El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1º: Modifíquese el artículo 21 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Elevado por la Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, éstas deben darle inmediato y expreso tratamiento.

La falta de tratamiento por parte de cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Nación en el plazo de 60 días implicará el rechazo del decreto"

Artículo 2º: Modifíquese el artículo 22 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los decretos debe ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 21º en cuanto a la falta de tratamiento.

Cada Cámara comunicará a la otra su pronunciamiento de forma inmediata."

Artículo 3º: Modifíquese el artículo 24 de la ley 26.122, el que quedará redactado de la siguiente manera:

" El rechazo por cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Nación del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia".

Artículo 4º: De Forma.

Señor presidente:

La Convención Nacional Constituyente de 1994 concedió al Presidente de la Nación la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia.

Los DNU ya existían en las prácticas políticas argentinas y parte de la doctrina los asumía como legítimos alegando que derivaban de facultades constitucionales implícitas, aunque se debatían sus requisitos, alcances y duración. La Corte Suprema de Justicia, por su parte, ya había aceptado su validez en la causa "Peralta Luis y otros c/ Estado Nacional" (vinculada al dictado del decreto 36/90 referido al Plan Bonex).

Esta potestad ahora otorgada constitucionalmente al Presidente se plasmó en el art. 99 inc. 3 que exige la concurrencia, para el dictado de un DNU, de requisitos materiales y formales. En efecto, para proceder a su dictado deben configurarse "circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes" y formalmente se exige el acuerdo general de ministros, y la obligación del Jefe de Gabinete de ponerlo a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. Finalmente se ha determinado constitucionalmente la prohibición de abordar los temas tributarios, penales, electorales y de partidos políticos a través de esta herramienta excepcional.

La Convención Constituyente de 1994 delegó en el dictado de una ley especial posterior la regulación del trámite y los alcances de la intervención parlamentaria respecto de los DNU. Esta postergación tuvo lugar debido a la imposibilidad de arribar a un acuerdo en el ámbito de la Convención reformadora respecto de estos puntos esenciales que debía contener dicha ley.

De este modo esa dificultad para arribar a un acuerdo se proyectó al propio Congreso Nacional, que durante doce años incumplió con el mandato constitucional de dictar la norma que regulara los puntos pendientes. La cuestión quedó obstruida políticamente: cuando una fuerza política era oficialismo bregaba por una ley que fuera laxa en el tratamiento de los DNU y permitiera que éstos siguieran siendo válidos si el Congreso no los trataba, o si una sola de las Cámaras lo rechazaba. En la contracara, la oposición siempre bregaba por el dictado de una ley limitativa que impidiera que los DNU pudieran mantenerse vigentes, en forma semejante a una ley, si no obtenía las mayorías parlamentarias. Toda vez que el dictado de esta ley requería de una mayoría especial, resultaba muy difícil obtener su dictado sin consensos entre oficialismo y oposición.

Durante mi mandato como Senadora Nacional, en febrero de 2002, la Comisión de Asuntos Constitucionales presidida por la entonces Senadora Cristina F. de Kirchner había emitido un dictamen, que se convirtió en la Orden del día 20/02 que no fue tratada en el recinto y luego caducó. Dicho dictamen establecía en su (1) art. 27 que si cualquiera de las cámaras no se expedía en los plazos previstos en la ley (de 5 o 10 días, según el caso) se entendería, sin admitirse interpretación en contrario, que el DNU había sido rechazado. Claramente la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado en su mayoría había optado por una regulación restrictiva de los DNU con un fuerte control legislativo.

Sin embargo, en el año 2006 y bajo la presidencia de Néstor Kirchner se cumplió con el mandato constitucional plasmado en el art. 99 inc. 3ero. último párrafo, pero con un marcado alejamiento de esa posición. En efecto, la ley 26.122, si bien afirma en su articulado que no hay sanción ficta de leyes, admite que ante la falta de tratamiento de un decreto de necesidad y urgencia, o mediando el rechazo de una sola de las cámaras legislativas, éste siga teniendo vigencia. No comparto ese criterio y así lo sostuve en la oportunidad en que se debatió la ley, porque un decreto de necesidad y urgencia tiene los alcances y efectos erga omnes propios de una ley. Es, en los hechos, una ley dictada por el Poder Ejecutivo debido a la existencia de una situación urgente que crea la necesidad de tomar una decisión rápidamente y no habiendo posibilidad material de seguir el trámite ordinario para dictar una ley. Así lo dice la Constitución. Si no hubiera necesidad, si no hubiera urgencia o si pudiera seguirse el trámite normal para el dictado de una ley, no se podría dictar un DNU que en nuestra Constitución es una herramienta claramente excepcional.

De ello se colige que entra a regir inmediatamente y tiene la misma validez que una ley precisamente debido a la necesidad imperiosa de ello. Pero para continuar "sine die" con la validez de una ley debe, como cualquier ley, contar con las mayorías parlamentarias necesarias. No resulta lógico y mucho menos propio del sistema de contrapesos y equilibrios constitucional, que un proyecto del Poder Ejecutivo o de un legislador para convertirse en ley deba conseguir consensos suficientes para ser sancionado en ambas cámaras, pero en cambio, mediante el dictado de un DNU pueda burlarse el requisito de las mayorías, imprescindible en un sistema de representación parlamentaria. Que un DNU rija inmediatamente con todos los efectos de una ley se explica por la necesidad y por la urgencia, pero que siga rigiendo sine die sin obtener las mayorías parlamentarias no se explica de ningún modo en nuestro sistema constitucional.

Tal como lo manifesté en oportunidad de aprobarse la ley 26.122, esta ley define en gran parte el rol del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, tema relevante para el funcionamiento institucional de nuestro país en el que constantemente nos encontramos debatiendo cuestiones relacionadas con la división de poderes y el cumplimiento de esta división frente a la "emergencia".

Ya en el año 1985, el gobierno de Raúl Alfonsín a través del dictado del Decreto 1096/85 creó el Plan Austral- el decreto fue ratificado por el Poder Legislativo a través de la ley 23.410, y en virtud de dicha ratificación la corte no hizo lugar a un pedido de inconstitucionalidad en el caso "Porcelli C/ Banco Nación". En total, Alfonsín dictó diez DNU entre el 1983 y 1989.

Pero Carlos Menem es quien hace uso y abuso de los DNU, dictó 306 entre 1989 y 1993 hasta la reforma constitucional. En virtud de su uso sistemático, la discusión sobre esa práctica logro trascender los ámbitos académicos y del parlamento para instalarse en la sociedad a través de los medios de comunicación.

Según lo informado en la página web (2) de información parlamentaria del Congreso de la Nación, la cantidad de Decretos de Necesidad y Urgencia dictados desde la reforma constitucional es la siguiente:

En cuanto al funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente, según un trabajo elaborado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) que analizó el desempeño de la Comisión, desde el 1º de noviembre de 2006 al 30/10/2007, la Comisión analizó 532 decretos de los tres tipos emitidos desde 1994. De los decretos analizados se emitieron 391 dictámenes, de los cuales un 15% fue elevado para su tratamiento en ambas Cámaras. Mientras que en Diputados se discutieron un total de 76 decretos, en el Senado se trataron 75 decretos. Sólo 57 DNU han sido aprobados por las dos Cámaras.

La diferencia que se verifica entre los Decretos analizados por la Comisión y los tratados en el recinto es posible porque la ley 26.122, si bien establece que el rechazo o aprobación tiene que ser expreso de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Nacional, no fija plazo para el pronunciamiento del Congreso de la Nación, ni consecuencias ante la falta de tratamiento. De ello resulta que si no se trata el DNU mantiene su vigencia y sus efectos hacia el futuro "sine die". En virtud de lo expuesto, el presente proyecto fija un plazo de 60 días para que se expidan las Cámaras; y la falta de tratamiento en el plazo establecido implica el rechazo del Decreto (así también lo establece la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su art. 91).

También se propone modificar el artículo 24 para que el rechazo de una de las dos Cámaras, implique su derogación.

Coincide con esta postura la constitucionalista María Angélica Gelli: "...Si el dictamen fuese observado y el decreto de emergencia fuese rechazado por alguna de las Cámaras, se entenderá rechazado por el Congreso pues, de darse la hipótesis de rechazo por parte de una de las Cámaras, no existiría voluntad ratificatoria del cuerpo legislativo..." (Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, pág. 837, 2005). También, la mencionada Orden del Día del año 2002 así lo establecía en su artículo 27.

Por último, quiero sostener que la revisión de la normativa que hace a la división de poderes tiene por objeto un mejor funcionamiento institucional de nuestro país y pretende poner en práctica muchas de las disposiciones de la reforma constitucional del año 1994. Nótese que la incorporación de los DNU constituía uno de los temas centrales del núcleo de coincidencias básicas. Quienes se manifestaron a favor de la consagración constitucional esgrimían que se lograría atenuar el presidencialismo. Quienes votaron en contra de introducir los DNU en el texto constitucional sostenían que su introducción flexibilizaría la Constitución porque una mayoría coyuntural en el Congreso definiría la verdadera naturaleza de los mismos (Zaffaroni) y que se estaba creando un régimen híper presidencialista (Alfredo Bravo).

Como se puede observar, la incorporación del instituto tuvo como objeto restringir una práctica que se verificaba en los hechos pero instaurándola como excepción, por eso según la doctrina, en caso de duda acerca del alcance de las cláusulas hay que estar por la interpretación más restrictiva sobre las facultades presidenciales.

En virtud de lo expuesto, solicito la aprobación del presente proyecto de ley.