El Senado y Cámara de Diputados...

MODIFICACIÓN LEY 20.091 - ENTIDADES DE SEGUROS Y SU CONTROL

Artículo 1º.- Sustitúyase el Artículo 67 de la Ley Nº 20.091 (LEY DE ENTIDADES DE SEGUROS Y SU CONTROL), el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Artículo 67: Son deberes y atribuciones de la Superintendencia:

a) Ejercer las funciones que esta ley asigna a la autoridad de control;

b) Dictar las resoluciones de carácter general en los casos previstos por esta ley y las que sean necesarias para su aplicación;

c) Objetar la constitución, los estatutos y sus reformas, los reglamentos internos, los aumentos de capital, la constitución y funcionamiento de las asambleas y la incorporación de planes o ramas de seguro, de todas las entidades aseguradoras sin excepción constituidas en jurisdicción nacional o fuera de ella, que no estén de acuerdo con las leyes generales, las disposiciones específicas de esta ley y las que con carácter general dicte en las citadas materias la autoridad de control, cuidando que los estatutos de las sociedades de seguro solidario no contengan normas que desvirtúen su naturaleza societaria o importen menoscabo del ejercicio de los derechos societarios de los socios;

d) Impugnar, en su caso, las contribuciones que se hagan por aplicación del inciso h) del artículo 29 que no sean proporcionadas a la capacidad económico-financiera de la entidad o al giro de sus negocios;

e) Adoptar las resoluciones necesarias para hacer efectiva la fiscalización respecto de cada asegurador, tomar las medidas y aplicar las sanciones previstas en esta ley;

f) Recibir y conocer denuncias realizadas por los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados que revistan un interés legítimo frente a una conducta de los entes aseguradores, productores, agentes, intermediarios y peritos no dependientes del asegurador contraria a la ley o que afectasen a sus derechos.

g) Fiscalizar la conducta de los productores, agentes, intermediarios, peritos y liquidadores no dependientes del asegurador, en la forma y por los medios que estime procedentes, conocer en las denuncias pertinentes y sancionar las infracciones;

h) Asesorar al Poder Ejecutivo en las materias relacionadas con el seguro;

i) Proyectar anualmente su presupuesto, el que elevará al Poder Ejecutivo para su aprobación;

j) Recaudar los fondos a que se refiere el artículo 81 y disponer de ellos;

k) Nombrar, contratar, promover, separar y sancionar a su personal, y adoptar las demás medidas internas que correspondan para su funcionamiento;

l) Tener a su cargo:

-Un Registro de Entidades de Seguros, en el que se anotarán por orden numérico las autorizaciones para operar que confiera y en el que se llevarán también las revocaciones.

-Un registro de antecedentes personales actualizado sobre las condiciones de responsabilidad y seriedad, de los promotores, fundadores, directores, consejeros, síndicos o integrantes del consejo de vigilancia en su caso, liquidadores, gerentes, administradores y representantes de las entidades aseguradoras sometidas al régimen de la presente ley, estando facultada a tal efecto la Superintendencia para requerir los informes que juzgue necesarios a cualquier autoridad u organismo, nacional, provincial o municipal; -Un Registro de profesionales desautorizados para actuar en tal carácter ante la Superintendencia.

-Un Registro de sanciones en el que se llevarán las que se apliquen de conformidad con el régimen previsto en los artículos 58 a 63.

La Superintendencia puede iniciar acciones judiciales y actuar en cualquier clase de juicios como actor o demandado, en juicio criminal como querellante, y designar apoderados a estos efectos.

Artículo 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo

Señor presidente:

La expansión económica de nuestro país de la última década caracterizada por el desarrollo del mercado interno a través del modelo de crecimiento con inclusión social, ha permitido un importante progreso de la actividad aseguradora ocupando, actualmente, el 3% del PBI nacional. Entre causas de este crecimiento podemos enumerar, el aumento del parque automotor, el incremento de los puestos de trabajo y de la formalización del mismo.

Este importante crecimiento de la industria del seguro crea un panorama diferente y plantea el interrogante de cuáles deben ser en este nuevo contexto las atribuciones de quien resulta el órgano de contralor de toda la actividad aseguradora.

Por otro lado, el marco normativo que regula la actividad aseguradora en la actualidad está integrado por leyes que tienen entre 30 y 40 años de antigüedad, por lo que no se encuentran en consonancia con los importantes cambios sociales, culturales, económicos, normativos y tecnológicos de estos tiempos. Además, hay que tener en cuenta que la mayoría de estos cuerpos normativos fueron dictados durante gobiernos de facto por lo que no se encuentran inspirados por los valores democráticos que deben formar parte el espíritu de toda norma.

Entendemos, que el Estado es el principal encargado de proteger el interés general y la mejor manera de conseguirlo es a través de su intervención en el funcionamiento de la economía. Es conocido que el actuar del capital privado es impulsado u orientado por el objetivo de maximizar su propio beneficio, no teniendo en miras la redistribución de sus ganancias o la reorientación de ellas hacia mercados estratégicos.

Al referirnos al seguro, y siempre teniendo en cuenta el importante rol económico-social que tiene, pensamos que el Estado no puede limitar su participación sólo a garantizar la solvencia del mercado, sino, que debe velar porque todo el sistema funcione de manera adecuada y, en especial, que quienes resultan la parte más débil en los diferentes conflictos que puedan surgir en el desenvolvimiento de la actividad, cuenten con las herramientas necesarias para la protección de sus intereses. En este sentido, se ha manifestado nuestra jurisprudencia al decir: "El régimen de las entidades o empresas de seguros no se encuentra instituido primordialmente para comodidad, ventaja o interés de los empresarios del seguro, sino que tiende a la tutela del interés público, a la protección de los asegurados y al afianzamiento del mercado de seguros. La fiscalización externa no se reduce al solo control de funcionamiento, veracidad de los balances y estado económico publicado, sino que se proyecta sobre la eficacia de la prestación del servicio y se debe cumplir permanentemente, velando por el funcionamiento regular de las entidades, vigilando su solvencia o solidez mediante el cumplimiento de los planes financieros y el ajuste de las bases técnicas, pues así se ofrecerán garantías suficientes para la posibilidad de cumplimiento de sus obligaciones y brindar la seguridad, que es el fin mismo del seguro" (C. Nac. Com., sala C, 11/7/1978, "Impulso Sociedad Cooperativa de Seguros Ltda.", Rep. LL XXXIX-J-Z-1990, sum. 4).

Este control estatal encuentra su fundamento en la necesidad social y económica que existe de resguardar la confianza pública en la actividad, ya que los aseguradores acumulan grandes masas del ahorro nacional y, además, contribuyen a la tranquilidad social y a la estabilidad económica, limitando considerablemente los riesgos al repartir las consecuencias económicas del daño entre todos los asegurados.

En este sentido, como bien enseña Halperin "El ejercicio del control estatal, esencial para que la empresa de seguros cumpla adecuadamente con su función socioeconómica, exige que el órgano que lo desempeñe no sólo cuente con las normas legales idóneas, sino con los medios que le permitan ejercer esas atribuciones para satisfacer el fin perseguido por el control".

En consonancia con esto, entendemos que el asegurado y los terceros damnificados deben ser el centro de toda regulación del mercado asegurador, ya que son éstos los que se encuentran en una situación de desventaja real frente a las importantes estructuras económicas, financieras y legales que poseen las compañías aseguradoras. Así toda regulación de la industria del seguro ha de combinar la salud y la solvencia de las empresas aseguradoras, la protección de los consumidores y usuarios, con el fomento y desarrollo del mercado.

De similar manera ha sido abordado el tema en el "Plan Estratégico Nacional del Seguro 2012-2020" elaborado por la Superintendencia de Seguros de la Nación con una amplia participación de todos los actores de la actividad aseguradora, en el que todos ellos coincidieron que uno de los valores de la actividad debe ser "Proteger a los asegurados a través del rol indelegable que tiene el Estado en materia de regulación y control, con equidad y transparencia, a los efectos de construir una sociedad más justa e igualitaria que facilite el acceso al seguro para todos los habitantes del país. Del mismo modo, velar por los intereses de los asegurados y beneficiarios de las coberturas de seguro, como así también de los terceros damnificados".

Por otro lado, resulta necesario poner en manifiesto que gran parte de la doctrina y, sobre todo, de la jurisprudencia nacional reconoce al contrato de seguros como con un contrato de consumo, por lo tanto resultan aplicables las normas y principios que informan el régimen tuitivo consumerista.

La reforma constitucional del año 1994, a través de la incorporación del art. 42, otorga jerarquía constitucional a la protección de los consumidores, estableciéndose que "los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato digno y equitativo", y en su 2do párrafo se manifiesta enfáticamente que "las autoridades proveerán a la protección de estos derechos...".

El régimen legal consumerista cruza transversal todo el derecho patrimonial argentino configurando así normas de orden público. En consecuencia, sus principios son prevalentes y no pueden ser derogados por la voluntad de las partes contratantes, todo ello conforme a lo dispuesto por el art. 3 de la ley 24.240.

Como lo ha entendido la doctrina nacional la "Protección del consumidor" representa un principio general de nuestro derecho que informa todo el ordenamiento jurídico. Así lo han manifestado las "X Jornadas Científicas de la Magistratura" que en sus conclusiones dispuso: "Con la ley 24.240 obtiene carta de ciudanía en nuestro ordenamiento jurídico un nuevo principio general, el de la Protección del Consumidor, que se plasma como criterio de interpretación e integración de dicha ley, y también obliga a contemplar la normativa ya existente desde una nueva perspectiva. Los órganos de aplicación de la ley deberán optar los procedimientos más acordes con la finalidad tuitiva de la ley, para lograr resultados eficaces en forma inmediata.".

El mandato constitucional contenido en el art. 42 obliga al estado, como cabeza del poder de policía, a adoptar un rol participativo y efectivo en las relaciones entre las partes implicadas, siempre teniendo como norte garantizar la protección de los derechos de quien resulta la parte más desprotegida en este tipo de relaciones jurídicas.

La protección constitucional también alcanza a quien, sin ser parte en la relación de consumo, como consecuencia o en ocasión de ella se encuentre expuesto a una relación de consumo, incorporándose así la figura del "bystander" del derecho estadounidense. En este sentido, quedan comprendidos las potenciales o efectivas víctimas no consumidoras, por lo tanto, ajenas a la relación de consumo, que resulten perjudicadas como consecuencia o en ocasión de una relación de consumo, por causa de la acción de cualquiera de los proveedores, sus dependientes, las personas que se encontraren bajo su tutela o cuidados, o los consumidores en la relación del consumo o los bienes o servicios introducidos por ellos en el mercado, ya sea por incumplimiento del deber de seguridad (art. 5 y 6 LPC), o por vicios o riesgo de la cosa o de la prestación del servicio (art. 40 LPC).

Por otro lado, el ámbito específico del derecho contractual ha evolucionado de los dogmas absolutos e individualistas de los códigos decimonónicos al concepto de contrato con finalidad social y de un concepto estático normativo a un concepto social económico y valorativo, hablándose del contrato relacional. Todo esto, genera que se deba analizar e interpretar el contrato más allá de los efectos que surgen entre las partes, sometiendo dichas relaciones contractuales a un mayor control estatal, para velar por una igualdad real entre los sujetos y la consecución de la finalidad social perseguida.

El 21 de junio de 1937, es dictado el Decreto N° 108.295 mediante el cual se crea la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN), una entidad autárquica con autonomía funcional y financiera, que funciona en la órbita del Ministerio de Hacienda y Finanzas del Poder Ejecutivo nacional y que es la responsable del ejercicio del Poder de Policía sobre las compañías aseguradoras. Posteriormente, en enero de 1973 se sanciona la ley 20.091, cuerpo normativo que termina de completar la regulación del órgano de contralor estableciendo en su art. 67 los deberes y atribuciones de la SSN:

Son deberes y atribuciones de la Superintendencia:

a) Ejercer las funciones que esta ley asigna a la autoridad de control;

b) Dictar las resoluciones de carácter general en los casos previstos por esta ley y las que sean necesarias para su aplicación;

c) Objetar la constitución, los estatutos y sus reformas, los reglamentos internos, los aumentos de capital, la constitución y funcionamiento de las asambleas y la incorporación de planes o ramas de seguro, de todas las entidades aseguradoras sin excepción constituidas en jurisdicción nacional o fuera de ella, que no estén de acuerdo con las leyes generales, las disposiciones específicas de esta ley y las que con carácter general dicte en las citadas materias la autoridad de control, cuidando que los estatutos de las sociedades de seguro solidario no contengan normas que desvirtúen su naturaleza societaria o importen menoscabo del ejercicio de los derechos societarios de los socios;

d) Impugnar, en su caso, las contribuciones que se hagan por aplicación del inciso h) del artículo 29 que no sean proporcionadas a la capacidad económico-financiera de la entidad o al giro de sus negocios;

e) Adoptar las resoluciones necesarias para hacer efectiva la fiscalización respecto de cada asegurador, tomar las medidas y aplicar las sanciones previstas en esta ley;

f) Fiscalizar la conducta de los productores, agentes, intermediarios, peritos y liquidadores no dependientes del asegurador, en la forma y por los medios que estime procedentes, conocer en las denuncias pertinentes y sancionar las infracciones;

g) Asesorar al Poder Ejecutivo en las materias relacionadas con el seguro;

h) Proyectar anualmente su presupuesto, el que elevará al Poder Ejecutivo para su aprobación;

i) Recaudar los fondos a que se refiere el artículo 81 y disponer de ellos;

j) Nombrar, contratar, promover, separar y sancionar a su personal, y adoptar las demás medidas internas que correspondan para su funcionamiento;

k) Tener a su cargo:

- Un Registro de Entidades de Seguros, en el que se anotarán por orden numérico las autorizaciones para operar que confiera y en el que se llevarán también las revocaciones.

- Un registro de antecedentes personales actualizado sobre las condiciones de responsabilidad y seriedad, de los promotores, fundadores, directores, consejeros, síndicos o integrantes del consejo de vigilancia en su caso, liquidadores, gerentes, administradores y representantes de las entidades aseguradoras sometidas al régimen de la presente ley, estando facultada a tal efecto la Superintendencia para requerir los informes que juzgue necesarios a cualquier autoridad u organismo, nacional, provincial o municipal; -Un Registro de profesionales desautorizados para actuar en tal carácter ante la Superintendencia.

- Un Registro de sanciones en el que se llevarán las que se apliquen de conformidad con el régimen previsto en los artículos 58 a 63.

- La Superintendencia puede iniciar acciones judiciales y actuar en cualquier clase de juicios como actor o demandado, en juicio criminal como querellante, y designar apoderados a estos efectos.

Como surge de esto, en la normativa vigente se encuentra vedada la posibilidad de intervención de la Superintendencia a partir de una denuncia de terceros damnificados que no revistan el carácter de parte en el contrato de seguro.

Entendemos así que resulta necesario adaptar la antigua legislación de seguros a fin de compatibilizar dicho orden normativo con los cambios que han introducido al mundo jurídico los principios de la defensa del consumidor que, para nuestro ordenamiento jurídico actual, tienen jerarquía constitucional.

En este sentido, el juego de las normas implicadas en la actividad aseguradora debe entenderse como bien lo ha expresado la Suprema Corte de Justicia de Mendoza al disponer que: "El contrato de seguro es un "contrato de consumo" por lo que se aplica la Ley de Defensa del Consumidor que constituye un derecho ius fundamental operativo, cuyo microsistema protectivo es "autónomo" (art. 3 LDC) y de "orden público" (art. 65 LDC); que en la escala jerárquica se aplica el art. 42 CN, norma consumerista (Ley 24.240 y Ref.) y después - siempre que no se contradiga con las normas anteriores que son jerárquicamente superiores - se aplica el Código Civil, Código de Comercio, Ley de Seguros, etc."(Suprema Corte De Mendoza - Sala N° 1, Nº 101125, Caratulado: "Caja De Seguros S.A. En J 86.813/12.698 Lavarello Maria Antonieta C/Caja De Seguros S.A. P/Cuest. Deriv. De").

En los términos de la ley 24.240, los terceros damnificados frente al incumplimiento, la mora, a los rechazos injustificados de siniestros o las cláusulas abusivas de exclusiones de cobertura de las compañías aseguradoras, revisten la calidad de "bystander", sobre todo, en los casos en los que existe una cobertura básica obligatoria, como podría ser el ejemplo más típico del seguro automotor de Responsabilidad Civil hacia terceros transportados y no transportados, en los seguros de Riesgos de Trabajo y los diversos casos en que la autoridad estatal exige la contratación de seguro de responsabilidad civil para la explotación de una actividad.

Surge de la práctica diaria que, por lo general, los principales perjudicados no son los asegurados de las compañías, sino, los terceros, ya que son éstos quienes ven frustrados sus derechos frente a la insolvencia del asegurado y el rechazo del siniestro o mora injustificada de la compañía del que causó un daño. En otros casos, los terceros terminan recurriendo a largos y costos procesos judiciales de daños y perjuicios para obtener un justo resarcimiento por el daño sufrido. Esta protección se debe extender también frente a infracciones legales de productores, agentes, intermediarios, peritos y liquidadores no dependientes.

En el derecho comparado encontramos que la "Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados" española que reconoce expresamente facultades jurídicas a los terceros perjudicados para el resguardo de sus derechos. Es así que en su art. 59 en su inc. 1 dispone que "Los créditos de los asegurados, beneficiarios y terceros perjudicados a que se refiere el artículo 73 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro, gozarán de prioridad absoluta sobre todos los demás créditos contra la entidad aseguradora respecto de los activos que, representando las provisiones técnicas, se encuentren incorporados al registro de inversiones.". Además, el art. 61 regula un mecanismo administrativo de solución de conflictos disponiendo que: "1. Los conflictos que puedan surgir entre tomadores de seguro, asegurados, beneficiarios, terceros perjudicados o derechohabientes de cualesquiera de ellos con entidades aseguradoras se resolverán por los jueces y tribunales competentes.2. Asimismo, podrán someter voluntariamente sus divergencias a decisión arbitral en los términos del artículo 31 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y sus normas de desarrollo.3. En cualquier caso, y salvo aquellos supuestos en que la legislación de protección de los consumidores y usuarios lo impida, también podrán someter a arbitraje las cuestiones litigiosas, surgidas o que puedan surgir, en materia de libre disposición conforme a derecho, en los términos de la Ley 60/2003, de 23 de diciembre de Arbitraje."

Si bien desde la SSN han existido iniciativas para compatibilizar la ley de defensa del consumidor y el régimen normativo del seguro, como por ejemplo la Resolución N° 35.614 (según la cual las aseguradoras deben adecuar sus elementos técnicos contractuales a las disposiciones de la Ley N° 24.240 de Defensa del Consumidor y Usuario); la Resolución Nº 35.840 y su modificatoria N° 36.375 (por medio de las cuales se crea el Departamento de Orientación y Asistencia al Asegurado -D.O.A.A.-, que atiende las consultas y denuncias de los asegurados, cumpliendo el Estado, de esta manera, el rol ineludible de equilibrar la relación entre las aseguradoras y los usuarios y demás sujetos que actúan en la actividad), entendemos que se debe profundizar es este proceso y posibilitar a los terceros damnificados entablar reclamos o denuncias ante el órgano de contralor frente a conductas que vulneren sus derechos.

Finalmente, entendemos que resulta necesario dotar con los medios e instrumentos correctos a la Superintendencia de Seguros de la Nación, para que pueda adoptar las medidas específicas de tutela cuando las prácticas de las aseguradoras y los otros sujetos intervinientes en la actividad sean contrarias a la ley y afecten los derechos, no sólo quienes son titulares del interés asegurable, sino también de todos los perjudicados ajenos a la relación contractual. Como ya se manifestó anteriormente, toda normativa destinada a la industria del seguro debe tener como centro de gravedad la defensa de los asegurados, asegurables, beneficiarios y, además, de los terceros ya que en todos los casos dichas protecciones poseen un idéntico fundamento.

Por todo lo expuesto, solicitamos a nuestros pares el acompañamiento del presente proyecto de ley.