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PROYECTO DE TP
Expediente 2570-D-2007
Sumario: REGISTRO NACIONAL DE LAS PERSONAS (RENAPER), LEY 17671: GRATUIDAD DEL DNI, DECLARAR LA NECESIDAD DE LA REFORMA INTEGRAL DEL SISTEMA DE IDENTIFICACION NACIONAL DE LAS PERSONAS Y DE LA DESCENTRALIZACION Y AUTARQUIA DE LAS OFICINAS PROVINCIALES DEL RENAPER, CREACION DEL OBSERVATORIO NACIONAL PARA LA REFORMA INTEGRAL DEL RENAPER (ONRRENAPER).
Fecha: 30/05/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 60
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY DE REFORMA DEL
RE.NA.PER
Artículo 1º. - De la
gratuidad universal. El otorgamiento del primer Documento Nacional de
Identidad, del original, la certificación de las actualizaciones, del cambio de
domicilio y de cualquier otro cambio y/o rectificación registral ordenado
judicialmente, será hecho de forma universal, incondicionada y gratuita.
Artículo 2º. - De la necesidad de
la reforma Declárese la necesidad de reforma integral del sistema de
Identificación Nacional de las Personas en el sentido de garantizar el derecho al
acceso universal al Documento Nacional de Identidad de los argentinos libre de
los obstáculos socio - económicos, y burocráticos superfluos, que actualmente
impiden que un porcentaje significativo de los Argentinos no cuente con un
Documento Nacional de Identidad. En especial, se declara la necesidad de revisar
los requisitos de fotografías, actualizaciones, plazos y multas para encontrar las
regulaciones que permitan la máxima inclusión social en el sistema de
identificación nacional.
Artículo 3º. - Necesidad de
descentralización. Declárese la necesidad de alcanzar la descentralización y
autarquía de las oficinas Provinciales del RE.NA.PER, conforme lo dispuesto en el
artículo 1 de la ley 17.671, en especial en lo relativo a la expedición de D.N.I. Tal
objetivo deberá cumplimentarse en el plazo de un año a partir de la publicación de
esta ley.
Artículo 4º. - Creación del
ONRRENAPER. Crease el Observatorio Nacional para la Reforma Integral del
RE.NA.PER cuyo objetivo básico será diseñar, en el plazo de 6 meses, un plan
experimental para alcanzar los objetivos enunciados en los Artículos 2º y 3º. Este
plan establecerá:
a) objetivos específicos a corto y
mediano plazo,
b) las medidas específicas y
provisionales tendientes a alcanzarlos, con detalle de los responsables de la
ejecución
c) los órganos y sistema de monitoreo,
con competencia para revisar y reformular las medidas y objetivos conforme a los
resultados parciales
d) y estimación de presupuesto,
Artículo 5º.- Conformación del
ONRRENAPER. El Observatorio estará formado por;
a) dos (2) representante del Ministerio
del Interior,
b) dos (2) representantes del
RE.NA.PER, al menos uno de los cuales pertenecerá a una jurisdicciones
diferentes a Buenos Aires,
c) cinco (5) expertos de la Universidad
Nacional de diferentes jurisdicciones nombrados por concurso interno,
d) tres (3) expertos provenientes de
organizaciones de la sociedad civil nombrados por concurso fiscalizado por el
mismo órgano de concurso que nombre a los representantes de la Universidad, y
cuyo objeto social sea la preservación del derecho a la identidad y/o la inclusión
social de personas y/o grupos social y/o económicamente desaventajados, y/o la
defensa contra la discriminación por razones socio-económicas y/o la plena
participación política ciudadana,
e) un (1) representante del INADI,
f) un (1) experto del INAI,
g) un (1) representante del Congreso
Nacional,
h) un (1) representante de la Cámara
Nacional Federal Electoral,
i) un (1) experto por cada uno de los
cuatro (4) partidos políticos minoritarios.
Artículo 6 º- Proceso de
constitución. Los representantes del Ministerio del Interior, del RE.NA.PER y del
INAI establecerán las bases y plazos para convocar a la elección de los demás
miembros, asegurándose que al menos el 40% de los miembros del Observatorio
sean mujeres y no mas del 30% de los miembros pertenezcan a la misma
jurisdicción electoral del país.
Artículo 7. -Gastos. Los gastos
que demande el debido funcionamiento del Observatorio, incluido honorarios y
viáticos de los expertos miembros y los expertos convocados como invitados a
instancia de una resolución del Observatorio, se imputará a las partidas
específicas del RE.NA.PER.
Artículo 8. - Reglamento y
funciones. Los miembros del Observatorio se darán su propio reglamento para el
funcionamiento y toma de decisiones, podrán solicitar informes a todos los
organismos del Estado Nacional que deberán ser contestados a la brevedad,
convocar a otros expertos, y realizar todas las actividades de investigación,
estudio y deliberación que consideren necesarias. Publicarán trimestralmente en
una página WEB los detalles de la evolución y resultados de su trabajo, así como
también los detalles de sus gastos y presupuesto. Este informe detallado se girará
también al Honorable Congreso de la Nación.
Una vez finalizado su cometido
primario, el Observatorio seguirá funcionando por tres meses con el carácter de
organismo de seguimiento del comienzo de ejecución del plan, hasta delegar esta
función en el órgano de monitoreo designado.
Artículo 9. - Adhesión. Invitase a
los Gobiernos Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y a los
jueces electorales de cada distrito, en acuerdo con el Ministerio del Interior, a
tomar las medidas que sean necesarias a fin de facilitar la ejecución del Plan de
Reforma elaborado por el Observatorio, a crear los organismos necesarios para
supervisar y fiscalizar su evolución, y a publicar los detalles de avances y
resultados.
Artículo 10º. Acción judicial-
Cualquier ciudadano tendrá derecho a una acción judicial expedita para reclamar
frente a los jueces federales de su jurisdicción el cumplimiento del Plan de
Reforma del RE.NA.PER. conforme a las reglas y plazos establecidas por el
Observatorio. En caso de que el accionante sea un miembro en funciones del
Observatorio creado en el artículo 4 de ésta ley, el juez deberá darle el trámite el
carácter de amparo colectivo y urgente.
Artículo 11º. De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El artículo 29 de la Ley 17.671
(modificado por la Ley 21.807), Art. 2, autoriza al Registro Nacional de las
Personas a percibir tasas por la expedición de documentos, certificados,
testimonios, reproducciones, etc. En este orden, las tasas arancelarias vigentes,
publicadas en la página WEB del Re.Na.Per. son las siguientes
Tasas Arancelarias
Se calcula que en el país existen
alrededor de dos millones de menores de edad indocumentados, y ya muchos
estudios han entendido que los costos arancelarios explican buena parte de esta
situación. (1) A principio de éste año se supo, por ejemplo, que en la maternidad
de San Miguel de Tucumán más de 1.700 madres al año abandonan el lugar luego
de un parto, sin inscribir a sus hijos/as en la sede del Registro Civil que funciona
en la misma institución. Mientras que en Santiago del Estero, la situación afecta a
ocho de cada diez nacimientos, y en Buenos Aires se calcula que un 30% de los
menores de edad de barrios marginales está en el mismo caso (2) .
Desde hace varios
años, los distintos gobiernos han tratado de aminorar la gravedad de la situación
mediante parches coyunturales que han avanzado lenta, aunque
sintomáticamente. El Decreto 1174/01 del 14/09/01 declaró en su art. 1º "...la
gratuidad del otorgamiento del primer Documento Nacional de Identidad a todos
los niños de cero a seis meses de edad, nacidos en el territorio nacional." En los
considerandos se señalaba que "tanto los índices de falta de inscripción como la
falta de registro y documentación de los recién nacidos en nuestro país son
alarmantes, siendo su más frecuente causa la imposibilidad de abonar el
costo que dichos trámites irrogan..."
Luego se sucedieron
otros dos decretos que han venido prorrogando la gratuidad del otorgamiento del
primer D.N.I. Así, el Decreto 262 del 2003 avanza un poco más, descartando el
requisito de certificado de pobreza que arbitrariamente había sido impuesto por el
Decreto 1588/02 para otorgar el beneficio de la gratuidad en el primer documento.
Su vigencia es prorrogada anualmente, primero, por el Decreto 832/04, el cual
apunta en sus considerandos que "el detenido análisis de la aplicación del Decreto
N 262/03 indica que la experiencia resultante ha sido ampliamente positiva, pues
en el lapso de su vigencia se ha incrementado en más de un VEINTICINCO
POR CIENTO (25%) la cantidad de niños documentados en ese rango,
respecto de la medida histórica anual y...que siguen plenamente vigentes los
antecedentes y fundamentos de hecho y de derecho que motivaron el dictado de
la precitada norma"; y luego, una nueva prórroga es establecida en el Decreto
819/05 que con iguales consideraciones lo prorroga por un año más.
