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PROYECTO DE TP
Expediente 2709-D-2008
Sumario: CREACION DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE CONTROL DE LAS FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL, DEROGACION DE LA LEY 26122; INTEGRACION, FUNCIONES, TRAMITE.
Fecha: 28/05/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 54
El Senado y Cámara de Diputados...
Creación de la Comisión
Bicameral Permanente de Control de las Facultades Legislativas del
Poder Ejecutivo Nacional
CAPITULO I
De la Comisión Bicameral
Permanente
Creación
Artículo 1º.- Derógase la Ley
N° 26.122.
Artículo 2°.-Créase en el
ámbito del Congreso de la Nación la Comisión Bicameral Permanente
prevista por los artículos 99 inciso 3º y 100, incisos 12º y 13º, de la
Constitución Nacional, que se denominará Comisión Bicameral Permanente
de Control de las Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo Nacional. Se
regirá por las disposiciones de la presente ley y de su reglamento
interno.
Integración
Artículo 3º.- La Comisión
Bicameral Permanente estará integrada por veinticuatro legisladores, doce
diputados y doce senadores, que serán designados por cada una de las
cámaras. Las representaciones políticas minoritarias tendrán, como mínimo,
un cincuenta por ciento (50%) de los integrantes. Durarán dos años en el
ejercicio de sus funciones. Se elegirá un suplente por cada miembro titular
para cubrir las ausencias permanentes. En caso de que el suplente deba
asumir el cargo de titular, la cámara correspondiente elegirá un nuevo
suplente.
Autoridades
Artículo 4º.- La Comisión
elegirá entre sus miembros un Presidente, un Vicepresidente Primero, un
Vicepresidente Segundo y un Secretario. Sus mandatos durarán dos años.
La Presidencia recaerá en un legislador de la primera oposición. La totalidad
de los cargos deberá recaer en forma igualitaria entre los miembros de
ambas cámaras.
Competencia
Artículo 5º.- La Comisión
tendrá competencia para pronunciarse sobre la legalidad, oportunidad y
conveniencia de los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99 inciso 3º
de la Constitución Nacional); la legalidad de los decretos sancionados en uso
de facultades delegadas por el Congreso Nacional (artículos 76 y 100 inciso
12º de la Constitución Nacional); y la legalidad de los decretos de
promulgación parcial de las leyes, (artículos 80 y 100 inciso 13º de la
Constitución Nacional).
Funcionamiento
Artículo 6º.- La Comisión
Bicameral Permanente continuará funcionando durante el receso del
Congreso. En ningún caso el asunto será girado a las restantes comisiones.
Convocatoria
Artículo 7º.- Toda vez que un
decreto fuera sometido a la consideración de la Comisión Bicameral
Permanente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9º de la
presente, ésta será convocada en forma inmediata por su Presidente. En
caso de que éste no lo hiciera lo harán las restantes autoridades o, cuanto
menos, seis de sus integrantes.
Quórum
Artículo 8º.- La Comisión
sesionará con la mitad más uno de los miembros que la integran. En caso de
no reunir quórum podrá emitir despachos en minoría.
Capítulo II
Del trámite
Registro
Artículo 9º.- Los decretos del
Poder Ejecutivo Nacional dictados en uso de las facultades previstas por los
artículos 76, 80 y 99 inciso 3º de la Constitución Nacional deben identificarse
como tales en cada caso, y numerarse en forma independiente del resto de
los decretos.
Plazo de elevación.
Convocatoria en caso de receso del Congreso
Artículo 10º.- Los decretos
mencionados en el artículo anterior deberán ser sometidos a la consideración
de la Comisión Bicameral Permanente por el Jefe de Gabinete de Ministros
de la Nación dentro de los diez días de su dictado. A su vez, aquél deberá
dar aviso de ello a los presidentes de ambas cámaras del Congreso de la
Nación, quienes convocarán a los miembros de cada una de ellas en forma
inmediata en caso de que el Congreso estuviere en receso.
Consecuencia de la omisión
de elevación
Artículo 11º.- Si el jefe de
Gabinete no remitiere a la Comisión Bicameral los decretos de necesidad y
urgencia, los decretos legislativos delegados o los decretos de promulgación
parcial de las leyes, dicha Comisión deberá abocarse de oficio a su
tratamiento, disponiendo para ello del mismo plazo previsto en el artículo 11º
de la presente ley. Dicho plazo se contará a partir de la fecha de vencimiento
del término previsto para producir el correspondiente acto legislativo.
Despacho de la Comisión
Bicameral Permanente
Artículo 12º.- Dentro de los
diez días de recibido un decreto sometido a su consideración, la Comisión
Bicameral Permanente procederá a expedirse acerca de su validez o
invalidez, y elevará su dictamen al plenario de cada cámara para su expreso
tratamiento.
Tratamiento por las
cámaras.
Artículo 13º - En el plazo de
treinta días, contados a partir del día siguiente al de la recepción, por el
presidente de la cámara, del despacho a que se refiere el artículo anterior, o
del vencimiento del plazo para su emisión, cada cámara deberá expedirse
expresamente sobre la validez del decreto.
CAPITULO III
De los decretos de
necesidad y urgencia
Objeto y Límites
Artículo 14º.- El presidente
de la Nación podrá dictar decretos de naturaleza legislativa únicamente en
casos excepcionales de necesidad y urgencia, con el refrendo del Jefe de
Gabinete, en acuerdo general de ministros, siempre que no fuere posible
seguir los procedimientos constitucionales ordinarios para la sanción de las
leyes. En ningún caso podrá reglar, a través de tales normas, materias
penales, tributarias, electorales o de partidos políticos.
Despacho de la
Comisión
Artículo 15º-.- Una vez que
el decreto de necesidad y urgencia fuese sometido a su consideración, la
Comisión Bicameral Permanente procederá de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 11 de la presente ley.
El dictamen deberá
pronunciarse expresamente, como mínimo, sobre los siguientes puntos que
hacen a su validez:
a) La imposibilidad para
seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la
sanción de las leyes.
b) Si para el caso particular
del dictado del decreto existieron razones de necesidad y urgencia.
c) Si el decreto en cuestión
regula alguna de las materias vedadas expresamente por la Constitución
Nacional en su artículo 99, inciso 3º.
d) Si en la emisión de la
disposición se siguieron los procedimientos formales sobre acuerdo general
de ministros y refrendado por el Jefe de Gabinete.
e) Si existe proporcionalidad
entre los medios empleados y el fin buscado con la medida, y razonabilidad
respecto de las circunstancias que dieron lugar a su dictado.
f) Si el decreto ha limitado su
vigencia a un plazo de tiempo acorde al que se presume durarán las
circunstancias excepcionales que dieron lugar a su dictado.
Omisión de tratamiento por
las cámaras.
Artículo 16º.- Vencido el
plazo para el tratamiento por las cámaras sin que ambas lo aprueben, el
decreto se considerará no ratificado.
No aprobación por una de
las cámaras.
Artículo 17º.- La no
aprobación por una de las cámaras deberá entenderse como la no
ratificación del decreto de necesidad y urgencia.
CAPITULO IV
De la delegación
legislativa
Forma
Artículo 18º.- La delegación
legislativa prevista en el artículo 76 de la Constitución Nacional deberá ser
expresa.
Objeto y Límites
Artículo 19º.- Para que la
delegación legislativa tenga validez, deberá indicarse en forma expresa que
se trata de una delegación para regular asuntos determinados, en materias
de administración o de emergencia pública, con indicación de las bases a las
cuales debe sujetarse el poder delegado y el tiempo durante el cual puede
ejercerse dicha atribución.
Vencido dicho plazo el
delegatario no podrá implementar la delegación, y cualquier acto que en tal
sentido se realice carecerá de todo valor. El plazo para ejercer la delegación
no podrá exceder la próxima renovación que se deba producir en las
Cámaras del Congreso de la Nación, y deberá ser computado desde la
promulgación de la respectiva ley.
Bases de la delegación
Artículo 20º.- Las bases de
la delegación deberán indicar con precisión:
a) El objeto preciso a cumplir
por parte del poder delegado, los principios que debe respetar y el ámbito de
aplicación;
b) La indicación precisa de
las materias o conductas prohibidas que no pueden ser objeto del decreto
delegado.
Las bases a las cuales debe
sujetarse el poder delegado no podrán ser objeto de reglamentación por el
Poder Ejecutivo.
Indelegabilidad
Artículo 21º.- Son
absolutamente indelegables las competencias del Congreso conferidas como
reserva de la ley por la Constitución Nacional en los términos del inciso 3º del
artículo 99, así como todas las potestades de control del poder público que le
han sido conferidas por la Constitución al Congreso de la Nación.
Despacho de la
Comisión
Artículo 22º.- Una vez que el
decreto legislativo delegado fuese sometido a su consideración, la Comisión
Bicameral Permanente procederá de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 11 de la presente ley.
El dictamen deberá
pronunciarse expresamente, como mínimo, sobre los siguientes puntos:
a) Si se han respetado las
bases de la delegación.
b) Si se encuentra vigente el
plazo de la delegación.
Omisión de tratamiento por
las cámaras
Artículo 23º.- Vencido el
plazo para su tratamiento por las cámaras sin que ambas lo aprueben, el
decreto se considerará no ratificado.
No aprobación por una de
las cámaras
Artículo 24º .- La no
aprobación por una de las cámaras deberá entenderse como la no
ratificación del decreto legislativo delegado.
Revocación
Artículo 25º.- El Poder
Legislativo podrá, en cualquier momento, revocar las atribuciones delegadas
al Poder Ejecutivo.
CAPITULO V
De la promulgación parcial
de las leyes.
Despacho de la
Comisión
Artículo 26º.- Una vez que el
decreto de promulgación parcial fuese sometido a su consideración, la
Comisión Bicameral Permanente procederá de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 11 de la presente ley.
El dictamen deberá
pronunciarse expresamente, como mínimo, sobre los siguientes puntos:
a) Si las partes promulgadas
parcialmente poseen autonomía normativa.
b) Si la promulgación parcial
altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el
Congreso.
Omisión de tratamiento por
las cámaras.
Artículo 27º.- Vencido el
plazo para el tratamiento por las cámaras sin que ambas lo aprueben, el
decreto se considerará no ratificado.
No aprobación por una de
las cámaras
Artículo 28º .- La no
aprobación por una de las cámaras deberá entenderse como la no
ratificación del decreto de promulgación parcial.
CAPITULO VI
Disposiciones comunes
Prohibición de veto
Artículo 29º. - El Poder
Ejecutivo no podrá en ningún caso vetar las declaraciones del Congreso
sobre invalidez de los decretos de necesidad y urgencia, decretos legislativos
delegados o decretos que promulguen parcialmente una ley.
Efectos del rechazo
Artículo 30º. - Cuando el
rechazo de los actos legislativos dispuestos por el presidente fueran
consecuencia de una decisión expresa del Congreso, se deberán determinar
los efectos jurídicos que se producen hacia el pasado, sin que en caso
alguno puedan quedar afectados derechos adquiridos como consecuencia de
su aplicación. Esta última regla también se aplicará al caso de rechazo
ficto.
Incumplimiento del Poder
Ejecutivo
Artículo 31º .- En todos los
casos de incumplimiento de la presente ley por parte del Poder Ejecutivo,
procederá la declaración de nulidad absoluta en sede jurisdiccional del
correspondiente decreto, quedando expedita, a tal efecto, la vía de acción de
amparo. Estarán legitimados para ello los bloques legislativos acreditados en
cada Cámara del Congreso, así como quienes disponen de legitimación por
así disponerlo el artículo 43 de la Constitución Nacional.
Incumplimiento del Jefe de
Gabinete
Artículo 32º .- El
incumplimiento por parte del Jefe de Gabinete de Ministros de las
obligaciones impuestas por la Constitución y esta ley, lo hace incurrir en
responsabilidad política pasible de una moción de censura de acuerdo a lo
dispuesto por el artículo 101 de la Constitución Nacional
Inasistencia de los
legisladores a la sesión
Artículo 33º.- La inasistencia
injustificada del legislador a la sesión en la que se trate la aprobación o el
rechazo del decreto lo hará incurrir en el delito previsto en el artículo 249 del
Código Penal.
Comunicación al Poder
Ejecutivo
Artículo 34º.- La declaración
de cada Cámara, en los supuestos previstos en la presente ley, será
comunicada por su presidente al Poder Ejecutivo para su publicación en el
Boletín Oficial.
Artículo 35º . - Comuníquese
al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
A doce años de la reforma
constitucional, el oficialismo sancionó la ley N°26.122 mediante la que buscó
"cambiar algo para que nada cambie". Mediante el proyecto que logró
convertir en ley, el oficialismo se auto atribuyó el haber reglamentado por
primera vez los decretos de necesidad y urgencia que están en la
Constitución.
La referida ley dispone que el
Poder Ejecutivo dicte los decretos, que éstos vengan al Parlamento, que
sean tratados por una Comisión Bicameral Permanente, y que "de inmediato"
los dictámenes de esta Comisión sean elevados a ambas Cámaras para su
tratamiento, y que con que una de estas omita tratarlo, aún cuando la otra lo
hubiera rechazado, el Decreto se considerará aprobado.
Dicho así, en efecto,
parecería que hay un cambio porque se estaría cumpliendo con la manda
constitucional de sancionar la ley que regula el funcionamiento de la
Comisión encargada del control de los decretos legislativos.
Pero observemos qué pasa si
las Cámaras deciden no tratar el decreto. ¿Qué es lo que sucede en este
caso? La ley 26.122 no dice nada al respecto, o mejor dicho sí lo dice: el
Decreto mantiene su plena vigencia.
Ello, porque exige el rechazo
por ambas Cámaras para que se produzca la derogación, y porque para el
caso en que no haya rechazo en estos términos, el decreto tiene plena la
vigencia.
De hecho, no establece
ningún plazo para el tratamiento de los decretos y ninguna consecuencia
para la falta de tratamiento.
En efecto, redactaron una ley
que deja las cosas en el estado de situación anterior: hasta entonces nada
impedía que se debatieran los decretos y casi nunca ello sucedió, con la
consecuente vigencia de los decretos; a partir de su sanción, nada obliga a
los legisladores a tratar los dictámenes de la Comisión y la consecuencia de
la falta de tratamiento resulta ser la vigencia de los decretos.
Y, lo que es más grave aún, al
establecer que si una sola de las Cámaras lo aprueba, el Decreto se
considerará aprobado, se violenta abrupta y groseramente el sistema
bicameral de nuestro Parlamento.
Contrariamente a la ley cuya
derogación propugnamos, el objetivo de este proyecto es regular con
efectividad el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente
encargada de controlar el cumplimiento, por parte del Poder Ejecutivo, del
dictado de los decretos legislativos previstos en el texto constitucional.
Debe quedar perfectamente
claro que nuestra Constitución no autoriza el otorgamiento de "plenos
poderes" legislativos a favor del gobierno, ni tampoco "cheques legislativos"
en blanco, que le permitan disponer libremente del patrimonio del Estado sin
estar ellos previamente individualizados y determinados, luego del suficiente
debate público que justifique su transferencia, y en qué marco
procedimental.
Del proyecto que venimos a
poner a consideración de la Honorable Cámara en materia de tanta
trascendencia quisiéramos destacar los siguientes puntos:
a) En la integración de la
Comisión Bicameral Permanente se propone que las representaciones
políticas minoritarias tengan, como mínimo, un cincuenta por ciento (50%) de
los integrantes. Ello debido a que esta Comisión debe controlar las
disposiciones de carácter legislativo que emite el Poder Ejecutivo y una
composición como la que proponemos constituye un reaseguro de que este
control se lleve efectivamente acabo.
b) Se dispone que las bases
legislativas que dicte el Congreso no serán reglamentables por el delegatorio,
previsión más que necesaria para impedir que el Ejecutivo, o cualquier otro
delegatorio, pretenda prevalerse de su potestad reglamentaria para modificar
las bases de la delegación, cuestión inviable en el sistema constitucional que
nos rige. Si las bases legislativas son el límite al delegatorio por parte del
Congreso, mal puede el poder limitado pretender modificar la limitación;
c) Se incluye la trascendente
prohibición, de carácter absoluta, de producir delegación legislativa en las
cuatro materias que la Constitución ha previsto como de "reserva de ley
absoluta" a favor del Congreso en el inciso 3 del artículo 99, es decir en
materia penal, tributaria, electoral y sobre régimen de los partidos políticos.
La indelegabilidad legislativa con carácter absoluto en las materias que los
textos constitucionales han otorgado "reserva absoluta" a favor del
Parlamento viene siendo defendida en la doctrina comparada con firmeza por
la doctrina italiana (Mortati, Sanduli, Crisafulli, Pizzorusso, Pace y
Zagrebelsky, citados por Luis Villacorta Mancebo en su libro Reserva de ley y
Constitución, Ed. Dykinson, 1994, página 38), así como parte de la doctrina
española (García Macho, Bassols Coma, y con matizaciones García de
Enterría y Tomás R. Fernández, también citados por Villacorta Mancebo en
la obra de referencia). La misma posición fue sostenida por el convencional
Quiroga Lavié en su intervención en la Convención Constituyente de 1994,
haciendo referencia a materias indelegables, entre las cuales hizo mención
explícita al tema tributario flagrantemente incumplido en la reciente sanción
del proyecto sobre reforma del Estado, como ya fuera apuntado.
Hacer extensiva la prohibición
de la delegación legislativa en relación con las potestades de control que
tiene el Congreso, es una lógica inferencia de la afirmación del régimen
republicano en nuestro país. Nada más absurdo que el Congreso delegue
sus potestades de control, pues, en tal caso, estaríamos, virtualmente, frente
a la hipótesis de plenos poderes fulminada institucionalmente a partir de la
histórica cláusula consagrada en el artículo 29 de la Constitución Nacional.
Una delegación de esa naturaleza equivale, virtualmente, a delegarle al
Ejecutivo potestades judiciales. El poder de control jamás puede ser
entregado a los poderes controlados;
d) También proponemos que
los decretos de necesidad y urgencia y los decretos legislativos delegados
que dicte el Poder Ejecutivo se encuentren numerados en forma
independiente cada uno de ellos, a partir de la promulgación de la presente
ley. De este modo se dará mayor certeza al trabajo legislativo del Ejecutivo y
se evitarán discusiones sobre el respectivo carácter del material legislativo
promulgado por el gobierno.
Asimismo, como lo prevé la
Constitución Nacional, deberá ser el Jefe de Gabinete de Ministros de la
Nación quien someta los decretos, dentro de los diez días de su dictado, a la
consideración de la Comisión Bicameral Permanente.
Se regula que el Jefe de
Gabinete también deba dar aviso de la emisión de los decretos a la
Comisión, a los presidentes de ambas cámaras del Congreso, y que éstos
deberán convocar a sus miembros en forma inmediata si se estuviere en
período de receso.
Todos los decretos deberán
ser tratados por la Comisión Bicameral antes de que hubieren transcurrido
diez días de su recepción del Jefe de Gabinete. En dicho plazo deberá
emitirse y elevarse al plenario de las dos cámaras del Congreso el dictamen
respecto de su validez o invalidez.
Las cámaras tendrán un plazo
de treinta días, desde el día siguiente a aquel en el que recibieran el
dictamen de la Comisión, o desde el vencimiento del plazo de la Comisión
para emitirlo en los casos en que no lo hiciera, para expedirse acerca de la
validez o invalidez del decreto (aprobación o rechazo).
Estos pronunciamientos del
Congreso no podrán ser vetados en ningún caso por el Poder Ejecutivo, y
todo incumplimiento de la ley en que este poder incurriere dará lugar a la
declaración judicial de nulidad absoluta del decreto, para lo que se deja
expedita la vía del amparo.
Por último, los
incumplimientos a la ley y a la Constitución del Jefe de Gabinete de Ministros
importarán su responsabilidad, pasible de una moción de censura en los
términos del artículo 101 de la norma fundamental; y la inasistencia
injustificada de los legisladores a la sesión en la que se trate la aprobación o
rechazo del decreto, los hará incurrir en el delito previsto por el artículo 249
del Código Penal.
Por los fundamentos
expuestos, y en atención a la vital importancia que tiene para la salud de
nuestra república la Comisión Bicameral Permanente de control del ejercicio
de las potestades legislativas del Poder Ejecutivo, solicito la aprobación de
este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| MORAN, JUAN CARLOS | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| IGLESIAS, FERNANDO ADOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| GARCIA, SUSANA ROSA | SANTA FE | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| CARCA, ELISA BEATRIZ | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| GIL LOZANO, CLAUDIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| ALCUAZ, HORACIO ALBERTO | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |