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PROYECTO DE TP
Expediente 2407-D-2009
Sumario: COMISION BICAMERAL DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DEL FUNCIONAMIENTO DEL MINISTERIO PUBLICO - LEY 24946 - REGLAMENTACION
Fecha: 18/05/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 49
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1:
Función. Corresponde a la Comisión Bicameral creada por la ley nº 24946 el
seguimiento y control del funcionamiento del Ministerio Público en el cumplimiento
de sus fines de promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de
los intereses generales de la sociedad, conforme lo establecen las normas
constitucionales, los tratados internacionales y las leyes del Congreso, y la estricta
observancia y respeto de las garantías individuales consagradas por la Constitución
Nacional en el ejercicio de aquellas funciones.
La Comisión Bicameral
canalizará y facilitará las relaciones del Congreso con la sociedad civil, las
provincias y los municipios, en lo atinente al cumplimiento de las funciones
que le acuerdan esta ley y la nº 24.946.
La Comisión dictará su propio
reglamento interno.
Artículo 2:
Composición. La Comisión Bicameral tendrá carácter permanente y estará
integrada por seis miembros de la Cámara de Senadores e igual número de
miembros de la Cámara de Diputados. De sus doce miembros, cuatro deberán
ser legisladores por la mayoría y ocho por la minoría, designados estos en la
forma en que lo fije el reglamento de la Comisión.
Cada Cámara proveerá a la
Comisión los medios necesarios para su funcionamiento, sin acrecentar por
ello su presupuesto en personal.
Artículo 3:
Atribuciones de la Comisión. La Comisión Bicameral tendrá todas las
facultades y atribuciones necesarias para el cumplimiento de su cometido.
Además de la recepción y
evaluación de los informes anuales realizados por el Ministerio Público Fiscal
y el Ministerio Público de la Defensa (arts. 21.e., 24 y 32 de la ley 24.946), la
Comisión tendrá, en especial, las siguientes funciones:
a) Elevar a ambas Cámaras del
Congreso las inquietudes y propuestas del Ministerio Público Fiscal y el
Ministerio Público de la Defensa acerca de la conveniencia de determinadas
reformas legislativas, con su opinión sobre ellas;
b) Receptar las inquietudes,
proyectos o propuestas que, sobre el funcionamiento general del Ministerio
Público, la política de persecución penal y el acceso a la justicia de los
sectores discriminados, formulen víctimas de hechos delictivos, o personas
condenadas o imputadas, o particulares, asociaciones o instituciones de la
sociedad civil que se ocupen de la problemática relacionada con la
procuración y administración de justicia penal;
c) Receptar las inquietudes,
proyectos o propuestas que sobre el funcionamiento general del Ministerio
Público, la política de persecución penal y el acceso a la justicia de los
sectores discriminados, se generen en los gobiernos provinciales y
municipales;
d) Solicitar, en cualquier
momento del año, informes al Ministerio Público Fiscal y al Ministerio
Público de la Defensa sobre el funcionamiento institucional del Ministerio
Público y en especial sobre:
1) cuestiones relacionadas con la
administración general y financiera del Ministerio Público;
2) las instrucciones generales
que impartan el Procurador General o el Defensor General y las particulares
que cualquier integrante del Ministerio Público imparta a sus inferiores,
siempre que no se encuentren bajo reserva sumarial;
3) la adopción de los
procedimientos previstos en los arts. 33 inc. g, y 51, inc. f) de la ley nº
24.946;
4) los casos en que se requirió la
asistencia especial prevista por el art. 30 de la ley nº 24.946;
5) reglamentaciones internas que
se dicten;
6) utilización de recursos
humanos y materiales;
7) defensas y controles
realizadas por el Ministerio Público de la Defensa;
8) causas que tramiten ante la
Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y las medidas adoptadas
en el caso del art. 50, inc. b de la ley nº 24.946.
e) Requerir informes y realizar
averiguaciones sobre los asuntos a que se refiere la presente ley y que se le
hagan conocer, con arreglo a su Reglamento interno.
f) Formular denuncias ante el
Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación o ante el
jurado de enjuiciamiento (art. 18 de la ley nº 24.946) contra los funcionarios
que integran el Ministerio Público por hechos que puedan dar lugar a
correcciones disciplinarias o a su remoción;
j) Dar intervención a la
Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados cuando entienda que
el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación
podrían haber incurrido en alguna causal de destitución.
A los efectos de cumplir con las
funciones establecidas en los incs. a, b y c, de este artículo, la Comisión podrá
convocar a todas o a algunas de las personas físicas o jurídicas mencionadas, o
a las que considere necesarias, a reuniones de información, coordinación o
discusión, y requerir los informes que sean pertinentes. Cuando sea el caso,
elaborará un despacho sobre lo actuado y sus conclusiones, que pondrá en
conocimiento de ambas Cámaras y de las autoridades superiores del
Ministerio Público;
Artículo 4:
Informe anual. En oportunidad de la inauguración del período de sesiones
ordinarias del Congreso Nacional, tanto el Procurador General de la Nación
como el Defensor General de la Nación remitirán a la Comisión Bicameral un
informe detallado de lo actuado por los órganos bajo su competencia.
Estos informes deberán
contener:
a) Una evaluación del trabajo
realizado en el último año;
b) Un análisis sobre la eficiencia
del servicio prestado en dicho período;
c) Propuestas concretas sobre las
modificaciones o mejoras que el servicio requiera;
d) La rendición de cuentas del
ejercicio sobre la administración general y financiera de cada una de las áreas
del Ministerio Público;
e) Un detalle de las instrucciones
generales que hubieran impartido durante ese período y de las particulares que
crean más relevantes, acompañando copia de dichas instrucciones;
f) Un detalle sobre las sanciones
administrativas aplicadas durante ese período a los magistrados y funcionarios
que componen el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la
Defensa, acompañando copia de las resoluciones por las cuales se dispusieron
dichas sanciones;
g) Los criterios para la elección
de los magistrados del Ministerio Público que componen los tribunales de
concurso para elaborar la terna vinculante de candidatos a presentar al Poder
Ejecutivo para la designación de nuevos integrantes del Ministerio Público en
los términos de los arts. 5 y 6 de la ley 24.946;
h) Las opiniones vertidas por los
fiscales que hayan intervenido en la reunión de consulta que debe convocar el
Procurador General de la Nación para considerar los informes anuales (art. 33,
inc. r, de la ley 24.946);
i) Las opiniones vertidas por los
defensores que han intervenido en la reunión de consulta que debe convocar el
Defensor General de la Nación para considerar los informes anuales (art. 51,
inc. q, de la ley 24.946);
j) Las opiniones, consultas y
sugerencias que le hayan realizado al Ministerio Público, el Poder Ejecutivo
Nacional y el Poder Judicial de la Nación, y sus dependencias;
k) Las opiniones, consultas y
sugerencias que le hayan realizado al Ministerio Público las provincias y los
municipios;
l) Toda otra información referida
al funcionamiento institucional del Ministerio Público que sea solicitada a éste
por la Comisión Bicameral; con la debida anticipación; para incluir en el
informe anual.
Artículo 5:
Evaluación. La Comisión Bicameral se expedirá sobre los distintos puntos
desarrollados en el informe anual y, expresamente, sobre las rendiciones de
cuentas realizadas por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de
la Defensa.
A los efectos de esta evaluación
podrá, si fuera necesario, recabar las informaciones o realizar las
investigaciones pertinentes.
Artículo 6:
Conclusiones. Evaluados los informes anuales, la Comisión Bicameral
deberá:
a) Aprobar o no las rendiciones
de cuentas anuales (art. 24 de la ley 24946);
b) Expedirse sobre el
funcionamiento general del Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público
de la Defensa durante el período informado.
c) Realizar observaciones al
Ministerio Público en relación al cumplimiento de las funciones a su
cargo;
d) Elevar a ambas Cámaras del
Congreso proyectos de ley tendientes a superar los inconvenientes o las
deficiencias que se adviertan con motivo de dichos informes, o para mejorar
de cualquier forma el desenvolvimiento del Ministerio Público y el
cumplimiento de sus funciones.
