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PROYECTO DE TP
Expediente 3094-D-2011
Sumario: ACCIONES DE AMPARO INDIVIDUAL Y COLECTIVO: REGLAMENTACION DEL ARTICULO 43 DE LA CONSTITUCION NACIONAL; REGIMEN; MODIFICACION DE LA LEY 16986 Y DEL CODIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION.
Fecha: 08/06/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 65
El Senado y Cámara de Diputados...
REGLAMENTACIÓN DEL
ARTÍCULO 43, PÁRRAFOS PRIMERO Y SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL.
LEY DE AMPARO INDIVIDUAL
Y AMPARO COLECTIVO
TÍTULO I
Disposiciones comunes
Artículo 1º. -
Procedencia. La acción de amparo procede contra todo hecho, acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos,
intereses o garantías individuales o de incidencia colectiva, explícita o
implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional, tratados o leyes de la
Nación, con excepción de los derechos, intereses o garantías tutelados por el
hábeas corpus o el hábeas data.
Se considera que la omisión es
arbitraria cuando:
a) El obligado no se expidió o no actuó
dentro del plazo establecido para hacerlo;
b) El plazo establecido no ha vencido
pero la demora impide al afectado el goce del derecho, interés o garantía;
c) No existe plazo pero la inacción
impide al afectado el goce del derecho, interés o garantía.
Art. 2º. - Causas de
inadmisibilidad. La acción de amparo no es admisible cuando:
a) Existe otro medio judicial que
permita obtener de forma más idónea la protección del derecho, interés o garantía
de que se trate;
b) La decisión de la causa requiere
mayor amplitud de debate y prueba;
c) El hecho, acto u omisión emana de
un órgano en ejercicio de facultades jurisdiccionales.
Art. 3º .- Plazo. La
demanda debe presentarse dentro de los sesenta (60) días hábiles a partir de la
fecha en que el hecho o acto se ejecuta o debe producir sus efectos; o de la fecha
en que aquél es conocido; o desde que produce la afectación del derecho o
interés de incidencia colectiva, la que sea posterior. En el supuesto de perjuicios
periódicos, el plazo se computa a partir de cada nuevo hecho, acto u omisión que
se ejecuta o debe producir sus efectos. Cuando sea imposible determinar alguna
de las fechas a partir de las cuales debe computarse el plazo de sesenta (60) días
hábiles, la acción podrá interponerse en cualquier momento.
Art. 4º. - Reclamo
administrativo. Interrupción de plazos. No es necesario agotar la vía administrativa
para la procedencia de la acción de amparo. No obstante, cuando el afectado opte
por esta vía, se interrumpirá el plazo de caducidad previsto en el artículo anterior,
que comenzará a computarse el día hábil siguiente a la fecha en la que se
notifique al interesado la resolución que pone fin a la vía administrativa. En
cualquier momento, el afectado puede desistir del reclamo administrativo y ejercer
la acción de amparo. En ese caso, el plazo de caducidad de la acción de amparo
comienza a correr desde el día siguiente al día del desistimiento del reclamo
administrativo.
La interposición de la demanda de
amparo interrumpe el plazo para la interposición de los recursos administrativos,
los cuales pueden intentarse si la demanda es rechazada por inadmisibilidad de la
vía del amparo. El plazo para interponer los recursos administrativos comenzará a
computarse el día siguiente al de la notificación de la sentencia que rechace la
acción de amparo y que haya quedado firme.
La interposición de la demanda de
amparo suspende el plazo para la promoción de las acciones judiciales
ordinarias.
La interposición de la demanda de
amparo colectivo interrumpe el plazo de prescripción de las acciones judiciales
que pudieran corresponder a todos los integrantes del grupo afectado.
Art. 5º. - Estado de sitio.
Cuando la afectación tiene su origen en un acto dictado en virtud de la declaración
de estado de sitio, el juez puede analizar en el caso concreto:
a) La legitimidad de la declaración de
estado de sitio;
b) La correspondencia entre la orden
de restricción de derechos o la medida cuestionada y la situación que dio origen a
la declaración de estado de sitio;
c) La proporción entre la orden de
restricción de derechos y la finalidad perseguida con la declaración de estado de
sitio.
Art. 6º. - Competencia.
Es competente para conocer en la acción de amparo el juez de primera instancia
con jurisdicción en el lugar en que el hecho o acto se exteriorice o tuviere o
pudiere tener efecto, o el del domicilio del demandado, a elección del actor. En el
caso del amparo colectivo, el actor no podrá optar por el domicilio del demandado
cuando se invoquen derechos o intereses de incidencia colectiva sobre bienes
jurídicos de carácter indivisible.
Se deben observar, en lo pertinente,
las normas sobre competencia por razón de la materia. Cuando existan dudas
razonables respecto de cuál es el juez competente y se acredite la urgencia en la
resolución de la medida cautelar solicitada, el juez requerido debe conocer en la
acción a efectos de resolver esta petición y someter la causa al juez competente
inmediatamente.
Cuando un mismo hecho, acto u
omisión afectare el derecho de varias personas, debe entender en todas esas
acciones el juzgado que hubiese prevenido, disponiéndose la acumulación de
autos, en su caso.
Art. 7º. - Impulso de
oficio. Una vez requerida la intervención judicial, el juez debe actuar de oficio y con
la mayor celeridad sin que pueda invocarse la inacción de las partes para retardar
el procedimiento. También debe subsanar, a petición de parte o de oficio, todos
los vicios e irregularidades del procedimiento, asegurando, dentro de la naturaleza
sumarísima de esta vía, la vigencia del principio de contradicción.
Art. 8º. - Caducidad de
instancia. Se producirá la caducidad de la instancia del proceso y de sus
incidentes cuando no se instare el curso del procedimiento dentro del plazo de
sesenta (60) días.
Cómputo. Dicho plazo se computará
desde la fecha de la última petición de las partes o resolución o actuación del juez,
que tenga por efecto impulsar el proceso. El plazo correrá durante días inhábiles
salvo los que correspondan a la feria judicial.
Para el cómputo de los plazos se
descontará el tiempo en que el proceso hubiere estado suspendido por acuerdo de
las partes o por disposición de juez siempre que la reanudación del trámite no
quedare supeditada a actos procesales que debe cumplir la parte a quien incumbe
impulsar el proceso.
Declaración. Oportunidad. Intimación
previa. La caducidad puede ser declarada de oficio o a pedido de parte. La
petición deberá formularse antes de consentir el solicitante cualquier actuación del
tribunal posterior al vencimiento del plazo legal y se substanciará previa intimación
a la parte interesada, mediante cédula dirigida a su domicilio real y constituido,
para que en el término de cinco (5) días manifieste su intención de continuar con
la acción y produzca actividad procesal útil para la prosecución del trámite, bajo
apercibimiento en caso de incumplimiento, de decretarse la caducidad de la
instancia. Dicha intimación previa y la consiguiente facultad para el litigante de
producir actos impulsorios sólo se aplicará en la primera oportunidad en que se
intente aplicar la caducidad, ya sea a petición de parte o de oficio. En los casos
sucesivos, la petición de declaración de caducidad se sustanciará únicamente con
un traslado a la parte contraria.
Para los casos en que el tribunal
pretendiese declarar la caducidad de oficio, por el vencimiento del plazo señalado
en el primer párrafo de este artículo, deberá previamente intimar a la parte
interesada de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo anterior. En los casos
sucesivos, la caducidad será declarada de oficio, sin otro trámite que la
comprobación del vencimiento del plazo señalado, siempre y cuando ninguna de
las partes hubiese impulsado el procedimiento con anterioridad al dictado de la
resolución declaratoria de la caducidad.
Notificación al Colegio
de Abogados. La resolución que declare la caducidad de la instancia será
notificada por el juez al Colegio Público de Abogados de la jurisdicción que
corresponda a los efectos de que se evalúe la posibilidad de aplicar sanciones
disciplinarias al letrado de la parte contra la cual se decretó la caducidad. La
notificación deberá contener el nombre y apellido y número de matrícula del
letrado.
Art. 9º.- Declaración de
inconstitucionalidad de oficio. Cuando el juez advierta que la o las normas que
debería aplicar para la solución del caso pudieran ser objeto de algún reproche
constitucional, si no hubiera habido petición de parte en ese sentido, debe correr
traslado a las partes por el término máximo común de tres (3) días, en cualquier
momento previo a la decisión.
El traslado no implica prejuzgamiento y
será considerado introducción de la cuestión federal, la que deberá ser sostenida,
a partir de ese momento, por la parte interesada, de conformidad con las normas
pertinentes.
Art. 10º. - Cuestión
abstracta. Obligación de resolver. Si al tiempo de dictar sentencia la cuestión se
volvió abstracta, el juez debe igualmente resolver el fondo del asunto cuando el
hecho, acto u omisión lesivos se fundaron en una norma cuyo mantenimiento los
haga susceptibles de repetición o cuando, según otras circunstancias del caso,
sea posible su reiteración.
Art. 11º. - Medidas
cautelares. Antes o después de presentar la demanda, y en cualquier estado o
grado del proceso, el accionante puede requerir la prohibición de innovar, la
suspensión de los efectos del hecho o acto impugnado, las medidas tendientes al
cumplimiento del acto omitido, o cualquier otra medida que estime pertinente para
prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiera causado. Estas
medidas podrán ser dictadas de oficio una vez iniciado el proceso. El juez debe
resolver en un plazo máximo de dos (2) días, pudiendo requerir la contracautela
pertinente.
TÍTULO II
Capítulo 1
Procedimiento
Art. 12º. - Legitimación
activa. Está legitimada para deducir acción de amparo individual, toda persona
física o jurídica, afectada en los derechos y garantías señalados en el artículo 1º.
Puede también ser deducida, en las mismas condiciones, por las asociaciones que
sin revestir el carácter de personas jurídicas vean afectado algún derecho, interés
o garantía protegido por el artículo 1°. Si el titular del derecho lesionado estuviere
imposibilitado de ejercer la acción, puede deducirla un tercero en su nombre.
En caso de amparo colectivo están
legitimados para interponer esta acción:
a) Cualquier afectado;
b) El Defensor del Pueblo, de oficio o a
pedido de los afectados;
c) El Ministerio Público;
d) Las asociaciones inscriptas, cuyos
fines propendan, en forma directa o indirecta, a la protección de los derechos de
incidencia colectiva, la lucha contra cualquier forma de discriminación, la defensa
de los derechos de los usuarios y consumidores, la protección del ambiente y los
derechos humanos en general.
e) Las entidades públicas que cumplan
funciones de control, intervención o vigilancia, o que tengan por función la defensa
de los derechos o intereses colectivos afectados.
Art. 13º. - Demanda. La
demanda debe interponerse por escrito y contener:
a) El nombre, apellido, y domicilios
real y constituido del accionante y, en su caso, la justificación de la personería
invocada;
b) La individualización, en lo posible,
del autor del hecho, acto u omisión impugnados. En el caso de que el acto, hecho
u omisión se atribuya a autoridad pública nacional, se indicará, en lo posible, el
Ministerio, Secretaría o ente contra el que se dirige la acción;
c) El relato circunstanciado de los
hechos, actos u omisiones que hayan producido o estén en vías de producir la
lesión del derecho, interés o garantía;
d) La petición formulada en términos
claros y precisos;
e) Los daños reclamados cuando
puedan ser fácilmente determinables;
f) El ofrecimiento de la prueba de que
intenta valerse;
g) En los casos de amparo colectivo
una propuesta del contenido de la publicidad de la demanda.
No será admisible la acción contra
autos o resoluciones judiciales dictadas en el curso de un juicio.
En caso de amparo colectivo, además
de los requisitos anteriores, se debe identificar el derecho o interés de incidencia
colectiva amenazado o lesionado y el grupo de personas afectado.
Art. 14º. - Ofrecimiento
de la prueba. Con el escrito de interposición, el accionante debe acompañar la
prueba instrumental de que disponga, o individualizarla si no se encontrase en su
poder, indicando el lugar o en poder de quién se encuentra. Debe indicar,
asimismo, los demás medios de prueba de que pretenda valerse, individualizar los
testigos que proponga y acompañar los interrogatorios respectivos.
