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PROYECTO DE TP
Expediente 2657-D-2014
Sumario: DERECHOS DE EXPORTACION DENOMINADOS "RETENCIONES": SE ESTABLECE QUE ES ATRIBUCION EXCLUSIVA Y EXCLUYENTE DEL CONGRESO DE LA NACION SU CREACION. REGIMEN.
Fecha: 21/04/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 29
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1.-Los derechos de
exportación denominados "retenciones" son considerados tributos de
indudable naturaleza impositiva, cuya creación es atribución exclusiva y
excluyente del Congreso de la Nación, con iniciativa de ley de la Cámara de
Diputados. No puede ser ejercida por ninguno de los otros dos poderes del
Estado, ni siquiera en situaciones de emergencia.
Artículo 2.-El porcentaje
máximo a percibirse en concepto de retenciones de productos
agropecuarios será del veinticinco (25) por ciento, con excepción de las
determinadas a continuación:
a) Trigo: (3) por ciento;
b) Maíz: once (11) por
ciento;
c) Girasol: quince (15) por
ciento.
Artículo 3.-Las retenciones
a cualquier clase, tipo o producto agropecuario de exportación, que al
momento de la sanción de la presente ley, superasen el tope del 25 %
establecido en el artículo precedente, deberán reajustarse gradualmente
hasta alcanzar el máximum legal a partir del día 1 de enero de 2019.
A tal fin, deberán aplicarse
reducciones en cada ejercicio fiscal correspondiente a los años 2015 a
2018 inclusive. En cada uno de dichos períodos corresponderá proceder a
la rebaja de un cuarto del total que exorbite el veinticinco (25) por ciento.
Artículo 4.-No podrán
establecerseretenciones:
a) A las exportaciones de las
economías regionales (productos primarios, manufacturas de origen
agropecuario y derivados de la molienda húmeda de cereales);
b) A las exportaciones de
todas las pequeñas y medianas empresas industriales y
agropecuarias;
c) A productores
agropecuarios que exploten por campaña no más de 200 hectáreas,
excepto para la producción de soja y sus derivados.
d) A las distintas variedades
de carnes en las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del
MERCOSUR (N.C.M).
Artículo 5.-El tope indicado
en el artículo 3 no será aplicable a la exportación de producción de
petróleo, hidrocarburos y sus derivados ni a la de minería y sus derivados.
Para dichas actividades se fijarán los siguientes máximos de
retenciones:
a) Los derechos de
exportación a la producción de petróleo, hidrocarburos y sus derivados
podrán ser de hasta el treinta y cinco (35) por ciento.
b) Los derechos de
exportación a la producción minera y sus derivados podrán ser de hasta el
cincuenta (50) por ciento.
Artículo 6.- En todos los
casos los impuestos a la exportación se cobrarán sobre el valor de las
mercaderías en origen y no en puerto de embarque, para lo cual se
descontará del valor FOB el valor del flete. A los efectos de su aplicación, la
reglamentación determinará descuentos por kilómetro entre la provincia de
origen y cada uno de los puertos de exportación, fijándose a ese efecto una
distancia única por provincia.
El Poder Ejecutivo establecerá
un mecanismo de certificación de provincia de origen de las mercaderías
gravadas, pudiendo las constancias ser emitidas por organismos federales
o por los gobiernos de provincia en cumplimiento del artículo 128 de la
Constitución Nacional, según lo determine la reglamentación.
Artículo 7.-Los impuestos a
la exportación que no fueren ratificados por ley formal expresa, perderán
validez a los noventa (90) días de promulgada la presente ley.
Artículo 8.- De forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La Corte Suprema de Justicia
de la Nación con fecha 15 de abril de 2014 declaró la inconstitucionalidad
de las retenciones aplicadas a una empresa pesquera en los autos
caratulados: "Camaronera Patagónica SA c. Ministerio de Economía y otros
s/amparo" (C. 486. XLIII).
Todos los jueces coinciden en
que sólo el Congreso tiene facultades para fijar tributos, declarando la
inconstitucionalidad de las resoluciones 11/02 y 150/02 del Ministerio de
Economía. Los jueces Lorenzetti, Fayt, Maqueda, Zaffaroni, declaran que la
invalidez de tal resolución -que estableció derechos de exportación,
conocidos como "retenciones"- estaba limitada al lapso comprendido entre
marzo y agosto de 2002, porque hubo una ley del Congreso que ratificó
expresamente la legislación delegada. Los jueces Petracchi y Argibay, en
cambio, no limitan los alcances de la inconstitucionalidad y no dan efectos
a las leyes ratificatorias.
En la causa "Camaronera
Patagónica S.A. c/ Ministerio de Economía", la Corte Suprema declaró la
inconstitucionalidad de una resolución del Ministerio de Economía e
Infraestructura por la cual se fijaron derechos de exportación (retenciones)
a las mercaderías procesadas por una firma dedicada a la actividad
pesquera.
El voto de los doctores
Lorenzetti, Fayt y Maqueda señaló que las retenciones son tributos y que,
de acuerdo a los artículos 4°, 17 y 52 de la Constitución Nacional, sólo el
Congreso de la Nación puede crearlos.
Destacaron los ministros que
esa limitación es propia del régimen representativo y republicano de
gobierno y que ninguna carga tributaria puede exigirse a las personas si
no ha sido creada por el Poder Legislativo, único poder del Estado
investido de tal atribución. Y guardando cumplimiento al mandato
constitucional de que la iniciativa de ley le pertenece a la Cámara
baja.
Agregaron que la Constitución
Nacional confió al Congreso Nacional el poder de crear los recursos y votar
los gastos públicos y sólo asignó al Poder Ejecutivo la facultad de recaudar
los recursos para emplearlos en los gastos designados y aprobados por la
ley de leyes, el presupuesto.
Remarcaron, con cita de Juan
Bautista Alberdi, que esta manera de distribuir el poder tributario fue
adoptada con el objeto de evitar que en la formación del tesoro sea
"saqueado el país", desconocida la propiedad privada y abatida la
seguridad personal así como que, en la elección y cantidad de los gastos,
se dilapide la riqueza pública.
Sostuvieran los ministros que
suscribieron el voto que las leyes que el Estado Nacional invocaba para
justificar la resolución dictada por el Ministerio de Economía no habían
delegado al Poder Ejecutivo Nacional el poder de establecer retenciones
como las que pretendía aplicar.
También señalaron que si bien
es cierto que en materia de comercio internacional es necesario que el
Poder Ejecutivo cuente con herramientas que le permitan en forma ágil
implementar políticas económicas para proteger la producción local, los
precios del mercado interno o la competitividad, ellas deben provenir de
una ley sancionada por el Congreso que establezca de manera cierta e
indudable pautas claras para su ejercicio, lo que no acaecía en el
caso.
En este sentido, manifestaron
que el Código Aduanero no cumple tal exigencia, pues no sólo no prevé
una alícuota para las retenciones que se pretendía aplicar a Camaronera
Patagónica, sino que ni siquiera fija topes máximos que limiten la
actuación del Poder Ejecutivo.
Por estas razones los ministros
Lorenzetti, Fayt y Maqueda sostuvieron que la resolución 11/02 del
Ministerio de Economía e Infraestructura es inconstitucional pues avanza
sobre una materia que la Constitución Nacional reservó en forma exclusiva
al Congreso Nacional.
Sin perjuicio de ello, pusieron
de relieve que los constituyentes de 1994, además de incorporar el actual
artículo 76, agregaron la Cláusula Transitoria Octava, referente a la
legislación delegada preexistente, y facultaron al Congreso de la Nación a
ratificarla expresamente mediante una ley. Señalaron que en el marco de
dicha disposición constitucional fueron dictadas las leyes 25.418, 25.645,
25.918, 26.135 y 26.519.
Sobre esa base, y teniendo en
cuenta que de esa manera se produjo la ratificación de la legislación
delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la
reforma constitucional de 1994, la Corte aclaró que la invalidez de la
resolución 11/02 se circunscribe al período comprendido entre el 5 de
marzo de 2002 (fecha en que entró en vigor) hasta el 24 de agosto de ese
mismo año, "momento a partir del cual rige la ley 25.645, disposición que
le otorga a su contenido rango legal".
La mayoría del Tribunal estuvo
integrada por los doctores Lorenzetti, Fayt y Maqueda -que suscriben el
mismo voto- y el doctor Zaffaroni, que voto en forma concurrente.
El Dr. Zaffaroni señaló que los
productos empresa actora (pescados y crustáceos) representaban menos
del 3% de los derechos de exportación percibidos anualmente, razón por la
cual lo decidido en el juicio respecto de la resolución 11/02 no debería
repercutir significativamente desde el punto de vista macroeconómico.
Agregó el juez Zaffaroni que el
derecho de exportación examinado es un tributo, más precisamente un
impuesto, que debe pagarse en virtud de una ley que así lo
establezca.
Recordó que la ley es la única
fuente de las obligaciones tributarias pues la competencia del Congreso es
exclusiva en la materia y no puede ser ejercida por ninguno de los otros
dos poderes del Estado, ni siquiera en situaciones de emergencia.
Señaló que respecto de las
retenciones examinadas el Congreso de la Nación no había previsto cual
era la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el establecimiento de
parámetros mínimos y máximos y que ese silencio sellaba la suerte
respecto de la constitucionalidad y validez de la resolución 11/02 pues se
había deja al arbitrio del Poder Ejecutivo Nacional uno de los aspectos
estructurales del tributo.
Finalmente, y en virtud de las
ratificaciones legislativas operadas en virtud de las leyes 25.418, 25.645,
25.918, 26.135 y 26.519, limitó la declaración de inconstitucionalidad al
lapso comprendido entre marzo y agosto de 2002.
Los Doctores Petracchi y
Argibay consideraron, al igual que la mayoría, que la resolución 11/02 es
inconstitucional por no cumplir con los estándares establecidos en la
Constitución Nacional en materia tributaria. Destacaron que en el caso no
existe una ley que establezca los elementos esenciales del tributo que se
pretende exigir a la actora, lo que lleva a su descalificación
constitucional.
Sin embargo, manifestaron que
las leyes dictadas como consecuencia de la Cláusula Transitoria Octava de
la reforma constitucional de 1994 no resultan aptas para ratificar el
contenido de la resolución 11/02, razón por la cual declararon su
inconstitucionalidad sin límite temporal alguno.
Los magistrados
del Tribunal Supremo en los fundamentos del fallo de mención señalaron:
"En efecto, el Congreso Nacional no ha previsto cuáles la alícuota aplicable,
ni siquiera mediante el establecimientode unos baremos máximos y mínimos
para su fijación. Al guardarsilencio el citado cuerpo legal respecto de la
alícuotamáxima que puede establecerse en materia de derechos de
exportación,coloca a la resolución impugnada a extramuros de las normasy
principios constitucionales antes reseñados"
La última forma de
interpretación que estudió Roscoe Pound fue la que concebía el Derecho
como una obra de ingeniería social. Efectivamente, había que contemplar
otros factores como los siguientes: los hombres que intervenían en el
hallazgo y adaptación de los materiales jurídicos, los materiales con los
que operaban, las circunstancias bajo las que actuaban y los objetivos que
les movían a obrar
Considerando, con Pound, que
el Derecho es una tarea de ingeniería social y a la luz del equilibrio de la
división de poderes, con los frenos y contrapesos que enseñaba
Montesquieu, es menester proceder sin demora a sancionar una norma
legal como lo es, la que aquí se fundamenta.
El Más Alto Tribunal de la
Nación se ha expedido de modo claro e indubitable respecto a la
naturaleza jurídica de las retenciones, que percibe el erario público. Por
consiguiente, el Congreso de la Nación en ejercicio de las funciones que le
son propias, a tenor del art. 75 incs. 1, 2 y 3 de la Constitución Nacional,
debe dar sanción a la ley de regulación del tributo denominado
"retenciones", con un coetáneo paradigma de responsabilidad
parlamentaria, esto es la fijación de un máximum a dicho tributo y el
establecimiento de su reducción gradual para evitar un desfinanciamiento
indeliberado y repentino del Tesoro Nacional.
Ello así, por cuanto siguiendo
la filosofía de Pound quien se acercó más bien a pensar en la
jurisprudencia como una ciencia de ingeniería social, "cuya competencia
corresponde a aquella parte de todo el campo social en el que puede
lograrse la ordenación de relaciones humanas a través de la acción de la
sociedad políticamente organizada". Porque hoy nosotros al igual que
Pound, que era consciente que una interpretación en términos de
ingeniería social pudieran emplearse de forma negativa, pero el verdadero
peligro estaba en librarse del pesimismo jurídico del pasado inmediato. Por
eso, insistía Pound, en que había que confiar cada vez más en los juristas
para llevar a cabo la obra creadora.
Nuestros magistrados
supremos han emitido un fallo que fija sin lugar a hesitación, el marco
dentro del cual deben establecerse y determinarse las retenciones. La tarea
creadora, en esta oportunidad se halla en manos del Congreso de la
Nación.
Por ser además un acto de
estricta Justicia y, asimismo, que entiendo apuntalará a una economía de
prosperidad que se sustente en la creación legítima de riqueza en vez de la
recurrente apropiación de recursos privados por parte del Estado que
luego los despilfarra o no los asigna eficazmente, es que pido el
acompañamiento de la Cámara en la aprobación del presente proyecto de
ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| COMERCIO |