La Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVE:

1. Modificar el artículo 104 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, el que quedará redactado de la siguiente manera:

La Cámara, en los casos que estime conveniente, o en aquellos que no estén previstos en este Reglamento, con un mínimo de un quinto de sus miembros, podrá nombrar o autorizar al Presidente para que cree comisiones especiales que dictaminen sobre ellos.

2. Agregar al artículo 105 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, el siguiente párrafo:

En el caso que la Comisión Especial tenga como objeto el control, la fiscalización, y/o auditoría del sector público nacional, la misma será presidida por un/a diputado/a designado/o por los firmantes del Proyecto que demanda la necesidad de creación de la Comisión Especial.

Señor presidente:

Si en la década de los ´80 el desafío de los países latinoamericanos en general y de Argentina en particular giraba en torno de la consolidación de la democracia como régimen, a 30 años, consolidado ese objetivo, el desafío, tanto a nivel regional como nacional, gira en torno de hacer que la democracia produzca resultados eficientes para la ciudadanía. En efecto, ya a partir de la década del '90, varios estudios comenzaron a advertir lo que dio en llamarse la paradoja de las "democracias rezagadas" en América Latina, entre la que se incluye a Argentina (ver Mainwaring y Pérez Liñán (2004) Nivel de Desarrollo y Democracia: EL Excepcionalismo Latinoamericano (1946-1996), en América Latina Hoy, N° 36). Expresión que indica que estos países deberían producir resultados democráticos superiores a los exhibidos (entendiendo por resultado mejores niveles de bienestar social) en función de sus niveles de modernización económica.

La profundización de la desigualdad - asimetría en la distribución de la renta- junto al deterioro de los servicios (derechos) básicos en Argentina - seguridad, salud, educación- son algunos de los indicadores que instalaron, no sólo entre los estudiosos sino entre la dirigencia política, el concepto de calidad institucional, a principios de 2000.

En el marco de este diagnóstico generalizado y compartido, este Congreso y esta Cámara de Diputados, ha sido protagonista, en estos últimos diez años, de grandes y sólidos debates dirigidos a fundamentar la necesidad de reformar el funcionamiento del poder judicial, de la administración pública y de los organismos de control -externos e internos- con el objetivo de hacer más eficiente el control político en general y el sistema democrático en particular. Sin embargo, curiosamente, ha omitido una mirada reformista sobre sí mismo, como institución.

En efecto, una aproximación cuantitativa a las iniciativas legislativas de los diputados en los últimos años -como se señala más adelante- indica que gran parte de su actividad está dirigida a presentar pedidos de informes y crear comisiones especiales de investigación con el objetivo de que el Congreso controle mejor. Y que el porcentaje de éxito de estas iniciativas, en particular en las comisiones de investigación presentadas por los que ejercen la oposición, antes y durante el ciclo de gobierno de los Presidentes Néstor y Cristina Kirchner, es nulo.

No obstante, el Congreso Argentino y la Cámara de Diputados de la Nación, podría realizar una tarea más eficiente en relación a las atribuciones que le asigna la Constitución Nacional y en relación a las expectativas que la ciudadanía proyecta en esta institución. En efecto, mientras el Congreso Argentino es evaluado como uno de las más ineficientes de la región en términos de su función de control [ver García Montero (2003) El procedimiento legislativo en América Latina, en América Latina Hoy, N° 38; Béjar (2007) La representación parlamentaria en América Latina. Las comisiones permanentes y los partidos en el Congreso, América Latina Hoy, N° 47; Saiegh (2010) ¿Jugadores activos o apéndices del ejecutivo? Una evaluación del papel de los legisladores latinoamericanos en

la toma de decisiones, en Política y Gobierno, N° 1], su potencial de control a la luz de lo que establece la constitución es elevado (ver Llanos y Mustapic (2006) en El control parlamentario en Alemania, Brasil y Argentina, Eds. GIGA / Konrad Adenauer y Homo Sapiens).

En efecto, el Congreso podría funcionar mejor si se logra una división de trabajo eficiente entre partidos de gobierno y partidos de oposición. Donde los primeros, legitimados por la mayoría, gobiernen y los segundos, legitimados por las minorías, controlen. En lugar de eso, el Congreso Argentino se rige por un principio que no contribuye a ese objetivo. Según el cual, "la mayoría gobierna y también controla". Principio que contribuye a instalar (y reforzar) la mirada que la ciudadanía proyecta sobre la institución: un lugar de impotencia más que de control.

Para que el Congreso controle mejor no es necesario sancionar ninguna ley, basta con que exista un amplio consenso inter-partidario entre los Diputados para instalar el principio de que el Congreso es una institución donde el partido de gobierno tiene la obligación de instalar la agenda legislativa de la Presidencia de la Nación y los partidos de la oposición la obligación de controlar con eficiencia el funcionamiento de la Presidencia y la Administración.

En relación a las atribuciones que la Constitución asigna al Congreso, es el reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (última modificación 5 de junio de 2013) el que establece las pautas y procedimientos para llevar a cabo sus funciones, deberes y obligaciones. Estas pautas, entonces, devienen en fundamentales y no deberían obstaculizar las atribuciones conferidas al Congreso por la Constitución Nacional.

En este sentido, la creación e integración de comisiones especiales o de investigación se rigen por los artículos 104 y 105 del reglamento. El artículo 104 establece la posibilidad de crear comisiones especiales. Dentro de esta nómina se entiende que se ubican las comisiones referidas a la investigación. Mientras el artículo 105 establece que todas las comisiones (permanentes o especiales) tienen la misma forma de integración. Es decir, establece que la integración de las comisiones especiales referidas a funciones de control "se hará -en lo posible- en forma que los sectores políticos estén representados en la misma proporción que en el seno de la Cámara" (primer párrafo, art. 105).

Debido a que las comisiones de investigación o especiales son agencias temporales, no tienen un reconocimiento especial en el reglamento. Por lo que tampoco se les asigna poderes especiales. Así es que desde 1983 a la fecha, y en relación a la función de control por parte del Congreso de los actos del gobierno y a los funcionarios, los miembros de la Cámara de Diputados, deben aprobar con mayoría la creación de estas comisiones. Al igual que otro importante mecanismo de investigación y control, como el pedido de informes, las herramientas están disponibles, pero su utilización por parte de los miembros del Congreso es nula, porque requiere que ambas instancias de control sean aprobadas por la mayoría.

Cabe señalar que tanto en democracias presidenciales como parlamentarias, se ha ido estableciendo una división de tareas legislativas entre partidos de gobierno y partidos de oposición, separando en forma clara los requerimientos y procedimientos para cumplir con la función legislativa de creación de normas de aquellas que se orientan a las actividades de monitoreo sobre la administración pública y los actos de gobierno. Con este objetivo,

mientras el principio de la mayoría rige para la producción de leyes, este principio se altera para el ejercicio del control político. Estableciendo que las mayorías necesarias para aprobar la creación de una comisión de investigación no sean máximas sino, precisamente, mínimas. Son los casos de Perú y Portugal que exigen sólo un quinto de los miembros para habilitar la creación de comisiones de investigación; de Alemania y México (un cuarto de los miembros) o Brasil (un tercio).

En contraste, la práctica del Congreso Argentino informa que la utilización de esta herramienta de control está obstaculizada por la mayoría necesaria para aprobar el proyecto de creación de la Comisión de Investigación. En efecto, de los 135 proyectos de creación de una comisión de investigación (36 Proyectos de ley y 99 proyectos de resolución) presentados en los últimos diez años (1-3-2004 al 1-3-2014) obtuvieron dictamen en comisión 3 proyectos (2,22%), y sólo 2 proyectos (1,48%) fueron aprobados. Asimismo, cabe destacar el dato de que estas comisiones de investigación que fueron aprobadas fueron presentadas por diputados del partido en el gobierno.

En síntesis, como herramienta de control del Poder Legislativo, la creación de comisiones de investigación es una herramienta difícil de utilizar debido a que las mayorías que deben aprobarlas requieren un alto número de diputados, suspendiendo la capacidad de control de los partidos minoritarios. Cabe, no obstante, señalar que un mayor ejercicio de control de los legisladores a los ejecutivos, en ningún caso ha generado parálisis gubernamental, como lo demuestra el caso alemán en regímenes parlamentarios y el caso brasilero en regímenes presidenciales, con atribuciones legislativas fuertes al presidente.

Este proyecto defiende la necesidad de articular una división de trabajo eficiente entre los partidos en el Congreso como lo demuestra el aprendizaje institucional en las democracias donde el Congreso funciona con mayor eficiencia diferenciando entre las mayorías que deben gobernar y las minorías que deben poder controlar, otorgándole a las minorías de cualquier signo político la posibilidad efectiva de controlar los actos de gobierno y los funcionarios de la administración pública.

Reforzar las capacidades de control del Congreso no debiera pensarse sólo como un debate que la ciudadanía espera de una institución que ha perdido valoración social sino como un acto de responsabilidad política e institucional, en función de las atribuciones que asigna la Constitución. Finalmente, si en efecto, la dirigencia política aspira a que la ciudadanía deje de movilizarse por su orfandad representativa en la plaza pública debiera poder demostrarle que los Diputados del Congreso de la Nación entienden que, a 30 años de democracia, la ciudadanía es como esperábamos que fuese: exigente.

Queda así fundamentado este proyecto y a consideración de los diputados y diputadas para su sanción.