El número de testigos no puede
exceder de cinco (5) por cada parte, siendo carga de éstas hacerlos comparecer a
su costa a la audiencia, sin perjuicio de requerir el uso de la fuerza pública en caso
de necesidad.
No es admisible la prueba de
absolución de posiciones.
Art. 15º. - Defectos
formales. Rechazo in limine. El juez debe proveer dentro del plazo de tres (3) días
las medidas necesarias para subsanar los defectos formales de la presentación. Si
de ésta no surgiera claramente el acto, hecho u omisión que la motiva, o no
cumple los requisitos indicados, el juez, si lo considera necesario, puede intimar al
actor para que en el término de tres (3) días aclare los términos de su demanda o
corrija defectos formales, los cuales deben señalársele concretamente en la
misma resolución. Si no lo hace, la presentación será rechazada.
Si la acción fuese manifiestamente
inadmisible, el juez la rechazará sin sustanciación, pudiendo ordenar el archivo de
las actuaciones.
Art. 16º. - Admisión de
la demanda. Dentro de los tres (3) días de presentada la demanda o efectuadas
las correcciones, si correspondieran, el juez competente debe pronunciarse sobre
la admisión de la acción, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º .
En caso de amparo colectivo, la
resolución que admita la acción deberá, además, delimitar la composición del
grupo de personas o categoría representadas de acuerdo con lo dispuesto en el
art. 34º ; y solicitar al Registro de Amparos Colectivos la información prevista en el
art. 33º . Dentro del plazo de dos (2) días de recibido el informe del Registro de
Amparos Colectivos, en caso de que no exista proceso pendiente o sentencia
firme, el juez deberá ordenar darle publicidad a la acción en los términos del art.
35º .
Art. 17º. -
Convertibilidad de la acción. Cuando el juez advierta que no corresponde la vía
del amparo, éste debe resolver cuál es la clase de proceso que corresponde,
concediendo al accionante, si lo estima necesario, un término de hasta tres (3)
días para que convierta la acción.
Art. 18º . - Traslado. En
la resolución en la que el juez admita la demanda, deberá correr traslado de ella
por el plazo de cinco (5) días.
En caso de amparo colectivo, admitida
la intervención de los terceros o transcurrido el plazo de diez (10) días dispuesto
en el art. 37º sin que haya habido presentaciones, el juez debe correr traslado al
demandado de las demandas admitidas por el plazo de cinco (5) días. Cuando la
complejidad de la causa lo amerite, el juez puede prorrogar el plazo por un
máximo de cinco (5) días adicionales
Cuando la acción individual o colectiva
interpuesta comprometa la prestación de un servicio público, el juez debe poner en
conocimiento de ello al ente regulador respectivo.
Art. 19º. - Contestación.
Al contestar la demanda, el demandado debe ofrecer la prueba en la forma
establecida para el accionante y, en su caso, acompañar las actuaciones
administrativas que existieren.
En el amparo colectivo, si el
demandado considera que existe cosa juzgada sobre el asunto, o existen
procesos pendientes que puedan dar lugar a sentencias contradictorias y que no
hayan sido informados por el registro, debe comunicar tal circunstancia al juez. Su
omisión se considera maliciosa, salvo prueba en contrario, y da lugar a la sanción
prevista en el artículo 45º del Código Procesal Civil y Comercial
Art. 20º. - Cuestión de
puro derecho. Contestada la demanda o vencido el plazo para hacerlo, no
habiendo prueba a tramitar o siendo suficiente para decidir la causa la prueba
agregada y no habiéndose convocado a audiencia, el juez debe dictar sentencia
fundada dentro de los tres (3) días.
Art. 21º. - Prueba. Si
hay prueba a producir, dentro del plazo de dos (2) días de contestada la demanda
o vencido el plazo para hacerlo, el juez debe ordenar su producción, la que debe
concluirse dentro del término de cinco (5) días en caso de amparo individual y de
diez (10) días en caso de amparo colectivo.
Si las circunstancias especiales del
caso lo justifican, el juez puede imponer o distribuir la carga de la prueba,
ponderando cuál de las partes está en mejor situación para aportarla. Esta
resolución debe dictarse en el mismo auto que ordena la producción de la
prueba.
Corresponde a las partes urgir los
trámites para que toda la prueba sea producida dentro del término indicado. Si
quedase prueba pendiente de producción por causas ajenas a la diligencia de las
partes, o si el juez considera necesario ordenar medidas para mejor proveer,
puede ampliar dicho término por igual plazo.
La prueba rendida fuera del plazo
indicado se agrega a los autos y se valora en la sentencia. La ingresada después
del fallo se tiene como prueba de segunda instancia, sin necesidad de nuevo
ofrecimiento.
Art. 22º. - Audiencia.
Sentencia. Producida la prueba, vencido el plazo para hacerlo o declarada la
cuestión de puro derecho, el juez puede dictar sentencia fundada dentro de los
tres (3) días, o, si lo considera necesario, convocar a una audiencia para oír a las
partes.
El juez debe dictar sentencia dentro de
los tres (3) días contados desde el cierre de la audiencia. En caso de que lo haga
inmediatamente, si la complejidad del asunto hiciera necesario diferir la redacción
de la sentencia, en dicha oportunidad se leerá tan sólo su parte dispositiva,
debiendo incorporarse al expediente el texto integral de la sentencia en el plazo
máximo de tres (3) días a contar del cierre de la audiencia.
En caso de amparo colectivo,
contestada la demanda, en cualquier estado del proceso anterior a la sentencia, el
juez puede convocar a una audiencia para oír a las partes, al Defensor del Pueblo
y a la entidad responsable de velar por el derecho o interés de incidencia colectiva
afectado. Asimismo, el juez puede convocar a los asistentes oficiosos.
La convocatoria a la audiencia debe
ser comunicada al Registro de Amparos Colectivos.
Art. 23º. - Contenido de
la sentencia. La sentencia que haga lugar a la demanda debe contener:
a) La mención concreta de la autoridad
o particular contra cuyo hecho, acto u omisión se concede el amparo;
b) La determinación precisa de la
conducta a cumplir, con las especificaciones necesarias para su debida
ejecución;
c) La indemnización que el vencido
deberá pagar al actor por los daños sufridos como consecuencia del acto, hecho u
omisión contra el cual se interpuso el amparo, en los casos del artículo 13º , inciso
e.
d) La prevención al demandado de
que no debe incurrir en hechos, actos u omisiones iguales o semejantes a los que
dieron mérito para acoger la acción;
e) El plazo para el cumplimiento de lo
resuelto.
En caso de amparo colectivo, la
sentencia debe notificarse por cédula al Registro de Amparos Colectivos y
publicarse en la forma establecida en el artículo 37º , en lo que fuera
pertinente.
Art. 24º. - Cosa
juzgada. La sentencia que resuelve la pretensión de fondo hace cosa juzgada
respecto del objeto del amparo, pero deja subsistente el ejercicio de las acciones
que puedan corresponder con independencia de éste.
La sentencia firme que rechace por
cuestiones formales la acción de amparo sólo hace cosa juzgada formal, dejando
subsistentes las acciones o recursos que correspondan.
Capítulo 2
Recursos
Art. 25º. - Recurso de
apelación. El recurso de apelación procede contra la sentencia definitiva, las
sentencias interlocutorias, y las providencias simples que causen gravamen que
no pueda ser reparado por la sentencia definitiva.
Art. 26º. - Interposición.
El recurso de apelación contra la sentencia definitiva debe interponerse dentro de
los cinco (5) días de notificada. En los restantes casos, el recurso debe
interponerse dentro de los tres (3) días de notificada la resolución impugnada. En
todos los casos, el recurso debe ser fundado, debiendo denegarse o concederse,
dentro de los dos (2) días, con efecto devolutivo.
Art. 27º. - Trámite.
Concedido el recurso, se correrá traslado del mismo a la contraria por el término
de cinco (5) días, en el caso de la sentencia definitiva, y de tres (3) días, en los
restantes casos.
Cuando el cumplimiento de la medida
recurrida torne sus efectos irreversibles, el juez puede por resolución fundada, a
solicitud del recurrente y según las circunstancias del caso, otorgar la apelación
con efectos suspensivos.
Contestado el traslado o vencido el
plazo para hacerlo, se debe elevar el expediente, dentro del plazo de dos (2) días,
al respectivo tribunal de alzada, que debe resolver la cuestión dentro del plazo
máximo e improrrogable de cinco (5) días.
Art. 28º. - Denegación
de la apelación. En caso de que la apelación fuera denegada, el interesado podrá
recurrir directamente en queja ante el tribunal de alzada dentro de los tres (3) días
de ser notificada la denegatoria. Este tribunal deberá requerir los autos y
expedirse en el plazo de dos (2) días sobre la admisibilidad del recurso. En caso
de aceptarlo deberá correr traslado a la contraria para que conteste dentro del
plazo de tres (3) días, y resolver la cuestión dentro de los cinco (5) días.
Art. 29º. - Recurso
extraordinario. Las sentencias que dictan los tribunales superiores son
consideradas definitivas a los fines del recurso extraordinario federal. El recurso
debidamente fundado debe interponerse ante el tribunal superior dentro del plazo
de los diez (10) días. Se correrá traslado del recurso a la otra parte por igual
término, debiendo ese tribunal expedirse dentro del plazo de cinco (5) días.
Admitido el recurso, se debe elevar dentro del plazo de dos (2) días a la Corte
Suprema, que deberá dictar sentencia dentro de los quince (15) días.
La interposición del recurso no
suspende la ejecución de la sentencia.
Art. 30º. - Recurso de
queja. Podrá interponerse recurso de queja por denegación del recurso
extraordinario, dentro del plazo de cinco (5) días de notificado aquel rechazo. La
Corte deberá resolver dentro de los quince (15) días que correrán desde la
interposición de la queja.
TÍTULO III
Disposiciones especiales para el
amparo colectivo
Capítulo 1
Disposiciones generales
Art. 31º. - Derechos o
intereses de incidencia colectiva. Constituyen criterios para identificar derechos o
intereses de incidencia colectiva tutelables por vía del amparo colectivo:
a) La necesidad de protección de
bienes colectivos jurídicos de carácter indivisible;
b) La titularidad necesariamente
colectiva de un bien o derecho, o su goce o ejercicio necesariamente
colectivo;
c) El alcance colectivo del remedio
requerido para prevenir o reparar el hecho, acto u omisión ilícitos;
d) La afectación producida por un
mismo hecho, acto u omisión, o por hechos, actos u omisiones con el mismo
objeto, a una categoría o grupo de individuos. En estos casos, el juez debe tomar
en consideración para decidir la procedencia del amparo colectivo: i) razones de
economía procesal, entre ellas la conveniencia de tratar todos las afectaciones en
un único proceso; ii) la existencia de incentivos o desincentivos para que los
miembros del grupo de personas afectadas inicien acciones individuales,
considerando entre otros factores el peso o monto de las afectaciones
individuales, y las dificultades de los miembros del grupo para accionar
individualmente.
En particular, son derechos e intereses
de incidencia colectiva los relacionados con:
1. La salud pública.
2. La protección de un ambiente sano,
equilibrado y apto para el desarrollo humano.
3. La protección del patrimonio público
y del cultural.
4. La correcta comercialización de
mercaderías, la competencia leal, el control de monopolios, la publicidad e
información veraz y suficiente.
5. El acceso a los servicios públicos y
a una prestación uniforme, eficiente y oportuna.
6. La defensa del usuario y del
consumidor, en tanto no se trate de situaciones exclusivamente referidas al sujeto
reclamante.
7. La protección contra hechos, actos
u omisiones que tengan por objeto o por resultado la discriminación, basados,
entre otros, en motivos tales como raza, color, etnia, linaje, origen o condición
social, nacionalidad, nacimiento, religión, idioma, estado civil, ideología, opinión
política o gremial, género, edad, posición económica, discapacidad, características
genéticas, salud, caracteres físicos, ocupación laboral, antecedentes penales u
orientación, identidad o preferencia sexual.