El Ejecutivo, a través de estos
decretos, viene cumpliendo parcial y temporalmente con el compromiso formal de
mejorar la situación del derecho a la identidad de los/as recién nacido/ass sin
discriminación, en función de los artículos 2, 4, 7 y 8 de la Convención sobre los
Derechos del Niño.
No obstante, si se comparten, como
nosotros lo hacemos, las consideraciones y fundamentos de estos Decretos, no
existe óbice para afirmar que,
a) la gratuidad, que apunta a
garantizar la igualdad de acceso al D.N.I., no puede ser una política coyuntural
de la Administración, prorrogada discrecionalmente, sino una norma general y
permanente que asegure sus beneficios para todas las generaciones venideras.
Por ello la solución correcta es la sanción de una ley que cristalice el acierto de la
solución propuesta por el Ejecutivo.
b) resulta arbitrario considerar
estos fundamentos sólo con relación a los/as argentinos/as de 0 a 6 meses, y no
hacerlo en relación con los demás niños/as y/o mayores de edad que son
igualmente discriminados por estas causales. Por ello la norma que se propone lo
hace sin incurrir en esta discriminación arbitraria por edad y extiende la
gratuidad de manera Universal y sin condiciones.
c) por último, si las
consideraciones sobre estos aranceles tienen la relevancia que todos señalan, no
hay porque sostener su vigencia exclusivamente con relación a los requisitos
burocráticos establecidos en interés del propio Estado de registrar (tales como el
primer D.N.I), y no hacerlo con relación a los requisitos de actualización y
rectificaciones del documento que aparece como una carga pública y como parte
del derecho a la fiel representación de la identidad. Por ello el presente proyecto
propone que la gratuidad alcance a las actualizaciones y cambio de domicilio
registral, requisitos impuestos por la burocracia estatal para representar la
identidad social-oficial de las personas.
Aunque difícil de determinar, los
cálculos con relación a recién nacidos/as nos vaticinan los índices generales de no-
documentación de todos los habitantes de la Argentina. Y el vaticinio es más que
alarmante, y muestra que es importante no diseccionar problemas
(documentación de menores de edad y mayores), los que están ostensiblemente
concatenados. Por ejemplo, se sabe que la no-documentación en personas
menores de edad es, a veces, y por un lado, directo reflejo de situaciones de
pobreza extrema de los padres, y por otro, reflejo de la no-documentación de los
mismos padres que no pueden inscribir a sus hijos sin contar ellos mismos con su
D.N.I.
Por otro lado, afirma
el Decreto 1174/2001 en uno de sus considerandos, que "la posesión del
documento nacional de identidad garantiza el pleno ejercicio de los derechos
sociales, cívicos y políticos elementales...". Ello deja en claro que el hecho de
no poseerlo, en la práctica corriente abniega la identidad civil y el reconocimiento
de derechos fundamentales, pues el símbolo papel ha sido organizado de tal modo
que funciona como llave de acceso al portal de los derechos económicos, sociales y
políticos.
En otras palabras, si el Estado nos
brinda un servicio y pagamos por él, el precio de éste se llama tasa. Pero si el
Estado nos impone una condición para gozar de ciertos derechos básicos, y por
esa condición (o precondición) debemos pagar una tasa, ella es inconstitucional.
Ello así en cuanto el impacto relativo de la tasa en la capacidad adquisitiva de las
personas es diverso, y en algunos casos excluyentes. (3) En los hechos, los que no
pueden pagar esta supuesta "tasa" quedan excluidos nada más y nada menos que
de votar, de casarse y heredar, de ser atendidos en los hospitales públicos, de
recibir los beneficios sociales (planes, pensiones, jubilaciones, etc.) de la
posibilidad de trabajar en blanco, de tener una nacionalidad, de salir del país, (4)
de recibir educación pública, (5) de acceso al crédito o a la propiedad registral, etc.
