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PROYECTO DE TP
Expediente 2388-D-2006
Sumario: PARTIDOS POLITICOS, LEY 23298: INCORPORACION DEL INCISO F) ARTICULO 33 (PROHIBICION DE PRESENTARSE COMO CANDIDATOS PARA LOS QUE HAYAN PARTICIPADO EN VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS).
Fecha: 10/05/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 47
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Incorpórase al artículo 33 de la Ley de Partidos Políticos, Nº 23.298, el inciso f), con el siguiente texto:
"f) Las personas contra las que existan pruebas suficientes de participación en violaciones graves de los derechos humanos que puedan implicar crímenes de lesa humanidad."
Artículo 2º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Como es sabido por todos, la reforma constitucional del año 1994 elevó a rango constitucional numerosos tratados internacionales de derechos humanos, entre ellos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos del Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Además, se previó un mecanismo que permite a este Congreso, elevar a jerarquía constitucional a otros instrumentos internacionales de derechos humanos. En función de esta norma, se les reconoció este rango también, entre otros, a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad, y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
Todos estos tratados condenan la violación a los derechos humanos y a través de ellos el Estado se ha comprometido no sólo a respetar y garantizar la vigencia de los derechos fundamentales de todas las personas, sino también a prevenir, sancionar y erradicar este tipo de conductas. Para cumplir con tales deberes, el Estado se obligó a adoptar todas las medidas que sean necesarias.
Es en este contexto que pretendemos, a través del presente proyecto de ley, establecer expresamente la prohibición para ser candidatos a cargos públicos electivos o para ejercer cargos partidarios, de todas aquellas personas que hayan estado involucradas en graves violaciones a los derechos humanos.
No es nuestro propósito intervenir efectuando un control de calidad de quienes pueden ser electos por voto popular, ni evaluar modelos de virtud personal, sino explicitar en la ley esta inhabilidad moral, que contraría el derecho de gentes y numerosos tratados internacionales que repudian los crímenes de lesa humanidad.
Una de las objeciones que se han planteado respecto a la posibilidad de impedir el acceso a cargos públicos a ciertas personas, tiene que ver con el propio funcionamiento de la democracia. Así, se podría sostener que un sistema democrático como el nuestro debería aceptar el acceso a los cargos electivos sin más restricciones que la expresión de la voluntad popular.
Debemos advertir al respecto que existen dos teorías en materia constitucional. La primera de ellas es la teoría decisionista de Carl Schmitt, que sostiene que la decisión de la mayoría está por encima de toda otra decisión, de la Ley, de la Constitución y de los derechos humanos. Esta teoría dio fundamento a la victoria de Hitler en Alemania.
La segunda teoría es la del Estado de Derecho, que sostiene que la soberanía se despersonaliza en la Constitución. Hay derechos inalienables e imprescriptibles que están fuera de la regla de la mayoría. Esto implica que ni siquiera mediante una reforma constitucional podría derogarse la prohibición de la esclavitud ni establecerse, por ejemplo, la pena de muerte. El pueblo no puede decidir absolutamente todo por mayorías, porque previo a eso, se debe garantizar un núcleo de derechos humanos llamados ius gentium que está contemplado en los tratados internacionales de derechos humanos. Las decisiones populares están en el marco del respeto a la Constitución Nacional, sin la cual la regla de las mayorías no podría aplicarse.
No podemos dejar de tener en cuenta que nuestro sistema institucional adopta una democracia constitucional, por lo que no deja reservada a la mayoría la totalidad de las decisiones sino que, por el contrario, las limita estableciendo en la Constitución Nacional una carta de derechos que no podrán nunca ser vulnerados por las decisiones mayoritarias.
A ello debe sumarse la firma por parte de nuestro Estado de numerosos tratados internacionales de derechos humanos, y su posterior incorporación a la Constitución Nacional. Como es claro, estos tratados consagran derechos humanos que de ningún modo pueden ser alterados por la voluntad popular.
Esta objeción, entonces, no puede invocarse ante violaciones aberrantes a los derechos humanos amparados por nuestra Constitución Nacional y por los tratados internacionales firmados por nuestro Estado, también con jerarquía constitucional.