En caso de discrepancias entre
los miembros de la Comisión, la misma podrá producir tantos informes en
minoría como disidencias existan en su seno.
Artículo 7:
Publicidad. Las conclusiones a que se refieren los artículos 5 y 6 serán
públicas. La Comisión podrá también dar a publicidad los demás dictámenes,
despachos o sugerencias que formule conforme las atribuciones que le acuerda
la presente ley.
Artículo 8: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I. El equilibrio republicano
Entre las reformas institucionales
más importantes que introdujo la reforma constitucional de 1994, se
encuentra, sin duda alguna, la consagración del Ministerio Público como
órgano extrapoder. Esta ubicación institucional del Ministerio Público tiene
por objeto garantizar la independencia externa de este órgano frente a los
demás poderes del Estado. Para lograr este objetivo, nuestra Constitución no
sólo estableció al Ministerio Público como órgano extrapoder sino también su
autonomía funcional, su autarquía financiera, las inmunidades funcionales de
sus miembros y la intangibilidad de sus remuneraciones.
Sin embargo, la independencia
externa del Ministerio Público no ha sido consagrada en términos absolutos.
Ello es una consecuencia necesaria de la forma republicana de gobierno,
también adoptada por nuestra Constitución, que a través del principio de
separación de poderes exige no sólo una división de competencias entre los
poderes del Estado, sino también un sistema de pesos y contrapesos que
permita que los diversos poderes estatales se controlen mutuamente. En otras
palabras, que no haya ningún poder del Estado que se controle a sí mismo, al
menos de modo exclusivo.
Esta es la explicación de la
facultad de veto del Poder Ejecutivo a las leyes sancionadas por el Congreso,
de la posibilidad de rechazar el veto del Poder Ejecutivo por ambas Cámaras
del Congreso, de que los tribunales que integran el Poder Judicial de la Nación
puedan declarar la inconstitucionalidad de las leyes y decretos con relación a
los casos concretos sometidos a su jurisdicción, de la posibilidad del Congreso
de destituir al Presidente y a los miembros de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación mediante juicio político, etcétera.
II. Fijación de políticas
estatales
En el caso del Ministerio
Público, la necesidad de regular sus relaciones con los otros poderes del
Estado no sólo surge como una exigencia del principio republicano de
gobierno, sino también del propio art. 120 de la CN, que establece que el
Ministerio Público ejerce sus funciones "... en coordinación con las demás
autoridades de la República".
El problema es
novedoso en nuestro sistema constitucional nacional ya que, hasta la reforma
del año 1994, nuestra Constitución establecía la clásica división tripartita de
poderes que imaginara MONTESQUIEU en su célebre capítulo sobre la
Constitución inglesa en su obra Del espíritu de las leyes. La consagración del
Ministerio Público como órgano extrapoder rompió con este esquema, lo que
hace necesario regular el funcionamiento de los mecanismos institucionales
que permitan incluir al Ministerio Público en este sistema de control mutuo.
Además, el Ministerio Público requiere un control especial pues tiene a su
cargo la fijación de políticas estatales (v. gr., políticas para el acceso a la
justicia de sectores discriminados, políticas de persecución penal) y su
ejecución mediante una estructura que responde al criterio de unidad de
actuación y dependencia jerárquica (v. gr., instrucciones obligatorias de
estamentos superiores), sin que exista periodicidad en sus funciones, ni
elección popular de sus integrantes, que son las vías que permiten canalizar la
aprobación o reprobación de la sociedad sobre las políticas públicas. Y el
órgano de control institucional por excelencia en una democracia es el
parlamento.
En este sentido,
el primer paso que se ha dado es la sanción y promulgación de la Ley
Orgánica del Ministerio Público (Ley 24.946) que dispone la creación de una
Comisión Bicameral para las relaciones entre el Ministerio Público y el Poder
Legislativo (art. 23). El proyecto que aquí proponemos intenta dar un segundo
paso en la misma dirección, respetando el marco creado por la ley 24.946,
pero completando el modo en que debe desarrollarse la relación entre el
Ministerio Público y el Poder Legislativo.
Procura, además, corregir el
exagerado estatismo de las relaciones que la ley nº 24.946 le impone a aquél,
dando paso a la incorporación de la sociedad civil al esquema de
vinculaciones del Ministerio Público para el cumplimiento de sus funciones, a
través del Congreso Nacional. Y también elige a éste como el órgano más
natural de relación con las provincias y municipios, dada la integración federal
de sus Cámaras y la representación en ellas de mayorías y minorías de origen
provincial.
La importancia institucional del
tema es la que nos ha llevado a proponer la creación y regulación de esta
Comisión Bicameral de Seguimiento y Control del Ministerio Público
mediante una ley (tomando el modelo de la ley nº 24.059), en lugar de hacerlo
mediante resoluciones internas de las Cámaras del Congreso.
III. Funciones de control
Estando al
análisis del texto propuesto, corresponde señalar, en primer lugar, cuáles son
los dos fines con los cuales se crea esta comisión (art. 1). El primero es que la
Comisión Bicameral haga el seguimiento y controle el correcto
funcionamiento del Ministerio Público en el cumplimiento de sus funciones de
promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los
intereses generales de la sociedad, constantando especialmente su estricta
observancia y el respeto de las garantías constitucionales, objetivo que no
podrá lograrse acabadamente sólo con informes anuales. El segundo fin de la
Comisión es que ésta pueda funcionar como una suerte de bisagra entre la
sociedad civil, el Congreso, las provincias, los municipios, y la temática
relacionada con el Ministerio Público, colaborando en la canalización y
análisis de las demandas de aquéllos sobre el funcionamiento institucional de
éste. Dado que uno de los fines que nuestra Constitución establece para el
Ministerio Público es promover la actuación de la justicia "en defensa... de
los intereses generales de la sociedad....", es natural que una comisión del
órgano representativo por antonomasia de los intereses generales de la
sociedad es decir, el Congreso de la Nación, pueda canalizar las inquietudes
de ésta sobre el Ministerio Público.
El art. 2 del proyecto regula el
modo en que se integrará la Comisión Bicameral, estableciendo menos
integrantes para la mayoría y mas para la minoría, conforme lo establezca el
reglamento interno de la Comisión. El adecuado desarrollo de la delicada
función de control que tiene esta Comisión, exige que la mayoría legislativa-
generalmente del mismo signo político del PE que designó al Procurador
General de la Nación o al Defensor General de la Nación- carezca de
atribuciones para cumplir por si misma con los objetivos de control propios de
la Comisión que se propone.
El art. 3 del proyecto establece
las atribuciones de la Comisión Bicameral de Control del Ministerio Público.
Éstas dan las herramientas para que la Comisión cumpla con sus dos grandes
fines, consagrados en el art. 1.
Por un lado, con el objeto de que
la Comisión pueda ejercer un efectivo control sobre la actividad del Ministerio
Público, se establece la posibilidad de que ésta le solicite, en cualquier
momento, informes sobre diversas cuestiones que hacen a su correcto
funcionamiento; que realice observaciones al Ministerio Público en relación al
cumplimiento de los deberes a su cargo; que formule denuncias ante el
Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación, y que dé
intervención a la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados
cuando entienda que el Procurador General o el Defensor General de la
Nación puedan haber incurrido en alguna causal de destitución.
Por otra parte, con el objeto de
que la Comisión funcione como nexo entre el Ministerio Público, la sociedad
civil, el Congreso, las provincias, y los municipios, se establecen, entre otras
facultades, las siguientes: receptar y elevar a ambas Cámaras del Congreso las
opiniones del Ministerio Público sobre la conveniencia de determinadas
reformas legislativas; recibir inquietudes, proyectos o propuestas de personas,
de organizaciones e instituciones de la sociedad civil, de las víctimas de
hechos delictivos, de los condenados e imputados penalmente, y de los
gobiernos provinciales y municipales, sobre el funcionamiento del Ministerio
Público y las políticas de persecución penal y sobre el acceso a la justicia para
los sectores discriminados, pudiendo convocar a cualquiera de estas personas
o instituciones a reuniones de coordinación, información o discusión, sobre
esta problemática y requerir los informes del caso.
El art. 4 del
proyecto establece el contenido de los informes anuales que tanto el
Procurador General de la Nación como el Defensor General de la Nación
deberán presentar ante la Comisión Bicameral al inicio de las sesiones
ordinarias del Congreso de la Nación, conforme lo dispone la Ley Orgánica
del Ministerio Público en sus artículos 21.e, 23, 24 y 32. Dichos informes no
sólo deberán contener una detallada rendición de cuentas del último ejercicio
anual, sino también un detalle de lo actuado tanto por el Ministerio Público
Fiscal como por el Ministerio Público de la Defensa para el cumplimiento de
sus funciones.
Asimismo, deberán comunicarse
los criterios seguidos para la selección de los integrantes de los tribunales de
concurso para los aspirantes a ocupar cargos en el Ministerio Público, pues
como aquéllos son ya miembros de la institución, y las ternas que formulen
serán vinculantes, siempre serán fiscales superiores en funciones quienes
elijan los nombres de los futuros fiscales inferiores, lo que deja latente el
riesgo de que se filtren como pautas de valoración de los aspirantes,
influencias o criterios de tipo corporativo.
Por último, los arts. 5 y 6 regulan
la evaluación de los informes anuales por parte de la Comisión.
IV. Respeto de la
independencia
Por cierto que el proyecto es
especialmente respetuoso de la independencia y autonomía funcional del
Ministerio Público, dado que en ningún supuesto autoriza -como no podría
hacerlo- a la Comisión Bicameral a dar ninguna clase de directivas o
instrucciones a éste, ni a interferir de ningún modo en su funcionamiento
general ni mucho menos en algún caso concreto: la Comisión sólo podrá
recibir y requerir información, verificarla y opinar sobre ella, con el
republicano propósito de contralor institucional.
Como máximo, la Comisión
puede realizar observaciones al Ministerio Público, no aprobar su informe
anual, realizar ciertas averiguaciones sobre si éste está cumpliendo o ha
cumplido sus funciones institucionales con arreglo a la Constitución y a su ley
orgánica, y dar intervención a otros órganos distintos a ella (y competentes a
tal fin) para que éstos determinen si corresponde en algún supuesto apartar a
algún miembro del Ministerio Público de su cargo.
El proyecto ( que
ha consultado el Expte. nº 2954, Sec. D, el 13/5/1998,presentado por la UCR
ante la Honorable Cámara de Diputados de la Nación) está animado, entonces,
por la voluntad de plasmar el espíritu de la ley nº 24.946 y lograr un adecuado
equilibrio institucional entre los distintos estamentos que ejercen el poder del
Estado, que permita un fortalecimiento de nuestras instituciones democráticas,
a través del necesario mecanismo de control, pues la teoría y la realidad
enseñan que ningún poder por más correcto y bienintencionados que sean sus
integrantes y sus máximos responsables está en condiciones de
autocontrolarse eficazmente.
Por todo lo expuesto,
solicito Señor Presidente, la aprobación del presente proyecto de
ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| AGUAD, OSCAR RAUL | CORDOBA | UCR |
| LEMOS, SILVIA BEATRIZ | MENDOZA | UCR |
| ACUÑA KUNZ, JUAN ERWIN B. | SANTA CRUZ | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |