El Senado y Cámara de Diputados...

DISTRIBUCION DE LA TOTALIDAD DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTES DEL TESORO NACIONAL

Artículo 1 - Los recursos del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, creado por artículo 3 inciso d) de la Ley Convenio 23.548 de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales, se distribuirán en su totalidad en el ejercicio en que se integran.

Artículo 2 - La presente ley será reglamentada en el plazo de 90 días de su promulgación.

Artículo 3 - Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Fundamentos

Sr. Presidente:

Señor presidente:

La Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, (B.O. 26/01/88), establece el Régimen transitorio de distribución de impuestos con las provincias. El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional fue creado por esta misma ley ( art 3 inc d), con el objeto atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los Gobiernos Provinciales (artículo 5) Se trata de fondos provenientes de la Coparticipación federal, por lo que corresponde su asignación a las provincias.

En relación con su integración y finalidad, la Comisión Federal de Impuestos se ha expedido a través de la Resolución General Interpretativa N° 27 del 23 de mayo de 2002 (B.O.: 03/06/02), señalando con toda precisión, que el fondo mencionado está integrado por:

a) El uno por ciento (1%) de la masa coparticipable a que se refiere el artículo 3, inciso d) de la Ley 23.548.

b) El 2 % de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, a que se refiere la ley 24073 que regula este tributo.

c) La suma fija de $20 millones anuales correspondientes a la recaudación también del Impuesto a las Ganancias conforme el texto del artículo 104 de la ley del Impuesto a las Ganancias como un "refuerzo de la Cuenta Especial 550 Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias",

d) El uno por ciento (1%) sobre el noventa por ciento (90%) del producido del Impuesto sobre los Bienes Personales, de conformidad a lo dispuesto por la Ley 24.699

La misma ley 23548, en su artículo 10 ratifica la vigencia de la Comisión Federal de Impuestos y en el inciso e) del artículo 11 dispone entre sus facultades la de "dictar normas generales interpretativas de la presente ley". En este marco, y por la misma Resolución 27/02 la Comisión Federal de Impuestos resulta competente para todo cuanto haga a interpretar - en esta materia - la ley convenio 23.548, sus modificatorias y complementarias y las demás normas que se refieran al Fondo creado por el inciso d) del artículo 3.

Hecha esta aclaración, la ley de creación del Fondo determina en el artículo 5 el destino del mismo, dónde será previsto y quién se encarga de asignarlo: "El fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias, creado por inciso d del art 3 de la presente ley se destinará a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quién será el encargado de su asignación. El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para su asignación. (...)". Así, el organismo encargado de la asignación de los ATN es el Ministerio del Interior, y la integración del mismo será prevista presupuestariamente en esa jurisdicción.

En términos concretos, este Fondo representa en promedio el 3% del total distribuido de forma automática a las provincias. Sin embargo, el destino de los mismos se ha ido apartando de los objetivos de su creación, quedando relegadas las necesidades financieras provinciales y/o la atención de situaciones de emergencia, conforme reza el artículo 5 de la ley.

Los gobiernos provinciales han planteado sucesivamente su inquietud sobre la naturaleza jurídica de los Aportes del Tesoro Nacional que integran el Fondo mencionado, porque el hecho concreto es que ellos no acceden a la totalidad de los recursos que lo integran, debiendo, a fin de atender las legítimas demandas de la población en casos de emergencia, financiar las necesidades de la población con recursos propios y/o deuda pública, comprometiendo seriamente su situación fiscal. El Comité Ejecutivo de la Comisión Federal de Impuestos, en la Resolución General Interpretativa N° 27/2002, artículo 1°, inc. a), se expidió diciendo que el Fondo "tiene por único destinatario a las Provincias".

Si sumamos el notable crecimiento de la recaudación tributaria en los últimos años y como consecuencia, también de los recursos que integran el Fondo de Aportes al Tesoro Nacional, es que se impone la necesidad de analizar la redistribución del mismo.

El constitucionalista Dalla Vía dice en relación a la coparticipación pero perfectamente aplicable al tema que nos concierne - en tanto este fondo se forma parcialmente con fondos coparticípables - que "...la reforma constitucional de 1994 optó por darle jerarquía constitucional a la práctica de la coparticipación, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos y garantizando "criterios objetivos de reparto" a fin de dar algunas garantías a la provincias. (Conf: " Derecho constitucional económico, de Alberto R. Dalla Vía, pag. 590 y ss. Ed. Abeledo Perrot, 1999).

Pero, entre 1999 y 2004, los fondos acumulados y no distribuidos por el Ministerio del Interior sumaron un valor cercano a los $2.100 millones, los cuales casi en su totalidad ($2027 millones) fueron transferidos al Tesoro Nacional -a titulo gratuito- por el decreto 1959/04. En igual periodo las transferencias de ATN a las provincias sumaron $805 millones. En otras palabras, cada ejercicio queda un porcentaje remanente no utilizado que no es distribuido en su totalidad a los Estados provinciales, legítimos acreedores del mismo.

En relación a la distribución del Fondo, durante 2007 se enviaron a las provincias 158 millones pesos en concepto de ATN, contra 129,68 millones girados en 2006, según informaron desde el Ministerio del Interior, en respuesta a un pedido de acceso a la información solicitada por el diario LA NACION.

Por su parte, según un informe de la Sindicatura General de la Nación de 1996, entre las solicitudes de dichos fondos según el destino declarado por los peticionantes, puede citarse: requerimientos efectuados por los gobiernos provinciales para financiar obras o eventos que podrían configurar un desequilibrio financiero en caso de estar previstos en los correspondientes presupuestos, requerimientos provinciales para financiar programas existentes y con financiamiento de la misma u otra jurisdicción como programa sociales, educativos, de prevención de inundaciones, etc, requerimientos provenientes de otras áreas del Poder Ejecutivo Nacional, requerimientos para satisfacer solicitudes de Organizaciones no gubernamentales, convenios celebrados entre el Ministerio del interior y los gobiernos provinciales, asignaciones de fondos sin requerimientos formales de las provincias, emergencias provinciales, etc.

( Ref. cit: http://www.sigen.gov.ar/documentacion/informes_sigen/mi000201.pdf)

Del mismo informe surge que la obligación de informar dispuesta en el artículo 5 párrafo 2 de la ley 23548 se limitó en la práctica a un informe mensual en el cual se comunica a cada provincia el monto girado a la misma. Evidentemente no es éste el propósito de la ley, sino que todas las provincias tengan conocimiento del uso que se hace de fondos que les son propios.

Puede pensarse en la posibilidad de que el informe mencionado no arroje datos actuales de la situación y funcionamiento de los ATN, pero cabe considerar que la SIGEN tiene publicado en su página de internet sus memorias desde el año 2002 al 2007 y en ninguna se hace referencia a los Aportes del Tesoro Nacional ni a la ley 23548.

Considero entonces pertinente proponer una alternativa de distribución de los montos no asignados, a través de la distribución total de los recursos del Fondo de los Aportes del Tesoro Nacional correspondientes a cada ejercicio. Esto, abonando el criterio sostenido por el Sistema fiscal federal, en el cual "la distribución de recursos combina criterios de atribución directa a los servicios y funciones con criterios distributivos de base solidaria que se relacionan con el principio de equidad territorial contenido en el artículo 75 inciso 19" de la Constitución nacional. (Op. Cit).

La citada Resolución 27/02 interpretó en su artículo 1 inciso i) que "para el supuesto de no distribuirse el total del Fondo en el ejercicio de que se trate, el remanente debe ser trasladado al ejercicio siguiente pero siempre como reserva del mismo, salvo que, por las leyes que corresponda, se resolviera expresamente que todos los recursos asignados deben ser distribuidos en el ejercicio en que se integran." El presente proyecto toma la letra misma de la Resolución 27/02 y le da carácter dispositivo al segundo supuesto.

Considero esta propuesta viable, en tanto que se otorga jerarquía legal a un supuesto contenido en una resolución dictada por un organismo facultado para interpretar la ley, no alterando ni modificando en modo alguno el "régimen y destino del uno por ciento (1%) de la masa coparticipable, ni los recursos que la integran (...)" conforme reza el inciso k) de la Res. 27/02, para lo cual se reserva una modificación de la ley de Coparticipación, conforme dispone el artículo 75 inciso 3 de la Constitución Nacional. Entendemos por " régimen" a los porcentajes contenidos en dicha ley, así como a la conformación de los recursos que la integran, y nada de eso se plantea en el presente. Ni aun nuevas desviaciones de recursos por parte del Estado Nacional.

Circunscribiéndonos a la interpretación de la Resolución 27/02 tampoco es nuestra intención modificar la ley de Coparticipación Federal, ni asimilar el Fondo de los ATN al mecanismo previsto para otorgamiento de subsidios a las provincias por parte del Tesoro Nacional (artículo 75 inciso 9 de la Const. Nacional) ni aun distribuir "más allá del equivalente al uno por ciento (1%) de la masa coparticipable" conforme surge claramente del último párrafo del artículo 5 de la ley, atendiendo a la naturaleza propia de estos Aportes.

Sí en cambio, proponemos una herramienta legal para que se distribuya la totalidad del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias en el ejercicio en que se integran, explorando nuevas alternativas en el uso de los recursos, a la luz del comportamiento de los excedentes en los últimos períodos.

Acordamos con Dalla Vía cuando dice que "La Constitución no dice expresamente que los recursos deban coparticiparse, sino que afirma que los mismos "...son coparticipables...", de donde puede interpretarse, como lo hace algún sector de la doctrina, que el sistema fiscal federal no se agota en la Ley de Coparticipación". ( Op. Cit.)

Y a pesar de que la ley convenio 23.548 vigente desde 1988, no haya sido sustituida por otro régimen hasta la fecha - más allá de las distintas regulaciones con asignación específica que se dictaron y los sucesivos Pactos Fiscales y Compromisos Federales que la modificaron- sabemos que una modificación de esta ley en los términos de la Constitución Nacional, requiere una ingeniería política que excede el presente proyecto por su complejidad y reclama el acuerdo de todas las provincias.

Por los fundamentos expuestos solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.