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PROYECTO DE TP
Expediente 2790-D-2014
Sumario: TRANSFERENCIA DE LA REGISTRACION DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y MAQUINARIAS AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES PROVINCIALES Y AL GOBIERNO AUTONOMO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES.
Fecha: 23/04/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 31
El Senado y Cámara de Diputados...
TRANSFERENCIA DE LA
REGISTRACIÓN DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y MAQUINARIAS
AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES PROVINCIALES Y A
LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
El Senado y la Cámara de Diputados
de la Nación reunidos en Congreso...
sancionan con fuerza de ley:
ARTÍCULO 1.- El Poder Ejecutivo
Nacional transferirá con carácter definitivo la competencia para registrar
automotores, motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales a las
jurisdicciones provinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires quienes
quedan obligados a constituir los Registros Provinciales de la Propiedad Automotor.
ARTICULO 2.- La transferencia deberá
hacerse efectiva durante el transcurso del primer año de vigencia de la presente
Ley.
ARTICULO 3.- Los requisitos
específicos de la transferencia se establecerán mediante convenios a suscribir
entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las jurisdicciones, de acuerdo con
las particularidades propias de cada una de ellas. Dichos convenios serán
refrendados por medio de las legislaturas provinciales.
ARTÍCULO 4.- Cada jurisdicción
deberá designar y/o crear la dependencia administrativa de la cual dependerán sus
registros y que tendrá por misión la coordinación del funcionamiento de los
mismos. En particular, asumirá las siguientes funciones:
1. Gestionará, coordinará y
evaluará la organización y el funcionamiento de los registros.
2. Entenderá en el estudio de su
territorio y de la demanda en materia de registro a efectos de determinar las
necesidades de creación de nuevos registros o la unificación y/o supresión de los
ya existentes.
3. Intervendrá de manera
integral en los procedimientos de selección, designación y/o remoción de los
denominados Encargados Titulares de los registros, los cuales podrán a futuro
recibir otra denominación.
4. Proveerá a la Dirección de
Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios o al área
que la reemplace a futuro de información sobre el funcionamiento de los mismos,
por su propia iniciativa y/o a solicitud de dicha Dirección.
5.
ARTICULO 5.- La función que
actualmente desempeñan los Encargados Titulares de registro será llevada a cabo
por un funcionario público que formará parte de la administración pública
jurisdiccional y quedará regido por la normativa de regulación del empleo público
propia de cada jurisdicción. Se suprimen los cargos de Encargado de Registro
Nacional.
ARTICULO 6.- La cobertura de cargos
se realizará por medio de concursos de oposición y antecedentes pudiendo la
jurisdicción nombrar responsables interinos de cada registro hasta tanto se
reglamente la metodología de cobertura de cargos y se sustancien los concursos
correspondientes.
ARTICULO 7.- Las administraciones
públicas jurisdiccionales absorberán al personal que actualmente se desempeña en
los registros seccionales de cada uno de sus territorios, pasando a regirse por la
normativa de regulación del empleo público provincial.
ARTICULO 8.- La transferencia de la
competencia registral se hará conjuntamente con los recursos con los que
actualmente se financia la actividad.. En tal sentido se establece que los
emolumentos mensuales que perciben los actuales Encargados de Registro serán
percibidos por la jurisdicción provincial a partir de la fecha de transferencia
efectiva del servicio. La liquidación de aranceles se realizará de acuerdo con la
normativa vigente a la fecha de sanción de la presente Ley y/o la que se dicte a
futuro. El convenio de transferencia establecerá los criterios a seguir frente a
futuras modificaciones tanto de las tasas arancelarias, en su monto y/o en su
concepto, como de la reglamentación de liquidación de las mismas.
ARTICULO 9.- Los excedentes de la
actividad registral, una vez cubiertos todos los gastos vinculados a la
infraestructura material y de recursos humanos, quedarán destinados a sostener
campañas de educación vial y de prevención de accidentes de tránsito.
ARTICULO 10.- El Poder Ejecutivo
Nacional garantizará el mantenimiento de un sistema único de registro en todo el
territorio de la Nación conservando la potestad regulatoria sobre los aspectos
técnicos registrales. En tanto que las jurisdicciones tendrán la facultad de
normatizar los aspectos vinculados a la organización y gestión de los Registros
Provinciales. Asimismo, y con el fin de asegurar idénticas obligaciones registrales y
de posesión de los bienes para todos los habitantes del país el Poder Ejecutivo
Nacional promoverá la firma de un convenio multilateral con todas las
jurisdicciones. El mismo tendrá por objeto la unificación del gravamen de
patentamiento, tomándose para la determinación de la base imponible la valuación
fiscal de bienes establecida por la Administración Federal de Ingresos Públicos.
Asimismo se instara a las jurisdicciones provinciales a la unificación de alícuotas y
verificación de la obligación de registrar y patentar en el domicilio legal
correspondiente.
ARTICULO 11.- La Dirección Nacional
de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos prendarios
prestará a las jurisdicciones la asistencia técnica y administrativa que éstas
soliciten.
ARTICULO 12.- Las jurisdicciones
participarán del desarrollo y mantenimiento del sistema registral de automotores,
motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales, respetando las normas
en vigencia y las que se impartan en el futuro, reservándose el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos la facultad de fiscalización sobre los Registros
Provinciales, bajo la forma y modalidad que se establezca en los respectivos
convenios jurisdiccionales, a los que se hace referencia en el Art. 3 de la
presente.
ARTICULO 13. - La presente ley
deberá ser reglamentada en el plazo de los noventa (90) días de su
promulgación.
ARTICULO 14.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Existen actualmente en nuestro país
un total de 1517 Registros Seccionales de la Propiedad Automotor dependientes de
la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de
Créditos Prendarios (En adelante DNRPA) del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos. Se trata de un servicio territorialmente desconcentrado cuya
dependencia administrativa se inscribe en la órbita del Gobierno Nacional.
El sistema de registración de la
propiedad automotor fue creado con la sanción del Decreto-Ley 6582 el 30 de abril
de 1958 , y se fundamentó en razones vinculadas a la prevención del delito, bajo
la consideración de que lo establecido en el Código Civil resultaba insuficiente en
relación con la propiedad de un bien de carácter móvil. La norma se sostiene en el
principio de sustituir la prueba de la propiedad mediante la posesión por la
exigencia de la inscripción en un Registro. Asimismo, los redactores del proyecto,
recuperando la experiencia nacional e internacional, decidieron que tuviera
"carácter nacional" con "vigencia en todo el territorio del país". En el artículo 8º se
crea específicamente el Registro de la Propiedad del Automotor y se establece que
por medio de la reglamentación se determinará el número de secciones en que se
dividirá territorialmente el país así como los límites de cada una de ellas, a los
efectos de los automóviles se inscriban en su lugar de radicación. Así se da inicio a
la existencia de los llamados Registros Seccionales.
Cada Registro Seccional está a cargo
de un Encargado Titular, designado por el Estado Nacional a efectos de llevar
adelante la actividad mediante recursos materiales y de infraestructura de su
propiedad y a través de la contratación de personal que él mismo efectúa. Para
ello la normativa establece un sistema de aranceles por los servicios prestados, de
cuya complejísima liquidación el Encargado del Registro tiene derecho a un
porcentaje importante de los mismos a efectos de financiar las actividades que
lleva a cabo, denominado "emolumento mensual" , quedando el resto destinado a
la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
Sólo a modo de ejemplo y tomando los aranceles de la registración de un
automóvil que suman un total de 49 diremos que el Encargado Titular percibe
aproximadamente el 100% de un 31% de ellos, y entre el 50 y 90% de otro 6%
de aranceles. A su vez de las sumas destinadas a ser percibidas por la
Subsecretaría de Coordinación debe retirar diversos montos fijos ya estipulados,
denominados descuentos, por diversos trámites. Finalmente, de lo que se
denomina "recaudación remanente", la norma establece el siguiente criterio de
retribuciones, las cuales se adicionan a los montos que ya se han mencionados en
lo que antecede:
Podría afirmarse que la registración
de automotores, es uno de los servicios públicos que desde más larga data, y
expresado en términos actuales, ha sido tercerizado por el Estado. Esta actividad
genera un margen de rentabilidad importante que es la principal fuente de
motivación para que un particular decida aceptar llevar a cabo esta actividad y que
se ve fortalecida con el crecimiento de la economía nacional, en tanto que uno de
sus principales indicadores es precisamente el aumento de la venta de
automotores, motovehículos, maquinarias agrícolas viales e industriales. Sin
embargo, su intervención es meramente una intermediación en tanto que no
incorpora valor agregado al servicio.
Como puede observarse en el Gráfico
1 la década de los '90 duplicó el patentamiento respecto de la década de los '80,
situación que se mantuvo en la década pasada pese a la crisis del 2001, en tanto
que en los años siguientes el patentamiento anual duplicó el promedio mensual
anual de los '90. ACARA refiere que a fines del año pasado el parque automotor de
la Argentina era de 10.458.859 unidades lo que arroja una tasa de una unidad por
cada 3,8 habitantes .
Grafico1
FUENTE: ACARA. Mercado automotor
y de motovehículos de la República Argentina. Diciembre de 2010.
A efectos de completar la información
vertida en el gráfico diremos que en el año 2011 se registro un patentamiento de
858.010 automotores, lo cual indica que la curva de crecimiento sigue en franco
ascenso. En cuanto al año en curso, 2012, al día 31 de julio se había registrado un
patentamiento de 533.648 unidades, lo cual indicaría que de continuar la tendencia
y aún considerando el contexto de cuasi freno de la economía, podría igualmente
llegar a igualarse el número de autos vendido en el año 2010.
Se desconocen las razones históricas
que llevaron al Gobierno Militar de Aramburu a optar por este formato institucional,
lo cierto es que difiere de prácticamente toda la enorme vastedad de Registros de
todo tipo de que dispone el Estado Nacional. La actividad de Registración es
eminentemente pública y es llevada a cabo en dependencias administrativas
estatales por empleados públicos y bajo la conducción de autoridades de carrera
y/o políticas. Un dato en cierta medida anecdótico, aunque quizás no tanto, es que
el decreto de creación fue firmado exactamente el último día de su mandato
presidencial, ya que el 1º de mayo asumía el Dr. Frondizi, electo
democráticamente.
A más de medio siglo de su creación,
y desde un punto de vista estrictamente pragmático los resultados de este sistema
podrían evaluarse como positivos en términos de la eficacia de la registración. Sin
embargo, si atendemos a otros criterios podremos plantear varios interrogantes.
Sin lugar a dudas los aranceles de registración no son ni han sido despreciables en
cuanto a su monto, por ende sería de interés preguntarse, por ejemplo, si este
sistema gestionado por terceros es eficiente en cuanto a la carga financiera que
debe asumir el comprador. Asimismo como la actividad genera márgenes de
rentabilidad también podría preguntarse ¿por qué no se adoptó el mecanismo de
"concesión del servicio", renovable cada cierto período de tiempo, y no la forma
actual de nombramiento unipersonal con carácter cuasi vitalicio del Encargado del
Registro (salvo que por incumplimiento de su función deba ser sumariado y
removido del cargo)?. En tercer lugar, y desde un criterio de organización
administrativa, ¿se podría decir que se trata de un servicio descentralizado, como
afirma su decreto de creación, o es un servicio solamente desconcentrado
territorialmente, pero a cargo del Estado Nacional? En el mismo sentido, y dado
que las provincias son las que perciben los impuestos a las patentes, ¿no sería más
adecuado que sean éstas las que, desde un verdadero principio descentralizador,
llevaran a cabo la registración? Finalmente, desde un punto de vista jurídico, ¿no
sería necesario clarificar la índole del sistema de registración y la función del
Encargado, a la luz de los principios de derecho administrativo hoy vigentes, a
efectos de terminar con las controversias judiciales que proliferaron todos estos
años?
La atipicidad del diseño del sistema
ha generado una larga controversia jurídica, tanto en sede administrativa como en
sede judicial, sobre dos aspectos fundamentales: a) la condición jurídica del cargo
de Encargado del Registro: ¿son funcionarios públicos o realizan un ejercicio liberal
de la profesión?, y en ambos casos si tienen o no relación de empleo con el Estado
y b) la condición jurídica de los Registros Seccionales: ¿son organizaciones
privadas, públicas o paraestatales?
Ambas cuestiones se presentan
paralelamente como materia de discusión, pero la mayor controversia la suscita la
condición del Encargado de Registro, siendo que se reconoce que "constituye una
modalidad inusual en el tipo de vinculación" (Dictámenes 142:11). De hecho la
Suprema Corte de Justicia apeló en su momento a homologarla con otras figuras
jurídicas similares como la profesión del escribano. Los mismos Encargados de
registro llevaron a sede judicial reclamos laborales aduciendo la no aplicación del
régimen de incompatibilidades del empleo público tanto para el desempeño
paralelo de un cargo público como para la percepción simultánea de un beneficio
jubilatorio.
En consecuencia, conviene exponer
aquí una apretada síntesis de los principales hitos administrativos y judiciales de
esta discusión desde el año 1977 hasta la fecha. Y ello en virtud del
convencimiento de que la elevada judicialización de la cuestión conlleva una carga
de ineficiencia del funcionamiento del Estado, todo lo cual quedaría resuelto con
una mejora del diseño del sistema que clarificara de una vez y para siempre el
estatus jurídico de ambas figuras, Registro y Encargado, toda vez que las
situaciones de confusión jurídica son la plataforma para la inequidad y la mala
administración. De allí la importancia de informar a través de estos fundamentos a
los Señores y Señoras Diputados acerca de la carga que para el Estado ha
significado esta situación controversial, que en algunos aspectos aún sigue
vigente.
Sobre el estatuto jurídico del cargo de
Encargado Titular del Registro registramos sucesivos antecedentes que han
significado avances y retrocesos en los dos sentidos interpretativos posibles: a)
como sucedáneo del ejercicio liberal de la profesión o b) como funcionario público
dependiente de la administración.
1. Dictámenes 142:11 de la
Procuración del Tesoro de la Nación . Se admitió la fuerte dependencia de los
Encargados titulares respecto del Estado Nacional, atento a la índole de las
funciones encomendadas y la responsabilidad estatal emergente, y se concluyó
que resultaba aplicable el régimen de incompatibilidades para el empleo público
establecido en el Decreto Nº 8.566/61 modificado por su similar Nº 894/01 , con
base en la presencia de una relación de empleo público.
2. Fallos 305:981 . Si bien la
causa versa sobre la estabilidad en el empleo público de los Encargados de
Registro y no sobre las incompatibilidades, el fallo de la CSJN retrotrae la
interpretación a una consideración liberal de la profesión. Dice: "Que además en el
ámbito del art. 86 inc. 10 de la Constitución Nacional- al referirse a los "empleados
de la administración"-, no puede incluirse al titular de un registro cuya regencia
implica el ejercicio de una profesión liberal, con las características remuneratorias y
responsabilidades propias de éstas, corriendo a su cargo la provisión del local
necesario y del personal; ello autoriza a tener presente disposiciones
constitucionales que protegen al ejercicio de aquéllas como la doctrina de esta
Corte lo ha hecho en el caso de escribanos (...) para lo cual ha admitido, además,
que es plausible someterlos al juicio de los tribunales establecidos para ellos, en lo
referente al ejercicio de su profesión (:..) lo que guarda analogía con el especial
mecanismo establecido en el artículo cuestionados de la ley 20.167 para la
remoción de titulares de registro de automotores".
3. El fallo citado
precedentemente cambió la visión de la Procuración. Expresó que teniéndolo
presente "resulta procedente variar el criterio sostenido por esta Procuración,
dando por sentado que la relación de los citados Encargados con el Estado es
ajena al "empleo Público, ello, al menos, en tanto el citado tribunal no varíe la
doctrina emergente del fallo a que se ha hecho referencia. Atento a la conclusión
que antecede, no resulta aplicable al Encargado de Registro Seccional de la
Propiedad del Automotor el régimen aprobado por decreto 8566/1961"
(Dictámenes 171:179) .
4. Con posterioridad se dictan
los Decretos 644/89 y 2265/94 por medio de los cuales se establece el Régimen de
designación, estabilidad, sanción y remoción de los Encargados de Registros
Seccionales. En primero de ellos, en su art. 7º 1º párrafo estableció que "no
constituye una relación de empleo". En tanto que su modificatorio, a la vez que
ratifica lo expresado en su art. 1º también afirma que son "funcionarios
públicos".
5. Se dicta el Decreto Nº
894/2001 que hace variar nuevamente la situación ya que incorpora con otra
redacción una incompatibilidad ya prevista en el texto original del Decreto
8566/1961, la cual expresa: "el desempeño de una función o cargo remunerado o
prestación contractual con o sin relación de dependencia, bajo cualquier modalidad
en la Administración Pública Nacional, es incompatible con la percepción de un
beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier régimen de
previsión nacional, provincial o municipal. La referida incompatibilidad se aplicará
con independencia de las excepciones específicas que se hayan dispuesto o se
dispusieren respecto del presente decreto, sus modificatorios y complementarios".
Ello promovió una consulta a los organismos competentes sobre su aplicabilidad al
caso que nos convoca.
6. Dictámenes 1842/2001 del
Servicio de Asesoramiento Jurídico Permanente del entonces Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos . Manifestó que el Decreto citado previamente no es
aplicable a los Encargados titulares dado el especial diseño del sistema registral, y
ponderando en ese aspecto que si bien revisten el carácter de funcionarios
públicos, no se vinculan con el Estado Nacional mediante una relación de empleo
público, perciben una retribución y no una remuneración, que dicha retribución
dimana de los aranceles que se cobran en cada una de la divisiones territoriales
por las tareas registrales que los funcionarios llevan a cabo y que rigen por imperio
de lo regulado en las resoluciones ministeriales que los crearan, y que, por ende,
los mencionados aranceles, y por extensión, los emolumentos de los Encargados
titulares, no se derivaban del presupuesto nacional
7. Dictámenes 68/2002 de la
Oficina Nacional de Innovación de la Gestión . Consideró que dada la estructura
organizativa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos vigente a esa fecha, y
atento a las acciones confiadas a la Dirección Nacional de los Registros Nacionales
de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios, los Registros seccionales
mantienen con el citado organismo una dependencia funcional.
8. Dictámenes 101/2002 de la
Oficina Nacional de Innovación de la Gestión . Amplió el dictamen anterior
tomando en cuenta la estructura organizativa del Ministerio de Justicia
recientemente aprobada. Y si bien a partir de ello consideró que "no puede
determinarse que dichos Registros seccionales integren el cuadro organizativo de
la Dirección de la que dependen, ya que no se encuentran graficados en la
normativa encontradas", pero teniendo en cuenta las acciones encomendadas a
cada uno de los departamentos de la dirección Nacional, ellos "responden a la
necesidad de organización y control de los mismos (de los Registros seccionales)
motivo por el cual, si bien estructuralmente no se puede establecer dicha
dependencia funcional, la misma se desprende de la interpretación de la
normativa".
9. Dictamen 1240/2002 de la
Oficina Nacional de Empleo Público. Se menciona como antecedente un dictamen
de la Procuración del Tesoro donde se había revisado la posición original, revisión
que fuera descripta en el punto 3 . Allí se establecía que "para determinar la figura
del funcionario público es necesario recurrir a los siguientes parámetros: a) la
pertenencia a las filas del Estado, entendiéndose el término Estado en su sentido
más amplio, comprensivo de la Administración central y la descentralizada, las
entidades autárquicas, las sociedades y empresas del Estado, las sociedades de
economía mixta, las sociedades con participación estatal mayoritaria o minoritaria,
y cualquier otro tipo de entidad, de Derecho público o de Derecho privado, de la
que el Estado se valga para sus actividades, cometido su objetivos; b) la
irrelevancia de la naturaleza jurídica de la relación que haya entre el Estado y
quien cumple funciones para él, y del régimen jurídico que rija esa relación; c) la
prestación de servicios o el ejercicio de funciones para el Estado o a nombre del
Estado (o ambas cosas) -que conllevan o no participación en la formación o
ejecución de la voluntad estatal- en cualquier nivelo jerarquía, en forma
permanente, transitoria o accidental, remunerada u honoraria, enderezada al
cumplimiento de fines públicos, sea cual fuere la forma o el procedimiento de
designación del funcionario".
10. Dictamen 1643 del año 2002
de la Subsecretaría de la Gestión Pública . Sostuvo que "la especie 'el Registro
Seccional' de marras se trata de una organización para estatal que cumple fines
públicos y propios del Estado: recaudación arancelaria, y cuya autoridad, su
'Encargado', es un funcionario público designado por el Estado que percibe como
retribución por sus servicios una suma proveniente del peculio público que resulta
de un porcentaje o monto fijo de los aranceles que recauda". Y concluye que hay
"una entidad de la que el Estado se vale para el cumplimiento de sus actividades, y
su 'Encargado', no obstante no tener una relación de empleo, presta servicios para
el Estado y a su nombre para el cumplimiento de fines públicos. Se trata,
entonces, de manera indubitable de un funcionario público que cumple funciones
en una entidad para estatal que se encuentra comprendida por el Régimen sobre
Acumulación de Cargos, Funciones y/o Pasividades, aprobado por el Decreto
85676/1961, y, en consecuencia, no puede acumular a su cargo un beneficio
previsional o haber de retiro proveniente de cualquier régimen de previsión
nacional, provincial o municipal"
11. Con posterioridad la
Procuración del Tesoro de la Nación recoge las consultas efectuadas a la
Subsecretaría de la Gestión Pública y expresadas en su dictamen 1643/2002. Sin
embargo sus consideraciones difieren de ésta (Dictámenes 242:446) . Expresa
que el Registro Nacional de la Propiedad Automotor no es una hacienda
paraestatal porque no tiene personalidad jurídica propia, ya que depende de una
Dirección y le corresponde a ésta determinar el número de Registros necesarios así
como su lugar de instalación. Asimismo el vínculo que une a los Encargados con el
Estado es de naturaleza contractual, "sin perjuicio de que toda su actividad, como
así también sus derechos y deberes se encuentre regulados por la ley y sus
reglamentos", de allí que rigen para ellos las mismas incompatibilidades
establecidas para los funcionarios públicos.
12. CSJN, L. 502. XLIV
Longombardo, Marta Cristina y otro c/ EN M° J. DNRA y Créditos Personales s/
amparo ley 16.986 de fecha 29/06/2010 en el caso Longombardo, Marta Cristina y
otro c. en Mº J. DNRA y Créditos Prendarios. La Corte hace suyo el dictamen de la
Procuración en el cual se sostiene que sí están alcanzados por el sistema general
de incompatibilidades por acumulación de cargos. Tal aseveración se fundamenta
en que los Encargados "cumplen una función pública registral" y que "revisten el
carácter de funcionarios públicos". Y aunque el régimen de creación de la figura de
Encargado aclara que no tienen una relación de empleo, la Procuración sostiene
que ello no significa que estén excluidos del régimen de incompatibilidades, pues
el ámbito de aplicación personal y material de este último es más amplio que la
mera relación de empleo. Considera que no resulta aplicable para resolver la
controversia la doctrina de los Fallos: 305:981 en el que había caracterizado como
ejercicio de una profesión liberal a la que desarrollan los Encargados de Registro,
asimilándolos a la situación de notarios.
Hoy existe cierto consenso en que son
funcionarios públicos. Y aunque no revisten relación de empleo con la
administración pública también se acepta que están alcanzados igualmente por el
régimen de incompatibilidades establecidas por los decretos Nº 8566/61 y su
Decreto 894/2001. Pero como dijimos la discusión aún no ha sido zanjada
totalmente y algunos la reeditan de distintas maneras. Por ejemplo, Basteiro
concluye que para los Encargados registrales optar por la percepción del beneficio
previsional o mantener el desempeño del cargo resignando los emolumentos, no
resulta materialmente aplicable. Ello en virtud de que el emolumento que perciben
en carácter de retribución personal por sus funciones es fuente a la vez de
financiamiento de los gastos que demanda la mantención del Registro
(infraestructura y personal). Sin embargo su razonamiento incurriría en una
falacia en tanto que es totalmente posible que pueda dejar de percibir los haberes
previsionales si desea continuar con el cargo. Es decir que sí hay una opción
posible para evitar la incompatibilidad.
Otra cuestión derivada de ésta, y de
importancia para el presente proyecto, es que en caso de ausencia, licencia u otra
necesidad de inasistencia de parte del Encargado Titular deberá ser reemplazado
en sus funciones por el Encargado suplente y/o en su defecto por el Suplente
Interino. Cabe destacar que estos suplentes no mantienen ningún tipo de relación
con el Estado, siendo empleados del Encargado Titular del Registro. Es más, la
normativa se ocupa de aclarar esta condición: "los colaboradores del Encargado
del Registro carece de toda relación con el Estado" .
Esta cuestión nos remite a los
derechos que tienen dichos Encargados en tanto funcionarios públicos, aún
cuando no revisten relación de empleo. El art. 3º del Decreto 644/89 establece
como derechos: a) la permanencia en el cargo, b) a una retribución por sus
servicios y c) a licencias, justificaciones y franquicias.
En cuanto a las licencias y franquicias
en su art. 6º establece las siguientes:
a) Ordinaria: 35 días corridos al
año
b) por razones de salud: "el tiempo
que requiera el restablecimiento", en suma indefinida.
c) Por desempeño de cargo no
permanente de orden nacional, provincial o municipal.
d) Extraordinaria: hasta 6 meses cada
5 años
e) Por maternidad, matrimonio y
fallecimiento: se rige por el decreto 3413/79: régimen de licencias, justificaciones y
franquicias para la Administración Pública Nacional.
f) Franquicias: 5 días hábiles por mes.
En caso de ser más debe estar sujeto a autorización expresa.
De lo expuesto se pueden proponer
algunas conclusiones. En primer lugar el régimen de licencias es aún más
beneficioso que respecto de quienes sí tienen relación de empleo con el Estado. En
segundo, las suplencias, ejercidas por personal que no tiene ningún tipo de
relación o vínculo con el Estado y que son empleados del Encargado de Registro,
podría en algunas circunstancias ser más que prolongada. En estas circunstancias
este servicio público queda en manos de personas sobre las cuales el Estado no
ejerce ningún tipo de control, excepto reclamar al propio Encargado su
desafectación a las funciones encomendadas, cuando hubieren cometido algún
acto motivo de sanción.
Un último comentario a la estabilidad
en el cargo tratándose de un servicio público delegado por el Estado. Como se
dijo, una actividad que indudablemente tiene que tener márgenes de rentabilidad
que la hagan sustentable e interesante para particulares, sería de interés público
que sea una actividad delegada por plazos determinados y no vitalicia, ni sujeta a
ningún tipo de reevaluación más allá de la acreditación de antecedentes o
idoneidad al momento de concursar el cargo. Cabe señalar que la Resolución
MJSyDH 356/04 vino a enmendar esta situación expresando en sus considerandos
que "corresponde introducir un mecanismo de evaluación periódica para asegurar
el correcto, desempeño de la función encomendada a los Encargados, y procurar
una eficaz prestación del servicio, con los consiguientes beneficios para la
comunidad, entre otras tantas modificaciones que introducía a este régimen
laboral". Sin embargo, prontamente, apenas unos 8 meses después se la deroga
por medio de la Resolución MJSyDH Nº 270/04. El Estado reconoce allí que se
actúa así respondiendo al reclamo de la Asociación Argentina de Encargados de
Registro de la Propiedad Automotor "que (...) por Expediente M.J. y D.H. N°
144.069/04, ha peticionado su derogación, entendiendo que, los principios de
transparencia y eficacia, rectores del servicio público a ellos encomendado, se
encuentran garantizados por la normativa antes vigente".
Finalmente, sobre este tema también
pueden hacerse consideraciones vinculadas a la transparencia tanto en la selección
de personas para el cargo como en el ejercicio de la función del mismo. Sin
disponer de información en contrario, sin embargo no puede dejarse de lado que
se necesitaron varios años hasta que se introdujo la selección por concurso de
estos funcionarios, así como también lo ya mencionado respecto de la carencia de
un sistema de evaluación de desempeño. En tal sentido, los cargos terminan
transformándose en vitalicios, y en algunos casos cuasi-hereditarios o sometidos a
prácticas de nepotismo.
Pasemos ahora al segundo motivo de
controversia: los Registros Seccionales y su condición jurídica dentro de la
estructura del Estado.
En general, la doctrina sostiene que
las personas jurídicas públicas pueden ser de dos tipos: las estatales y las no
estatales. Dentro del campo de las primeras podemos consignar todos los
organismos y entes que integran la administración pública. Sin embargo dentro de
las segundas también se pueden incluir organismos que, aún cuando no
pertenecen a ella, ya sea porque así fueron creados por ley, o porque por su
naturaleza son incompatibles con la condición de estatal, se rigen por normas del
derecho público.
Para mayor precisión sobre este
punto hacemos nuestras las palabras de Marienhoff acerca de que las personas
jurídicas públicas estatales son aquellas cuyo "origen es siempre estatal; sus 'fines'
son fines esenciales y específicos del Estado; emiten actos administrativos; sus
órganos personas son funcionarios o empleados sometidos a una relación de
derecho público; su patrimonio es del Estado, pudiendo integrarse el mismo por
bienes del dominio público o del dominio privado; tiene prerrogativas propias de la
Administración Pública, especialmente la potestad de imperio, ejercida ésta en
nombre propio para el cumplimiento total de su actividad". En cambio, las
personas jurídicas públicas no estatales son aquellas en las que: "Su origen o
creación puede responder a un acto del Estado o de los particulares; sus fines, si
bien han de ser indispensablemente de 'interés general', no es menester que
coincidan en todo o en parte con los fines específicos del Estado, ... trátase de un
interés general menos intenso que el que satisface el Estado como función esencial
y propia de él; sus órganos personas no son funcionarios o empleados públicos; ...
su patrimonio no es totalmente del Estado, aunque parte puede ser de éste; por la
índole de la actividad que ejercen están sometidas a un control más o menos
riguroso por parte del Estado; pueden poseer cierto poder coactivo o de imperio
sobre los administrados o particulares que actúan del ámbito en el que el ente
ejerce su actividad" .
De acuerdo con esta caracterización
los Registros Seccionales se encuadrarían plenamente dentro del grupo de
personas jurídicas públicas no estatales en tanto habiendo sido creadas por el
Estado están sometidas a un control por parte de éste y tienen cierto poder
coactivo o de imperio sobre los administrados. Pero que se diferencian de las
públicas estatales en que su órganos persona no son empleados públicos (a
excepción del Encargado que es funcionario público según se ha determinado) y
que su patrimonio no es del Estado. En cuanto a sus fines son específicos y
coinciden plenamente con los del Estado, a diferencia por ejemplo de los colegios
profesionales, entidades públicas no estatales, que pueden tener otros fines tales
como la defensa de los intereses profesionales de los colegiados, culturales, de
asistencia social, o previsionales.
Por otro lado, durante mucho tiempo
existió consenso acerca de que se trataban de "organizaciones paraestatales", o
como lo expresa la normativa en la materia, "hacienda paraestatal". Sin embargo
el Dictamen Nº 314 del 6 de septiembre de 2002 de la procuración del Tesoro
afirma taxativamente que "El Registro Nacional de la Propiedad Automotor no es
una hacienda paraestatal pues no tiene personalidad jurídica propia ya que,
conforme lo establece el artículo 7º del Decreto-Ley Nº 6582/58, depende de la
Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y
Créditos Prendarios".
Tal como se dijo existen 1517
Registros Seccionales en todo el país, cifra que incluye los vinculados a
automotores, motovehículos y maquinaria agrícola, vial e industrial. Un dato
relevante para la fundamentación del presente proyecto es que el 46, 34% de los
Registros se encuentra intervenido o a cargo de un responsable interino. Es decir,
que casi la mitad de los Registros seccionales del país atraviesan una situación de
irregularidad en cuanto a su constitución. En el caso particular de Santa Fe, la
provincia que represento, existen 154 registros seccionales de los cuales se
encuentran intervenidos 67, lo que equivale a un 43,5%.
FUENTE: Elaboración propia en base
a información web de la Dirección Nacional de Registros de la Propiedad
Automotor y Créditos Prendarios.
Hasta aquí hemos desarrollado una
descripción del estado de situación en materia de Registros Seccionales con un
fuerte acento en su conflictiva condición jurídica. Se ha señalado también que en
la práctica la mitad de los mismos se encuentra en una condición de no
regularidad. Pasaremos ahora a considerar un último aspecto vinculados a la
organización jurídico-política de nuestro país y la de sus diferentes
administraciones públicas.
El Decreto 6582/58 se explayaba en
uno de sus considerandos sobre la condición federal de este sistema de registro:
"la creación de un organismo nacional descentralizado, como es el que se
establece, se adapta a las exigencias de nuestro sistema federal de gobierno, por
cuanto se relaciona con la aplicación práctica de las nevus normas que, sobre el
dominio de los automotores, por este decreto-ley se estatuyen; que para facilitar
las transacciones comerciales, que podrían verse perturbadas en su normal
desenvolvimiento con la creación de un sistema complejo y centralizado, se ha
considerado conveniente la descentralización administrativa sobre la base del
método, universalmente, consagrado, de la inscripción en el lugar de radicación del
vehículo".
Sin embargo, en la actualidad es
posible establecer sobre este punto mayores precisiones en función del avance de
las ciencias de la administración, en particular, de la pública. La descentralización
es un concepto complejo que tiene múltiples acepciones diferentes y que ha
merecido una vasta literatura en la cual se exponen sus características, atributos,
ventajas y desventajas. Muchas de las definiciones que sobre ella se pueden
encontrar terminan abrevando en los textos de Denis Rondinelli, considerado el
padre intelectual del concepto , quien considera además que es posible establecer
una clasificación de tipos de descentralización , a saber: a) desconcentración, b)
delegación, c) devolución y d) privatización.
En tal sentido, aplicando sus
definiciones al caso que nos convoca, y pese al espíritu supuestamente federalista
de los creadores de este Registro, lo cierto es que estamos en presencia de un
caso de desconcentración, aclarando en este punto que lo que hoy entendemos
por descentralización correspondería en todo caso a lo que Rondinelli define como
devolución. La desconcentración se produce dentro de un mismo nivel de gobierno
(ya sea central o local), y consiste en la entrega de ciertas cuotas de autoridad
hacia los niveles o dependencias administrativas inferiores, o bien a dependencias
que se encuentran distantes geográficamente de lo que podría llamarse la oficina
central. Rondinelli agrega que cuando se trata de algo más que una mera
reorganización administrativa implica que los niveles inferiores pueden planificar e
implementar programas y/o proyectos así como ajustar las directivas centrales a
las condiciones locales bajo la supervisión de los niveles superiores o centrales. En
el caso de los Registros no se avanza sobre este punto ya que la mera actividad
registral, a los efectos de mantener la uniformidad en todo el territorio queda
fuertemente centralizada la actividad regulatoria y de contralor.
Sin embargo, si nos atuviéramos a
la jurisprudencia que en su momento entendió que se trataban de haciendas
paraestatales y que el Encargado no tenía relación de empleo con el Estado
debiéramos decir entonces, que la figura más apropiada en este caso sería la de
Delegación, como por ejemplo el caso de delegación del control de la matricula
profesional en los colegios profesionales. La delegación se define como la
transferencia de poder de gestión sobre determinadas funciones públicas a
organizaciones no estatales y que son controladas por el Estado quien sigue siendo
el responsable del cumplimiento de las mismas.
El presente proyecto propone una
descentralización más acabada del sistema entendiendo por tal a la transferencia
de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos locales.
Particularmente, hacia provincias con autoridades designadas democráticamente,
que recaudan sus propios impuestos y por ende son autónomas en cuanto a las
decisiones de asignación presupuestaria manteniendo en este caso el nivel
nacional la potestad regulatoria a efectos de mantener un sistema único de
registro en todo el país, lo cual constituye un elemento claramente positivo con
fines de control y para evitar la evasión o transgresión a las normas simplemente
cambiando de jurisdicción los dominios.
Finalmente, el proyecto también
responde a situaciones que se han detectado en las prácticas cotidianas y que
implican en cierto modo una transgresión a las normas establecidas. Se han
detectado al menos en el caso de la provincia que represento, pero también en el
caso de la provincia de Tucumán que se producen situaciones de evasión fiscal en
tanto que se registran municipios de provincias fronterizas con una cantidad de
patentamientos que reflejan una relación per cápita fuera de toda razonabilidad,
dado que superaría el parque automotor la población del mismo. O, en algunos
casos, donde se visualiza una tendencia mayoritaria a patentarse autos de alta
gama. En este sentido, la invalorable autonomía provincial conduce en estos casos
a situaciones no deseadas de competencia fiscal entre jurisdicciones.
Las razones por las cuales es
necesario avanzar en la modificación de un sistema que, originado por un gobierno
de facto, y que permanece fiel a si mismo aún cuando el mundo ha cambiado y
mucho en el último medio siglo merecen entonces que las expongamos con mayor
claridad y detenimiento.
En primer lugar, la figura jurídica tan
controvertida con la que han sido creados es una razón de vital importancia. La
mayor parte de los registros públicos están en manos del Estado, motivo por el
cual no hay razón alguna para que el Registro de los automotores no lo sea
también, considerando la importancia de determinar el dominio de tales bienes
para una variada gama de circunstancias. Una plena incorporación a la órbita de la
administración pública resolvería todas las controversias judiciales que se
generaron para entender si corresponde o no aplicar cierta normativa a los
responsables de los registros, así como el dispendio de fondos públicos que ello
significa.
Segundo, las razones a favor del
sostenimiento de una entidad pública no estatal que tienen otras organizaciones
como los colegios profesionales carecen de toda aplicación en esta circunstancia.
Tomando a éstos como ejemplo queda claro que asumen otros objetivos
vinculados a sus asociados (sociales, culturales, de representación corporativa, de
defensa de intereses, etc.), y muchas veces de tipo representativo, que exceden la
mera matriculación.
Tercero, el nivel de descentralización
debe ser naturalmente el provincial en tanto que este nivel de gobierno tiene la
plena capacidad para gestionar el servicio.
Cuarto, cabe una razón impositiva en
tanto el pago del impuesto a las patentes es de orden provincial, con lo cual el
manejo de la cosa pública indica que sería razonable administrar la cuestión
impositiva desde sus orígenes mismos, interviniendo en la registración del bien en
cuestión.
Quinto, no existen razones para
sostener que la mera registración de un bien, impuesta por el Estado al propietario
del mismo, y su delegación a un tercero, genere una actividad con excedentes,
que pueden ser caracterizados como lucro de la actividad, sin mediar ningún valor
agregado, configurándose así en una mera intermediación. En todo caso, sería más
razonable que los excedentes de la registración quedaran en las arcas públicas a
efectos de ser reinvertidos en la mejora del servicio o en todas otras actividades
vinculadas a la cuestión vial y de tránsito de carácter preventivo, ya que nuestro
país registra altísimas tasas de muerte e incapacidad producidas por lesiones
vinculadas a accidentes de tránsito.
Sexto, si la mitad de los Registros del
país se encuentra en una situación irregular en cuanto a su funcionamiento y al
responsable del mismo, por cuanto están intervenidos o con un nombramiento
interino, ello es un indicador de que es necesario proceder a una regularización del
mismo. Cabe señalar que las causas para la intervención están establecidas
normativamente y están vinculadas a un mal desempeño del responsable.
Séptimo, las situaciones de
competencia fiscal entre jurisdicciones no resultan saludables a las economías
locales, mereciendo entonces un dedicado análisis y propuestas de solución.
El presente proyecto propone una real
federalización y descentralización administrativa de los registros de la propiedad
automotor transfiriendo su administración a las jurisdicciones provinciales, las
cuales están en condiciones de determinar necesidades y soluciones
administrativas y organizativas en la materia. Al mismo tiempo que significa una
incorporación al Estado de una actividad registral que fuera tercerizada y/o
privatizada desde su origen mismo y que implica un innecesario fin de lucro, en
tanto que no median fundamentos razonables para sostenerlo, ya que entre otras
cuestiones la actividad no incorpora valor agregado al servicio, ni cumple otros
fines que los meramente registrales. Asimismo, el proyecto conlleva la propuesta
para que dichas jurisdicciones integren plenamente a dichos registros dentro de la
órbita de la administración provincial, a fin de que las actividades sean ejecutadas
por funcionarios y empleados públicos. Se evitan así definitivamente todos los
planteos jurídicos que tienden a desnaturalizar la condición eminentemente pública
de esta función. En tanto que los excedentes de la actividad registral serán
destinados a un meritorio y necesario fin público como es la educación vial y la
realización de campañas concientizadoras sobre la importancia de un manejo
seguro. Ya es conocido largamente que las muertes y lesiones por accidentes de
tránsito superan largamente en la Argentina las muertes por otras razones tales
como enfermedad y/o actos de violencia
Por las razones expuestas solicito a
mis pares que me acompañen en la presentación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CICILIANI, ALICIA MABEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| RASINO, ELIDA ELENA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| RIESTRA, ANTONIO SABINO | SANTA FE | UNIDAD POPULAR |
| TROIANO, GABRIELA ALEJANDRA | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| RICCARDO, JOSE LUIS | SAN LUIS | UCR |
| PERALTA, FABIAN FRANCISCO | SANTA FE | GEN |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARLETTA, MARIO DOMINGO | SANTA FE | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO BARLETTA (A SUS ANTECEDENTES) |