Cabe recordar que la incorporación de los tratados internacionales sobre derechos humanos en el ámbito local no significa solamente el reconocimiento de nuevos derechos o un mayor alcance de su protección, sino que también implica la incorporación de los principios del derecho internacional de derechos humanos en relación con el pleno goce y ejercicio de estos derechos y sus criterios de aplicación.
Ello, en virtud del propio art. 75, inc. 22) de la Constitución, el cual dio rango constitucional a los tratados de derechos humanos "en las condiciones de su vigencia". En un fallo reciente, nuestro máximo Tribunal estableció que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las directivas de la Comisión, constituyen no sólo una imprescindible pauta de interpretación de los deberes y obligaciones derivados de la Convención Americana (1) , sino que incluso conforman un criterio de interpretación obligado e imperativo (2) .
En la resolución de los casos que llegan a su conocimiento y en la elaboración de Informes, Recomendaciones, etc., los organismos de aplicación de los distintos tratados internacionales crean una regla que resulta de aplicación general. Este es el alcance otorgado a la expresión constitucional "en las condiciones de su vigencia" (3) .
Así, debemos tener presente lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso "Velásquez Rodríguez" (4) , en el cual sostuvo que el deber de garantía de los Estados, contemplado en el art. 1.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos." (5)
Agregó que "El Estado está en el deber jurídico de prevenir, razonablemente, las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación", y que "El deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. No es posible hacer una enumeración detallada de esas medidas, que varían según el derecho de que se trate y según las condiciones propias de cada Estado Parte" (6) .
En particular, la Corte Interamericana entendió que el Estado está obligado a investigar toda situación en la que se hayan violado los derechos humanos protegidos por la Convención, y que si actúa de modo que tal violación quede impune y no se restablezca, en cuanto sea posible, a la víctima en la plenitud de sus derechos, puede afirmarse que ha incumplido el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a las personas sujetas a su jurisdicción (7) .
Así, si se permitiera, por ejemplo, a quienes están involucrados en violaciones a los derechos humanos acceder a un cargo legislativo, se estaría faltando a este deber, ya que los legisladores gozan de ciertas inmunidades que limitarían las posibilidades de las víctimas de obtener una sentencia que condene o sancione a los responsables. Por otra parte, resulta inaceptable, en el marco de las obligaciones contraídas por el Estado Argentino, que se facilite el acceso a la función pública a quienes se encuentran seriamente involucrados en la comisión de crímenes de lesa humanidad.
Por otra parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dictó las resoluciones 28 y 29, contra Argentina y Uruguay respectivamente, en las que estableció la incompatibilidad de las leyes de pseudo-amnistía y de los decretos de indulto del Presidente Menem, con la Convención Americana de Derechos Humanos.
En particular, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, al considerar el informe por el art. 40 de la Argentina en marzo de 1995, recomendó la remoción de las Fuerzas Armadas de todos los agentes seriamente acusados de violar los derechos humanos durante la dictadura militar de 1976-1983. Obviamente, mucho más grave aún es la incorporación al Congreso de la Nación de quienes están seriamente cuestionados por graves violaciones a los derechos humanos.
Así también, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, cuya jerarquía constitucional fuera consagrada por este Congreso, establece con toda claridad que la práctica sistemática de la desaparición forzada de personas constituye un crimen de lesa humanidad e incluye dentro de las obligaciones de los Estados partes "no practicar, no permitir, ni tolerar la desaparición forzada de personas, ni aún en un estado de emergencia, excepción o suspensión de garantías constitucionales". Asimismo, el Estado se comprometió a contribuir a prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de personas y tomar todas las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra índole, necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en dicha Convención.
Dicha Convención también establece, en su art. IX, que no se admitirán privilegios, inmunidades ni dispensas especiales en los procesos contra los presuntos responsables de los hechos constitutivos de delitos de desaparición forzada de personas.
En este marco, la incorporación al Congreso Nacional de quienes se encuentren seriamente comprometidos en violaciones graves a los derechos humanos, constituiría una clara violación a este principio, dado que permitiría la concesión de inmunidades especiales, que sólo fueron pensadas para resguardar la función legislativa y de ninguna manera para amparar a quienes infringieron normas fundamentales del derecho público nacional e internacional.
En el ámbito de protección universal de los derechos humanos, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, recomendó a la Argentina en 1995, que "se establezcan procedimientos adecuados para asegurar que se relevará de sus puestos a los miembros de las fuerzas armadas y de las fuerzas de seguridad contra los que existan pruebas suficientes de participación en anteriores violaciones graves de los derechos humanos..." (8) .
En el año 2000, señaló el mismo Comité que causaba su preocupación "que muchas personas que actuaban con arreglo a las leyes de Obediencia Debida y Punto Final, sigan ocupando empleos militares o en la administración pública... El Comité recomienda que se siga desplegando un esfuerzo riguroso a este respecto y que se tomen medidas para cerciorase de que las personas que participaron en violaciones graves de los derechos humanos no sigan ocupando un empleo en las fuerzas armadas o en la administración pública" (9) .
Es decir, los instrumentos internacionales de derechos humanos y sus organismos de aplicación son lo suficientemente claros en el sentido de que, dentro de las obligaciones asumidas por nuestro Estado, se encuentra la de investigar, esclarecer y sancionar a los responsables de violaciones a los derechos humanos, e incumple con tal deber si se permite su acceso a la función pública, máxime cuando ello trae aparejadas una serie de inmunidades funcionales que dificulta su condena.
Estos principios son los que impidieron que Bussi asumiera su banca de Diputado en 1999, y que fundaron la impugnación para que Patti asumiera, en la misma Cámara, en 2005.
Sin embargo, y sin perjuicio de reconocer la atribución que tienen ambas Cámaras legislativas para efectuar este análisis -con la prudencia que este tipo de situaciones exigen- en su carácter de juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros (art. 64 C.N.), consideramos más apropiada la incorporación al texto normativo de este impedimento, de forma tal que la ciudadanía no concurra a elegir a un candidato que luego no podrá asumir su banca, con la consiguiente frustración que ello pudiera ocasionar en quienes concedieron su voto al candidato luego impugnado.
De este modo, es el propio sistema democrático el que se pretende defender con normas como la presente, que prohíbe a quienes hayan atentado contra el mismo sistema formar parte sus órganos fundamentales.
La inhabilidad para ocupar cargos públicos por delitos contra la democracia ya está establecida en la Constitución Nacional, en el artículo 36, que establece:
"Artículo 36. Esta Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático. Estos actos serán insanablemente nulos.
Sus autores serán pasibles de la sanción prevista en el artículo 29, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas.
Tendrán las mismas sanciones quienes, como consecuencia de estos actos, usurparen funciones previstas para las autoridades de esta Constitución o las de las provincias, los que responderán civil y penalmente de sus actos. Las acciones respectivas serán imprescriptibles.
Todos los ciudadanos tienen el derecho de resistencia contra quienes ejecutaren los actos de fuerza enunciados en este artículo.
Atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos.
El Congreso sancionará una ley sobre ética pública para el ejercicio de la función."
Así, los actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático son insanablemente nulos. A sus autores se le aplica la sanción prevista en el artículo 29, es decir, la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria, y quedan inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas. Igual inhabilitación, por el plazo que las leyes establezcan, tendrán quienes atenten contra el sistema democrático incurriendo en un grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento.
La doctrina se ha manifestado a favor de esta iniciativa. Así, al respecto, frente a la objeción mencionada anteriormente citada por Bussi en su defensa, prestigiosos juristas como Bidart Campos y Sabay sostuvieron al respecto que la causa de inhabilidad moral debe ser juzgada antes de la incorporación y debe ser tenida en cuenta para decidir el ingreso de un legislador a la Cámara.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | ARI |
| FADEL, PATRICIA SUSANA | MENDOZA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| URTUBEY, JUAN MANUEL | SALTA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| CESAR, NORA NOEMI | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| QUIROZ, ELSA SIRIA | BUENOS AIRES | ARI |
| ROMERO, ROSARIO MARGARITA | ENTRE RIOS | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| GIUDICI, SILVANA MYRIAM | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | ARI |
| TATE, ALICIA ESTER | SANTA FE | UCR |
| GARCIA MENDEZ, EMILIO ARTURO | CIUDAD de BUENOS AIRES | ARI |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| DERECHOS HUMANOS Y GARANTIAS |