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PROYECTO DE TP
Expediente 2426-D-2013
Sumario: PROHIBIR TODA PRIVACION DE LIBERTAD, DETENCION, ALOJAMIENTO O APREHENSION DE PERSONAS MENORES DE EDAD, EN COMISARIAS O DEPENDENCIAS POLICIALES O DE ALGUNA FUERZA DE SEGURIDAD.
Fecha: 24/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 35
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°: Prohibir toda privación de libertad, detención,
alojamiento o aprehensión de personas menores de edad en
comisarías o dependencias policiales o de alguna fuerza de
seguridad.
Artículo 2°: Establecer que toda privación de libertad,
detención, alojamiento o aprehensión de personas menores de
edad se debe realizar en centros especializados de detención
transitoria, que deben funcionar en locales adecuados, con
personal no policial capacitado y no armado, y separado de
personas adultas.
Artículo 3°: Los centros especializados de detención
transitoria deben cumplir como mínimo los estándares fijados en
las Reglas de Naciones Unidas para la Protección de los Menores
Privados de Libertad (Res. ONU 45/113).
Artículo 4º: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional
.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El
presente proyecto es reproducción del expediente 5708-D-2011 de
mi autoría.
En
la actualidad, cuando un joven menor de 18 años es detenido por
la presunta comisión de algún delito o contravención, es derivado
a una comisaría o dependencia policial, sin personal especializado
con agentes armados y junto con personas mayores de edad. Esta
práctica implica una flagrante violación a los derechos de los
niños, niñas y adolescentes.
Para
comprender el alcance de la situación descripta, vale comenzar
analizando la conceptualización de la privación de libertad. El
alojamiento, internación, medida, disposición o detención de una
persona menor de edad en un espacio del cual no pueda salir por
su propia voluntad, fundamentado en fines educativos,
protectorios, punitivos, tutelares, de seguridad o cualquier otro
motivo que se invoque, constituye privación de la libertad
conforme nuestro derecho positivo interno.
El
Art. 75, inciso 22°, de la Constitución Nacional incorpora a los
Tratados Internacionales de Derechos Humanos "en las
condiciones de su vigencia". En el caso de la CDN, su
interpretación ha sido fijada por la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas -en Resolución 45/113
aprobada por 14/12/90- a través de las Reglas de las Naciones
Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, en
cuya Regla Nº 11.b expresa que: "Por privación de libertad se
entiende toda forma de detención o encarcelamiento, así como el
internamiento en un establecimiento público o privado del que no
se permita salir al menor por su propia voluntad, por orden de
cualquier autoridad judicial, administrativa u otra autoridad
pública".
Dicha regla es reafirmada en nuestro ordenamiento
nacional por la ley de Protección Integral de los Derechos de
Niños, Niñas y Adolescentes - Ley n° 26.061-. En este sentido, el
artículo 19 de la ley define privación de libertad como la ubicación
de un niño, niña o adolescente en un lugar donde no pueda salir
por su propia voluntad.
En
el mismo sentido, el Decreto N° 415/2006, reglamentario de la Ley
N° 26.061, establece que las Reglas de las Naciones Unidas para la
Protección de los Menores Privados de Libertad se consideran
parte integrante del artículo 19 de la mencionada ley.
Asimismo la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos -en los Principios y Buenas Prácticas sobre la
Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas-
sostiene que la locución "privación de libertad" significa:
"[c]ualquier forma de detención, encarcelamiento,
institucionalización, o custodia de una persona, por razones de
asistencia humanitaria, tratamiento, tutela, protección, o por
delitos e infracciones a la ley, ordenada por o bajo el control de
facto de una autoridad judicial o administrativa o cualquier otra
autoridad, ya sea en una institución pública o privada, en la cual
no pueda disponer de su libertad ambulatoria" (Disposición
general).
De
manera innegable, según el relevamiento normativo detallado, la
detención de personas menores de edad en dependencias
policiales, independientemente del motivo e incluso para fines
identificatorios, constituye privación de la libertad.
Por
otra parte, no puede soslayarse la particular situación de
vulnerabilidad que supone para los niños, niñas y adolescentes la
privación de libertad.
De
allí se deriva claramente que la cuestión planteada en el presente
proyecto de ley, supone una situación fáctica en la que se
superponen las causales de vulnerabilidad mencionadas. Es decir,
a la causa de la edad se la suma la situación de privación de
libertad. Además, tampoco puede soslayarse que en la gran
mayoría de las aprehensiones se trata de niños, niñas y
adolescentes en situación de pobreza (esto es, de evidente
exclusión social), situación a la cual debe agregarse la causal
vinculada al género cuando quienes se ven involucradas son las
niñas y las adolescentes.
Esta
superposición de situaciones de vulnerabilidad, evidencia y
cristaliza la especificidad de la problemática y la obligación de
tomar todos los recaudos que la situación plantea a fin de
garantizar los derechos de las personas menores de edad, en la
etapa procesal que supone los mayores riesgos. Esto es, en la
aplicación de la coacción directa, aprehensión y posterior
alojamiento en situación de privación de libertad realizada por
personal de fuerzas de seguridad y en dependencias no acordes a
la especificidad de la materia de la infancia y adolescencia.
Cabe destacar en estos Fundamentos, que la normativa
internacional es precisa en punto a las exigencias que deben
satisfacer los lugares de alojamiento de los jóvenes menores de
dieciocho años de edad imputados de haber infringido las leyes
penales.
Así
observamos que las Reglas de las Naciones Unidas para la
protección de los menores privados de libertad -que, reiteramos,
por vía del Decreto N° 415/2006 se considera parte integrante del
art. 19, ley n° 26.061- establecen que:
"[e]l
sistema de justicia de menores deberá respetar los derechos y la
seguridad de los menores y fomentar su bienestar físico y mental"
(Regla 1);
"[e]l
objeto de las presentes Reglas es establecer normas mínimas
aceptadas por las Naciones Unidas para la protección de los
menores privados de libertad en todas sus formas, compatibles con
los derechos humanos y las libertades fundamentales, con miras a
contrarrestar los efectos perjudiciales de todo tipo de detención y
fomentar la integración en la sociedad" (Regla 2);
"[l]a
privación de la libertad deberá efectuarse en condiciones y
circunstancias que garanticen el respeto de los derechos humanos
de los menores" (Regla 11);
"[l]as condiciones de detención de un menor que no haya
sido juzgado deberán ajustarse a las reglas siguientes, y a otras
disposiciones concretas que resulten necesarias y apropiadas,
dadas las exigencias de la presunción de inocencia, la duración de
la detención y la condición jurídica y circunstancias de los
menores" (Regla 18);
"[l]a
detención de los menores se producirá en condiciones que tengan
en cuenta plenamente sus necesidades y situaciones concretas y
los requisitos especiales que exijan su edad, personalidad, sexo y
tipo de delito, así como su salud física y mental, y que garanticen
su protección contra influencias nocivas y situaciones de riesgo. El
criterio principal para separar a los diversos grupos de menores
privados de libertad deberá ser la prestación del tipo de asistencia
que mejor se adapte a las necesidades concretas de los interesados
y la protección de su bienestar e integridad físicos, mentales y
morales" (Regla 28);
"[l]os menores privados de libertad tendrán derecho a
contar con locales y servicios que satisfagan todas las exigencias
de la higiene y de la dignidad humana" (Regla 31);
"[l]as instalaciones sanitarias deberán ser de un nivel
adecuado y estar situados de modo que el menor pueda satisfacer
sus necesidades físicas en la intimidad y en forma aseada y
decente" (Regla 34);
"[e]n todo centro donde haya menores detenidos deberá
prohibirse al personal portar y utilizar armas" (Regla 65);
"[l]a
administración deberá seleccionar y contratar cuidadosamente al
personal de todas las clases y categorías, por cuanto la buena
marcha de los centros de detención depende de su integridad,
actitud humanitaria, capacidad y competencia profesional para
tratar con los menores, así como de sus dotes personales para el
trabajo" (Regla 82);
"[p]ara alcanzar estos objetivos, deberán designarse
funcionarios profesionales con una remuneración suficiente para
atraer y retener a hombres y mujeres capaces. Deberá darse en
todo momento estímulo a los funcionarios de los centros de
detención de menores para que desempeñen sus funciones y
obligaciones profesionales en forma humanitaria, dedicada,
profesional, justa y eficaz, se comporten en todo momento de
manera tal que merezca y obtenga el respeto de los menores y
brinden a éstos un modelo y una perspectiva positivos" (Regla
83);
"[l]a
administración deberá adoptar formas de organización y gestión
que faciliten la comunicación entre las diferentes categorías del
personal de cada centro de detención para intensificar la
cooperación entre los diversos servicios dedicados a la atención de
los menores, así como entre el personal y la administración con
miras a conseguir que el personal que esté en contacto directo con
los menores pueda actuar en condiciones que favorezcan el
desempeño eficaz de sus tareas" (Regla 84);
"[e]l
personal deberá recibir una formación que le permita desempeñar
eficazmente sus funciones, en particular la capacitación en
psicología infantil, protección de la infancia y criterios y normas
internacionales de derechos humanos y derechos del niño
incluidas las presentes Reglas. El personal deberá mantener y
perfeccionar sus conocimientos y capacidad profesional asistiendo
a cursos de formación en el servicio que se organizarán a
intervalos apropiados durante toda su carrera" (Regla 85);
"[e]l
director del centro deberá estar debidamente calificado para su
función por su capacidad administrativa, una formación adecuada
y su experiencia en la materia y deberá dedicar todo su tiempo a su
función oficial" (Regla 86).
De
la enumeración antes realizada es posible destacar algunos
estándares precisos, tales como:
- el
Estado debe realizar todas las acciones necesarias a fin de evitar
los efectos perjudiciales de la privación de libertad de las personas
menores de edad;
- el
Estado debe garantizar de manera integral y efectiva los derechos
humanos de los niños, niñas y adolescentes;
- la
privación de libertad en materia de infancia y adolescencia debe
tener en consideración las necesidades y situaciones concretas de
las personas menores de edad;
- el
personal que intervenga en los lugares de alojamiento debe ser
especializado y en dichos lugares el personal no puede ni portar ni
usar armas;
Ante
ello, resulta evidente que el alojamiento de personas menores de
edad en las dependencias policiales, de modo alguno satisface
ninguno de los estándares básicos mencionados.
A la
hora de establecer el marco jurídico de este proyecto de ley, no
puede soslayarse que las niñas, niños y adolescentes son sujetos de
derechos privilegiados, ya que no sólo poseen los mismos derechos
y garantías de los adultos, sino además otro catálogo exclusivo,
por tratarse de personas en crecimiento.
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos -en la Opinión
Consultiva N° 17/02 sobre "Condición Jurídica y Derechos
Humanos del Niño"- sostuvo que:
(a)
"los niños poseen los derechos que corresponden a todos los seres
humanos -menores y adultos- y tienen además derechos especiales
derivados de su condición";
(b)
"en razón de las condiciones en que se encuentran los niños, el
trato diferente que se otorga a los mayores y a los menores de edad
no es per se discriminatorio, en el sentido proscrito por la
Convención. Por el contrario, sirve al propósito de permitir el
cabal ejercicio de los derechos reconocidos al niño";
(c)
"los Estados Partes en la Convención Americana tienen el deber,
bajo los artículos 19 (Derechos del Niño) y 17 (Protección a la
Familia), en combinación con el artículo 1.1 de la misma, de
tomar todas las medidas positivas que aseguren protección a los
niños contra malos tratos, sea en sus relaciones con las
autoridades públicas, sea en las relaciones interindividuales o con
entes no estatales [...] Las condiciones en las que participa un niño
en un proceso no son las mismas en que lo hace un adulto. Si se
sostuviera otra cosa se desconocería la realidad y se omitiría la
adopción de medidas especiales para la protección de los niños,
con grave perjuicio para estos mismos. Por lo tanto, es
indispensable reconocer y respetar las diferencias de trato que
corresponden a diferencias de situación, entre quienes participan
en un procedimiento".
Asimismo, la Asamblea General de Naciones Unidas - en
la Resolución 43/173 del 9/12/98- adoptó el "Conjunto de
Principios para la Protección de todas las Personas sometidas a
cualquier forma de detención o prisión", expresó que:
"[l]as medidas que se apliquen con arreglo a la ley y que
tiendan a proteger exclusivamente los derechos y la condición
especial de [...] los niños y los jóvenes [...] no serán consideradas
discriminatorias".
Por
su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -en
la Resolución 1/08, "Principios y Buenas Prácticas sobre la
Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas"-
estableció que:
"[t]oda persona privada de libertad será igual ante la ley, y
tendrá derecho a igual protección de la ley y de los tribunales de
justicia [...] No serán consideradas discriminatorias las medidas
que se destinen a proteger exclusivamente los derechos de... los
niños y niñas... Estas medidas se aplicarán dentro del marco de la
ley y del derecho internacional de los derechos humanos, y estarán
siempre sujetas a revisión de un juez u otra autoridad competente,
independiente e imparcial" (Principio II).
La
Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que:
"[t]odo niño tiene derecho a las medidas de protección que
su condición de menor requieren por parte de su familia, de la
sociedad y del Estado" (art. 19).
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido
reiteradamente que el art. 19 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, debe entenderse:
"como un derecho adicional, complementario, que el
tratado establece para seres que por su desarrollo físico y
emocional necesitan de protección especial" (O.C. 17/02; Caso de
los hermanos Gomez Paquiyauri, sentencia del 8 de julio de 2008;
Caso "Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay",
sentencia del 2 de septiembre de 2004).
La
Convención sobre los Derechos del Niño establece que:
a)
"[e]n todas las medidas concernientes a los niños que tomen [...]
los tribunales [...] una consideración primordial a que se atenderá
será el interés superior del niño" (art. 3);
b)
"[l]os Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la
protección y cuidado que sean necesarios para su bienestar" (art.
3);
c)
"[l]os Estados Partes se asegurarán de que las instituciones,
servicios e instalaciones responsables del cuidado o la protección
de los niños se ajusten a las normas establecidas por las
autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad,
sanidad, numero e idoneidad de su personal" (art. 3);
d)
"[l]os Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas,
legislativas y de otra índole apropiadas para dar efectividad a los
derechos reconocidos en la presente Convención" (art. 4);
e)
"[l]os Estados Partes velaran por que [...] Todo niño privado de
libertad será tratado con la humanidad y respeto que merece la
dignidad inherente a la persona humana, y de manera que se
tengan en cuenta las necesidades físicas, sociales, culturales,
morales y psicológicas de las personas de su edad [...] Todo niño
privado de su libertad tendrá derecho a [...] asistencia adecuada"
(art. 37);
f)
"[l]os Estados Partes reconocen el derecho de todo niño que sea
considerado, acusado o declarado culpable de infringir las leyes
penales a ser tratado acorde con el fomento de su sentido de la
dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del niño por los
derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en
la que se tenga en cuenta la edad del niño y la importancia de
promover la reintegración del niño y de que este asuma una
función constructiva en la sociedad" (art. 40).
En
función del relevamiento detallado, puede entonces extraerse las
siguientes afirmaciones:
- en
materia de niñez y adolescencia opera un principio básico que
puede ser denominado principio de equiparación más plus de
derechos. Es decir, los niños y adolescentes tienen los mismos
derechos y garantías que los mayores de edad (equiparación), más
un plus de derechos y garantías específicas por su condición de
tales;
- de
ese plus de derechos y garantías se desprende la obligación del
Estado de garantizar un trato diferenciado, no para retacear
derechos fundamentales, sino justamente para garantizar ese
catálogo de derechos específicos;
-
desde esta perspectiva, el Estado se encuentra obligado a adoptar
todas aquellas medidas necesarias para asegurar ese trato
diferenciado, por lo que debe disponer de todas aquellas medidas
especiales de protección que resulten pertinentes para
garantizarlo.
Consecuentemente con todo ello, resulta obvio que el
alojamiento de personas menores de edad aprehendidas por las
fuerzas de seguridad en comisarías y con idéntico trato que
reciben las personas mayores de edad, de modo alguno satisface
las exigencias de trato diferenciado ni las necesarias medidas
especiales de protección para garantizar los derechos específicos
de los niños, niñas y adolescentes en situación de privación de
libertad.
Por
último, y desde esta perspectiva, cabe destacar que los organismos
internacionales de Derechos Humanos, vienen denunciado dichas
situaciones a través de diversos documentos, informes,
observaciones, etc.
Así,
la Asamblea General de las Naciones Unidas -en la Resolución
45/113, que aprobó las reglas de Naciones de las Unidas para la
protección de los menores privados de libertad- expresó que:
"[s]e
hallaba alarmada por las condiciones y circunstancias en que se
procede en todo el mundo a privar a menores de su libertad.
