El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1º.- Modifícase el artículo 20 de la ley 18.345, el que quedará redactado de la siguiente manera:

ARTÍCULO 20.- Competencia por materia. Serán de competencia de la Justicia Nacional del Trabajo, en general, las causas contenciosas en conflictos individuales de derecho, cualesquiera fueren las partes -incluso la Nación, sus reparticiones autárquicas, la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y cualquier ente público-, por demandas o reconvenciones fundadas en los contratos de trabajo o de empleo público, convenciones colectivas de trabajo, laudos con eficacia de convenciones colectivas, o disposiciones legales o reglamentarias del Derecho del Trabajo, incluyendo las normas legales, reglamentarias y convencionales de empleo público; y las causas entre trabajadores y empleadores relativas a un contrato de trabajo, o a un contrato de empleo público, aunque se funden en disposiciones del derecho común aplicables a aquéllos.

La competencia también comprenderá las causas que persigan sólo la declaración de un derecho, en los términos del artículo 322, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial.

Artículo 2º.- Vigencia. La presente ley comenzará a regir a partir del día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial. Las causas relativas a relaciones de empleo público que se encuentren tramitando en otros fueros, deberán ser remitidas a la Justicia Nacional del Trabajo para la prosecución y hasta la culminación del proceso.

Artículo 3º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El empleo público es parte del Derecho del Trabajo. Tal afirmación surge, ante todo, de la propia Constitución Nacional.

El artículo 14 bis de la CN establece que "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial".

La simple lectura del mismo confirma la frase inicial, ya que dentro de las garantías que las leyes deben asegurar al trabajador, está la vinculada a la estabilidad del empleado público. Es la única frase diferenciadora, ya que el resto de los preceptos son indistintamente aplicables al empleo público y al privado.

Una interpretación auténtica de dicha norma nos lleva a eliminar cualquier conjetura en contrario. Del propio análisis del Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de 1957, y de la explicación del Convencional Luis María Jaureguiberry, surge ello claramente: "En sus diversas formas; Quiere decir que están comprendidos, tanto el trabajo manual como el intelectual; El dependiente y el independiente; Dentro del dependiente, el prestado por trabajadores de empresas y asociaciones particulares, como el prestado por trabajadores del estado, sea éste nacional, provincial o municipal", para luego aclarar que el empleado público "es una categoría especial de trabajador, pero es trabajador también". (Luis María Jaureguiberry, "El artículo nuevo", Librería Editorial Castellví S.A., Santa Fe, 1957, págs. 103 y 120 respectivamente).

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación afirmó que el "principio protectorio, comprende, por un lado, al 'trabajo en sus diversas formas', incluyendo al que se desarrolla tanto en el ámbito privado como en el público (Fallos: 330:1989, 1999) y reconoce, por otro, derechos 'inviolables' del trabajador que el Congreso debe asegurar como deber 'inexcusable' ('Aquino', Fallos: 327:3753, 3770; 'Milone', Fallos: 327:4607, 4617)" (CSJN, autos "Ramos, José Luis c/Estado Nacional (Min. de Defensa - A.R.A.) s/indemnización por despido", Expte. R. 354. XLIV, sentencia del 6 de abril de 2010).

Y recientemente ratificó dicho criterio, al afirmar: "Que, ciertamente, es preciso remarcar que el mandato cons titucional según el cual 'el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes', incluye al que se desarrolla tanto en el ámbito privad como en el público" (CSJN, autos "Cerigliano, Carlos Fabián c/ Gobierno de la Ciudad Autónoma de Bs. As. U. Polival. de Inspecciones ex Direc. Gral. de Verif. y Control", Expte. C 1733, XLII, sentencia del 19 de abril de 2011, Considerando 7º).

Es decir que la especialidad de la relación a la que hiciera mención el convencional Jaureguiberry en 1957 está dada por el carácter del empleador, pero no del trabajador, ni de las tareas realizadas.

Así, el vínculo existente entre el Estado y sus empleados es de carácter laboral, con ciertas especificidades que eventualmente ameritan una diferenciación de las relaciones propias del empleo privado, pero ello no invalida dicho carácter.

El empleado público realiza también trabajo subordinado, trabajo humano con el que el Estado se beneficia, ya que es necesario para llevar a cabo su finalidad.

Al respecto resulta muy claro un antiguo trabajo del maestro Bartolomé Fiorini, al afirmar que "El contrato de trabajo, pese a su publicación, continúa siendo la expresión de la voluntad de un asalariado que enajena su fuerza productora de trabajo a un tercero, y no se transforma esta substancia si el tercero, extraño a la voluntad de quien la aliena, se presenta con el aparente férreo casquete de poder público ... Realmente este obrero produce trabajo y no ejerce ninguna función; pues el que enajena la rica pulpa de su esfuerzo productor no se transforma en órgano o agente estatal" (FIORINI, Bartolomé, El trabajo que se aliena al Estado, DT-1964, pág. 337).

De hecho, el resto de los derechos que emergen del art. 14 bis para los trabajadores son enteramente aplicables a los empleados públicos, e incluso a través de las mismas normas: la ley de jornada, la de riesgos del trabajo, la de jubilaciones y pensiones, la de asociaciones sindicales, la de conciliación obligatoria y de servicios esenciales, los convenios de la OIT, etc.

Dentro de estos últimos, no sólo son aplicables los convenios en general, sino que algunos son especialmente dirigidos a los trabajadores del Estado, como el Convenio nº 151 -sobre las relaciones de trabajo en la administración pública que determinó la necesidad de incluir en las legislaciones nacionales mecanismos de negociación colectiva y de resolución de conflictos colectivos en este ámbito, además de proteger la actividad sindical de los representantes gremiales (Adoptado en 1978, ratificado por Argentina en 1987 mediante ley 23.328; en el mismo sentido puede consultarse la Recomendación OIT Nº 159, referida a este convenio).

Por tanto, como derivación de la certeza de que el empleo público integra el derecho del trabajo debe colegirse entonces que son de aplicación a estas relaciones los principios generales del Derecho del Trabajo.

Resulta fundamental entonces analizar o resolver las controversias que se generan en las relaciones de empleo público a la luz de estos principios específicos.

El artículo 14 bis plasma en su conjunto el Principio Protectorio. Por lo tanto, este principio es plenamente aplicable al empleo público.

Asimismo, para resolver las controversias suscitadas por la contratación irregular de trabajadores por fuera de los mecanismos legales para el ingreso al Estado, deben utilizarse los principios de primacía de la realidad, de irrenunciabilidad, y de no discriminación.

Respecto del de primacía de la realidad, al determinar que las tareas desarrolladas por cada trabajador no se corresponden con las previstas en la norma que autorizó esa contratación, o simplemente se trata de tareas propias de la planta permanente del Estado, lo que debe prevalecer es esa circunstancia, y no la forma, expresada por las cláusulas del contrato.

Recientemente la Corte Suprema lo utilizó para determinar si una relación contractual en el Estado era realmente excepcional o si se trataba de un fraude a la ley. En el caso "Ramos" ya citado, se consideró demostrado que las tareas realizadas por el trabajador "carecían de la transitoriedad que supone el mencionado régimen", para concluir que por la actitud del Estado, Ramos "merece la protección que el art. 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el 'despido arbitrario'", es decir, resuelve el caso a la luz del principio de primacía de la realidad, y aplicando el principio protectorio.

En el caso de la Justicia Nacional del Trabajo, la Ley 18.345 cuya reforma se propone, establece en su art. 20 que serán de su competencia "...en general, las causas contenciosas en conflictos individuales de derecho, cualesquiera fueren las partes incluso la Nación, sus reparticiones autárquicas, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y cualquier ente público, por demandas o reconvenciones fundadas en los contratos de trabajo, convenciones colectivas de trabajo, laudos con eficacia de convenciones colectivas, o disposiciones legales o reglamentarias del derecho del trabajo; y las causas entre trabajadores y empleadores relativas a un contrato de trabajo, aunque se funden en disposiciones de derecho común aplicables a aquél...".

Es decir, lo determinante es la materia y no las partes intervinientes, y la materia está determinada por las normas invocadas en la demanda.

Debiera ser unívoca la interpretación de este artículo, al entender que todos los trabajadores del Estado esytán incluidos en ella, y por tanto, en el ámbito de actuación de la Justicia Nacional del Trabajo. Sin embargo, es creciente la doctrina y la jurisprudencia que efectúa un análisis restrictivo de la misma, discriminado de ese modo a los empleados públicos, privándolos de un derecho del cual el legislador quiso dotarlos.

El ya citado Fiorini expresó que "En el fuero común del trabajo se ajusticia a la nación y a sus órganos descentralizados como un patrón, un principal o hasta como empresario, y donde la nota de "imperium" coercitible y dominante del vértice imperioso del poder público no concurre ni se manifiesta" (FIORINI, Bartolomé, El trabajo..., Cit., pág. 339).

Las leyes sobre empleo público son normas laborales, las convenciones colectivas de trabajo que rigen en la administración pública también, el art. 14 bis indudablemente lo es, al igual que los Convenios de la OIT. Así, todas las demandas fundadas en una de estas normas deberán tramitar ante la justicia laboral, aún si el empleador demandado es el propio Estado.

Es indiferente cuál sea la norma reglamentaria mediante la cual se negocie un convenio colectivo, puede ser la ley 14.250, la ley 24.185, u otras normas, referidas al sector público o al privado, pero siempre serán normas convencionales, y como tales, enmarcadas en el Derecho del Trabajo.

En la Administración Pública Nacional, la mayoría de los trabajadores se encuentran regidos por un convenio colectivo de trabajo, y en general se trata de negociaciones enmarcadas por la ley 24.185. Esta nueva situación complementa y acentúa la circunstancia de que se trata de relaciones amparadas por el Derecho del Trabajo.

Desde hace muchos años el Fuero Contencioso Administrativo suele declararse incompetente en esas causas, aduciendo que "La competencia contencioso administrativa aparece definida no en virtud del órgano productor del acto, ni porque intervenga el Estado "latu sensu" o se impugne un acto administrativo..." (HEILAND, Liliana, Competencia de los Tribunales Contenciosos Administrativos Federal, LL 1989-E, pág. 810, en el que cita: C.N.C.A.F., Salas I, II, III y IV, en autos "Comelli Duarte de Amuchástegui", "Obra Social M.O.S.P.", "Carnero" y "Requeira", del 28.07.81, 24.04.86, 07.08.84 y 27.12.85 respectivamente).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, recientemente hizo suyo el dictamen de la Procuradora Fiscal, que se había expresado en los siguientes términos: "Debo señalar, en primer lugar, que esa Corte tiene reiteradamente dicho que para la determinación de la competencia corresponde atender de modo principal a la exposición de los hechos que el actor hace en la demanda y, en la medida en que se adecue a ellos, al derecho que invoca como fundamento de su pretensión. Con arreglo a tal criterio, estimo que la causa deberá seguir con su trámite por ante el fuero del Trabajo. Así lo pienso, toda vez que en el sub-lite se funda la pretensión no solamente en la previsión del Decreto 993/91, sino también en que tal reclamo exige de la interpretación y alcance de la equiparación que realiza el Convenio Colectivo de Trabajo homologado por el decreto 214/06 (entre el personal no permanente y el escalafonado), sin perjuicio de que también se funda en los preceptos del Derecho del Trabajo, del art. 14 bis de la Constitución Nacional y los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) referidos a Igualdad de Remuneración (nº 100); sobre discriminación -empleo y ocupación- (nº 111) y tratados internacionales de derechos humanos referidos al trabajo" (CSJN, autos "Asociación Trabajadores del Estado c/Superintendencia de Seguros de la Nación", Expediente Competencia Nº 482, sentencia del 23 de febrero de 2010).

Por tanto, el juez natural es el juez laboral, que debe aplicar e interpretar normas laborales y los principios generales del derecho del trabajo.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso "Baena", expresó que "Los funcionarios administrativos actuaron ultra vires, usurparon jurisdicción e invadieron facultades de los organismos judiciales ordinarios cuando determinaron la responsabilidad de los trabajadores, y se desempeñaron como tutores de los intereses de la administración y no en salvaguarda de los derechos de los trabajadores ... Al desplazar la competencia de la jurisdicción laboral a la contencioso administrativa, en virtud de la ley 25, el Estado violó la garantía del juez natural" (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso 72, "Baena, Ricardo y otros Vs. Panamá", sentencia del 2 de febrero de 2001).

Por su parte, la CNAT en el Plenario "Goldgerg" de 1950 (DT 1951, pág. 358.), sentó la doctrina según la cual corresponde primero determinar si existe relación laboral o no, y en su caso, rechazar la demanda, pero no procede la declaración de incompetencia antes del transcurso del proceso donde las partes puedan probar sus alegaciones.

Ya había expresado Allocati que "el diseño del art. 20 de la ley 18.345, que recepciona la doctrina del añejo fallo plenario "Goldberg, Lucio v. Szapiro, Miguel", contempla una hipótesis singular de competencia formal que impone reputar apto a este tribunal en todas aquellas causas, sea cual fuere la pretensión y esencia de los vínculos, en los que se alegue como fundamento la existencia de una relación laboral y se reclame la aplicación de nuestra disciplina" (ALLOCATI, Amadeo, Derecho procesal laboral, en el Tratado de Derecho del Trabajo dirigido por Mario DEVEALI, tº V, pág. 214, citado por la entonces Fiscal General Adjunta ante la CNAT, Dra. Gabriela Vazquez, en su dictamen en autos "Olguín, Alberto E. y otro v. Estado Nacional", Sala I, sentencia del 19 de junio de 2006. En ese dictamen la Dra. Vazquez afirma también que "es esencial, a efectos de precisar la aptitud jurisdiccional del fuero, el derecho invocado como sustento de la acción").

Así, si se alega la existencia de una relación de empleo público, aún tratándose de una contratación formalmente no laboral, deberá desarrollarse el proceso y finalmente determinar si existió fraude o no, aplicando el principio laboral de primacía de la realidad.

La Justicia Contencioso Administrativa tiene su raíz, como es sabido, en la intermediación entre el poder del Estado y los administrados, al tiempo que es considerada como una suerte de garante de la división de poderes. Un proceso en el cual los ciudadanos pueden reclamar sus derechos frente a la tendencia del poder público a la arbitrariedad que puede conllevar la representación del denominado interés general.

Se trata, por tanto, de un fuero de revisión, de control de constitucionalidad, ampliado modernamente, a través del derecho a la tutela judicial efectiva, a la defensa de los derechos de los consumidores, a las asociaciones representativas de infinidad de derechos civiles contra los actos de gobierno que consideren afectarlos.

Los principios generales del derecho administrativo defienden al administrado, y son básicamente procesales; mientras que las normas de fondo, pavimentadas con la existencia de un régimen de emergencia permanente, defienden al Estado, sobre todo al momento de la ejecución de las sentencias.

No se trata de desmerecer un fuero de estas características, por el contrario, pero sí de afianzar el derecho de los trabajadores del Estado a contar con las mismas garantías procesales que los trabajadores del sector privado, tal la intención del convencional constituyente.

Ya antes de la creación del fuero del trabajo, Eduardo Couture, afirmaba que "el conflicto derivado de las relaciones de trabajo por su complejidad, por su finura, por sus propias necesidades, se escurre de la trama gruesa de la justicia ordinaria. Se necesitan para él jueces más ágiles, más sensibles y más dispuestos a abandonar las formas tradicionales de garantía para buscar un modo especial de justicia que dé satisfacción al grave problema que se le propone. La especialización del juez resulta en este caso una exigencia impuesta por la naturaleza misma del conflicto que es necesario resolver" (VV.AA. Tribunales del Trabajo, derecho procesal del trabajo, coord. Mariano Tissembaum, Santa Fe, 1941, pág. 115/116).

La Justicia del Trabajo se creó pocos años después, en 1944, y su razón de ser fue justamente la de dotar a los trabajadores de una justicia específica, que aplicando principios propios, garantice los derechos de los trabajadores de manera imparcial, pero no neutral (Aparicio Tobar, Joaquín y Rentero Jover, Jesús, El juez laboral, imparcial pero no neutral, Revista de Derecho Social No. 4, Madrid, España, 1998).

Pero la importancia de la determinación de la jurisdicción no radica exclusivamente en la aplicación de uno u otro proceso. Se trata además de evitar una discriminación injustificada hacia un importante colectivo de trabajadores, como son los empelados públicos, a quienes se los privaría de un fuero especial que se constituyó como juez natural para los trabajadores.

Es innegable que se trata de trabajadores subordinados, que sus relaciones se rigen bajo el influjo del art. 14 bis de la Constitución Nacional, y que por lo tanto, tienen derecho a que sus reclamos se desarrollen en el Fuero del Trabajo, con jueces especializados, y al amparo de los Principios Generales del Derecho del Trabajo, y no del Derecho Administrativo.

Es por ello que la norma que establece la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo a la luz del principio de la competencia material, sea modificado, de modo de que no existan dudas de que es voluntad del legislador, siguiendo el mandato del constituyente, que los empleados públicos tengan el derecho indeclinable de acudir al fuero especial de los trabajadores.

Por eso se propone la modificación del artículo 20 de la ley 28.345, para que quede redactado de modo de que no existan dudas de ello.

En cuanto a la vigencia de la misma, se propicia que comience a regir desde el día siguiente de la publicación en el Boletín Oficial, excepción prevista por el mismo art. 2º del Código Civil, y que las causas en trámite por ante otros fueros sean derivadas al Fuero Nacional del Trabajo en el estado en que se encuentren, de modo de no generar situaciones de discriminación entre los reclamos existentes.

El presente proyecto tiene su origen en el proyecto 3.303-D-2011 presentado por la diputada (mc) Graciela Iturraspe, el cual recibió dictamen de mayoría de la Comisión de Legislación del Trabajo de la HCDN, publicado en el Orden del Día Nº 321, impreso el día 14 de mayo de 2012.

Por todo lo anterior, solicitamos a las Sras. Diputadas y a los Sres. Diputados acompañen la sanción del presente Proyecto.