El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1. Incorpórese al final del artículo 82 del Código Procesal Penal de la Nación, el siguiente texto:

Sólo podrán constituirse en parte querellante los organismos, agencias o entes estatales específicamente autorizados por ley.

La legitimación procesal en estos casos sólo procederá si aquéllos resultan directamente afectados por el delito, o tienen por función el impulsar acciones penales, y siempre que su intervención no afecte el derecho de defensa de las demás partes, ni obstruya la posibilidad de averiguar la verdad.

Estas disposiciones regirán por especialidad la interpretación de cualquier otra norma que faculte a organismos, agencias o entes estatales a actuar en juicio.

ARTÍCULO 2. Deróguese el artículo 4 de la ley 17.516.

ARTÍCULO 3. Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

Este proyecto pretende fijar con mayor precisión en qué casos, supuestos y condiciones el Estado Nacional puede ser tenido como parte querellante en un proceso penal, limitando la situación de desorden que existe hoy en día, donde distintas agencias estatales intervienen en procesos penales en virtud de disposiciones de distinto orden y jerarquía.

El régimen de representación judicial del Estado fue fijado en el año 1967, por la ley 17.516, dictada por el gobierno de facto de Onganía, que en su artículo 4 (1) , faculta al Estado para asumir la función de querellante cuando se cometan delitos contra la seguridad de la Nación, los poderes públicos y el orden constitucional, la administración pública y el patrimonio o rentas fiscales.

Esta amplísima legitimación, sin embargo, fue matizada o restringida por la reforma constitucional de 1994, que fijó claramente, en el artículo 120, que la acusación corresponde al Ministerio Público que goza, a tal fin, de independencia y autonomía funcional. Y luego por la sanción de la Ley Orgánica de Ministerio Público, 24.946, que señala que corresponde al Ministerio Público representar y defender el interés público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera (2) y, particularmente, ejercer la acción pública en las causas criminales y correccionales (3) .

Desde entonces, la interpretación más plausible del art. 4 de la ley nº 17.516, es la de asegurar al Estado, como persona de derecho público, lo mismo que al sujeto no estatal particularmente ofendido por un delito, la facultad de ser querellante cuando sus bienes han sido perjudicados de modo más o menos directo por un crimen, aun cuando actúe también el fiscal en ejercicio de la acción penal pública. Y como regla, los fiscales acusan, y excepcionalmente puede intervenir junto a ellos una dependencia del Poder Ejecutivo.

La ley 17.516, sin embargo, no es la única norma que permite al Estado Nacional constituirse en parte querellante. También la Ley 20.091 sobre Control de las Compañías Aseguradoras, le otorga legitimación a la Superintendencia de Seguros para "actuar... en juicio criminal como querellante y designar apoderados a estos efectos" (art. 67, in fine). La ley 17.811 confiere a la Comisión Nacional de Valores la atribución de "denunciar delitos y constituirse en parte querellante (art. 7, d) y la ley 22.520 autoriza al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos a intervenir como parte querellante en aquellos casos de corrupción donde se encuentre afectado el patrimonio nacional.

Y en este mismo sentido, también existen organismos que han sido autorizados a querellar por disposiciones de jerarquía infralegal, tal es el caso de la Unidad de Información Financiera que interviene en la investigación de los delitos previstos en la ley 25.246 en virtud del decreto PEN 2226/08, de la Secretaría de Derechos Humanos, que hace lo propio en base al decreto PEN 121/2003 y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios que, como es de público conocimiento, se ha constituido como querellante en la investigación por la tragedia de Once por disposición ministerial (4) .

Esta dispersión de normas y, puntualmente, la interpretación amplia de sus facultades que hace el Poder Ejecutivo Nacional al reconocer unilateralmente la facultad de querellar a organismos públicos, que ha sido convalidada en sede judicial, y la utilización, en ocasiones abusiva, que se ha hecho de esta facultad, han despertado numerosas críticas de distintos sectores. Desde la academia, por ejemplo, se ha criticado duramente la posibilidad de atribuir la facultad de querellar a organismos públicos por decreto.

En este sentido, Maier afirmó que cuando por excepción personas de derecho público estatal (con prescindencia de su calidad de ofendidas como portadoras de un bien jurídico o, cuanto menos, sin importar esta circunstancia) resultan legitimadas para intervenir en el procedimiento penal como acusadoras al lado de la Fiscalía, esto debe estar previsto expresamente por una ley (5) . Y de modo similar, D'Álbora consideró "cuestionable que fuera de ley formal pueda habilitarse la participación de un acusador" (6) .

De modo más general, se ha resaltado también que la multiplicidad de acusadores estatales atenta contra el principio de igualdad de armas que el Estado debe garantizar como garantía de un proceso penal. El andamiaje actual del proceso, con una investigación a cargo del juez de instrucción y de un fiscal requirente ya es, de por sí, delicada. Y es altamente dudoso que el aditamento de un nuevo sujeto requirente, del porte del Ejecutivo Nacional y con fines similares a los del Ministerio Público, no desbarate el balance que la Constitución pide. La mera presencia en el proceso de quien no está autorizado legalmente al efecto puede resultar perjudicial para el imputado, pues un nuevo acusador puede acceder a las actuaciones, producir y controlar pruebas, solicitar la imposición de una condena e impugnar las decisiones que considere desfavorables.

En otro orden, puede criticarse también que el estado actual de la problemática permite que el Poder Ejecutivo u otros órganos de la administración pública nacional actúen como querellantes en todos los procesos, a discreción, al solo abrigo de una interpretación en extremo generosa de un único artículo de la ley 17.516, o incluso sin invocar un autorización legal por mandato del PEN, sin un correlato sólido con el resto del orden jurídico y dando lugar a ejercicios abusivos.

Sin ir más lejos, podemos mencionar el caso de la tragedia de Once donde sin autorización legal expresa e invocando la defensa del interés público, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios fue admitido como parte querellante en circunstancias poco claras y a pesar de que diversas hipótesis de investigación sugieren la posible responsabilidad de los propios funcionarios que ejercen la representación estatal.

En definitiva, estas circunstancias nos convencen de la necesidad de ordenar la situación y limitar el ámbito de autonomía que, a contramano de nuestro ordenamiento jurídico, hoy ejerce el PEN. Nuestra propuesta avanza en esta dirección al establecer que sólo podrán constituirse en parte querellante los organismos, agencias o entes estatales que se encuentren expresamente autorizados por ley, en los casos que resulten directamente afectados, y siempre que esto no menoscabe el derecho de defensa del imputado o obstaculice la averiguación de la verdad.

De esta manera, sin negar de plano la intervención del PEN que, en efecto, puede resultar valiosa y saludable en casos puntuales, se habilitan sólo aquellas intromisiones en facultades propias del Ministerio Público, que han sido objeto de deliberación y finalmente han resultado avaladas por el Congreso de la Nación y se obliga al juez a ponderar, en cada caso, el impacto concreto que el ingreso del Estado como querellante tendrá sobre los intereses y derechos de las partes. La modificación, además, contribuye a igualar al Estado con el resto de los particulares. El proyecto, además, establece que el resto de las disposiciones de nuestro ordenamiento positivo deben ser interpretadas a la luz de este criterio sustantivo, fijando así un parámetro único para juzgar la pertinencia de la intervención estatal en un proceso penal, cualquiera sea el organismo involucrado.

El interés público que existe en el esclarecimiento de los delitos ya es expresado por los fiscales y jueces que están llamados a actuar, incluso de oficio. Ellos son los funcionarios del Estado a los que, específicamente, la ley les ha asignado dicha función. Más allá del valor simbólico que pueda otorgársele en algunas circunstancias a la presencia de otro acusador estatal, ello genera problemas y conflictos de interés varios. El ejercicio e impulso de la acción penal por parte de organismos estatales, distintos al Ministerio Público, se ha naturalizado entre nosotros, pero no deja de ser una función que resulta extraña a nuestro diseño constitucional. Es por ello que debemos procurar que todas estas intervenciones sean cuidadosamente discutidas y respondan a principios elementales de justicia.

Por las razones expuestas, invitamos a los colegas diputados y diputadas a que nos acompañen en esta iniciativa.