Consciente de que los menores privados de libertad son
sumamente vulnerables a los malos tratos, a la victimización y a la
violación de sus derechos [...] Reconoce que, debido a su gran
vulnerabilidad, los menores privados de libertad requieren especial
atención y protección y que deberán garantizarse sus derechos y
bienestar durante el periodo en que están privados de su
libertad".
Por
su parte, el Comité Contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles Inhumanos y Degradantes -en el 33º Período de Sesiones,
15 al 26 de noviembre de 2004- recomendó al estado argentino la
inmediata prohibición de detención de personas menores de edad
en dependencias policiales.
En
esta perspectiva, resulta oportuno recordar lo que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sostuvo en el Caso
"Bulacio" (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso
Bulacio vs. Argentina, sentencia de 18 de septiembre de 2003) , al
afirmar que: "136. Para salvaguardar los derechos de los niños
detenidos, especialmente su derecho a la integridad personal, es
indispensable que se les separe de los detenidos adultos. Y, como lo
estableciera este Tribunal, las personas encargadas de los centros
de detención de niños infractores o procesados deben estar
debidamente capacitadas para el desempeño de su cometido".
En
la misma sentencia, a la hora de establecer las obligaciones del
Estado, Corte sostuvo que: "143. El deber general establecido en
el artículo 2 de la Convención Americana implica la adopción de
medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de las
normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación
a las garantías previstas en la Convención. Por la otra, la
expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la
efectiva observancia de dichas garantías".
De
una simple lectura del párrafo transcripto, se infiere que el objeto
del presente proyecto de ley tiende a que el Estado Argentino -en el
ámbito de su competencia nacional de intervención penal sobre
niñez y adolescencia- suprima su práctica inconstitucional de
alojamiento de personas menores de edad en locales policiales no
especializados y, en consecuencia, adopte la práctica
constitucional de alojamiento de dichas personas aprehendidas
por personal policial en dispositivos especializados.
Es
por ello que no resulta ocioso recordar lo decidido por la Corte
Interamericana al resolver el caso citado, al establecer que:
"5.
el Estado debe garantizar que no se repitan hechos como los del
presente caso, adoptando las medidas legislativas y de cualquier
otra índole que sean necesarias para adecuar el ordenamiento
jurídico interno a las normas internacionales de derechos
humanos, y darles plena efectividad, de acuerdo con el artículo 2
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los
términos de los párrafos 122 a 144 de la presente Sentencia" (el
resaltado no corresponde al original).
La
violación de derechos humanos que esta situación implica ha sido
denunciada judicialmente. En este sentido se ha expedido la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el fallo Verbitsky (Verbitsky,
Horacio s/ habeas corpus" - CSJN - 03/05/2005), en el que ha
señalado que la presencia de adolescentes en dependencias
policiales (a) resulta intolerable, (b) configura un agravamiento de
las condiciones de privación de libertad y (c) muy probablemente,
innegables casos de trato cruel, inhumano o degradante,
susceptibles de acarrear responsabilidad internacional al Estado
Federal.
Cabe recordar que en el ámbito de la justicia Penal,
Contravencional y de Faltas de la CABA se interpuso un Habeas
Corpus Colectivo y Correctivo presentado por el Asesor Tutelar de
1º instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad,
por la detención en dependencias policiales de personas menores
de edad en función de delitos cuya competencia corresponde a la
justicia local. El recurso tuvo acogida favorable, estando
actualmente en funcionamiento un centro especializado de
identificación de las personas menores de edad.
Por
las razones expuestas, y atento a la gravedad y urgencia de la
problemática, es que solicitamos a nuestros pares la aprobación
del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| STORANI, MARIA LUISA | BUENOS AIRES | UCR |
| CHEMES, JORGE OMAR | ENTRE RIOS | UCR |
| FIAD, MARIO RAYMUNDO | JUJUY | UCR |
| ALVAREZ, ELSA MARIA | SANTA CRUZ | UCR |
| PIEMONTE, HECTOR HORACIO | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| FORTE, ULISES UMBERTO JOSE | LA PAMPA | UCR |
| CARLOTTO, REMO GERARDO | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |