ahora y que, sin embargo, son alcanzados por el mero hecho legítimo de ajustarlo por inflación, para no perder capacidad de compra. Pero además, aquellos contribuyentes que sí deberían ser alcanzados, o ya lo estaban antes, terminan soportando una carga impositiva más elevada, producto de una mayor ganancia nominal, pero no real.

Pero no sólo sobre un mayor universo imponible y una mayor presión tributaria sobre los ya alcanzados es que impacta regresivamente el efecto inflacionario no corregido sobre los parámetros nominales del impuesto; lo hace también sobre su estructura básica de progresividad. Efectivamente, la incremental presión tributaria así aplicada ha sido aún mayor por la no actualización de los límites de los intervalos salariales para los que se aplican las diferentes alícuotas gravables. Los márgenes de los intervalos de la escala tributaria y las alícuotas vigentes en la actualidad rigen desde el año 2000 sin actualizar, y es por ello que, ante subas salariales periódicas, el contribuyente cae en rangos de imposición superiores. Es decir, está sujeto a cambios efectivos, aunque tácitos, de escala, lo que implica que la imposición sobre su renta sea a alícuotas correspondientemente más elevadas, aún cuando su capacidad contributiva pueda no haberse modificado. Así, frente a una eventualidad de ajuste salarial, este efecto afecta proporcionalmente más a aquellos contribuyentes originalmente ubicados en los intervalos inferiores de la escala tributaria que a aquéllos ubicados en los superiores, por estar marginalmente más expuestos a re-categorizaciones tácitas ("saltos") hacia tramos más elevados de la misma, generando un efecto implícito de "aplastamiento hacia arriba" en la gradualidad de la escala (contra el "techo" de los tramos de imposición superiores), y tornando gradualmente al sistema cada vez menos progresivo. Es por ello que, aún cuando se mantenga la estructura de progresividad en la fijación relativa de las alícuotas correspondientes a los tramos de la escala tributaria, en la medida en que los ajustes de recomposición salarial no sean acompañados por la adecuación inflacionaria en las escalas tributarias, la progresividad del impuesto se verá de todos modos negativamente afectada.

Se puede inferir, entonces, que las dos distorsiones principales que han deteriorado la estructura tributaria del impuesto a las ganancias, cuarta categoría, en los últimos años han sido:

- La aplicación de mayor presión tributaria a igual capacidad contributiva real, para lo cual el correctivo es la adecuación por inflación (y por ajuste salarial) de las deducciones personales, contenidas en el artículo Nº 23 de la Ley; y

- La pérdida de progresividad de la estructura gravable del impuesto, para lo cual el correctivo es la adecuación por inflación de los límites nominales de los tramos de la escala tributaria de la estructura remunerativa gravable, contenida en el artículo Nº 90 de la Ley.

No sólo ha sido así para la cuarta categoría, sino que el sistemático rezago de actualizaciones se ha generalizado para otras categorías del impuesto y, más aún, para otros impuestos que involucran parámetros nominales en su estructura de gravabilidad, como es el caso del de bienes personales.

La mayor presión fiscal real sobre los salarios, si bien con variaciones, ha estado presente a lo largo de todo el período desde la salida de la convertibilidad, a lo largo del cual ha estado siempre por encima de los valores de 1998. Y, más aún, se ha acentuado en los últimos años, más allá de que fuese compensada, sólo parcialmente y de forma apenas temporaria (a partir de los nuevos ajustes salariales que derivarán de las negociaciones colectivas actualmente en curso) por la sanción de la Ley Nº 26731, de finales del 2011, que sólo ajusta los mínimos no imponibles del impuesto para los períodos fiscales 2010 y 2011. Así, se han acumulado nuevos rezagos, en particular, en relación a los demás parámetros nominales computables en la determinación del impuesto, por lo que dicha Ley no ha podido corregir enteramente el agravamiento en la situación pre-existente a ella, ni prevenir un agravamiento marginal adicional a futuro inmediato.

Si bien el componente con mayor impacto en los aumentos de rango de imposición de los contribuyentes son las deducciones personales, la pérdida de progresividad del esquema está ligada -en última instancia- a la falta de actualización de los tramos de la escala del impuesto. Es por ello que aún siendo que la citada Ley Nº 26731 ha normado ajustes en los parámetros nominales correspondientes a las deducciones personales, y todavía más, siendo aún que se institucionalizase un nuevo mecanismo de ajustes periódicos de dichos parámetros con igual frecuencia que la de los salarios (y en igual proporción que la inflación), las subas nominales en los niveles de ganancias terminarán indefectiblemente por seguir colocando al contribuyente en escalas impositivas superiores, en tanto los límites de dichos tramos o intervalos de la escala sigan sin ser también ajustados correspondientemente, o lo sean parcialmente. De esta manera, tal como han venido operando hasta ahora, los ajustes sobre los montos nominales de ganancias mínimas no imponibles, seguirán siendo paliativos parciales y temporales, y no podrán, por sí solos, impedir o corregir que siga aumentando así la presión fiscal efectiva y volviendo menos progresivo el sistema. El ritmo de las re-categorizaciones implícitas será tanto más rápido cuanto más elevada sea la inflación y/o mayores los desbalances sobrevinientes por mayores ajustes de recomposición salarial.

De esta forma, la frecuencia periódica con que se hagan los ajustes por inflación, tanto de las deducciones personales (mínimos no imponibles) del artículo Nº 23 de la Ley, como también de los intervalos de la escala tributaria del artículo Nº 90, resulta esencial para resguardar la progresividad del sistema y no descompensar la distribución del peso relativo de la carga impositiva entre los distintos niveles de ingreso. Por el contrario, la falta o insuficiencia de ajuste, y/o los retrasos con que se realicen, provocarán perjuicios sobre los contribuyentes, que terminarán impactando proporcionalmente más, tal como ha sucedido hasta ahora, sobre los sectores imponibles de menores ingresos relativos.

Es por ello que, a los efectos de evitar generar mayores desigualdades entre presión tributaria y capacidad contributiva, surge la imperiosa necesidad de recomponer los retrasos aún subsistentes en ambos parámetros mencionados (y, en particular, en la escala tributaria) e instaurar un sistema de reajuste periódico (anual) por suba de precios, que corrija el mal funcionamiento del esquema de liquidación del impuesto. De no procederse en este sentido, toda reforma del gravamen que se trate no modificará las condiciones cardinales de sesgo regresivo sobre el impuesto, por lo que los eventuales efectos paliativos que tal reforma pudiera tener sobre la presión fiscal y sobre la pérdida de progresividad serían -como ha sido el caso último de la citada Ley Nº 26731- meramente de corto plazo, ya que acumularán "saldos" de rezagos parciales previos y/o habrán de ser erradicados por la inercia evolutiva de precios y los previsibles ajustes nominales compensatorios de salarios en el tiempo.

La solución al problema pasa así, no sólo por un ajuste correctivo en los mínimos no imponibles, sino también y en convergencia con ello, por una combinación de correcciones que deben operar sobre la estructura de progresividad del impuesto: en primer término, los límites de los intervalos salariales sobre los que aplican las alícuotas diferenciales del gravamen, y en segundo término principal, el nivel y estructura progresiva de dichas alícuotas.

Adicionalmente, aunque con efecto menos incidental, cabría también actualizar los niveles nominales de los componentes de las deducciones generales que aplican: la deducción especial de la cuarta categoría y las cargas de familia.

Por otra parte, en relación al mecanismo y su periodicidad de ajuste, cabe tener en cuenta también que el tratamiento inflacionario de estos parámetros fue reglamentado por la ley Nº 21894, que incorporó el ajuste por inflación en el impuesto a las Ganancias. Posteriormente, la ley Nº 23260 introdujo importantes modificaciones que se presentan en el título VI de la ley del citado Impuesto a las Ganancias Nº 20628, bajo la denominación de "Ajuste por Inflación". Dicha legislación establece que, a los fines de determinar la ganancia neta imponible, se deberá incluir en el cálculo del impuesto la aplicación de coeficientes de actualización fijados mensualmente por la autoridad impositiva sobre la base de las variaciones del índice de precios al por mayor, nivel general (IPM). Este sistema operó hasta la sanción de la Ley de Convertibilidad Nº 23928, por la cual se estableció prohibición de indexación y a partir de la cual, consecuentemente, se dejó sin efecto la aplicación de los respectivos coeficientes de actualización inflacionaria en el ámbito tributario. Así, el régimen de ajuste por inflación del título VI de la Ley del Impuesto a las Ganancias fue virtualmente derogado, aunque no explícitamente pero sí normado genéricamente su no aplicación por la vigencia del artículo 10 de la Ley de Convertibilidad Nº 23928, o cuanto menos, no tiene aplicación práctica. A partir de la salida de la convertibilidad y a pesar del contexto inflacionario y los consecuentes resultados impositivos con menor valor real que se desarrollaron desde entonces y en particular en el último lustro, la práctica continuó, sin embargo, siendo la misma que durante su vigencia, comenzando entonces a reajustarse los parámetros (mínimo no imponible) mediante modificaciones específicas a la ley del impuesto, y no automáticamente y con periodicidad mensual, de acuerdo a los coeficientes de actualización inflacionaria que el propio articulado de la ley establecía. Está claro que una restitución del mecanismo automático es primordial para asegurar una dinámica de ajuste que permita minimizar los perjuicios causables por las eventuales insuficiencias de ajuste y/o los mencionados rezagos o desfasajes entre el ritmo con que aumenten los precios (y, consecuentemente, los salarios) y aquél con que se incrementen los parámetros nominales del impuesto. Y que ello requeriría la derogación, o su modificación a efectos tributarios, del artículo 10 de la Ley de Convertibilidad. Sin embrago, se entiende también que, en un contexto de inflación sostenida como el actual, con un fuerte componente inercial en su dinámica evolutiva, ello sería también convalidante de prácticas indexatorias generalizadas que excederían largamente el alcance específico que busca el legislador, a los fines preservativos de la estructura progresiva del impuesto, y que, por lo tanto, los perjuicios de tal derogación serían muy superiores a los beneficios que, a tales fines, se pretende extraer.

También está claro que el criterio de administración tributaria que ha impreso el Poder Ejecutivo y la autoridad respectiva de aplicación sobre esta materia, como otras vinculadas a la falta de ajuste por inflación en materia tributaria, ha sido hasta aquí gestionado con sesgo forzadamente recaudatorio, aún a expensas de la estructura de progresividad original del impuesto, y de manera probadamente discrecional en dirección a "manipular" los rezagos por inflación. Tanto es así, que en la reciente sanción de la Ley Nº 26731, introdujo un artículo facultativo al Poder Ejecutivo para incrementar los montos de las deducciones personales del impuesto a las ganancias, correspondientes al artículo 23 de la ley correspondiente, subrogándole por tanto atribuciones propias de este Congreso, a lo cual mi Bloque se opuso frontalmente en el respectivo debate legislativo y a lo que el presente proyecto de ley viene ahora a corregir.

En consecuencia, se entiende conveniente legislar sobre algún otro mecanismo de ajuste, aún con periodicidad de ajuste mayor que mensual, y en tal caso, sobre la misma base de modificaciones específicas, y no automáticas, a la ley del impuesto con la que se vino procediendo luego de la convertibilidad, pero normando un criterio establecido que implique periodicidad, impida la discrecionalidad de ajuste por parte de la autoridad de aplicación y facilite el control legislativo de su instrumentación.

A esos efectos, el presente proyecto de ley propone un mecanismo de ajuste retrospectivo por inflación de los parámetros del impuesto, con periodicidad anual, a ser elevado a aprobación de este Honorable Congreso por el Poder Ejecutivo, conjuntamente con la elevación, cada año, a su consideración de la correspondiente ley de presupuesto anual de la Nación.

En definitiva, Sr. Presidente, el ajuste incompleto por inflación y el desfasaje consecuente respecto de la evolución del nivel salarial no sólo ha alterado la incidencia económica que la ley estableció originariamente para el impuesto, sino que ha tergiversado, sobre el impuesto a las ganancias, principios de imposición fundantes de todo ordenamiento tributario básico que obliga, por caso, a la observancia de ética tributaria (en el sentido de justicia económica y jurídica). Violenta, además, entre otros ideales político-tributarios cuya justificación y asentamiento se encuentran en los objetivos y finalidades sociales de carácter general a los que el legislador pretendió oportunamente supeditar la estructura tributaria del impuesto, el principio de flexibilidad, que exige del impuesto mecanismos de exacción tributaria que permitan la máxima adecuación entre el ritmo de obtención de los ingresos públicos por su recaudación y la dinámica de actividad económica de los contribuyentes alcanzados, o bien, el principio de equidad, tanto vertical como horizontal, por el cual el impuesto debería preservar su estructura recaudatoria original en la misma dirección y gradualidad entonces legislada de dar igual tratamiento a los iguales y progresividad impositiva a los desiguales ajustándola a las desigualdades realmente existentes. Violenta también el principio de neutralidad, por el cual el cuadro de exacciones tributarias del impuesto debería hacer mínimas las distorsiones relativas a las decisiones individuales, en este caso, de consumo, y repudia los criterios de reparto, tanto el de equivalencia como el principio de beneficio y capacidad de pago, entendidos como la distribución efectiva de las cargas públicas del impuesto entre los distintos colectivos contribuyentes del mismo. Pero además, en términos normativos de gestión contributiva del impuesto, el efecto regresivo por ajuste insuficiente y parcial por inflación, contradice también el principio de congruencia, por el que la combinación de modalidad recaudatoria debería conformar una estructura de tributación homogénea en cuanto a sus objetivos originales, así como el principio de transparencia, por el cual la confección y, en este caso, la aplicación de la norma debería excluir las dudas e incertidumbres de los contribuyentes, o el de continuidad, por el cual las disposiciones contenidas en toda norma legal de carácter tributario debería perdurar razonablemente a lo largo del tiempo.

Hace a la ética tributaria más elemental la correcta observancia de los principios tributarios mencionados, insuficientemente respetados en la "digitación" de su estructura tributaria y de gravabilidad con fines de avances recaudatorios coyunturales e inequitativos. Es imprescindible recomponer, o tender a recomponer, y aún redefinir en el tiempo la estructura de progresividad de la cuarta categoría del impuesto a las ganancias como herramienta fundamental de restitución de una vigencia más plena del principio de equidad vertical tributaria de dicho impuesto. El retardo de ajuste inflacionario de los parámetros componentes de su determinación que, como se expusiera, incrementan "de facto" el universo alcanzable del impuesto, lo hace incorporando a este universo a sujetos imponibles provenientes desde la base de la pirámide contribuyente y no "corriendo" dicho universo hacia arriba en la estructura de ingresos, o sea, no penetrando estratos de ingresos más elevados. Por lo tanto, es falaz la presunción de supuesta equidad por mayor aporte a la recaudación del impuesto personal a la renta que devendría del hecho que el mayor universo contribuyente que implica el ajuste insuficiente por inflación recaería sobre ingresos relativamente más altos. Pero, ciertamente, recusa y desconoce toda debida observancia de equidad horizontal, por la que los contribuyentes en igual o similar posición económica paguen el mismo porcentaje de sus ingresos en impuestos, desde el momento en que el gravamen tiene una incidencia muy desigual entre los asalariados formales alcanzados, obligados por descuento de ley a la respectiva imposición contributiva, y el resto de las personas físicas que no se encuentran en relación de dependencia, u otras ganancias de rentas gravables que no son asalariadas (las otras categorías del impuesto), entre quienes prima una elevada tasa de evasión (según CEPAL, en 2005 la tasa de evasión en Ganancias fue del 49,7%), o una injustificable e indebida estrechez de la base imponible, como es el caso de la excención de las rentas personales de origen financiero, de la magistratura judicial y otras.

En realidad, si existiese la necesidad de que una mayor cantidad de personas estén alcanzadas por el impuesto, sería más razonable que así se lo establezca explícitamente a través de la fijación, en debida observancia de los principios fundamentales de todo ordenamiento tributario, de una estructura de progresividad impositiva cierta, que en los hechos defina y respete los parámetros que determinan el ingreso mínimo sujeto a impuesto, y que a partir de ese momento, se ajuste anual y correctamente dichos parámetros por inflación, de manera que se mantenga en el tiempo el espíritu de la ley. La situación actual, en que cada vez más personas quedan alcanzadas por el impuesto (y con mayor presión tributaria) por el hecho que existe un ajuste insuficiente por inflación, principalmente en las deducciones, en los tramos de la escala tributaria y en la progresividad relativa de las alícuotas, resulta injusto y agrega incertidumbre sobre el ingreso neto del que dispondrán los trabajadores, a los que segrega tributariamente. Y, en el caso de otras categorías del impuesto, al convalidar indirectamente el ajuste insuficiente o nulo por inflación en materia tributaria, puede llegar a tener efectos confiscatorios sobre el patrimonio.

Sr. Presidente, en función de los fundamentos aquí expuestos, solicito a mis pares se sirvan acompañar y se dé tratamiento legislativo al presente proyecto de ley.