El Senado y Cámara de Diputados...

Art. 1º: Derógase el artículo 755 del Código Aduanero -Ley 22.415-.

Art. 2º: De forma.

Señor presidente:

El dictado de las Resoluciones Nº 125 y 141 del Ministerio de Economía y Producción de la Nación -de fecha 10 y 13 de marzo de 2008 respectivamente-, que establecieron un esquema de retenciones móviles para cereales y oleaginosas y un significativo aumento en los derechos de exportación sobre dichos productos, desató en nuestro país una protesta social que no puede ser calificada como simple reacción ante una medida administrativa más y, dado la magnitud y repercusión alcanzadas, se ha convertido en un fuerte llamado de atención que responsablemente debe llevarnos a encontrar y sabiamente superar, las causas del desequilibrio evidenciado.

En las circunstancias críticas en las que la perspectiva de futuro decae, en las que por momentos pareciera asomar la duda de si podemos vivir juntos, con nuestras diferencias, en esta República Argentina; nuestra responsabilidad está en revitalizar los mecanismos instrumentales que institucionalmente tiene la obligación de hacerse cargo de esta realidad a fin de superar con éxito, los desencuentros.

Pero, cómo superar las cuestionadas retenciones, cómo contener la diversidad de la realidad de nuestro tiempo, cómo intervenir sin excluir. Todas estas preguntas tienen larga data en nuestro país y la historia recurrentemente nos muestra que la respuesta está en ejercitarnos cada vez más a conciencia en el respeto de nuestra Ley Fundamental de "buena conducta", de nuestra "ley de procedimiento democrático", nuestra Constitución Nacional, que en su primer capítulo asegura el respeto de los derechos fundamentales y en los sucesivos organiza la representación de intereses, atribuye y limita los poderes públicos de decisión y protege el debate público y la coexistencia en paz.

La respuesta, en definitiva está en más democracia, en más constitucionalidad, para fortalecer las bases de nuestro futuro y la previsibilidad de nuestro horizonte común.

A principios del mes de marzo de este año, el Ministerio de Economía y Producción de la Nación, mediante las resoluciones antes referidas, oficializó importantes subas en las alícuotas de los derechos de exportación, que combinándose con el régimen de movilidad que incorporó podrían llegar en determinados casos, hasta el insólito porcentaje de 95% del valor exportado. Las retenciones -derechos de exportación- constituyen un tributo que grava la exportación para consumo, es decir aquella mercadería que sale de nuestro territorio por tiempo indeterminado.

La Resolución 125/08 expresa en sus considerandos, que el significativo aumento de los precios internacionales de cereales y oleaginosas podría repercutir en la economía a través de mayores precios internos, menor equidad distributiva y creciente incertidumbre en lo que respecta a las decisiones de inversión del sector agropecuario. Más allá del juicio de validez o no de los fundamentos expuestos, lo cierto es que la resolución importa una muy significativa pérdida de ingresos para el sector y el consecuente compromiso de la rentabilidad de los pequeños y medianos productores y de las regiones más alejadas de los centros de exportación. Al momento de decretarse el incremento, evidentemente no fueron tenidas en cuenta las diferencias productivas regionales, los diferentes medios tecnológicos empleados y su costo, ni el impacto que las nuevas alícuotas producirían sobre todo en los pequeños y medianos productores.

Ahora bien, como cualquier tributo, las retenciones no escapan a los principios establecidos por la Constitución Nacional en materia tributaria, vale decir, no escapan a las previsiones acerca de los límites que debe respetar el Estado al imponer cualquier detracción forzosa y obligatoria sobre bienes de las personas. Sintéticamente, estos principios son: a) el principio de legalidad, b) el principio de igualdad, c) el principio de no confiscatoriedad y d) el principio de finalidad de bien común.

El principio de legalidad surge implícitamente de la pauta del artículo 19 de la Constitución Nacional: "...Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe" y explícitamente del artículo 17 que establece "Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4", el cual taxativamente menciona a los derechos de importación y exportación como integrantes de los fondos con los que el Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación.

La Constitución Nacional no deja duda abierta en lo que a distribución de competencia tributaria refiere y expresamente establece que sólo el Congreso Nacional es el órgano competente para establecer derechos de exportación; principio reafirmado por el artículo 75 inciso 1 de la Ley Fundamental, que además dispone que "Corresponde al Congreso (...) Establecer los derechos de importación y exportación". Esto es tan así, que cuando la Corte Suprema de Justicia ha entendido encontrar naturaleza impositiva en algún gravamen establecido por decreto del Poder Ejecutivo, ha declarado su invalidez a causa del avance inconstitucional que esto significa sobre atribuciones que la Constitución tiene reservadas al Congreso.

En marzo de 1981, durante la vigencia del régimen de facto, se aprueba el Código Aduanero por ley 22.415 -sancionada el 2 de marzo de 1981 y publicada en el Boletín Oficial el 23 de marzo de 1981-; a través del mismo, el Poder Ejecutivo se autoencomienda el derecho de gravar la exportación, el cual con posterioridad delega, por decreto 2752/91, en una de sus dependencias, el Ministerio de Economía.

La Constitución de 1853/60 no contenía disposiciones en materia de delegación de facultades legislativas, y recién con la reforma de 1994 es expresamente contemplada con la introducción del artículo 76, que dispone: "Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca".

De manera que, después de la reforma de 1994, no cabe una delegación legislativa general del Congreso, sin plazo para su ejercicio, sin marco legislativo que la condicione y sin que el Congreso explicite las circunstancias de "emergencia pública" que la justifican. De ahí que el artículo 755 del Código Aduanero, toda vez que establece una delegación legislativa que no cumple con estos límites, se halla afectado en su validez constitucional.

Las denominadas leyes de "emergencia económica" posteriores a 1994, expresaron detalladamente la materia de administración o de emergencia a la que se circunscribían, el plazo de la delegación y topes en las alícuotas a aplicar en el ejercicio de las facultades delegadas. La Ley 25.413 de "Competitividad" estableció "un impuesto, cuya alícuota será fijada por el Poder Ejecutivo Nacional hasta un máximo del seis por mil" y la Ley 25.453 de "Régimen de Equilibro Fiscal con Equidad" dispuso las alícuotas correspondientes a las contribuciones patronales con destino a los subsistemas de seguridad social - fijándolas en 20% ó 16% sobre la nómina salarial, según las categorías-.

Por otra parte, en forma complementaria a la disposición del artículo 76 de la Constitución Nacional, la cláusula octava de las disposiciones transitorias introducidas por la reforma de l994 establece que "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los 5 años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique por una nueva ley (corresponde al artículo 76)." Vale decir fija irremediablemente una plazo de vigencia, para la legislación delegada existente con anterioridad a la Reforma Constitucional de l994 que, como dijéramos, por primera vez la contempla con rango constitucional.

Las leyes 25.148 y 25.645 resolvieron el problema inmediato planteado por la cláusula transitoria, prorrogando el plazo allí fijado. En efecto, sin perjuicio de la facultad derogatoria del Poder Ejecutivo Nacional, ratificaron la totalidad de la delegación legislativa emitida con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 y la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma. La Ley 25.148 del año 1999, lo hizo por el plazo de tres años, mientras que la Ley 25.645 del año 2002, por el plazo de dos años; vale decir, en definitiva hasta agosto de 2004. Vencidos los plazos la delegación legislativa caduca, retornando las facultades a los órganos constitucionales competentes.

Cabe acotar que ninguna de las materias determinadas de administración detalladas en ambas leyes mencionadas incluye la facultad de "gravar con derecho de exportación, la exportación para el consumo de mercaderías" (artículo 755 del Código Aduanero). Tampoco lo hace la Ley 25.561 de "Emergencia Pública y Reforma del Estado", dictada en enero de 2002, si bien en su artículo 6 expresamente delega en el Poder Ejecutivo Nacional la facultad de establecer por el término de cinco años la alícuota correspondiente del derecho a la exportación de hidrocarburos.

Al derrotero de la accidentada legalidad de las retenciones -derechos de exportación-, atravesado por períodos de facto, períodos de normalidad constitucional, de transición constitucional, de emergencia, etc., debemos agregar que los tributos surgidos del artículo 755 del Código Aduanero tampoco respetan los demás principios constitucionales: a) el de proporcionalidad, o sea el que se vincula a la razonabilidad de sus límites (artículo 17 CN); b) el de respeto a la igualdad fiscal, en orden a no considerar iguales a quienes no tienen la misma capacidad contributiva; interpretado esto en el sentido de la progresividad del tributo (artículos 4, 16 y 75 inciso 1 CN); y c) el de finalidad de interés general a que debe estar afectado el tributo (artículo 4 CN); lo cual no se encuentra claramente sincerado conforme surge del reclamo federal proveniente del interior de nuestro país.

En efecto, respecto de esto último, al tratarse de ingresos públicos extraordinarios que de acuerdo al artículo 4 de la Constitución Nacional deben afectarse a los gastos de la Nación, deberían tener una afectación especial para hacer frente a gastos extraordinarios -como por ejemplo la construcción de infraestructura vial, ferroviaria, energética, deuda provisional, etc.-, que constituyen demandas de interés general, postergadas en su realización, y no a gastos ordinarios de la Nación.

En suma, a la luz del marco constitucional y legislativo descripto, no resulta arbitrario o infundado, afirmar que el artículo 755 del Código Aduanero y las Resoluciones 125/08 y 141/08 dictadas en su consecuencia, con posterioridad al vencimiento de los plazos de caducidad establecidos como límite de la vigencia de la legislación delegada, exhiben defectos de inconstitucionalidad que afectan su validez.

Ante esta realidad, el Congreso de la Nación debe reasumir las competencias- deberes que le son propios y que surgen de la Constitución Nacional, y dadas las circunstancias críticas en que nos encontramos, derogar el artículo 755 del Código Aduanero -Ley 22.415- cumpliendo responsablemente la obligación que le está impuesta y cuidando salvaguardar la vigencia de las instituciones democráticas y abrir el debate nacional para la discusión de un nuevo régimen legal integral para los derechos de exportación en relación al sector agrícola.