8. El acceso a la información
pública.
Esta enumeración no es taxativa.
Art. 32º. - Tramitación.
Las acciones de amparo en que se invoquen derechos o intereses de incidencia
colectiva sobre bienes jurídicos de carácter indivisible deben tramitar por las
normas del amparo colectivo. En caso de que se presente una acción de amparo
individual que corresponda tramitar por las normas del amparo colectivo, dentro
del plazo de tres (3) días, el juez debe notificar al accionante esta circunstancia. Si
el juez no lo hiciera, el demandado puede oponerse a la tramitación de la acción
como amparo individual y requerir su adecuación a las normas del amparo
colectivo. La resolución que dispone la sujeción del proceso al trámite del amparo
colectivo es recurrible.
En los casos en que se invoquen
derechos o intereses de incidencia colectiva sobre bienes jurídicos de carácter
divisible, el actor puede optar por un procedimiento u otro.
Art. 33º. - Procesos
anteriores. Admitida la demanda, el juez debe solicitar al Registro de Amparos
Colectivos que informe sobre la existencia de acciones pendientes o ya resueltas
anteriormente, que alcancen, en forma total o parcial, al mismo grupo afectado y
que tengan el mismo objeto o, sin tener el mismo objeto, la cuestión sometida a
debate en cada proceso pueda dar lugar a sentencias contradictorias. El Registro
deberá brindar esta información al juez dentro del plazo de dos (2) días.
En caso de que exista un proceso
pendiente, el juez debe notificar esta circunstancia al actor, comunicarle el tribunal
y secretaría intervinientes, la carátula y el estado de las actuaciones, con expresa
transcripción del artículo 37º , y archivar las actuaciones.
Si hubiera sentencia firme en otro
proceso que haga cosa juzgada sobre el objeto del amparo colectivo presentado o
haya resuelto el tema en debate, el juez debe notificar esta circunstancia al
accionante y archivar las actuaciones.
Art. 34º. - Delimitación
del grupo afectado. En la resolución en la que se admita la acción, el juez debe
delimitar la composición del grupo de personas o categoría representadas,
indicando con precisión las pautas necesarias para individualizar los sujetos a
quienes se extenderán los efectos de la sentencia. A tal fin, el juez debe tener en
cuenta la individualización del grupo propuesta por el actor.
Art. 35º. - Publicidad. El
juez deberá ordenar darle publicidad a la acción en el Boletín Oficial, televisión,
radio, y cualquier otro medio gratuito que estime conveniente, de acuerdo con las
dimensiones del grupo involucrado, distribución geográfica de sus integrantes y
características del reclamo, como mínimo, durante tres (3) días consecutivos. El
actor puede ofrecer dar publicidad a la demanda en otros medios de comunicación
masivos, a su exclusivo cargo, sin perjuicio del derecho de reclamar su costo al
demandado condenado en costas. En aquellos casos en los que los derechos
colectivos involucrados afecten masivamente a personas distribuidas a lo largo de
todo el país, el juez podrá ordenar la publicación de un aviso dando a conocer la
acción de amparo colectivo los tres diarios de mayor tirada que se distribuya en
todo el país. Esta publicación será gratuita y constituirá una carga para el
diario.
La publicidad de la demanda debe
contener la carátula; el número de expediente; el juzgado y secretaría en la que
tramita el proceso y su dirección; el nombre y matrícula de los letrados que
patrocinan a la actora; una relación circunstanciada de los elementos de la acción
en cuanto a los hechos que la motivan; la petición que se formula y los sujetos a
quienes se extenderán los efectos de la sentencia en los términos del artículo 34º ;
y el teléfono y página de Internet del Registro de Amparos Colectivos en los que
se pueden consultar las circunstancias más relevantes del proceso. Además,
deberá reproducir las disposiciones previstas en los artículos 36º y 37º de la
presente ley.
El juez debe notificar la demanda por
cédula al Defensor del Pueblo; a la entidad administrativa encargada de proteger
el derecho o interés de incidencia colectiva afectado y al Registro de Amparos
Colectivos, incluyendo la información a que se refiere este artículo.
El Registro de Amparos Colectivos
debe tener disponibles en su sistema de consultas al público la información
referida en este artículo y copia de la demanda.
La publicidad que se practique en radio
y televisión debe realizarse en los términos del artículo 72, inciso f) de la Ley
22.285. El Comité Federal de Radiodifusión debe reglamentar la presente
disposición en el plazo máximo de noventa (90) días, debiendo asegurar la
asignación inmediata de los medios y espacios destinados a brindar la publicidad
ordenada por el juez.
También deberá darse a conocer del
mismo modo el contenido de la sentencia y del acuerdo conciliatorio, en su caso.
Art. 36º.- Exclusión. En
los casos en los que el amparo colectivo se funde en la violación de derechos
colectivos relativos a intereses individuales homogéneos, los miembros del grupo
podrán optar por salirse el proceso colectivo hasta antes del dictado de la
sentencia y evitar que esta les sea oponible.
La exclusión deberá realizarse a través
de una presentación escrita con firma de letrado ante el juez de primera instancia
que sea competente en el proceso colectivo. Los miembros del grupo que se
encuentren en distinta jurisdicción podrán realizar la presentación ante cualquier
juzgado de primera instancia local o federal, que deberá remitirla al juzgado
competente en la acción colectiva inmediatamente. En estos casos, la fecha
relevante para determinar si la sentencia es aplicable o no al interesado será la
fecha de la presentación del interesado en el juzgado de su jurisdicción.
En todos los casos, el secretario del
juzgado deberá certificar que la firma inserta en la presentación pertenece al
interesado. Este requisito podrá ser suplido por una certificación de firma realizada
por escribano público.
Art. 37º.- Intervención
de terceros. Puede intervenir en calidad de tercero quien acredite alguno de los
siguientes supuestos:
a) Que introduzca argumentaciones
jurídicas o cuestiones no receptadas previamente en las posiciones asumidas por
las partes en el proceso de amparo;
b) Que aporte hechos o elementos
probatorios no ofrecidos o introducidos previamente por las partes en el proceso
de amparo.
La presentación en
calidad de tercero sólo podrá realizarse dentro del plazo de diez (10) días contado
desde el día siguiente la fecha de la última publicación del edicto de publicidad de
la acción de amparo en el Boletín Oficial o diario, en los términos del art. 35º . Las
presentaciones realizadas fuera de ese plazo serán tratadas como un amicus
curiae.
El juez debe correr traslado de la
pretensión por cinco (5) días a cada parte y debe dictar resolución dentro de los
cinco (5) días posteriores a la contestación de los traslados o al vencimiento del
plazo para cumplir con dicho trámite, admitiendo o rechazando la intervención
pretendida.
Salvo en cuanto a los plazos antes
indicados, regirán las normas para la intervención de terceros establecidas en el
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
La intervención de
terceros en las acciones de amparo puede ser rechazada in limine por el juez
interviniente cuando resulte manifiesto el carácter obstructivo o dilatorio de la
intervención que se solicita, en orden a la celeridad que requiere el dictado de la
sentencia.
Art. 38º. - Participación
del Defensor del Pueblo. Cuando interponga una acción cualquiera de las
personas legitimadas y el juez interviniente lo considerare adecuado para proteger
de forma más eficaz los intereses de los supuestos afectados, debe solicitar la
participación en el proceso de la Defensoría del Pueblo en calidad de parte.
Cuando se invoquen derechos o intereses de incidencia colectiva sobre bienes
jurídicos de carácter indivisible, la participación del Defensor del Pueblo es
obligatoria, y puede adherir a la posición de cualquiera de las partes, o sostener
una distinta o contraria.
Art. 39º. - Participación
del asistente oficioso. Cualquier persona física o jurídica de derecho público o
privado puede presentarse en cualquier instancia judicial en calidad de asistente
oficioso, y presentar un amicus curiae a fin de expresar una opinión fundamentada
sobre el tema en debate. Su participación no es vinculante para el juez y no
genera honorarios.
El asistente oficioso debe constituir
domicilio legal, preferentemente dentro del perímetro de la jurisdicción territorial
del respectivo juzgado o tribunal, y presentar un informe detallado y por escrito
conteniendo, en caso de informes especializados, la metodología utilizada y la
información de respaldo para confeccionar su informe.
El juez puede declarar maliciosa o
temeraria la conducta asumida en su presentación por el asistente oficioso en los
términos del artículo 45 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Esta
resolución es apelable y debe tramitar por incidente, sin suspender el curso del
proceso principal.
En caso de acreditarse
fehacientemente que la presentación de un asistente oficioso contiene datos falsos
incorporados temeraria o maliciosamente, el juez puede ordenar el desglose sin
más trámite de aquella presentación. Esta resolución es irrecurrible.
Art. 40º.- Sentencia. La
sentencia dictada en un amparo colectivo alcanzará a todo el grupo afectado. La
sentencia será oponible al vencido en beneficio de quienes compartan la situación
jurídica o de hecho con los que interpusieron la acción, a pesar de no haber
intervenido personalmente en el juicio.
Cualquier legitimado que no haya
intervenido en el proceso o que se haya excluido de éste puede intentar otra
acción con idéntico objeto, si se valiere de nueva prueba o de nuevos argumentos
jurídicos.
Art. 41º. - Relación
entre la acción colectiva y las acciones individuales. La acción colectiva no genera
litispendencia respecto de las acciones individuales iniciadas con anterioridad o
posterioridad al amparo colectivo. Corresponde al demandado informar mediante
una notificación por cédula en el proceso de amparo individual sobre la existencia
de un amparo colectivo con el mismo objeto bajo apercibimiento de que, de no
hacerlo, el actor individual se beneficie de la cosa juzgada colectiva aun en el caso
de que la demanda individual sea rechazada.
El actor deberá elegir entre proseguir el
proceso individual o solicitar la suspensión del proceso individual en el plazo de
diez (10) días desde que fuera notificado de la existencia del proceso colectivo. En
caso de que el actor elija proseguir con la acción individual, se lo considerará
excluido del grupo y la sentencia colectiva no le será aplicable.
Los actores que solicitaran la
suspensión podrán presentarse como terceros en los términos del art. 37º dentro
del plazo de diez (10) días desde que fuera solicitada la suspensión.
La sentencia favorable recaída en un
amparo individual debe cumplirse, con independencia de que en el amparo
colectivo se rechace el pedido.
La sentencia que resuelva el fondo de
la cuestión rechazando un amparo colectivo no obsta la presentación de acciones
de amparo individual sobre el mismo objeto, siempre que el amparista se valiere
de nueva prueba o de nuevos argumentos jurídicos.
Art. 42º. - Ejecución.
Cualquier miembro del grupo afectado alcanzado por la sentencia puede requerir
su ejecución. El juez interviniente es competente para la ejecución de la sentencia.
Los miembros del grupo que se encuentren en distinta jurisdicción podrán solicitar
la ejecución de la sentencia ante el juez federal correspondiente a la jurisdicción
que le resulte más cercana.
Capítulo 2
Modos anormales de
terminación del proceso
Art. 43º. - Desistimiento
del proceso. Cuando la parte actora presente un escrito desistiendo del proceso, el
juez debe notificar por cédula tal circunstancia al Defensor del Pueblo, a la entidad
administrativa encargada de proteger el derecho o interés de incidencia colectiva
afectado y al Registro de Amparos Colectivos, y darla a publicidad en los términos
del art. 35º .
Dentro del plazo de diez (10) días,
quienes se encuentren legitimados para presentar la acción podrán continuar el
proceso en calidad de parte, en las mismas condiciones en que se encontraba la
parte actora que presentó el desistimiento. En su caso, las costas se deben
imponer proporcionalmente a los actores de acuerdo a su actuación.
Desistido el proceso, a partir de su
publicidad en el Registro de Amparos Colectivos comienza a computarse
nuevamente el plazo de caducidad previsto en el artículo 3º.
El demandado no podrá oponerse al
desistimiento del proceso ni a la incorporación de nuevos actores, salvo que
considere que no se encuentran legitimados.
Art. 44º. - Prohibición
de desistimiento del derecho. En ningún caso, el actor podrá desistir del derecho o
interés de incidencia colectiva en que fundó la acción.
Art. 45º. - Prohibición
de transacción. Las partes no pueden transigir el derecho o interés de incidencia
colectiva.
Capítulo 3
Registro de Amparos
Colectivos
Art. 46º. - Creación.
Créase el Registro de Amparos Colectivos, en el que se deben registrar todos los
procesos iniciados a partir de la fecha de vigencia de la presente ley a los que se
asigne el trámite de acción de amparo colectivo. El registro tendrá la organización
y funcionamiento que fije el Defensor del Pueblo.
El registro debe habilitar un sistema de
consultas del público en general, entre otros medios, a través de una vía telefónica
y una página de Internet que debe ser de acceso fácil y gratuito y contener, como
mínimo, el texto completo de la demanda, la contestación de la demanda, la
sentencia, del acuerdo conciliatorio, de las resoluciones que acepten o rechacen
medidas cautelares, y toda la información notificada por el juez de la causa.
El Defensor del Pueblo debe
reglamentar el funcionamiento de este registro dentro de los ciento veinte (120)
días posteriores a la promulgación de esta ley.
Art. 47º. - Deber de
notificación. El juez debe notificar al registro todas las resoluciones a las que se
refiere expresamente esta ley, así como también toda otra información o
resolución relevante del proceso que estime conveniente.
Art. 48º. - Deber de
informar. El Registro de Amparos Colectivos debe remitir dentro del plazo de dos
(2) días a los jueces la información requerida.
También debe asegurar el acceso a la
información que posea el registro a los particulares que la solicitaran, en los
términos que determine la reglamentación.
TÍTULO IV
Disposiciones finales
comunes
Art. 49º. - Costas. Las
costas se deben imponer al vencido. Sin embargo, cuando el actor en el amparo
individual o colectivo resulte vencido y existió razón plausible para litigar, las
costas se impondrán en el orden causado. No hay condena en costas si antes del
plazo fijado para la contestación de la demanda cesara el hecho, acto u omisión
en que se fundó el amparo.
Si estando en curso la tramitación de
un amparo se dicta resolución administrativa o judicial que revoque, detenga o
suspenda la actuación impugnada, se acoge la acción únicamente a efectos de
imponer las costas, si proceden.
Art. 50º. - Exención de
cargas. Las actuaciones del proceso de amparo individual y colectivo están
exentas del pago de sellado, tasas, depósitos y cualquier otro impuesto, salvo
cuando mediare temeridad o malicia.
Art. 51º. - Plazos. Los
plazos establecidos en esta ley se computan en días hábiles, salvo fundada
habilitación judicial de día y hora. Todos los plazos son perentorios e
improrrogables y no se interrumpen ni se suspenden por ningún incidente ni
actuación que no esté expresamente preceptuado por la ley.
Cualquier retardo en su cumplimiento
debe ser sancionado disciplinariamente, sin perjuicio de las demás normas
aplicables a la responsabilidad del funcionario.
Art. 52º. - Gratuidad de
la publicidad. La publicidad dispuesta en el artículo 35 que se practique en los
medios públicos de comunicación administrados por el Estado nacional es
gratuita.
Art. 53º. - Difusión. El
Poder Ejecutivo debe realizar, durante el año siguiente a la promulgación de esta
ley, un programa de difusión que incluya campañas masivas de educación y
divulgación sobre los derechos e intereses de incidencia colectiva y el
procedimiento para hacerlos efectivos.
Art. 54º. - Normas
supletorias. Son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación para el juicio sumarísimo.
Art. 55º. - Vigencia. Las
disposiciones referidas al amparo individual comienzan a regir desde el día de la
publicación de esta ley en el Boletín Oficial.
Las disposiciones referidas al amparo
colectivo comienzan a regir a partir de los ciento veinte (120) días a contar desde
la publicación de esta ley en el Boletín Oficial, o a partir de la creación del Registro
de Amparos Colectivos, si esto sucede con anterioridad, y se aplicarán a los
procesos iniciados con posterioridad a la vigencia de esta ley y a los que, iniciados
con anterioridad, no se haya corrido traslado de la demanda. Sin perjuicio de ello,
las sentencias que admitan un amparo colectivo, dictadas en procesos en que no
se aplicó esta ley, pueden ser ejecutadas por cualquier miembro del grupo, en los
términos del artículo 52º .
Si vencido el plazo previsto en el
primer párrafo el Defensor del Pueblo no hubiese creado el Registro de Amparos
Colectivos, todas las resoluciones que según la presente ley deben ser
comunicadas al registro, se publicarán en los medios masivos de comunicación a
su exclusiva costa.
Art. 56º. -Ámbito de
aplicación. La presente ley es de aplicación por los jueces federales, y los jueces
nacionales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Art. 57º. - Norma
transitoria. Hasta tanto no se regule un proceso ordinario colectivo, no rige en los
procesos de amparo colectivo la causal de inadmisibilidad contenida en el inciso b)
del artículo 2°.
Art. 58º. - Deróganse la Ley 16.986 y
el inciso 2 del artículo 321 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Art. 59º. - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley tiene por
objeto reglamentar las disposiciones constitucionales que consagran el amparo
individual y colectivo en nuestro ordenamiento jurídico interno (Constitución
Nacional, artículo. 43, primero y segundo párrafo).
Aquí se receptan las principales
disposiciones de un proyecto de mi autoría presentado en el año 2005 (Expte.
1435-D-2005), que fuera tomado en consideración para la elaboración del
proyecto que obtuvo la aprobación de esta Cámara de Diputados, por unanimidad,
el 10 de mayo de 2006 (OD 224/2006). Asimismo, se pretende brindar nuevos
aportes a estas iniciativas.
Introducción
Bien conocido por todos es el origen
jurisprudencial de la acción de amparo, con los casos fallados por la Corte
Suprema "Siri" y "Kot", en 1957 y 1958, respectivamente. La ley Nº 16.986, dictada
por el gobierno de facto en 1966, reglamentó la acción de amparo, intentando
encorsetar y restringir esta garantía. Así, se previó su procedencia únicamente
frente a actos de particulares, se negó la posibilidad de declarar la
inconstitucionalidad de normas en el marco del amparo, se previó un plazo
sumamente exiguo de caducidad de la acción, se impidió su procedencia cuando
existiera un recurso administrativo o cuando se pueda ver afectado un servicio
público, etc. De esta forma, la legislación restó efectividad a la garantía y negó su
valor para una adecuada protección de quienes sufren una violación manifiesta a
sus derechos constitucionales. Nuevamente, fue la labor pretoriana la encargada
de ensanchar los estrechos límites de la ley de amparo para asegurar la vigencia
de los derechos constitucionales afectados.
Desde que la Argentina consagró
constitucionalmente herramientas de protección de derechos como el "amparo" y
el "amparo colectivo" se abrió un nuevo universo de posibilidades para la
satisfacción efectiva de derechos, la mejora del acceso a la justicia de los
habitantes, y para la eficiencia del sistema de justicia. Esta consagración
constitucional, sumada a la regulación legal de otras herramientas de reclamo
colectivo (ej: acción del consumidor (1) ), permitió el diseño de un mejor sistema de
protección de derechos, creando condiciones aptas para su desarrollo y
cumplimentando las obligaciones contraídas en el orden internacional (2) y (3) .
Efectivamente, la reforma de la
Constitución Nacional de 1994 incorporó expresamente la garantía del amparo,
individual y colectivo, al texto constitucional, adoptando una posición más
garantista e introduciendo varios criterios que implican una derogación tácita de
varias disposiciones de la Ley Nº 16.986. Entre las normas devenidas
inconstitucionales, cabe mencionar el artículo 1º, que sólo prevé la procedencia de
la acción contra actos de autoridades y para proteger derechos constitucionales,
mientras que el artículo 43 de la C.N. establece que procede también contra actos
de particulares y para la defensa de "derechos y garantías reconocidos por esta
Constitución, un tratado o una ley". Si bien el Código Procesal Civil prevé una
acción sumarísima contra actos de particulares (inciso 2) del artículo 321), ninguna
razón de ser tiene un tratamiento separado y diferente, frente al claro texto de la
Constitución. También han devenido inconstitucionales los incisos a) y d) del
artículo 2º de la ley. El primero de ellos, en cuanto impide su admisibilidad cuando
existan recursos administrativos, y el segundo de los incisos mencionados, porque
impide a los jueces declarar la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.
Sobre estos temas nos referiremos más adelante.
Sin embargo, se considera que la
modificación o derogación de estas normas no es suficiente para dar cabal
cumplimiento al mandato constitucional, ya que el decreto-ley 16.986 manifiesta
una concepción completamente opuesta a la adoptada por nuestros
constituyentes, y, por tanto, se precisa una regulación nueva, que brinde una
protección efectiva a aquellos derechos que han sido conculcados o están ante
una amenaza actual e inminente de serlo.
En este sentido, en la
causa "Guezamburu, Isabel c/Instituto de Obra Social" CNFed. Civil y Com. Sala I
(12/10/95), el voto del Juez Pérez Delgado expresa que "estamos en presencia de
un nuevo régimen constitucional, que agota la cuestión en los aspectos esenciales
de esta tutela jurisdiccional de los derechos y garantías. Por lo tanto, un texto legal
que ha reglamentado el amparo sobre la base de un distinto soporte
constitucional, no se puede considerar vigente frente a un nuevo texto de la
Constitución que lo ha regulado de modo autosuficiente".
A título de ejemplo, se generó una
amplia discusión doctrinaria y tribunalicia con respecto a la constitucionalidad o no
del inciso d) del artículo 2º de la Ley de amparo, que prevé un plazo de caducidad
de la acción de 15 días hábiles. Más allá de la posición que se tome en esta
materia, lo que quedó en evidencia es que (aún cuando se considere que la norma
no devino inconstitucional con la reforma de 1994) la ley de facto fija criterios
sumamente restrictivos, que en nada referencian la voluntad protectora y
garantista del texto constitucional.
En cuanto al amparo colectivo, nunca
ha sido reglamentado por el Congreso Nacional, lo que trajo aparejados algunos
inconvenientes prácticos. Si bien la regulación constitucional del amparo colectivo
incluyó disposiciones "ostensiblemente procesales" (4) , la falta de una
reglamentación legislativa razonable sobre este instituto dejó abierta una brecha
interpretativa muy grande para los jueces, que a través de sus sentencias
debieron delinear los alcances del mismo: (1) la legitimación activa, (2) la
legitimación pasiva, (3) los derechos e intereses susceptibles de protección, (4) los
límites a su procedencia, (5) el trámite; (6) los efectos de las sentencias, etcétera.
La jurisprudencia en este sentido ha sido oscilante en algunos aspectos y clara en
otros, pero, de todos modos, no ha sido suficiente a los efectos de lograr una
mayor certeza sobre el alcance del instituto y menos aún para evitar problemas
prácticos de implementación.
Como sostuvo la
doctrina, "la incorporación del párrafo segundo del artículo 43 de la Constitución
Nacional, en el año 1994, generó una situación de desorganización jurídica en
torno a la extensión de los efectos que ha de otorgarse a acciones allí
contempladas, de la que aún no se ha tomado conciencia" (5) .
El Congreso no debe resignar su
facultad de reglamentar razonablemente las disposiciones constitucionales. Sin
perjuicio de reconocer la importancia del reconocimiento judicial de la operatividad
de la acción, son múltiples las razones por las cuales debe resultarnos preferible
que sea el Parlamento quien reglamente la garantía constitucional del amparo
colectivo y no los jueces a través del dictado de sus sentencias (6) .
El amparo colectivo y
el acceso a la justicia de los habitantes
En particular, son muchos los
beneficios de contar con una ley que regule razonablemente el amparo colectivo,
entre ellos:
I.1. Permite una
mayor protección de los derechos vulnerados
De acuerdo con nuestro diseño
institucional, los jueces tienen el poder y el deber de proteger los derechos de los
habitantes. De esta forma, cuando se efectúan hechos, actos o se dictan normas
que violentan los derechos legales y constitucionales, los jueces deben proveer un
remedio eficaz para la resolución de estas situaciones disvaliosas. La relación
entre el litigio judicial y la vigencia de los derechos es patente. De esta forma, la
creación de herramientas legales como el amparo colectivo consagrado
constitucionalmente (art. 43, 2do párrafo) y el presente proyecto de ley (que tiene
como objetivo reglamentar dicha cláusula constitucional) es fundamental a los
efectos de aumentar las posibilidades de acceder al sistema de justicia en aras de
lograr un mayor índice de satisfacción de en la promoción y protección de
derechos y necesidades.
Hasta el momento, la utilización de la
disposición constitucional que garantiza el amparo colectivo ha sido funcional a
una mayor protección de derechos legales, constitucionales e internacionalmente
reconocidos. De esta forma, se han impulsado numerosos casos de derechos
colectivos: derechos de personas o grupos desaventajados; de usuarios y
consumidores; de defensa y fortalecimiento de instituciones; derechos
medioambientales; u otros destinados a garantizar ciertas precondiciones básicas
para el ejercicio democrático que no se encuentran satisfechas o al fortalecimiento
institucional (7) .
Como sostiene Nino, los jueces son
controladores del procedimiento democrático y ese control debe ejercerse de
forma tal de garantizar aquellos presupuestos que hacen a la democracia
normativamente valiosa: oportunidades de participación igualitaria en la discusión
-lo que necesariamente involucra el respeto a derechos básicos que funcionan
como precondiciones de esta participación (8) -; autonomía de las partes
involucradas; ampliación del debate y concentración en principios sociales
intersubjetivos; libertad de decisión y expresión, reducción de los déficits de
representatividad; etcétera (9) . El amparo colectivo se ha instituido como un
mecanismo idóneo para la persecución de estos objetivos, consistentes en la
satisfacción de los principios que hacen al proceso de deliberación colectiva un
proceso valioso y preferible a cualquier otro alternativo. De esta forma, el amparo
colectivo permite incluir puntos de vista hasta entonces "silenciados" en el debate
público, mediante la visualización de una demanda que, de otra forma, se
mantendría oculta.
I.2. Reduce obstáculos
generales de acceso a los mecanismos institucionales destinados a prevenir
y resolver conflictos (10)
El amparo colectivo actúa de diferentes
formas en favor del acceso a la justicia de los habitantes:
- Evita la sobrecarga de
tareas en el ámbito jurisdiccional (11)
La excesiva judicialización individual de
problemáticas que podrían tomar una dimensión colectiva, se traduce
corrientemente en ineficiencias por parte de los órganos judiciales y en una
prestación de justicia no equitativa (12) . Constituye un absurdo el hecho de que los
jueces deban abocarse al tratamiento de miles de causas individuales idénticas (o
sin diferencias sustanciales que permitan trazar una distinción razonable) por el
solo hecho de que no existe una herramienta capaz de unificar estas causas en un
solo reclamo colectivo (13) .
Así, la reglamentación legal del amparo
colectivo constituye una herramienta superadora de este tipo de inconvenientes,
destinada entre otras cosas a colectivizar determinadas demandas de protección
de derechos, con el objeto de liberar a los tribunales de la tarea de ocuparse de
reclamos individuales que podrían condensarse en un único proceso.
Actualmente la justicia esta colapsada
(14) . Ningún tribunal, de ningún fuero, escapa a esta situación. La propia Corte
Suprema de Justicia (15) debe resolver una cantidad de tal magnitud de causas
anuales, que le torna más complejo el cumplimiento efectivo de su función
principal consistente en ser el intérprete final de la Constitución Nacional. En este
sentido, como señala Quiroga Lavié, es anacrónico que el servicio de justicia
desperdicie esfuerzos en tantos juicios, en jurisdicciones diferentes, con intereses
o relaciones jurídicas equivalentes (16) . Si existe una herramienta jurídica que
permite la defensa -en un solo proceso- de todas las personas que estén en la
misma situación procesal, sin duda habrá de preferírsela (17) .
- Permite superar
problemas relacionados con los costos económicos del litigio judicial
Es claro que un obstáculo importante
para el acceso a la justicia de los habitantes es el costo económico de los
procesos judiciales creados para resolver conflictos. La utilización de estos
mecanismos involucra el pago de tasas o impuestos, honorarios de profesionales
intervinientes, costos de la producción de pruebas, etcétera (18) . Obviamente, los
factores económicos resultan impeditivos para el acceso a la justicia de los
sectores más desaventajados de la sociedad.
En este sentido, el amparo colectivo
permite entablar demandas representativas de todos aquellos grupos de personas
que, consideradas individualmente, no podrían acceder ante la imposibilidad de
pago de los costos de estos procesos (19) . En los litigios de defensa de intereses
colectivos, una única demanda y un único proceso iniciado puede lograr decisiones
con efectos generales para un conjunto de personas.
- Supera problemas
relacionados con la falta de incentivos para demandar
Como es sabido,
muchas violaciones a los derechos no son llevadas ante la justicia. Ello responde,
entre otras razones, a que muchas veces el monto de las prestaciones en juego no
justifica el costo que implica asumir en estos casos un reclamo individual. En estos
casos, la violación a los derechos individuales no parece económicamente
destacable, pero el efecto de las violaciones individuales sobre el patrimonio del
posible demandado es altísimo. Por esta razón, el amparo colectivo constituye una
herramienta fundamental de protección de derechos ante afectaciones de
características como las descritas, donde "Las acciones individuales hacen
imposible pleitos en los cuales existen muchos perjudicados por pequeños montos
y demandados poderosos" (20) .
Las acciones individuales hacen
imposible pleitos donde hay muchos perjudicados por pequeños montos y
demandados muy poderosos
Como se señala, en
este tipo de casos también el amparo colectivo "fortalece la posición negociadora
del actor, ya que el actor individual es generalmente mucho más débil que el
demandado" (21) . El amparo colectivo crea actores capaces de demandar causas
hasta entonces ininteligibles en términos de derechos exigibles.
- Permite la defensa de
aquellos individuos o grupos que no conocen sus derechos y los
mecanismos existentes para hacerlos valer
El litigio colectivo
permite representar a individuos y grupos poblacionales cuya demanda, por
desconocimiento o imposibilidad de accionar, de otra forma quedaría marginada.
Como señala Berizonce "la asistencia jurídica organizada que se brinde idealmente
a todos los que la necesiten, no sería bastante para asegurar el acceso a la
Justicia. Quedan todavía las invisibles pero formidables barreras culturales,
particularmente el desconocimiento del derecho y la ignorancia de los mecanismos
judiciales" (22) .
El amparo colectivo en
la Constitución Nacional: regulación
La reforma constitucional del año 1994,
en materia de garantías, incorporó al amparo colectivo en su art. 43, segundo
párrafo:
"Podrán interponer esta acción contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos
de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las
asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que
determinará los requisitos y formas de su organización"
Conforme advierte
Sabsay: "se trata de una ampliación del amparo individual o clásico. Esta
extensión involucra a dos elementos de la relación susceptibles de suscitar el
ejercicio del amparo; ellos son: los derechos afectados o restringidos y los sujetos
legitimados para su interposición. En relación con el primer punto, la nueva norma
constitucional avanza sobre la regulación legal de la acción y en consonancia con
los derechos consagrados en los nuevos artículos 41 y 42 (23) , amplía el ámbito de
esta garantía para que sea utilizada en la defensa de los derechos del medio
ambiente y del consumidor. Asimismo, irrumpe en la consideración de la
problemática de la discriminación, como causal pasible de ser invocada para el
acceso a la jurisdicción" (24) .
"De esta forma, el
amparo colectivo representa una herramienta legal funcional a la protección de los
derechos de tercera generación o de incidencia colectiva (expresión a la que
recurre el propio constituyente en la redacción de la citada disposición). Detrás de
esta categoría de derechos subyace una gama variada de intereses difusos, cuya
violación afecta a la ciudadanía en su conjunto o por lo menos a una importante
porción de ella, sin desconocer la posibilidad de que existan afectados particulares
de resultas de haber sufrido un daño directo en sus personas o en sus
patrimonios" (25) .
Según ha señalado, el Tribunal de 1º
Instancia Civil, Com. y Minas de Mendoza No 4 (2/VIII/86), en una sentencia que
constituye uno de los antecedentes más concretos de la creación de acciones
colectivas de reclamo:
"es procedente recurrir a
la acción de amparo para brindar efectiva protección a los intereses colectivos e
impedir que la acción u omisión del Estado o de los particulares hagan ilusoria la
efectividad de las garantías constitucionales (...), para resolver la cuestión acerca
de la legitimación de quienes requieren protección jurisdiccional para los intereses
colectivos por su pertenencia indiferenciada a un número indeterminado de
personas, las técnicas clásicas de protección jurisdiccional se revelan ineficaces,
tal vez porque están imbuidas de un criterio excesivamente individualista y
patrimonial de la juridicidad" (26) .
El presente proyecto
de ley
En el presente acápite se presentan
algunas de las características principales del proyecto y su respectiva justificación.
En este sentido, se centrará el análisis en cuestiones relativas a (1) procedencia
de las acciones de amparo individual y colectivo; (2) derechos, intereses y
garantías susceptibles de protección mediante estas herramientas procesales; (3)
legitimación activa; (4) procedimiento; y (5) efectos de las sentencias -amparo
colectivo-.
I.3.
Procedencia
En las disposiciones generales del
proyecto se sostiene que:
"La acción de amparo procede contra
todo hecho, acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma
actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, derechos, intereses o garantías, individuales o de incidencia
colectiva, explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional,
tratados o leyes de la Nación, con excepción de los derechos, intereses o
garantías tutelados por el habeas corpus o el habeas data.
Se considera que la omisión es
arbitraria cuando:
a) el obligado no se expidió
dentro del plazo establecido para hacerlo
b) el plazo establecido no ha
vencido pero la demora impida al afectado el goce del derecho, interés o
garantía
c) no exista plazo pero la
inacción impida al afectado el goce del derecho, interés o garantía.
La presente fórmula es respetuosa de
las disposiciones constitucionales que rigen las acciones de amparo individual y
colectivo. Reproduce los aspectos sustanciales regulados en el marco supra legal:
procedencia contra hechos, actos u omisiones de autoridades públicas y de
particulares; actualidad o inminencia de la lesión, restricción, alteración o
amenaza; y el requerimiento de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. Por otro lado,
avanza el proyecto en la determinación del alcance del concepto de "omisión", que
se ha prestado a diferentes interpretaciones a lo largo de la historia de la
utilización de estos institutos. De esta forma, se reduce la discrecionalidad judicial
a la hora de analizar la existencia de este último supuesto.
Se establece expresamente que existe
omisión arbitraria, a los fines del amparo, cuando el plazo establecido no ha
vencido pero la demora impida al afectado el goce del derecho, interés o garantía.
Esta disposición está destinada a regular aquellos casos en los cuales, si bien el
plazo fijado normativamente no ha vencido, cualquier demora puede redundar en
la afectación de un derecho de difícil o imposible reparación ulterior. Esta
disposición pone un claro límite al accionar de las autoridades públicas y los
particulares, privándolos de oponer como excusa la existencia de plazos no
vencidos cuando la inacción causa la afectación de un derecho constitucional
involucrado.
Por su parte, dispone el proyecto que
la acción de amparo colectivo no será admisible cuando (artículo 2):
a) Existe otro medio judicial que
permita obtener de forma más idónea la protección del derecho, interés o garantía
de que se trate;
b) La decisión de la causa
requiere mayor amplitud de debate y prueba;
c) El hecho, acto u omisión
emana de un órgano en ejercicio de facultades jurisdiccionales.
De esta forma, se reducen las causas
de inadmisibilidad respecto de la Ley de amparo 16.986 (27) en el caso del amparo
individual y se regulan por vez primera respecto del amparo colectivo.
Por su parte, el proyecto
resuelve legalmente una discusión ya saldada constitucional y
jurisprudencialmente: la innecesariedad de agotar una vía administrativa o un
recurso de esta índole en forma previa a la presentación de la acción de amparo
colectivo (artículo 4 del proyecto (28) ). Como sostiene Courtis, "la reforma
constitucional de 1994 también ha aligerado al amparo ´individual´ o ´clásico´ de
algunas cortapisas procesales impuestas por la ley previa o por alguna
jurisprudencia restrictiva -eliminando, por ejemplo, el agotamiento previo de los
recursos administrativos como requisito para la interposición de la acción de
amparo" (29) (30) .
I.4. Derechos
protegidos
De acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 1º del proyecto, los derechos, intereses o garantías, individuales o de
incidencia colectiva, explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución
Nacional, tratados o leyes de la Nación, son pasibles de ser protegidos a través de
las acciones de amparo individual o colectivo, según el caso. Se exceptúan de
esta regla general los derechos, intereses o garantías tutelados por el habeas
corpus o el habeas data, bajo el entendimiento de que estas últimas acciones
constituyen medios judiciales más idóneos para su protección.
En lo que respecta al amparo colectivo,
el artículo 31 enumera una serie de criterios para identificar derechos o intereses
de incidencia colectiva tutelables por vía de esta acción.
Los criterios utilizados son: la
necesidad de protección de bienes colectivos jurídicos de carácter indivisible; la
titularidad necesariamente colectiva de un bien o derecho, o su goce o ejercicio
necesariamente colectivo; el alcance colectivo del remedio requerido para prevenir
o reparar el hecho, acto u omisión ilícitos; y la afectación que un mismo hecho,
acto u omisión ilícitos produzca a una categoría o grupo de individuos.
El primero de los criterios mencionados
se refiere a los casos en los que el bien jurídico es indivisible, por ejemplo, la
afectación al medio ambiente. El segundo de los criterios se refiere a aquellos
supuestos en los que la titularidad del derecho es colectiva, como por ejemplo, los
derechos a la propiedad comunitaria de las tierras de las comunidades indígenas.
Como tercer criterio se incluye el remedio necesariamente colectivo, pensándose
en los casos en que, si bien el reclamo puede ser individual, la respuesta en el
caso necesariamente es colectiva en el sentido de que excede a la petición
individual, por ejemplo, cuando se requiere la construcción de una rampa para
permitir el acceso a personas con capacidades diferentes. El último de los criterios
mencionados apunta a los casos en que se debe prestar especial atención a
razones de economía procesal; como por ejemplo, la conveniencia de tratar todos
las afectaciones en un único proceso; la existencia de incentivos o desincentivos
para realizar acciones individuales; etc. Los típicos ejemplos de este último
supuesto, son las afectaciones a los derechos económicos de los usuarios, que
considerados individualmente pueden ser insignificantes, pero que considerados
colectivamente pueden adquirir gran dimensión.
Por su parte, el mismo artículo
enumera una serie de derechos e intereses de incidencia colectiva -enumeración
no taxativa-. Al respecto, sostiene el artículo 31:
"En particular, son derechos e
intereses de incidencia colectiva los relacionados con:
1. La salud pública;
2. La protección de un ambiente
sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano;
3. La protección del patrimonio
público y del cultural;
4. La correcta comercialización
de mercaderías, la competencia leal, el control de monopolios, la publicidad e
información veraz y suficiente;
5. El acceso a los servicios
públicos y a una prestación uniforme, eficiente y oportuna;
6. La defensa del usuario y del
consumidor; en tanto no se trate de situaciones exclusivamente referidas al sujeto
reclamante;
7. La protección contra hechos,
actos u omisiones que tengan por objeto o por resultado la discriminación
basados, entre otros, en motivos tales como raza, color, etnia, linaje, origen o
condición social, nacionalidad, nacimiento, religión, idioma, estado civil, ideología,
opinión política o gremial, género, edad, posición económica, discapacidad,
características genéticas, salud, caracteres físicos, ocupación laboral,
antecedentes penales, u orientación, identidad o preferencia sexual.
8. El acceso a la información
pública.
La presente enumeración no es
taxativa".
De esta forma, el presente artículo
arroja luz sobre aquellos derechos que pueden ser protegidos a través del amparo
colectivo, no sólo porque enumera una serie de criterios orientadores para el
reconocimiento de estos derechos, sino porque ofrece a su vez una lista no
taxativa de ellos. La definición de esta clase de derechos motivó innumerables
discusiones en doctrina y jurisprudencia, a partir de la falta de claridad de la norma
constitucional en este sentido.
La propia terminología
utilizada, al apartarse de otros conceptos que se habían introducido en los últimos
años, ha dado lugar a mayores discusiones con respecto a qué derechos se
deben considerar comprendidos en la protección. En tal sentido, creemos que "nos
encontramos frente a una creación constitucional original, superadora de los
distintos conceptos que habían articulado el debate previo, y que sobre esta base
debe ser interpretado y desarrollado este fenómeno jurídico. Es un hecho
demostrativo de que el concepto de derechos de incidencia colectiva no debería
reducirse a los términos que se utilizaban antes de la reforma, la circunstancia de
que si los constituyentes hubieran querido mantener las (complejas y poco
operativas) categorías dogmáticas utilizadas por la doctrina previa a la reforma así
lo hubieran hecho. La nueva denominación hace pensar que se buscó instaurar un
término nuevo, que permita avanzar por sobre las discusiones previas. Cada vez
que se introducen conceptos constitucionales novedosos las interpretaciones que
se hagan sobre ellos deben incluir esa voluntad renovadora. En definitiva, y tal
como expresa Gordillo, las viejas categorías han perdido fuerza ante la creación
superadora del texto constitucional (31) " (32) .
En sentido concordante,
enseña Balbín que "luego de la reforma constitucional de 1994, el modelo
tradicional tripartito, que distinguía entre derechos subjetivos, intereses legítimos e
intereses simples ha entrado claramente en crisis. La introducción de un nuevo
concepto -los derechos de incidencia colectiva...ha dado origen a la necesidad de
reformular estos criterios a efectos de adaptarlos a esta nueva realidad jurídica" (33)
.
Por dicha razón, la disposición del
artículo 31 es sumamente valiosa y se encuentra plenamente justificada en razón
de la necesidad de clarificar discusiones que motivaron toda clase de resoluciones
interpretativas -muchas veces contrapuestas-. Los criterios adoptados siguen los
lineamientos jurisprudenciales principales y mayoritarios, especialmente los de la
Corte Suprema.
Existe acuerdo en que constituyen
derechos colectivos o de incidencia colectiva, aquellos que recaen sobre bienes
públicos indivisibles. Los casos que entrarían en esta categoría son los de medio
ambiente, patrimonio cultural, seguridad pública, etc (34) . En tal sentido, se ha
definido el derecho de incidencia colectiva (aunque utilizando una terminología
que no compartimos) de la siguiente forma:
"El interés difuso,
llamado también fragmentario, colectivo o supra-individual, ha sido caracterizado
como aquel que no pertenece a una persona determinada o a un grupo unido por
un vínculo o nexo común previo, sino que corresponde a un sector de personas
que conviven en un ambiente o situación común. Es decir, se trata de un bien que
pertenece a todos y al grupo, pero que es indivisible, por lo que la satisfacción
respecto de uno de ellos importa la de todos" (35) .
Además, también se ha reconocido la
existencia de incidencia colectiva cuando el bien en cuestión resultaba fáctica y
jurídicamente divisible (36) . Esta solución surge de la propia norma constitucional,
que reconoce la procedencia de la acción en casos de usuarios y consumidores, y
contra cualquier forma de discriminación, casos que pueden litigarse también en
forma individual.
La jurisprudencia de la
Corte Suprema también es clara al respecto, al disponer que existen derechos que
pueden ser reclamados en forma individual pero que en determinadas situaciones
pueden representar también derechos de incidencia colectiva (37) . "De manera
que, pese a que las pretensiones pudieron traducirse en reclamos individuales, sin
embargo, ello no fue óbice para que se reconocieran como derechos de incidencia
colectiva en razón de la uniformidad y convergencia de la causa de su pretensión"
(38) .
El presente proyecto también
comprende la posibilidad de protección de estos derechos. No sólo reserva dicha
protección frente a casos que involucran intereses o bienes indivisibles, sino
también frente a aquellas pretensiones convergentes o uniformes, incorporando de
esta forma el amplio desarrollo jurisprudencial y doctrinario sobre el tema, a pesar
de que en sentido estricto puedan ser divisibles fáctica y jurídicamente hablando.
Sólo de esta forma, el amparo colectivo puede constituirse en una herramienta
idónea para superar los obstáculos al acceso a la justicia antes descriptos: (1)
evitar la sobrecarga tribunalicia, (2) crear un sistema de justicia más eficiente; (3)
lograr la adecuada representación de grupos desaventajados, (4) representar a
individuos que por desconocimiento acerca de los derechos vigentes y los
mecanismos de exigencia no accionarían contra actos u omisiones lesivas, (5)
defender colectivamente causas que consideradas en términos individuales no
ofrecerían los incentivos suficientes para accionar, etcétera. Bajo interpretaciones
restrictivas acerca del alcance del concepto "derechos de incidencia colectiva" la
vía del amparo colectivo frustraría la mayor parte de los objetivos que tiene en
mira, reduciéndose a una herramienta inútil y a una disposición constitucional
vacua dentro del sistema de protección de derechos.
I.5. Legitimación
activa
El artículo 12 del proyecto regula la
legitimación activa en concordancia con lo preceptuado constitucionalmente:
"Art. 12. - Legitimación activa. Está
legitimada para deducir acción de amparo individual, toda persona física o jurídica,
afectada en los derechos y garantías señalados en el artículo 1º. Puede también
ser deducida, en las mismas condiciones, por las asociaciones que sin revestir el
carácter de personas jurídicas vean afectado algún derecho, interés o garantía
protegido por el artículo 1°. Si el titular del derecho lesionado estuviere
imposibilitado de ejercer la acción, puede deducirla un tercero en su nombre.
En caso de amparo colectivo están
legitimados para interponer esta acción:
a) Cualquier afectado
b) El Defensor del Pueblo, de
oficio o a pedido de los afectados;
c) El Ministerio Público
d) as asociaciones inscriptas,
cuyos fines propendan, en forma directa o indirecta, a la protección de los
derechos de incidencia colectiva, la lucha contra cualquier forma de
discriminación, la defensa de los derechos de los usuarios y consumidores, la
protección del ambiente y los derechos humanos en general.
e) Las entidades públicas que
cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, o que tengan por función
la defensa de los derechos o intereses colectivos afectados."
Subraya al respecto
Courtis que es "claro del texto constitucional hoy vigente que entre el régimen del
amparo individual y colectivo existen al menos diferencias de legitimación: en el
caso del amparo individual, sólo está legitimado quien invoque la afectación de un
derecho individual (39) . En el caso del amparo colectivo, la interpretación de la
cláusula constitucional ha requerido el esfuerzo de justificar los rasgos comunes
de lista de derechos señalados, y de la diversidad de sujetos legitimados, a
efectos de comprender el alcance de la legitimación del "afectado", el defensor del
pueblo y las asociaciones que tengan como objeto la defensa del derecho en
cuestión. De acuerdo con la tendencia hermenéutica que ha terminado por
imponerse, lo que caracteriza al listado de derechos mencionados en el párrafo
citado es su alcance o proyección colectiva, sea por el carácter indivisible del bien
jurídico tutelado -el medio ambiente, la competencia-, sea por la posible
afectación masiva o grupal de un derecho a partir de un mismo hecho -por
ejemplo, en los casos de discriminación por la pertenencia a grupo social
determinado, o en los casos de daño masivo en las relaciones de consumo. Por
ello, se ha interpretado que por "afectado" debe entenderse cualquier miembro de
la clase o grupo de personas afectadas" (40) .
"En el mismo sentido, se
interpreta la concesión de legitimación para defender derechos de incidencia
colectiva a organizaciones de la sociedad civil como un intento de reforzar la
defensa de esos derechos cuando exista poco incentivo individual para que los
afectados particularmente reclamen judicialmente -sea porque el daño es
individualmente poco significativo, aunque considerado de manera agregada sea
relevante, sea porque existen motivos que desalientan el ejercicio de acciones
individuales, como el interés por guardar la confidencialidad de una situación, la
vulnerabilidad de la víctima, su carácter de persona indocumentada, etcétera" (41) .
Así, en el caso del amparo colectivo, el
presente proyecto faculta a (1) cualquier afectado, es decir, todo aquél que de
algún modo vea lesionado un derecho, interés o garantía de incidencia colectiva,
entendidos según la base de los criterios constitutivos enumerados en el artículo
31; (2) el Defensor del Pueblo; (3) las asociaciones; (4) y determinadas entidades
públicas.
Respecto de las asociaciones, el
proyecto establece algunas previsiones a los fines de garantizar una correcta
representación de los intereses de incidencia colectiva afectados, y desanimar
toda intervención maliciosa por parte de organizaciones cuyos fines, lejos de
proteger intereses constitucionalmente protegidos, están dados por el
entorpecimiento de los procesos y la falsa representación de grupos afectados. De
esta forma, el proyecto exige por parte de estas instituciones el cumplimiento de
alguno de los recaudos tales como: (1) estar integradas por algunos de los sujetos
afectados, que en principio ofrecería un criterio adecuado para evaluar el grado de
representatividad que la asociación pudiere tener respecto del interés y del grupo
protegido; (2) estar ligadas territorialmente al lugar en que tenga o pudiera tener
efectos la afectación, criterio que permite evaluar la representatividad y permite, a
su vez, ofrecer una posibilidad cierta de contralor por parte de otras asociaciones,
personas físicas o entidades públicas de control que funcionen dentro del territorio
respecto de la labor de la parte actora; (3) dedicación previa a la defensa del
derecho o interés de incidencia colectiva en juego, a los efectos de que el juez y la
ciudadanía puedan evaluar los antecedentes de la asociación y su idoneidad para
representar y defender los derechos e intereses en juego.
I.6. Procedimiento
(42) : tramitación, publicidad y participación de terceros
I.6.1. Algunas reglas
comunes a los procedimientos de amparo individual y colectivo.
Entre las reglas comunes incluidas en
el proyecto, se destacan algunas que tienden a incorporar en la normativa vigente
diversos criterios que la jurisprudencia acertadamente fue estableciendo.
Así, en materia de medidas cautelares,
se introduce expresamente la procedencia de la medida innovativa, o de cualquier
otra idónea para garantizar la eficacia de la futura sentencia. Para ello, fueron
considerados antecedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema, entre ellos, el
leading case "Camacho Acosta", en el cual la Corte, en el marco de un proceso de
daños y perjuicios, dictó una medida innovativa ordenando al demandado el pago
de una prótesis (43) . Más recientemente, en el caso "Sánchez, Norma Rosa c/
Estado Nacional y otro s/ acción de amparo", la Corte nuevamente hizo lugar a
una medida cautelar innovativa, y ordenó a los demandados que le provean a la
actora, en forma urgente, un sistema para fijación lumbosacra, como así también
los fondos necesarios para la internación y para la realización de los estudios y
compra de insumos para la intervención quirúrgica (44) .
La iniciativa propone también la
posibilidad de que el juez disponga la inversión de la carga probatoria cuando sea
el demandado quien se encuentre en mejor posición de probar el hecho litigioso.
Nuevamente, se receptan criterios doctrinarios y jurisprudenciales ampliamente
difundidos y aceptados, incluso por la Corte Suprema (45) .
En cuanto a la
obligación de dictar sentencia cuando la cuestión se volvió abstracta, en el caso
"BA s/ autorización" en el que la actora solicitó autorización judicial para inducir el
parto de un feto anencefálico, la Corte Suprema resolvió la cuestión a pesar de
que el parto ya se había producido, es decir, podía sostenerse que la cuestión era
abstracta. Ello, en virtud de que entendió que el caso era susceptible de
repetición. Así, sostuvo la Corte "Que no empece a la admisibilidad del recurso
que haya tenido lugar el parto respecto del cual se solicitó la autorización
denegada por el tribunal a quo (conf. certificación de fs. 359). En efecto, la
Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha resuelto el asunto con
fundamento en la interpretación que ha llevado a cabo de las normas
constitucionales e infraconstitucionales de naturaleza federal mencionadas,
estableciendo la doctrina legal que, con arreglo a lo dispuesto en el art. 163, inc. 3,
ap. a, de la constitución provincial, y en el art. 279 del Código Procesal Civil y
Comercial de. la Provincia de Buenos Aires, deberán aplicar los tribunales
inferiores locales.
Como lo ha subrayado
este Tribunal, dada la rapidez con qué se produce el desenlace de situaciones
como la de autos, es harto difícil que, en la práctica, lleguen a estudio del Tribunal
las importantes cuestiones constitucionales que aquéllas conllevan sin haberse
vuelto abstractas. De ahí que para remediar esta situación frustratoria del rol que
debe poseer todo tribunal al que se le ha encomendado la función de garante
supremo de los derechos humanos, corresponde establecer que resultan
justiciables aquellos casos susceptibles de repetición, pero que escaparían a su
revisión por circunstancias análogas a las antes mencionadas (cont Fallos:
310:819, considerandos 6° y 7° del voto de la mayoría y de la disidencia, y
especialmente el considerando 7° del voto concurrente y jurisprudencia de la
Suprema Corte norteamericana allí citada. Asimismo: "Carroll y. Princess Mine",
393 U.S. 175, p 178/179, y sus citas; Fallos: 316:4fl, considerando 6°' del voto de
los jueces Cavagna Martinez, Boggiano, Belluscio y Petracchi)." (46)
I.6.2. Trámite del
amparo colectivo
Como mencionamos, mediante el
amparo colectivo pueden protegerse bienes y derechos con independencia de su
divisibilidad o indivisibilidad. Sin embargo, el presente proyecto impone
obligatoriamente la vía del amparo colectivo cuando en las acciones establecidas
se invoquen derechos o intereses de incidencia colectiva sobre bienes que sean
indivisibles (47) (artículo 32).
Mediante esta previsión se ordena
finalmente el proceso de amparo colectivo. La consecuencia de que el trámite
impuesto, ante el reclamo por bienes indivisibles, sea el regulado por este
proyecto permite dotarlo de un mayor grado de transparencia y representatividad,
y tiende a una mejor defensa de los derechos e intereses en juego. De esta forma,
se evitan consecuencias propias de que una sola persona afectada, asuma la
representatividad de un grupo o clase sin que los individuos pertenecientes a este
grupo u otras organizaciones puedan participar del proceso.
Las reglas de procedimiento
establecidas en el proyecto tienden a resolver los mayores inconvenientes
derivados de la falta de regulación existente: (1) la carencia de reglas claras
acerca de la tramitación de procesos colectivos; (2) la representación imperfecta
de individuos o grupos, por parte de asociaciones u otros individuos; (3) los
efectos de las sentencias y su alcance (beneficiarios, alcance territorial, etcétera,
que siempre están atados a la legitimación de los accionantes (48) ).
Desde la consagración
constitucional del amparo colectivo, los jueces comprendieron las implicancias de
este tipo de procesos y la necesidad de dotarlos de una serie de previsiones con
el objeto de transparentarlos, democratizarlos y permitir un mayor grado de
representatividad y de defensa en juicio. Así, "por iniciativa pretoriana de la
judicatura, en varias ocasiones se integró la litis con nuevos actores o se dio
participación a quienes podían verse afectados por la resolución. Es evidente que
los procesos colectivos pueden involucrar más intereses de los que aparecen ab
initio representados como actor y demandado. Ello ha motivado presentaciones
espontáneas y convocatorias por parte de los tribunales. Por ello resulta
importante que estos procesos tengan la publicidad suficiente, además de requerir
mayor amplitud en algunos de los términos procesales y otros parámetros
tradicionales que definen al proceso, los cuales permitan integrar la litis
debidamente" (49) .
Sin embargo, estos esfuerzos
jurisprudenciales fueron disímiles y arribaron a soluciones procesales de
diferentes tipos. De esta forma, la tramitación de procesos colectivos estuvo
librada a un criterio judicial sumamente arbitrario y discrecional. Si bien algunos
jueces se hicieron cargo de la complejidad de estos procesos, no se logró
establecer jamás un conjunto de normas claras que permitan ordenarlos (50) .
En resumidas cuentas, el presente
proyecto establece un proceso destinado a garantizar una adecuada protección de
los justiciables, mediante requisitos de publicidad, la participación de diferentes
legitimados, la posibilidad de unirse al proceso de diferentes formas, la obligación
del Defensor del Pueblo de controlar la legalidad de los juicios, etcétera. En este
sentido, se establece entre otras previsiones, la mencionada seguidamente.
I.6.3. La creación de un Registro
de Amparos Colectivos y la regulación de su labor dentro del proceso
El proyecto crea el "Registro de
Amparos Colectivos", en el que se deben registrar todos los procesos a los cuales
se asigne trámite de acción de amparo colectivo. El registro tendrá la organización
y funcionamiento que fije el Defensor del Pueblo. El Registro debe habilitar un
sistema de consultas del público en general, entre otros medios, a través de una
vía telefónica y una página de Internet que debe ser de acceso fácil y gratuito y
contener, como mínimo, el texto completo de la demanda, de la sentencia, de las
resoluciones que acepten o rechacen medidas cautelares, y toda la información
notificada por el juez de la causa.
Una vez admitida la demanda, el juez
debe solicitar al Registro de Amparos Colectivos que informe sobre la existencia
de acciones pendientes o ya resueltas anteriormente, que alcancen, en forma total
o parcial, al mismo grupo afectado y que tengan el mismo objeto o, sin tener el
mismo objeto, la cuestión sometida a debate en cada proceso pueda dar lugar a
sentencias contradictorias.
Por su parte, los jueces deben notificar
a este Registro todas las resoluciones a las cuales hace referencia el presente
proyecto y otras relevantes para el proceso que se estime conveniente. La
asistencia es recíproca, puesto que el Registro debe remitir dentro del plazo de
dos (2) días a los jueces toda la información que estos requieran. El Registro
debe, a su vez, asegurar el acceso a la información que posea a los particulares
que lo solicitaran, en los términos que determine la reglamentación.
Como señaló la
doctrina, se hizo evidente "la necesidad de algún mecanismo que permita, al
menos a los jueces competentes en materia de amparos, tener conocimiento de la
existencia de las acciones de amparo presentadas ante los otros estrados
federales para así evitar el doble juzgamiento y cumplir con el mandato legal de
acumular las causas en el juzgado que previno. De otra manera, y dadas las
características de nuestro sistema de control difuso de constitucionalidad, es muy
probable que se repitan situaciones de sentencias contradictorias sobre el mismo
caso, como ya ha sucedido antes en relación con los juicios de amparo que fueron
iniciados en todo el país en demanda de la inconstitucionalidad del "rebalanceo
telefónico", dando lugar a lo que la Corte dio en llamar, un verdadero "escándalo
jurídico" (51) . Una situación idéntica se planteó con relación a acciones interpuestas
por asociaciones de usuarios y consumidores contra la dolarización de las tarifas
de los aeropuertos, que dieron origen a órdenes judiciales simultáneas y
contradictorias que ordenaron medidas cautelares que disponían, por un lado,
aplicar la tarifa en dólares, y, por otra parte, prohibían aplicarla en dólares y
ordenaban su pesificación.
A su vez, se ha dicho
que "la creación de un registro especial para conocer los juicios iniciados (como en
el caso de los procesos universales)...impediría entablar distintas demandas sobre
la misma causa y sus posibles resoluciones contradictorias" (52) .
El desarrollo de la tecnología
informática brinda posibilidades óptimas para facilitar un sistema de registro y
consulta del público sencillo y económico, que permita el acceso de cualquier
persona a través de internet.
El proyecto regula los efectos de las
sentencias y el alcance de la "cosa juzgada".
"La sentencia dictada en un amparo
colectivo alcanzará a todo el grupo afectado. La sentencia será oponible al
vencido en beneficio de quienes compartan la situación jurídica o de hecho con los
que interpusieron la acción, a pesar de no haber intervenido personalmente en el
juicio.
Cualquier legitimado que no haya
intervenido en el proceso o que se haya excluido de éste puede intentar otra
acción con idéntico objeto, si se valiere de nueva prueba o de nuevos argumentos
jurídicos."
Es claro que conforme el régimen
instaurado relativo a los efectos de las sentencias y el alcance de la cosa juzgada,
resulta necesaria la creación del "Registro de Amparos Colectivos", con el fin de
resolver discrepancias vinculadas con la posibilidad de dictado de sentencias
contradictorias.
Debe entenderse finalmente que el
Registro no sólo es un requisito indispensable para ordenar los juicios colectivos y
permitir a los jueces intervinientes evitar riesgos de superponer procesos, tramitar
causas erróneamente o dictar sentencias contradictorias; sino que también es una
garantía a favor de toda la ciudadanía ya que permite el acceso a toda la
información relevante a los fines de conocer las acciones entabladas, quienes las
entablaron, las representaciones invocadas, la defensa ejercida, etcétera. De esta
forma, la sociedad puede acceder a toda la información necesaria para sumarse a
procesos en los cuales se invoquen sus intereses, derechos o garantías, y para
calificar el grado de representatividad de las demandas interpuestas, entre otras
cosas.
I.6.4. El establecimiento de un
proceso que garantiza una adecuada defensa en juicio mediante la
intervención de diferentes actores y una efectiva publicidad de los actos
relevantes
- Publicidad
Conforme el proyecto, el juez debe
delimitar la composición del grupo de personas o categoría representadas,
indicando con precisión las pautas necesarias para individualizar los sujetos a
quienes se extenderán los efectos de la sentencia. A tal fin, el juez debe tener en
cuenta la individualización del grupo propuesta por el actor.
A su vez, dispone que una
vez delimitado el grupo afectado, se debe dar publicidad de la acción en
el Boletín Oficial y a través de televisión y/o radio, de acuerdo con las
dimensiones del grupo involucrado, distribución geográfica de sus
integrantes y características del reclamo, por el plazo que el juez
establezca, el que nunca puede ser inferior a tres (3) días consecutivos
(53) . Con independencia de las obligaciones anteriormente señaladas, el
actor puede ofrecer dar a publicidad la demanda en otros medios de
comunicación masivos, a su exclusivo cargo, sin perjuicio del derecho de
reclamar su costo al demandado condenado en costa
El requisito de publicidad es uno de los
aspectos centrales de este proyecto, dada su estrecha vinculación con el
cumplimiento de un derecho constitucional tal como el de defensa en juicio. De
esta forma, la única manera de satisfacer el mandato constitucional de defensa en
juicio es mediante el establecimiento de previsiones que permitan conocer a los
grupos representados, a las asociaciones, al Defensor del Pueblo y a las
entidades públicas de control habilitadas, la existencia de procesos que de una
forma u otra los involucran. En virtud de que, en algunos casos, los efectos de las
sentencias dictadas alcanzan a todas aquellas personas "representadas" por los
legitimados por este proyecto para presentar amparos colectivos, debe
establecerse un sistema que permita en mayor medida una adecuada
representación, la posibilidad de impugnarla o la posibilidad de mejorar y ampliar
los argumentos vertidos por aquel legitimado que se adjudicó la representación de
un grupo.
Como se ha sostenido en doctrina,
debe establecerse una adecuada publicidad de la demanda, la que debe ser sin
cargo en los medios de comunicación estatales y aún en los privados, teniendo en
cuenta la importancia que estos mensajes pueden revestir a nivel nacional,
provincial o local. A través de esta publicidad, los distintos legitimados podrían
tomar conocimiento de la acción iniciada e incorporarse al proceso (54) .
- Participación de otros actores
dentro del proceso
No sólo el requisito de publicidad
permite superar toda objeción constitucional derivada de una falta de "defensa",
sino que este requisito funda y posibilita muchos otros establecidos en la presente
ley, a saber: intervención de terceros; intervención de asistentes oficiosos;
intervención obligatoria del Defensor del Pueblo en determinados supuestos,
principalmente.
- Intervención de terceros
El artículo 37 establece las formas por
las cuales pueden intervenir terceros, en los supuestos en:
"a) Que introduzca argumentaciones
jurídicas o cuestiones no receptadas previamente en las posiciones asumidas por
las partes en el proceso de amparo;
b) Que aporte hechos o elementos
probatorios no ofrecidos o introducidos previamente por las partes en el proceso
de amparo."
La admisión de quienes consideren
que no están representados por las partes del proceso, o sus derechos no se
encuentran bien defendidos, es importante para asegurar su derecho de defensa
en juicio e incluso su acceso a la justicia. Un caso significativo en tal sentido es el
iniciado por la Fundación 25 de marzo contra el Estado Nacional (55) , en el cual
solicitaba la prohibición de la fabricación, importación y comercialización de
distintos métodos anticonceptivos utilizados por las mujeres. Distintas
organizaciones y personas intentaron intervenir en el proceso, invocando los
derechos de las mujeres a utilizar tales anticonceptivos y señalando que su
posición no se encontraba representada por ninguna de las partes, a pesar de que
se verían alcanzados por los efectos de la sentencia. Sin embargo, el juzgado
interviniente rechazó la intervención de todos ellos, afectando su derecho de
acceso a la justicia y de defensa.
Debe resaltarse que, según el artículo
citado, los terceros pueden intervenir en calidad de parte con las mismas
facultades procesales que las restantes partes del proceso, pudiendo requerir la
misma pretensión, o una distinta o contraria. Su presentación no retrotrae el
proceso ni suspende su curso, lo que resulta fundamental a los fines de no crear
dilaciones en un proceso destinado a proteger intereses, derechos y garantías
constitucionales lesionadas con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta.
- Asistentes oficiosos -amicus
curiae- (56)
El proyecto regula la
participación de asistentes oficiosos en el proceso. Dispone el
artículo:
"Cualquier persona física o
jurídica de derecho público o privado puede presentarse en cualquier
instancia judicial, con anterioridad a la audiencia, en calidad de asistente
oficioso y presentar un amicus curiae a fin de expresar una opinión
fundamentada sobre el tema en debate. Su participación no es
vinculante para el juez y no genera honorarios.
El asistente oficioso debe
constituir domicilio legal, preferentemente dentro del perímetro de la
jurisdicción territorial del respectivo juzgado o tribunal, y presentar un
informe detallado y por escrito conteniendo, en caso de informes
especializados, la metodología utilizada y la información de respaldo
para confeccionar su informe...".
- Participación del Defensor del
Pueblo
Sin perjuicio de la legitimación ya
reconocida al Defensor del Pueblo, en los casos de amparo colectivo se establece
en el art. 38: "Participación del Defensor del Pueblo. Cuando interponga una
acción cualquiera de las personas legitimadas y el juez interviniente lo considerare
adecuado para proteger de forma más eficaz los intereses de los supuestos
afectados, debe solicitar la participación en el proceso de la Defensoría del Pueblo
en calidad de parte. Cuando se invoquen derechos o intereses de incidencia
colectiva sobre bienes jurídicos de carácter indivisible, la participación del
Defensor del Pueblo es obligatoria, y puede adherir a la posición de cualquiera de
las partes, o sostener una distinta o contraria."
De esta forma, el presente artículo
determina la participación del Defensor del Pueblo para resguardar en forma
efectiva los intereses afectados y la legalidad del proceso; participación que será
obligatoria cuando se discutan casos colectivos sobre bienes indivisibles dados los
particulares efectos de las sentencias recaídas en este tipo de casos y el alcance
de la cosa juzgada sobre los temas debatidos.
I.7. Efectos de las
sentencias (57) . Cosa Juzgada. Ejecución de sentencias
Conforme se ha mencionado:
- La sentencia sólo hace cosa
juzgada cuando resuelve el fondo de la cuestión (58) .
- Cuando la orden judicial se
estableciera sobre un bien indivisible, la sentencia alcanza a todos los miembros
del grupo afectado.
- Si la cosa ordenada es
divisible, la sentencia que rechaza el amparo únicamente alcanza a los miembros
del grupo afectado que se encuentren dentro de la jurisdicción territorial en la que
se dictó.
- Cuando se presenten
acciones individuales y colectivas sobre el mismo objeto, la sentencia favorable
recaída en el amparo colectivo beneficia siempre a todo el grupo, con
independencia del rechazo de un amparo individual (59) . La sentencia favorable
recaída en un amparo individual debe cumplirse, con independencia de que en el
amparo colectivo se rechace el pedido. Cualquier legitimado que no haya
intervenido en el proceso o que se haya excluido de éste puede intentar otra
acción con idéntico objeto, si se valiere de nueva prueba o de nuevos argumentos
jurídicos.
La doctrina se ha
preocupado por la posible afectación al derecho de defensa en juicio que se
pudiera ocasionar al extender los efectos de las sentencias a personas que no han
participado del proceso. Así, se ha resaltado la posibilidad de esta objeción
constitucional a la hora de aplicar los efectos de las sentencias a individuos
"representados" por la parte que promovió la acción colectiva, sin que estas
personas "representadas" hayan efectivamente formado parte del proceso. Se ha
dicho que "en el caso de obtener una sentencia denegatoria por falta de prueba
suficiente o ausencia de legitimación apropiada, los efectos de la cosa juzgada
sólo debe alcanzar a los demandantes, concediéndoles a los otros legitimados la
posibilidad de litigar nuevamente por la misma causa" (Ver PADEC, "Hacia la
reglamentación del actual sistema de acciones colectivas", Op. Cit.). Pero, sólo
serían aplicables este tipo de objeciones en escenarios en los cuales todo lo
relativo a los procesos colectivos está librado a la discrecionalidad judicial, sin
reglas procedimentales claras que permitan garantizar una efectiva representación
y participación ciudadana de todos los potenciales afectados. Por el contrario, esta
objeción pierde eficacia en escenarios como el establecido mediante el presente
proyecto, en el cual existen numerosas disposiciones que tienden a satisfacer una
defensa adecuada de las partes en pugna y que habilitan la adopción de una
solución intermedia.
En este orden de ideas, los efectos de
las sentencias regulados se encuentran plenamente justificados por la serie de
garantías que se han enumerado a lo largo de los fundamentos de este proyecto.
La participación del Defensor del Pueblo (a petición del juez y obligatoria cuando
se discutan casos sobre bienes indivisibles), la posibilidad de intervención de
terceros (sumado a la extensión de plazos en caso de terceros radicados en
jurisdicciones diferentes a la de tramitación del procedimiento) y de asistentes
oficiosos, la regulación de una efectiva difusión y publicidad de las demandas
interpuestas y de los aspectos relevantes de los procesos, el deber del juez de
notificar por cédula la presentación y admisión de la acción a la entidad
administrativa encargada de proteger el derecho o interés de incidencia colectiva
afectado, constituyen garantías que tienden a asegurar una defensa adecuada de
los derechos e intereses de incidencia colectiva afectados, y permiten establecer
soluciones legislativas que extiendan los efectos de las sentencias en
determinados supuestos.
Finalmente, en concordancia con lo
expuesto anteriormente, el artículo 52 establece que cualquier miembro del grupo
afectado alcanzado por la sentencia puede requerir su ejecución.
Se agradecen los aportes efectuados
por los Dres. Christian Courtis y Jorge Barraguirre, y al Centro de Estudios
Sociales y Legales (CELS), y la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia
(ACIJ), así como de Raquel Asensio y Romina Faerman en la elaboración de la
iniciativa en presentada en el Expte 1435-D- 2005 y que fuera la primera versión
de este proyecto, que como se ha señalado dio origen a la OD 224/2006 , que
fuera aprobada -por unanimidad- por la Cámara de Diputados en el año 2006
Por las razones expuestas, solicitamos
la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |