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PROYECTO DE TP
Expediente 2762-D-2012
Sumario: DECLARAR DE INTERES DE LA HONORABLE CAMARA EL INFORME LOS DERECHOS SEXUALES Y LOS DERECHOS REPRODUCTIVOS, REALIZADO POR DIEZ ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES (ONG).
Fecha: 04/05/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 41
La Cámara de Diputados de la Nación
DECLARA:
Declarar de interés de
ésta Honorable Cámara el informe "Los derechos sexuales y los derechos
reproductivos" realizado por un conjunto de diez Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) de reconocida trayectoria y presentado ante la
Organización de Naciones Unidas (ONU).
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En 2002 se sancionó la Ley Nacional
Nº 25.673 de Salud Sexual y Procreación Responsable ("Ley Nacional de Salud
Sexual") que estableció la provisión de servicios de salud sexual y reproductiva a
nivel nacional. En 2003, a través de su decreto reglamentario 1282/03, se puso en
marcha el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable
(PNSSyPR) que tiene a su cargo la implementación de la ley. Ésta contempla la
provisión de información y asesoramiento sobre anticonceptivos y su entrega
gratuita en todos los servicios privados y públicos de salud, así como por la
seguridad social; atención y prevención de cáncer genito-mamario; prevención y
atención de VIH/SIDA, y enfermedades de transmisión sexual. Abarca a la
población general, por lo que incluye a niñas y adolescentes, así como a mujeres y
a varones.
Lo cierto es que recién
se ha avanzado muy poco en su aplicación real. Lo demuestra el informe "Los
derechos sexuales y los derechos reproductivos" que adjuntamos como Anexo 1 y
que será analizado el próximo octubre en Ginebra durante el segundo "Examen
Periódico Universal", donde se evaluará a nuestro país dentro de un procedimiento
rutinario de la ONU para calificar los niveles de cumplimiento de las obligaciones
en materia de derechos humanos. En este sentido, entendemos que manifestar
nuestro interés no sólo lo respalda por ser justamente la institución donde se han
debatido y definido las Leyes, sino porque habla de nuestro compromiso con la
mejora continua en el acceso a los derechos de todas y todos los argentinos y la
necesidad de seguir avanzando en la legislación que devuelva a las mujeres sus
propios derechos sobre su cuerpo; que aún, en la Argentina del siglo XXI y las
tecnologías, le son negados.
"Las consecuencias de la
obstaculización sistemática han llegado a provocar severos daños físicos y
psíquicos a las mujeres, incluso la muerte", dicen las ONG y rememoran el caso de
Ana María Acevedo, una joven de 20 años, del norte de Santa Fe, que en 2007,
"teniendo cáncer y estando embarazada, murió por la negativa de los médicos
tanto a realizarle el aborto terapéutico que solicitó, como a brindarle tratamiento
para el cáncer, argumentando que el tratamiento era incompatible con el
embarazo".
El informe firmado por Centro de
Estudios de Estado y Sociedad (Cedes), Instituto de Género, Derecho y Desarrollo
(Insgenar), Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos
de la Mujer (Cladem), Equipo Latinoamericano de Justicia y Genero (Ela), Foro por
los Derechos Reproductivos, Católicas por el Derecho a Decidir (CDD), Centro de
Estudios Legales y Sociales (Cels), Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y
los Derechos Humanos, Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer (Feim)
y la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) resalta también el caso de "una
mujer en Entre Ríos, quien por padecer una cardiopatía severa, que implicaba un
embarazo de alto riesgo para su vida, solicitó un aborto no punible que le fue
negado por los médicos. Luego de cuatro meses de internación en un hospital,
alejada de su familia, llegó a dar a luz, aunque, como consecuencia, sufrió un
accidente cerebrovascular que la ha dejado paralizada de por vida".
Porque el acceso al aborto no punible
debiera estar garantizado, las ONG subrayan justamente que la decisión de la
Corte Suprema de Justicia que despejó la comprensión del artículo 86 del Código
Penal que en su inciso 2 dice que el aborto no es punible "si el embarazo proviene
de una violación o de un atentado al pudor cometido sobre una mujer idiota o
demente". En ambos casos, el aborto es legal y ya no debería haber ninguna
impronta legal que lo impida. Sin embargo, "no ha sido acompañada de ningún
pronunciamiento público por parte de la autoridad máxima de la política sanitaria
del país, esto es, el Ministerio de Salud de la Nación", como sostienen estas
organizaciones que le han solicitado al ministro Juan Manzur que se expida sobre
el fallo y convoque a una reunión del Consejo Federal de Salud (Cofesa) para
acordar con los ministros provinciales la atención de abortos no punibles. No sólo
no sucedió, si no que varios gobernadores y ministros provinciales manifestaron
públicamente su oposición a cumplir la norma. La provincia de Salta, por ejemplo,
agregó dispositivos procesales que obstaculizan y demoran el acceso de las
mujeres a esta práctica. En abierta contradicción con el fallo, el decreto
reglamentario firmado por el gobernador Juan Manuel Urtubey impone que las
mujeres en condiciones de acceder a un aborto no punible deberán presentar "la
denuncia penal de violación o la declaración jurada, realizada con la asistencia del
defensor Oficial o de Menores Incapaces, según corresponda".
Estas trabas en el cumplimiento de la
norma (detalladas en el estudio), no son una mera expresión de apego a las leyes,
si no la preocupación profunda por las vidas y los derechos que se truncan.
Por todo lo expuesto, solicitamos la
aprobación de este proyecto.
ANEXO
ANEXO 1
Foro por los Derechos
Reproductivos
Comunicación Conjunta
para Examen Periódico Universal
Argentina
Sesión 14
2012
Los derechos sexuales y
los derechos reproductivos (1)
Asociación por los
Derechos Civiles (ADC), Foro Ciudadano de Participación por la Justicia y
los Derechos Humanos (FOCO), Centro de Estudios de Estado y Sociedad
(CEDES), Comité de America Latina y el Caribe para la Defensa de los
Derechos de la Mujer (CLADEM), Equipo Latinoamericano de Justicia y
Genero (ELA), Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer
(FEIM), Foro por los Derechos Reproductivos (Foro DDRR) Instituto de
Género, Derecho y Desarrollo (INSGENAR), Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS), Católicas por el Derecho a Decidir Argentina (CDD)
El presente informe aborda la situación de los
derechos sexuales y los derechos reproductivos en Argentina. Los temas abordados son: el
acceso a métodos anticonceptivos, la anticoncepción quirúrgica, la educación sexual y
el aborto.
A. MARCO NORMATIVO E
INSTITUCIONAL
1. Argentina es un país federal. Si
bien la Nación está obligada a cumplir con los tratados internacionales y no puede
ampararse en su organización federal para justificar el incumplimiento de las
provincias y municipios, la distribución de competencias establece que la atención
de la salud es atribución principal de las provincias. En los años noventa se termina
de completar un proceso de descentralización, traspasando los hospitales
nacionales a las jurisdicciones provinciales o municipales sin transferir los fondos.
Sin embargo, el Ministerio de Salud de la Nación es responsable de la rectoría de la
política sanitaria nacional y de convocar y conducir los acuerdos de políticas
básicas comunes de las provincias en el Consejo Federal de Salud.
B. PROMOCION Y
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
ACCESO A METODOS
ANTICONCEPTIVOS (MACs)
2. En 2002 se sancionó la Ley
Nacional Nº 25.673 de Salud Sexual y Procreación Responsable ("Ley
Nacional de Salud Sexual") que estableció la provisión de servicios de salud
sexual y reproductiva a nivel nacional. En 2003, a través de su decreto
reglamentario 1282/03, se puso en marcha el Programa Nacional de Salud
Sexual y Procreación Responsable (PNSSyPR) que tiene a su cargo la
implementación de la ley. Ésta contempla la provisión de información y
asesoramiento sobre anticonceptivos y su entrega gratuita en todos los servicios
privados y públicos de salud, así como por la seguridad social; atención y
prevención de cáncer genito-mamario; prevención y atención de VIH/SIDA, y
enfermedades de transmisión sexual. Abarca a la población general, por lo que
incluye a niñas y adolescentes, así como a mujeres y a varones.
3. Siendo un país federal, las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueden optar por adherir a la
Ley Nacional (2) , o por sancionar sus propias leyes en la materia. Algunas
provincias no cuentan con leyes provinciales y otras sí. (3) Debemos señalar que, a
10 años de vigencia, el Programa Nacional no ha sido evaluado - buena práctica
aceptada en toda política pública -, aunque presenta informes anuales que
reportan actividades pero no indicadores de resultados o impacto (4) .
4. La implementación del
PNSSyPR es dispar. El acceso a servicios de salud sexual y reproductiva está
librado al arbitrio de la voluntad de los poderes ejecutivos locales, incumpliendo el
Estado nacional su obligación de garantizar los derechos humanos de toda la
población. La falta de monitoreo de la implementación, a nivel regional, por parte
del gobierno federal no es el único obstáculo que se advierte. Otros problemas
relativos a la rectoría del Ministerio Nacional en relación a su implementación
también incluyen: falta de regulación de la figura de la objeción de
conciencia, de rendición de cuentas sobre las asignaciones
presupuestarias y los niveles de ejecución, de implementación de la guía
de atención de los abortos no punibles, debilidades estructurales en la
implementación del programa de atención postaborto, e irregularidades
en la distribución y provisión de varios de los MACs incluidos en el
Programa. Si bien el programa cuenta con un Consejo Asesor de la Sociedad Civil
a nivel nacional, esto no ha podido replicarse, al menos de manera sistemática, a
niveles provinciales, a pesar de que en reiteradas ocasiones grupos de mujeres lo
han solicitado. Existen dificultades para garantizar espacios
confidenciales, seguros y de calidad para adolescentes que buscan
asesoramiento y atención. (5) Se constató que, como resultado de estas
políticas erráticas, las adolescentes, en su mayoría, llegan a los servicios de salud
reproductiva sólo cuando ya están embarazadas. En 2009 y 2010, las áreas
menos implementadas a nivel nacional fueron la difusión del programa y
las actividades de capacitación a los efectores, que tampoco fueron
cubiertas por acciones provinciales. Sin embargo, en 2011 se advierte un avance
en el área de materiales de difusión. . (6)
5. Los centros de salud
confesionales quedan exceptuados por ley de prescribir y suministrar
métodos anticonceptivos, sin existir un registro ni una difusión adecuada de
cuáles son. (7)
6. El acceso a la información es
deficiente, a pesar de las recomendaciones del último documento de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, que el país no cumple (8) .
Objeción de conciencia
7. Los profesionales de salud de los
establecimientos estatales, a nivel individual, pueden aducir "objeción de
conciencia" para no brindar la atención prevista en el PNSSyPR. Es preocupante,
en los últimos años, el ejercicio, por parte de profesionales de salud, de
"formas encubiertas" de objeción de conciencia, colocando obstáculos para
el acceso a las prestaciones del PNSSyPR de dudoso sostén científico o exigiendo
requisitos, como en los casos de ligadura tubaria, que la Ley no prevé. No existe
regulación nacional sobre el tema. A nivel local, la única excepción se
encuentra en la provincia de Santa Fe, en donde se implementó un registro público
de objetores de conciencia (9) ; aunque a la fecha no han sido publicados sus
resultados.
b.
Cuestiones presupuestarias
8. La doble responsabilidad (nacional
y provincial) -y en algunos casos, se suma en el nivel local- no implica que las
niñas y mujeres tengan siempre el acceso asegurado, sino todo lo contrario. La
multiplicidad de autoridades responsables se traduce en la falta de coordinación.
Independientemente de las particularidades de cada jurisdicción, se observa una
desigualdad estructural del sistema de salud para responder apropiadamente a las
necesidades de acceso a los MAC para igualar oportunidades. Algunos programas
locales cuentan con presupuesto propio, lo que les permite, en ciertas ocasiones la
compra de insumos. La mayoría, sin embargo, no cuenta con presupuesto propio.
La falta de presupuesto de los programas provinciales impide que suplan
deficiencias y/o demoras en la provisión de MAC por parte del PNSSyPR (10) .
Monitoreo, control social y denuncia
9. El PNSSyPR del Ministerio, a nivel
nacional, ha implementado una línea de asesoramiento y denuncia gratuita para
todo el país (Linea Salud Sexual, 0800-2223444). Si bien recibe muchas consultas,
su conocimiento (y uso) por parte de usuarias/os de todo el país es todavía
insuficiente. Sin embargo, no ha recibido una masiva difusión.
10. El Conders ha desarrollado desde
2003, apoyado por UNFPA, un proyecto de monitoreo social, ejecutado por ONGs y
grupos locales, que abarcó muchas ciudades de la mayoría de las provincias del
país. Sin embargo, por tratarse de una coalición de ONGs, tuvo limitaciones de
cobertura geográfica. La mayoría de las jurisdicciones provinciales y locales
no cuentan con mecanismos a través de los cuales las mujeres puedan
denunciar las violaciones a sus derechos (11) .
11. Sin embargo, la garantía para
el acceso a la salud sexual y reproductiva esta asociada
fundamentalmente a la voluntad y el esfuerzo personal de las/os
responsables de los respectivos programas. (12)
Métodos de Distribución de MACs. Plan Remediar
12. Desde 2010, el PNSSyPR
distribuye los insumos principalmente a través del Plan Remediar con
una periodicidad bimensual (13) .
13. En términos generales, este
método de distribución mejoró la provisión de MACs. Sin embargo,
algunas provincias experimentaron problemas, tales como mayores
desfasajes e irregularidades en la provisión de insumos. Entre otros, no se
satisface bien la diversidad de la demanda en todos los establecimientos y durante
todo el año, especificando que se generan sobrantes que no pueden usarse para
cubrir faltantes en otros efectores; y que se promueve la dependencia de las
usuarias hacia el sistema médico para todos los MACs, incluidos los preservativos,
ya que se condiciona la entrega a la presentación de receta médica y a través del
centro de salud. (14) En términos generales se afirma que Remediar privilegia
una modalidad de control sobre la provisión de los insumos que
desalienta la consulta (15) .
Insuficiente entrega de diversos MACs:
14. Los problemas de
disponibilidad más grandes se dan con los anticonceptivos inyectables,
de los que (16) se identificaron faltantes totales o parciales en muchas provincias.
En cuanto a los anticonceptivos orales, faltaron sólo en La Pampa, aunque señalan
que en el año 2009 eran 7 las jurisdicciones con problemas en la provisión
continua de este método. La anticoncepción oral de lactancia registró faltantes en
las provincias de Misiones y Santiago del Estero; y, finalmente, se identificaron
faltantes de preservativos en las provincias de Salta, Mendoza y el municipio de
Ituzaingó. En el caso de Córdoba, consideran que la provisión del Programa
Remediar es insuficiente y apelan al Programa de VIH-Sida para garantizar la
oferta.
15. En marzo de 2007, el Ministerio
de Salud de la Nación emitió la Resolución N° 232 incorporando en el programa
médico de salud la Anticoncepción Hormonal de Emergencia (AHE). Desde ese año
el Ministerio de Salud la compra y distribuye, pero es muy objetado por sectores
conservadores. Pese a su inclusión en el PNSSyPR, la AHE sigue siendo un
mecanismo poco difundido y poco usado en el sistema de salud, tanto
público como privado, incluso en casos de violencia sexual contra las
mujeres. En algunas jurisdicciones como Córdoba, han entablado acciones
judiciales contra la fabricación y provisión de AHE. (17) En los hechos, el acceso a
este método se encuentra fuertemente obstaculizado, por ejemplo no suele estar
disponible las 24 horas. En Salta, Mendoza y San Luis todavía hay profesionales
que la consideran abortiva pese a las evidencias científicas en contrario y, por eso,
no la ofrecen, desalientan la demanda e incluso optan por no entregarla aunque
sea demandada. En otras jurisdicciones, como la provincia de Tucumán, no se la
considera eficiente. Finalmente, en La Pampa la provisión de AHE no es suficiente,
y el PNSSyPR no envía mayores cantidades por considerar que "se está haciendo
un uso incorrecto" (18) .
16. Una importante barrera para el
acceso a la AHE es el requisito implementado por el Programa Remediar (que
apunta a llevar el control administrativo de la entrega de los métodos) de exigir la
presentación del Documento Nacional de Identidad para poder retirarla. Este
mecanismo lleva inevitablemente a disminuir la demanda. Si bien es una forma de
controlar la provisión nominalizada, y que las provincias rindan cuentas del uso de
los insumos, existen métodos menos invasivos para la identidad de las
usuarias.
17. Por ultimo, existen algunas faltas
puntuales, en algunas provincias, (19) del dispositivo intrauterino (DIU). Esto
resulta, sin embargo, un avance parcial, ya que en años anteriores este método
fue muy resistido por efectores de salud y funcionarios/as de los ministerios
respectivos.
ANTICONCEPCIÓN
QUIRÚRGICA
18. En agosto de 2006 se aprobó la
Ley nacional N° 26.130 de Anticoncepción Quirúrgica, (ACQ) que pretendió
poner fin a los obstáculos que enfrentaban las mujeres al ser derivadas al poder
judicial solicitando autorización para realizarse la práctica y eran derivadas al Poder
Judicial en busca de una autorización judicial previa a la práctica. (20) Desde ese
momento, sólo 7 provincias han adherido o sancionado sus propias leyes sobre la
materia, aunque no sería necesario que las provincias adhieran a la ley nacional
para que la prestación pueda ser exigida, sino sólo voluntad política.
19. La ACQ continúa teniendo
graves problemas de acceso en la Argentina. En numerosos casos se les
exige a las mujeres requisitos que las leyes no contemplan, como
autorizaciones del cónyuge o conviviente, límites etarios arbitrarios,
informes psicológicos (Provincia de Córdoba), análisis pre-quirúrgicos
que demoran meses (municipalidad de Tres de Febrero), determinado
número de hijos o revisiones con diferentes profesionales de la salud.
Incluso en el sistema público de salud se llega a cobrar por la prestación. Por otra
parte, la falta de regulación de la objeción de conciencia y el desconocimiento
sobre quienes suscriben, se han constituido en una barrera importante para el
acceso, ya que retrasa la obtención de los servicios en oportunidades clave como
la realización de cesáreas.
20. Es notable el rechazo de los
profesionales y las autoridades a la realización de ligaduras tubarias y vasectomías.
En ocasiones, profesionales de la salud manifiestan temor a quedar legalmente
desprotegidos frente a un juicio por mala praxis. El desconocimiento y la
discrecionalidad sobre el tema por parte de los profesionales sigue siendo un
obstáculo, a pesar de la reciente publicación (de escasa difusión) de una Guía
sobre Ligadura Tubaria (21) del Ministerio de Salud, en la que se brinda información
clínica y epidemiológica y marco legal. Se evidencian aún grandes obstáculos para
el acceso a esta práctica.
21. Ejemplos de estas dificultades
se observan en distintas localidades. Tucumán exhibe un alto grado de
objeción de conciencia entre los efectores de salud; en 2009, en Mendoza, se
detectaron tiempos de espera de hasta un año para su realización (en 2010 la
situación había mejorado, aunque seguían algunas demoras). En marzo de 2010
en Entre Ríos, una mujer con 9 hijos, que había solicitado una ligadura, murió a
pocos meses del parto (22) .
3. EDUCACIÓN SEXUAL
INTEGRAL
22. Este tema es abordado por el
informe que presenta, para esta misma Evaluación Periódica Universal, la Campaña
por la Educación (CADE). Sin embargo, por cuestiones de relevancia, resaltaremos
algunos aspectos.
23. En 2006 se sancionó la ley
nacional Nº 26.150 que estableció el derecho de todos los educandos a
recibir educación sexual integral (23) y creó el Programa Nacional de
Educación Sexual Integral. Recién en agosto de 2008 se firmó la Declaración
Ministerial "Prevenir con Educación" y el Programa comenzó a funcionar. Hasta el
año 2011 únicamente en 7 provincias se sancionaron leyes de educación
sexual.
24. El Programa incluye contenidos
novedosos y ha desarrollado una serie de documentos con los lineamientos
curriculares y estrategias que parecen muy acertados (24) . Sin embargo, en
algunas jurisdicciones con resistencia a la integración curricular la
distribución no fue lo suficientemente efectiva y no tuvo la difusión
necesaria, que comenzó recién en 2009 (25) .
25. Además, a pesar de los
avances, las capacitaciones a docentes continúan siendo insuficientes. La
cifra total de docentes capacitados/as en los tres últimos años llega apenas al
4,5% del total de docentes en la Argentina, que según el censo de 2004 es de
825.250 docentes en todo el país (26) .
26. Entre los desafíos que señala la
propia coordinadora del Programa está la dificultad en el afianzamiento del
enfoque de derechos y la perspectiva de género, la inseguridad que
sienten los equipos docentes a la hora de instalar los contenidos de la
educación sexual integral en las aulas, la dificultad y el temor en el
diálogo con las familias, la falta de compromiso de docentes y sectores
directivos con el tema y las dificultades institucionales de
implementación.
27. Es especialmente preocupante el
enfoque de algunos materiales creados a nivel local, dado que pueden resultar
más restrictivos que los incluidos a nivel nacional. Un ejemplo es la cartilla de
educación sexual de la provincia de Salta, que fue desarrollada por el gobierno
provincial en conjunto con organizaciones conservadoras e incluye contenidos
inexactos, en algunos casos, y groseramente incorrectos en otros (27) . Sin
embargo, algunas provincias han mostrado mayor apertura (28) .
28. Adicionalmente, la ejecución
presupuestaria local presenta un gran déficit. Por ejemplo, en el año 2010 la
Ciudad de Buenos Aires ejecutó únicamente el 0,1% del presupuesto asignado
para educación sexual y ha capacitado sólo a 2000 docentes de los más de 55.000
que se desempeñan en la ciudad. (29)
ABORTO
Acceso al
aborto no punible
29. En Argentina el aborto está
tipificado por el Código Penal como un delito contra la vida y las personas, el que
establece reclusión o prisión para quien lo efectúa y para la mujer que se causara
o consintiera esa práctica. El artículo 86 reconoce determinadas excepciones en las
que el aborto no es punible cuando es practicado por un médico diplomado y con
el consentimiento de la mujer: (1) si el aborto "se ha hecho con el fin de evitar un
peligro para la vida o la salud de la madre y si este peligro no puede ser evitado
por otros medios", y (2) "si el embarazo proviene de una violación o de un
atentado al pudor cometido sobre una mujer idiota o demente. En este caso, el
consentimiento de su representante legal deberá ser requerido para realizar el
aborto".
30. A pesar de que la legislación
contempla causales en las que el aborto no es punible, las mujeres en
esas situaciones históricamente no pudieron acceder a un aborto legal y
seguro en los servicios públicos de salud. (30) Los profesionales de estos
servicios han insistido siempre en exigir autorización judicial para proceder a
interrumpir el embarazo (ya sea por desconocimiento de los permisos de la ley
penal, temor a persecuciones criminales u objeción de conciencia -dando lugar a
servicios donde todos se han declarado objetores) (31) .
31. Mayores dificultades aún
enfrentan las víctimas de violación ya que, pese a estar contempladas
dentro del permiso legal, las respuestas a sus pedidos de aborto no
punible es todavía, en muchos casos, restrictiva: únicamente las mujeres
violadas con discapacidad mental. La interpretación amplia, que fue avalada
incluso por fallos judiciales de primer y segunda instancia, y, recientemente, por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, considera que el aborto no es punible en
cualquier caso de violación.
32. En 2007, el Ministerio de Salud
de la Nación desarrolló una "Guía Técnica para la Atención de Abortos No
Punibles", para garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos sexuales y
reproductivos de las mujeres que fue actualizada en el año 2010, con un contenido
similar al del actual fallo CSJN. En julio de 2010, el Estado anunció en la sesión
correspondiente ante el Comité CEDAW que esta última versión había sido elevada
al rango de resolución ministerial. Esta medida era largamente reclamada por el
movimiento de mujeres y fue replicada por los medios argentinos que incluso
divulgaron el número de la resolución firmada por el Ministro. Al día siguiente, el
Ministerio de Salud emitió un confuso comunicado negando que el Ministro hubiera
firmado la resolución, y desdiciéndose de lo afirmado por los representantes del
Estado ante el Comité de la CEDAW, pero sin manifestar claramente cómo
afectaba eso la vigencia de la Guía. La sesión ya había finalizado, con lo cual la
desmentida no pudo ser aclarada allí por las organizaciones de la sociedad civil
participantes. Si bien la Guía está disponible en la página web del ministerio, la
falta de resolución que la refrende y la falta de voluntad política para su difusión e
implementación hacen que su aplicación sea irregular.
33. En 2007, varias jurisdicciones
locales dictaron resoluciones ministeriales que aprobaron protocolos de atención
para los casos de aborto no punible. Tal es el caso de la Ciudad de Buenos Aires
(32) , y la ciudad de Rosario (33) , la Provincia de Buenos Aires (34) , y la de Neuquén
(35) . En 2009, la Provincia de Santa Fe adhirió a la Guía Técnica del Ministerio (36) .
En 2010, Chubut se convirtió en la primera provincia del país en instrumentar la
implementación del art. 86 CP de forma legislativa (37) .
34. Esta guía debería complementarse
con el "Protocolo para la Atención Integral de Personas Víctimas de Violaciones
Sexuales", que el Ministerio de Salud desarrolló a finales de 2011 con la
colaboración de especialistas y que fuera ratificada por el Consejo Asesor de la
Sociedad civil del PNSSyPR. Allí establece la procedencia del aborto no punible en
casos de abuso sexual, con los mismos lineamientos del mencionado fallo de la
CSJN. Sin embargo, la Guía fue retirada de la página web del Ministerio de Salud a
los dos meses de lanzada, debido a las dificultades impuestas para la realización
de un aborto que sufrió una niña violada de 11 años en la provincia de Entre Ríos,
en enero de 2012 (38) . La Guía aún no está disponible en la página web del
Ministerio, añadiendo así otro episodio inconsistente con la protección de los
derechos sexuales y reproductivos.
35. Las consecuencias de la
obstaculización sistemática al acceso al aborto no punible han llegado a
provocar severos daños físicos y psíquicos a las mujeres, incluso la
muerte. Un ejemplo de esto ha sido el caso de A.M.A. (39) , quien teniendo cáncer
y estando embarazada, murió por la negativa de los médicos tanto a realizarle el
aborto terapéutico que solicitó, como a brindarle tratamiento para el cáncer,
argumentando que el tratamiento era incompatible con el embarazo. Otro ejemplo
es el caso de una mujer en Entre Ríos, quien por padecer una cardiopatía severa
que implicaba un embarazo de alto riesgo para su vida, solicitó un aborto no
punible que le fue negado por los médicos. Luego de 4 meses de internación en un
hospital, alejada de su familia, llegó a dar a luz, aunque, como consecuencia,
sufrió un accidente cerebro vascular que la ha dejado paralizada de por vida (40) .
36. Los problemas de
inaccesibilidad al aborto no punible motivaron que un grupo de ONGs (41)
llevara adelante un litigio internacional ante el Comité de Derechos Humanos
de ONU (42) . Se trata de una joven de 19 años discapacitada mental, víctima de
una violación, que solicitó un aborto no punible que no fue atendido por el Estado.
Aunque la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires autorizó la
práctica, no pudo llevarse adelante el aborto por invocaciones a argumentos
religiosos y a la "objeción de conciencia por parte de los tribunales" (43) . El
Comité de DDHH de la ONU condenó a la Argentina por violación a los
artículos 7, 17 y 2, párrafo 3 en relación con los artículos 3, 7 y 17 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El dictamen estableció
que Argentina debía proporcionar a L.M.R. medidas de reparación que incluyan
una indemnización adecuada. El Estado argentino tiene también la obligación de
tomar medidas para evitar que se cometan violaciones similares en el
futuro, dar difusión al dictamen del Comité e informar, en un plazo de 180 días,
las medidas que haya adoptado para aplicar dictamen. Sin embargo, a la fecha de
este informe, el Estado Argentino no sólo no tomó esas medidas exigidas
por el Comité para reparar a la víctima en este caso, sino que tampoco
adoptó las previsiones para que no se repitan estas situaciones,
incumpliendo sus obligaciones ante el Comité de Derechos Humanos de
la ONU (44) .
37. Como ya se dijo,
el 13 de marzo de 2012, la Corte Suprema Argentina se pronunció en la
sentencia FAL s/medida autosatisfactiva sobre el alcance del permiso
para el aborto en casos de violación establecido en el art. 86, inciso 2, del Código
Penal (45) . Allí reafirmó que el aborto en caso de violación es un derecho que
asiste a las mujeres. La sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
establece que: (1) no es obligatoria una denuncia previa por violación; (2)
deben eliminarse las barreras institucionales y burocráticas; (3) Los
servicios públicos de salud están obligados a realizar los abortos no
punibles; (4) Las autoridades de salud deben capacitar a funcionarios y
efectores de salud de manera acorde a este fallo; (5) debe darse difusión
pública sobre los derechos que asisten a las víctimas de violación; (6) debe
asistirse a mujeres víctimas de violencia.
38. Sin embargo, este fallo no ha
sido acompañado de ningún pronunciamiento público por parte de la
autoridad máxima de la política sanitaria del país, esto es, el Ministerio
de Salud de la Nación. De hecho, algunas organizaciones requirieron al Ministro
de Salud que se expida sobre el fallo y que convoque una reunión del Consejo
Federal de Salud (COFESA) para acordar con los ministros de salud provinciales la
atención de abortos no punible. El Ministro de Salud no respondió a este pedido.
Varios gobernadores y ministros provinciales manifestaron públicamente sus
dudas respecto a la adhesión que en las provincias debe hacerse del fallo de la
Corte Suprema (Salta, Mendoza, La Pampa); y Salta agregó dispositivos procesales
que obstaculizan y demoran el acceso de las mujeres a esta práctica.
39. Aunque aun es temprano para
evaluar la implementación que del fallo, sabemos que las jurisdicciones de Chubut
y Santa Fe tienen protocolos sanitarios que se corresponden con los criterios
sentados por la Corte. Sin embargo, la Ciudad de Buenos Aires, la Provincia
de Buenos Aires y Neuquén mantienen protocolos que permiten el aborto
de forma restrictiva sólo a mujeres discapacitadas mentales, y además exigen
requisitos como denuncia policial previa e incluso, algunos, declaración de insania.
Además, con posterioridad a la sentencia de la Corte Suprema, el gobernador de
Salta dictó el decreto 1170/12, en que se reconoce el derecho al aborto
en todos los casos de violación pero se añade un requisito expresamente
vedado por la Corte Suprema, que es la intervención del defensor oficial o de
menores en la solicitud. Recientemente, la provincia de Córdoba sancionó un
protocolo que impone un límite de edad arbitrario.
40. Desde el fallo de la Corte
mencionado, se han documentado al menos dos casos de inaccesibilidad al aborto
de mujeres (y niñas) violadas. Por otro lado, hay que señalar que hay servicios
públicos en los que se practican ANP de acuerdo a la ley, sin que esos casos
pierdan el carácter de confidencialidad que les corresponde tener.
b.
Morbi-mortalidad materna derivada de abortos practicados en
condiciones de riesgo
41. La tasa de mortalidad materna
informada por el Ministerio de Salud para el año 2010 fue de 44 x 100.000 NV; es
decir, 331 mujeres perdieron la vida ese año, manteniéndose muy por encima de
los de otros países Latinoamericanos, como Chile (18,2/16) y Uruguay (15 /20). (46)
Esta tasa aún se mantiene muy lejos de la meta 5a de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM), que establece llegar al 2015 con una tasa de mortalidad por
gestación de 13 por 100 mil NV. De continuar el ritmo de descenso que se viene
observando hasta el presente, la RMM para el año 2015 llegará a un nivel de 42.9
x 100.000 NV, cercano a 3,3 veces superior a la comprometida por el país. (47)
42. Los abortos practicados de
manera insegura causaron el 20,5% de las muertes maternas según el boletín
informativo del Ministerio de Salud de 2010. Considerando las estadísticas oficiales,
el número de mujeres fallecidas por abortos inseguros en el quinquenio 2006-2010
asciende a 384, lo que implica un promedio de 77 mujeres fallecidas por año por
esta causa. (48) Desde hace 20 años el aborto inseguro es la primera causa directa
de mortalidad materna y representa un cuarto de estas muertes que se registran,
mayoritariamente, en mujeres de escasos recursos y muy jóvenes.
43. En los hospitales públicos de todo
el país se registran casi 60.000 internaciones por abortos inseguros al año. (49) Del
total, alrededor del 15% corresponden a adolescentes y niñas menores de 20
años, y alrededor del 50% a mujeres de entre 20 y 29 años. En la última década,
la mortalidad por aborto aumentó en las mujeres menores de 15 años, y las
mujeres muertas por abortos fueron más jóvenes que quienes fallecieron por otras
causas vinculadas a la maternidad. (50)
c. Atención
pos aborto y consejería pre y pos aborto
44. En el año 2010, el PNSSyPR
comenzó a implementar Consejerías Integrales en Salud Sexual y Reproductiva. En
el año 2011 incorporaron la implementación de la consejería pre y pos aborto,
tomada de la experiencia de Uruguay, apuntando a la reducción de la mortalidad
materna por abortos inducidos. Esto supone un avance en el tratamiento desde el
sistema de salud de la problemática del aborto. A la fecha se han formado
efectores de salud sobre el tema en la provincia de Buenos Aires, Capital y Santa
Fe. A diferencia de la experiencia uruguaya, que esta propuesta fue extensiva a
todo el sistema de salud, en este caso sólo se trabaja en los lugares donde hay
profesionales interesados en implementarlas, lo que recorta el alcance de una
política que debería ser para todo el territorio nacional.
45. Si bien la regulación
normativa de la atención del pos aborto lleva casi 7 años, la política
pública en materia de atención pos aborto dista de ser la apropiada tanto
en términos de la calidad técnica de las prestaciones ofrecidas a las
mujeres como de la calidad de trato que éstas reciben. Aunque se observa
que los profesionales de la salud advierten las ventajas de utilizar procedimientos
menos invasivos, que no requieren necesariamente de anestesia general y que se
encuentran avalados por la evidencia internacional, y existe una disminución de
prácticas degradantes como la realización de legrados sin anestesia o la denuncia
policial de las pacientes, (51) , (52) , (53) el escenario actual, corroborado por
evaluaciones solicitadas por el PNSSyPR, indica que la implementación del
programa post aborto es muy débil en todas las provincias y que no se dispone de
un protocolo de atención estandarizado para la atención de las complicaciones de
los abortos inseguros .
d.
Legalización del aborto
46. En Argentina hay más de un
aborto clandestino por cada dos nacimientos. Según cifras del Ministerio de Salud,
en 2009 se registraron 745.000 nacidos vivos. Estimaciones realizadas en 2006
indican que en el país se practican entre 486.000 y 522.000 abortos clandestinos al
año (54) . El altísimo número de abortos clandestinos evidencia el poco efecto
disuasivo de la ley sobre las mujeres, además del fracaso de las políticas de
educación sexual y la dificultad en el acceso a los métodos de anticoncepción.
47. Actualmente amplios sectores del
país reclaman la despenalización y legalización del aborto y la
modificación de la legislación para lograr que el Estado garantice sin
discriminación de ningún tipo el acceso a la interrupción voluntaria del
embarazo hasta las 12 semanas de gestación en los hospitales públicos.
Este reclamo cobra mayor urgencia teniendo en cuenta la reciente sucesión de
casos con amplia repercusión mediática en los que mujeres perdieron la vida por
un aborto inseguro. Un triste ejemplo ocurrió en noviembre pasado en Salta,
cuando una niña de 13 años murió por un aborto séptico. (55)
48. El año pasado, la Campaña
Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito, un movimiento de la
sociedad civil que se integra formalmente en 2005 luego de décadas de activismo
y que actualmente está formada por alrededor de 300 organizaciones, cuyo lema
es "Educación sexual para decidir. Anticonceptivos para no abortar. Aborto legal
para no morir", logró que se discutiera en el Congreso Nacional por primera vez en
la historia el proyecto Interrupción Voluntaria del Embarazo hasta la semana 12 de
gestación. La jornada culminó con un dictamen de mayoría en la Comisión de
Asuntos Penales de la Cámara de Diputados. Sin embargo, al día siguiente, y en
condiciones de muy poca transparencia, el dictamen fue impugnado alegando que
se habían contabilizado mal los votos. Una vez más, al día de la fecha, ninguna
autoridad se pronunció al respecto. Al finalizar el año parlamentario, el proyecto
perdió estado parlamentario. En marzo de 2012 y con la firma de 58 diputados y
diputadas de la gran mayoría del arco partidario, el proyecto de la Campaña
Nacional volvió a presentarse ante el Congreso Nacional.
5. POSIBLES
RECOMENDACIONES
El Consejo recomienda al Estado
que:
1. Garantice la distribución de
métodos anticonceptivos en forma eficaz y equitativa en todo el territorio
nacional.
2. Regule la objeción de conciencia
según estándares internacionales de derechos humanos.
3. Fundándose en el derecho a la
información pública, informe qué medidas efectivas se impulsan, con qué
presupuesto y sobre la base de qué normativa, para garantizar los objetivos del
PNSSyPR a nivel provincial teniendo en cuenta la distribución de competencias
federales y locales.
4. La sociedad civil sea incluida de
manera efectiva en el diseño y evaluación de las políticas públicas destinadas a
garantizar la salud sexual y reproductiva, en todas las jurisdicciones del país.
Además, recomienda que se diseñen canales efectivos para receptar sugerencias,
denuncias y quejas provenientes de usuarios/as de los servicios de salud
públicos.
5. Informe qué medidas adoptará
para lograr que los lineamientos curriculares elaborados por el Consejo Federal de
Educación se dicten en todas las jurisdicciones del país respetando los objetivos de
la ley, evitando desigualdades en el acceso al derecho a la educación sexual
integral, así como para garantizar la formación docente en materia de educación
sexual integral en todos los niveles y jurisdicciones del país.
6. El Ministerio de Salud Nacional
convoque una reunión de COFESA para adoptar la Guía Técnica de Atención
Integral de Abortos no Punibles como política publica, y, por lo tanto, la refrende a
través de resolución ministerial. También, que aquellos gobiernos provinciales con
protocolos de atención restrictivos los ajusten, en correspondencia con el
precedente de la Corte. Además, que los gobiernos provinciales que no cuentan
con protocolos, sancionen protocolos que se ajusten con el fallo, o adhieran a la
Guía Técnica que desarrolló el Ministerio de Salud (2010).
7. Arbitre todos los mecanismos
necesarios para reducir la tasa de mortalidad materna, incluida la vigilancia activa
de las muertes maternas, la atención adecuada y oportuna de la emergencia
obstétrica, la atención de calidad de las complicaciones de abortos, y la
legalización del aborto.
8. La ANMAT apruebe el misoprostol
para las indicaciones obstétricas que ya fueron aprobadas, a su vez, por la
Organización Mundial de la Salud, sin restricciones para su uso fuera de los
servicios de salud.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARDELLI, JORGE JUSTO | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| DE GENNARO, VICTOR NORBERTO | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| ITURRASPE, NORA GRACIELA | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| SOLANAS, FERNANDO EZEQUIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
| ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| RIESTRA, ANTONIO SABINO | SANTA FE | UNIDAD POPULAR |
| SEGARRA, ADELA ROSA | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| STORANI, MARIA LUISA | BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 05/06/2012 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 27/06/2012 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA STORANI (A SUS ANTECEDENTES) |