Actualmente, la única
opción de eximirse del arancel es presentando certificado de pobreza,
expedido por autoridad competente (Conf. Art. 30 de la Ley 17.671). (6) Este
requisito ya ha sido condenado por arbitrario, absurdamente impeditivo y
estigmatizante, no sólo por la Justicia (7) y por las organizaciones de la sociedad
civil, (8) sino, y en particular, por las mismas declaraciones del Ejecutivo Nacional
en relación con los/as recién nacidos/as. En efecto, en los considerandos del
Decreto 262/03 se advierte "Que la previa presentación del certificado de pobreza
para la obtención gratuita del primer Documento Nacional de Identidad, importa
un trámite que desalienta la identificación de las personas, y agrega una carga
excesiva sobre los sectores más castigados por la crisis social". Resulta
contradictorio que se reconozca este hecho para fundamentar la gratuidad sin
carta de pobreza en el caso del D.N.I. de los/as hijos/as recién nacidos/as, y no
para asegurar la gratuidad de los D.N.I. de quienes no son padres o son padres de
niños/as mayores a los 6 meses.
Por estas razones nos resulta claro
que es imperativo, consistente con los reconocimientos del propio Estado, e
inexcusable para la proyección de un país igualitario, la obligación de garantizar la
obtención gratuita y universal del D.N.I. en todo el territorio nacional y de poder
cumplir con las exigencias de actualización con igual carácter.
Necesidad de Reforma
Estructural
No puede desconocerse que el
problema de la no-documentación de importantes sectores sociales no sólo tiene
que ver con la igualdad y exclusión en las relaciones micro y macro sociales
(acceso a salud, educación, derechos políticos, etc.), sino que lo es también con
relación a la justicia de las políticas públicas. Si las personas que no están
registradas no existen para las estadísticas sobre las que se basan las políticas
públicas, estas personas no existen al momento de la distribución de los bienes
públicos, y el éxito de tal distribución se verá seriamente mermado por la
inexactitud de las predicciones. Esto demuestra que la falta de registración de las
personas es un problema de Estado, una mayúscula asignatura pendiente que
involucra tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo. (9)
Ella no puede encararse con
soluciones coyunturales, sino que se necesita una revisión general de un sistema
complejo, pensado para otras épocas (fundamentalmente por Dictaduras
Militares), con visiones y objetivos diferentes a los que puede tener un Gobierno
democrático y modernizado, cuyo objeto es impedir la victimización de pobres que
se han ido cimentando a lo largo del tiempo.
Resulta obvio que la gratuidad no
alcanzaría para incluir a todos los/as indigentes extremos. El hecho de tener que
pagar por la fotografía, no sólo en una, sino en dos, o varias ocasiones, es de por
sí impeditivo. Mientras que en varios lugares del país las fotografías cuestan 5$, en
otros, como en la ciudad de Córdoba (donde debido a un acuerdo bastante
cuestionable entre la Administración Municipal y Empresas Privadas los/as
usuarios/as son cautivos de una única empresa fotográfica) se debe pagar 8 $ por
ella. Además, el transporte y el tiempo para cumplir con trámites, por demás
lentos y engorrosos, no son impedimentos menores. Ellos funcionan a la merced
de requisitos diversos cuya legitimidad y necesariedad no es clara a la luz de la
existencia de huellas dactilares y las dinámicas del mercado moderno.
También es claro que un problema
que se ha repetido por generaciones ha reproducido clases y sub-culturas de
indocumentados/as, cuyas dinámicas atentan contra lo que parecería el impulso
natural de toda persona de actuar para obtener los beneficios de su identidad civil.
Los obstáculos culturales no son asuntos de poco valor, y su importancia y carácter
varían de jurisdicción en jurisdicción y suelen estar ligados a las estrategias de
supervivencia locales y requerir, a su vez, de estrategias de educación, información
y regulación administrativa que atiendan esas idiosincrasias. (10)
Otro de los impedimentos obvios y
más desigualitario es el que surge de la centralización extrema del sistema. Ello
lleva a que en distintas provincias las oficinas administrativas estén más o menos
accesibles para la población, importando por ello más costos en materia de
traslado para las personas geográficamente más distantes, que suelen ser
precisamente los socio-económicamente desaventajados, es decir, los
tradicionalmente excluidos. Lo que es aún más serio, es que en distintas provincias
los tiempos para acceder al D.N.I. sean considerablemente diferentes, y que los
ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires tengan ventajas de acceso (en términos
de tiempos y descentralización geográfica de las oficinas) radicalmente superiores
al de varias provincias, incluso las más grandes como Santa Fé.
Baste como ejemplo,
la contestación al pedido de informe que el Defensor del Pueblo de la Provincia de
Santa Fe remitió en Marzo de este ano (por oficio Nro. 7985/06) al Registro Civil,
su Directora, la Sra. Iride Mariano, informó que "Que el tiempo promedio de
demora para la entrega de los DNI, una vez remitidos al registro Nacional de la
Personas, es de 180 días, sin perjuicio que muchos de ellos demoran hasta un
año o más en ser recepcionados, siendo idéntica la situación para toda la
provincia...que deben al 15 de marzo de 2006, la cantidad de 46.931 DNI
tramitados hace mas de 60 días ....Se desconoce con exactitud los motivos de la
demora en el envió.... esta Autoridad cree que el sistema documentario actual
debería cambiar.... Se desconoce el número de documentos faltantes en otras
provincias, sin embargo, en reuniones de Directores Generales del País con el
Registro Nacional de las Personas, esta petición es una constante... La demora es
cambiante, hay épocas de mayor y otras es de menor tiempo"
Debemos aclarar que ante esta
situación de impotencia del/a ciudadano/a que no puede obtener su
documentación en tiempo y forma, existe la excepción de que cuando la urgencia
lo justifica, el Registro Civil extiende una autorización que permite conseguir el
D.N.I. en 24 horas en la sede del Re.Na.Per. Pero para hacerlo posible se debe
viajar a Buenos Aires con los gastos que esto implica. Otra vez, los socio-
económicamente desaventajados/as quedan excluidos incluso del sistema de
excepción para casos de urgencia. Una centralización del sistema como la
existente acarrea permanentemente esta, y otras consecuencias similares.
Frente a estas irregularidades, en la
cuál el acceso al D.N.I. es tan desigual en distintas jurisdicciones del país, se han
sucedido diferentes arreglos poco ortodoxos que, al final, aparecen creando más
desigualdades. Así, el Registro Nacional de las Personas firmó un convenio con el
Automóvil Club Argentino por el cual se entrega a los socios y empleados de la
entidad en todo el país su DNI en un plazo de 10 días. (11)
Es decir, la omisión del deber de actuar
eficiente e igualitariamente por parte del Registro Nacional de las Personas (por
cuya vía se desconoce derechos y garantías emanados de la Constitución y
Tratados), se ve agravada por la firma de convenios con instituciones privadas
quienes pueden entregar el D.N.I. en un término menor que el organismo
provincial competente (Ver Informe del Defensor del Pueblo de Santa Fé).
Otras irregularidades de público
conocimiento suelen plantearse en épocas electorales, en las que operativos
móviles de registración recorren arbitraria y discrecionalmente barrios marginales,
reservas de comunidades aborígenes, o retienen sus miembros como en la
Provincias de Formosa, a los fines de documentarlos rápidamente y determinarlos
a votar en uno u otro sentido.
En contextos tan diversos, con casos
de insuficiente registración que son multicausales, es evidente que la aplicación
indiscriminada de las multas previstas en el Artículo 35, 36, 37, y 38 de la Ley del
Re.Na.Per., no es sino otro arbitrario impedimento interpuesto por una burocracia
obstruida. Ello tampoco parece encontrar solución adecuada ni con las amnistías,
tan difundidas en los últimos años, ni insistiendo en los excesos burocráticos que
nadie cumple.
No hay duda que las
complejidades del Sistema diseñado por las leyes 13.482 y 17.671, que entre sus
objetivos liminares tuvo el "administrar el potencial humano para posibilitar su
participación activa en los planes de defensa"(art. 2, ley 17.671) necesitan una
revisión democrática y modernización inmediata. Si a ello se suma las
circunstancias coyunturales de crisis económica, desarrollo urbano y suburbano,
nuevas tecnologías y nuevos problema del mercado en relación con la
identificación de las personas y su imagen en el último tiempo, es evidente que
ésta revisión requiere de un proceso serio y comprometido.
El Observatorio que se propone en
este proyecto esta precisamente dirigido a generar las reglas de revisión de este
proceso, de importancia liminar para el Estado Argentino. Su funcionamiento esta
pensado para buscar, experimentar, crear, revisar, y recrear las vías de acción
que sean necesarias para alcanzar el sistema de identificación de argentinos más
igualitario y eficiente posible.
Por estas razones, solicitamos la
aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | ARI |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | ARI |
| PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | ARI |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | ARI |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |