El Senado y Cámara de Diputados...

Capítulo I

Derechos de exportación

ARTÍCULO 1.- A partir de la sanción de la presente Ley, los derechos de exportación vigentes son los establecidos por los artículos 16 a 19 del Decreto 509 del 15 de mayo de 2007, declarado válido por el Congreso Nacional, según el detalle que figura en las planillas que, como Anexos XIV y XV de la citada norma, establecen las alícuotas correspondientes a las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR (N.C.M.) allí consignadas.

Cualquier otra disposición del Poder Ejecutivo, dictada con anterioridad a la sanción de la presente Ley, por la cual se hubieran modificado los derechos de exportación que quedan vigentes según lo establecido en el párrafo anterior, queda derogada.

Capítulo II

Fondo de Equilibrio Federal

ARTÍCULO 2.- Creación del Fondo: Créase un Fondo de Equilibrio Federal, con el objeto de restablecer la equidad distributiva entre la jurisdicción nacional y las jurisdicciones provinciales, afectada por la implementación de los derechos de exportación.

ARTÍCULO 3.- Duración del Fondo: El Fondo tendrá un plazo de duración de 4 (CUATRO) Ejercicios Fiscales, contados a partir del presente Ejercicio.

ARTÍCULO 4.- Integración y Distribución del Fondo: El Fondo quedará integrado por los recursos que se detallan a continuación :

a) durante el Ejercicio Fiscal 2008, se integrará el cuarenta y cinco por ciento (45%) de lo que se recaude, en concepto de derechos de exportación, en exceso de lo previsto en el cálculo de recursos tributarios nacionales de la Administración Central, establecido por la Ley de Presupuesto 26.337;

b) a partir del Ejercicio Fiscal 2009 y hasta la caducidad del Fondo, se integrará el cuarenta y cinco por ciento (45%) de los derechos de exportación sobre productos de origen agropecuario y agroindustrial, incluidos en las posiciones arancelarias de los capítulos 1 a 24 del Nomenclador Común del MERCOSUR (N.C.M.), hasta cubrir los montos que las provincias percibieron en menos respecto del treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, hubieran tenido o no el carácter de distribuibles por la ley 23.548, desde el Ejercicio Fiscal 2002 hasta la fecha de la sanción de la presente ley.

ARTÍCULO 5.- Distribución: La distribución de los recursos del Fondo entre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se realizará de acuerdo con los porcentajes de distribución que se establecen en la siguiente tabla:

ARTÍCULO 6.- Informe anual: La administración del Fondo realizará anualmente un informe del destino de los recursos transferidos durante el ejercicio anterior, en el que se detallarán los datos por jurisdicción. El informe será publicado íntegramente en la página del sitio de Internet que se crea para el seguimiento de la administración del Fondo.

Capítulo III

Derogación de la delegación de facultades en el Poder Ejecutivo

Modificación Código Aduanero (Ley 22.415)

ARTÍCULO 7.- Sustitúyese el artículo 754 del Código Aduanero, Ley 22.415, por el siguiente:

"Artículo 754: Los derechos de exportación deben ser establecidos por ley del Congreso de la Nación."

ARTÍCULO 8.- Deróganse los artículos 755, 756 y 764 del Código Aduanero, Ley 22.415.

ARTÍCULO 9.- De forma.-

Señor presidente:

La imposición de derechos de exportación con alícuotas tan elevadas como las que se vienen aplicando desde 2002 los convierte en un tributo más de los que solventan a la Nación, alejándolos de un rol meramente regulador del comercio. De ese modo, afectan sensiblemente la base imponible del resto del sistema tributario nacional y provincial. Pero, a diferencia de la Nación, las provincias no pueden compensar esa merma de recursos por otra vía tributaria.

Esta merma de recursos tributarios potenciales de las provincias se suma a un abanico de varias situaciones particulares que han venido concentrando cada año más recursos en la Nación, en detrimento del conjunto de las provincias. Entre ellas, la "afectación específica" al Tesoro nacional, (lo que es una contradicción en los términos) del 70% del llamado impuesto al cheque, lo que hace que el 85% de un impuesto que recauda más del 9% del total de los recursos nacionales vaya directamente a la Nación ($5.000 millones anuales). La vigencia extemporánea de una "precoparticipación" que beneficia a la ANSES, aun cuando este organismo presenta superávit, el que se destina a financiar al Tesoro nacional ($11.000 millones anuales). La no distribución de los ATN entre las provincias, que acumula ya un nivel superior a los $7.000 millones. La mala distribución que realiza la AFIP de los tributos que se consideran como "pago a cuenta" de recursos coparticipables, pero que se distribuyen según el tributo recaudador y no el recaudado ($700 millones anuales).

En los últimos años, en los que la recaudación de derechos aduaneros alcanzó niveles de magnitud sumamente relevantes, se verificó el indeseado desequilibrio federal, a favor de la Nación y en contra de las provincias. El mínimo establecido por el art. 7º de la ley de coparticipación no se cumplió en los últimos 5 años. Si bien en los últimos 3 años la situación pareció estabilizarse en torno del 33% de los recursos (1% menos del mínimo estipulado), en los últimos 8 meses se volvió a profundizar la brecha en contra de las provincias.

A esta enorme distorsión del federalismo fiscal que se ha venido haciendo costumbre en los últimos años, se suma una violación más del orden legal que involucra al propio sistema de coparticipación, como queda dicho: el incumplimiento del art. 7º de la ley 23.548.

En números, desde enero de 2003 hasta marzo de 2008, la Nación lleva apropiados $13.277 millones que deberían haber sido transferidos a las provincias en cumplimiento con ese nivel mínimo. Actualmente, la Nación se está apropiando de recursos provinciales a razón de unos $500 millones mensuales. Es por ello que propiciamos la integración del Fondo de equilibrio Federal con el importe de retenciones necesario para alcanzar el 34% de la recaudación tributaria nacional establecido por ley, y con un 45% del excedente de la recaudación calculada para el 2008 y con el 45% de los derechos de exportación agrícolas y agroindustriales para compensar lo que las provincias han dejado de recaudar en el pasado, desde 2002 hasta 2007.

Si bien el sentido básico del régimen de coparticipación vigente es la coordinación de los esfuerzos de administración tributaria que se aplica en base a facultades concurrentes, la ley actual no deja de velar por el adecuado equilibrio federal entre Nación y provincias. Para ello, el propio régimen de coparticipación contempla un mecanismo automático de compensación que prevé se utilicen recursos nacionales, coparticipables o no, para restituirlo.

El presente proyecto de ley consta de tres capítulos. Uno de ellos fija las alícuotas de exportación al mismo nivel que se utilizaron como base para la estimación de recursos con los que se diseñó el Presupuesto vigente, que son las contenidas en las planillas anexas al Decreto Nº 509 del 15 de mayo de 2007, que oportunamente fuera declarado válido por el Congreso Nacional. De esta manera no se alteran los planes de recaudación del gobierno central, ni se le quitan fondos. El presupuesto es la clara indicación de lo que va hacer el gobierno en materia de gastos y de recursos, dando una señal clara y precisa a los agentes económicos de cuales serán las reglas de juego vigentes en el ejercicio económico. Todos saben a qué atenerse y así planifican su actuar.

Si el Poder Ejecutivo siguiese considerando necesario aumentar las alícuotas establecidas en el Presupuesto, deberá enviar a la brevedad un Mensaje que este Congreso tratará con suma celeridad, pero sin dejar de consultar la opinión de los funcionarios, para analizar su necesidad, y de los afectados, para evaluar su razonabilidad.

El Capítulo II crea el Fondo de Equilibrio Federal, para restituir un desequilibrio fiscal a favor de la Nación y en contra de las provincias que se fue agravando con varias medidas ilegales que se han tornado en costumbre institucional de la Argentina.

Un tercer capítulo deroga la delegación legislativa del Código Aduanero, según la cual el Ejecutivo puede imponer derechos de exportación a los productores nacionales.

Es absolutamente necesario entender de una vez y para siempre que no es el Poder Ejecutivo Nacional quien impone gravámenes de ninguna naturaleza, según lo establece nuestra Constitución Nacional y mucho menos a través de una simple resolución administrativa. Esto atenta directamente contra el principio de división de poderes, representando un claro avance del Poder Ejecutivo sobre funciones que por naturaleza le corresponden al Poder Legislativo. Acrecienta aun más el avasallamiento institucional que ha venido protagonizando el poder central en los últimos años, expresado en la utilización de superpoderes y decretos de necesidad de urgencia.

El principio de legalidad establece que ningún tributo puede ser impuesto sin ley - nullum tributum sine lege -, principio rector en materia tributaria, derivado del art. 17 de la Constitución Nacional, que dispone que sólo el Congreso impone las contribuciones con las que se sostienen los gastos del la Nación. "El más importante de los caracteres de este poder de imposición es el ser exclusivo del Poder Legislativo, como representante más inmediato de la soberanía del pueblo" (Joaquín V. González).

Del análisis sistemático de nuestra Constitución, se desprenden diversas disposiciones que de manera puntual condicionan la validez de los impuestos a su exclusivo establecimiento por ley. Así los arts. 4°, 17 y 75 inc. 1 y 2, disponen que las cargas impositivas sólo pueden emanar del Congreso. Esta regla se ve plenamente receptada por el art. 754 del Código Aduanero. Sin embargo, de la lectura del artículo 755, se desprende la vulneración del principio mencionado, en franca contradicción a la regla general prescripta.

El ámbito de aplicación de las facultades otorgadas al poder administrador es tan vasto que no se concilia con la limitación que se sugiere en el artículo precedente citado. Igualmente, y más allá de esta particular contradicción, lo cierto es que tal delegación de facultades legislativas en favor del órgano ejecutivo resulta a todas luces inconstitucional.

Este principio se encuentra claramente plasmado a lo largo de toda la jurisprudencia dictada por la Corte Suprema: "Entre los principios generales que predominan en el régimen representativo republicano de gobierno, ninguno existe más esencial a su naturaleza y objeto que la facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la existencia del Estado" (Fallos CS 155:290).

También en el precedente "Delfino y Cía." dejó palmariamente establecida la doctrina que descalifica los actos legislativos por los cuales el Congreso confiere al Poder Ejecutivo potestades atinentes a la creación de normas jurídicas, superando ampliamente la mera función reglamentaria de las leyes, sosteniendo que: "Existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución".

El presente proyecto busca establecer un mecanismo automático de compensación a las provincias que restituya el equilibrio fiscal federal con la Nación. Para ello, se afectan los derechos de exportación que se recauden, los que actualmente representan más del 12% de la recaudación nacional.

Para el corriente año, en el que el Presupuesto vigente considera esos recursos como parte del financiamiento de la Nación, quedan afectados sólo los excedentes que se produzcan en la efectiva recaudación de todos los derechos de exportación, no sólo los aplicados a productos de origen agropecuario.

Esta compensación es una instrumentación automática que va en el mismo sentido de la vigente en el art. 7º de la ley de coparticipación, que se incumple consuetudinariamente. Al igual que en ese artículo, no importa el origen de los recursos nacionales transferidos; lo que importa es que deben ser transferidos al conjunto de las provincias, para ser distribuidos entre ellas según los coeficientes de coparticipación secundaria que manda la ley. Esa convicción es la que fundamenta la creación del Fondo de Equilibrio Federal que crea el presente proyecto.

Por todo lo anteriormente expuesto, solicito a mis pares acompañen con el voto afirmativo, la iniciativa puesta en tratamiento.