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PROYECTO DE TP
Expediente 2341-D-2013
Sumario: DECLARASE APLICABLE A LAS EMPRESAS YPF Y REPSOL YPF GAS LAS NORMAS DE CONTROL EXTERNO DEL SECTOR PUBLICO A CARGO DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION; DEROGACION DEL ARTICULO 15 DE LA LEY 26741.
Fecha: 22/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 33
El Senado y Cámara de Diputados...
Declárase aplicables a las
empresas YPF Sociedad Anónima y Repsol YPF GAS S.A. las normas de control
externo del sector público, a cargo de la Auditoria General de la Nación.
.................................................................................
.........
ARTICULO 1° -
Declárase aplicables a las empresas YPF Sociedad Anónima y Repsol YPF
GAS S.A. las disposiciones de la Ley 24156 sobre control externo del
sector público nacional, quedando comprendidas ambas empresas dentro
del ámbito de competencia de la Auditoria General de la Nación.
ARTICULO 2° - La
intervención de la Auditoria General de la Nación comprenderá asimismo
el seguimiento y control de los fondos públicos que ambas empresas
hubiesen recibido de la ANSES y los recursos asignados por la Ley 26784
de Presupuesto General de la Administración Nacional para el ejercicio
2013, en la cuenta de inversión respectiva.
ARTICULO 3° -
Derógase el artículo 15 de la Ley 26741 y toda otra norma legal o
reglamentaria que se oponga a la presente.
ARTICULO 4° -
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley
tiene por objeto incorporar bajo las normas de control del sector público
vigentes, a las empresas YPF Sociedad Anónima y Repsol YPF GAS S.A.
luego que fuera declarado de utilidad pública y sujeto a expropiación el 51
% de su capital accionario, conforme la Ley 26741, sancionada por el
Congreso Nacional, el 3 de Mayo de 2012.
Acompañamos con
entusiasmo la recuperación de YPF para el patrimonio nacional y por dejar
atrás las nefastas consecuencias del neoconservadurismo de los años 90.
Pero no debemos soslayar
algunas cuestiones claves y trascendentes como son las vinculadas a la
aplicación de controles sobre su administración y en particular, del control
externo, una función a cargo de la Auditoria General de la Nación (AGN),
que es una atribución propia del Poder Legislativo, por mandato
constitucional.
Nuestra Constitución Nacional
ha establecido en su artículo 85, las funciones de la Auditoría General de la
Nación, en los siguientes términos:
"El control
externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder
Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el
desempeño y situación general de la administración pública estarán
sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este
organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se
integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y
funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de
legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad,
gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública
centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá
necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de
percepción e inversión de los fondos públicos".
En virtud de este claro
mandato de raigambre constitucional, no puede justificarse, bajo ningún
pretexto, la ausencia de todo rastro de control público en la nueva empresa
YPF SA con mayoría estatal y, en particular, resulta inadmisible la
renuencia del gobierno nacional a consentir el control externo de la
Auditoria General de la Nación (AGN).
No obstante,
por el artículo 15 de la ley 26741 fue dispuesto expresamente excluir a YPF
del control externo de la AGN, al establecer que la nueva empresa
continuará operando como una sociedad anónima abierta, a la que no le
serán aplicables: legislación o normativa administrativa alguna que
reglamente la administración, gestión y control de las empresas o
entidades en las que el Estado nacional o los Estados provinciales tengan
participación".
Por cierto, la competencia de
la AGN en materia de control deviene de nuestra Constitución y, por lo
tanto, no puede ser limitada por ninguno de los poderes del Estado, sin
contradecir el texto constitucional.
El Congreso Nacional puede
ampliar su ámbito de acción, y el Poder Judicial puede incluso requerir su
intervención en algunos casos, pero ninguna norma puede excluir la
intervención necesaria de la AGN sobre toda la actividad de la
administración pública centralizada y descentralizada, ni cuando estén en
juego fondos públicos y se trate de examinar el desempeño de cualquier
área o el control externo del sector público en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos.
El artículo 8 de la Ley 24156,
de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, al reglamentar la competencia de la AGN, incluye a las
Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas
con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y
todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional
tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las
decisiones societarias.
La misma ley
24.156, en su artículo 120, prevé la posibilidad de que el Congreso de la
Nación extienda el ámbito de competencia de la AGN, en los siguientes
términos: "El Congreso de la Nación, podrá extender su competencia de
control externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho
privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el
Estado Nacional, o a las que éste se hubiere asociado, incluso a aquellas a
las qué se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su instalación o
funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste, o administre
fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad
pública".
Una
interpretación auténtica de la competencia de la AGN, como órgano del
Congreso Nacional, en el control externo del sector público, ya estaba
presente en los debates de la Convención Constituyente de 1994. Cabe
recordar, en ese sentido, las expresiones del miembro informante,
convencional Paixao, al sostener que: "la reforma hoy propuesta lleva a dar
carácter constitucional a ese órgano y a poner en la letra de la ley
fundamental el carácter universal de su acción, cuyo alcance debe ser tal que
ningún sector de funcionamiento de la cosa pública quede fuera de su
capacidad de inspección y control, porque como órgano del Congreso debe
tener en ese sentido -la ley se lo ha dado hoy- todas las atribuciones que
posee el Congreso. No hay ningún sector de la administración que sea un
área reservada en la cual el ojo, el oído y la lectura del Congreso no puedan
entrar. No solamente está redactada la norma que sometemos hoy a la
consideración del cuerpo, de modo tal que no quede sector público estatal
fuera de control, sino que además ella incluye la posibilidad de que el
Congreso amplíe por la ley su campo de acción"(Convención Nacional
Constituyente, 18ª reunión, 3ª sesión ordinaria, 27 de julio de 1994).
De manera
coincidente, para reconocer a YPF integrando al sector público nacional,
se ha expedido la Procuración del Tesoro de la Nación en sus dictámenes,
al determinar que: "tanto las sociedades anónimas de capital estatal
mayoritario como las sociedades del Estado constituyen especies de
descentralización, entendiendo ésta como la forma de hacer efectiva la
actividad de la Administración Pública a través de un ente separado de la
Administración Central, con personalidad jurídica propia y constituido por
órganos también propios que expresan la voluntad de ese ente (conforme.
Dict. 239:592; 241:242)" (Dictámenes 247:282).
A su vez, no
podemos dejar de tener en cuenta que el Gerente General de YPF S.A., Ing.
Miguel Galuccio, ha sido nombrado en ese cargo por Decreto 676/2012 del
Poder Ejecutivo Nacional. Y en los considerandos del citado Decreto se
expresó que el nombramiento lo efectuaba la Presidente de la Nación, en
uso de las facultades atribuidas por el artículo 99, inciso 7°, de la
Constitución, es decir en ejercicio de la atribución de "nombrar y remover
a ... los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por
esta Constitución". Desde luego, la Constitución Nacional hace referencia a
los empleados que integran la administración pública, en este caso,
descentralizada.
La Constitución Nacional
prevé además un segundo supuesto de intervención obligada de la AGN
sobre YPF, más allá del control de legalidad gestión y auditoria que le
corresponde ejercer sobre toda la actividad de la administración pública
centralizada y descentralizada. Es en el trámite de aprobación o rechazo de
las cuentas de percepción e inversión de fondos públicos, la llamada cuenta
de inversión.
La Auditoría General de la
Nación tiene la obligación constitucional de intervenir y expedirse acerca de
la cuenta de inversión, antes de que sea dictaminada en la Comisión Mixta
Revisora de Cuentas, y elevada a ambas Cámaras del Congreso
Nacional.
La naturaleza técnica de la
AGN y las funciones propias de su cometido, implican que esa tarea de
control sea previa a la elaboración de la cuenta de inversión, y posterior a la
ejecución del gasto.
Es un hecho cierto que YPF
S.A. ha recibido fondos del Presupuesto General de la Nación y de la
ANSES, por lo que la ejecución de esos recursos deberá estar forzosamente
contemplada en las cuentas de inversión de los ejercicios presupuestarios
correspondientes.
Por una parte, la ANSES,
utilizando recursos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), aportó
fondos a YPF S.A. para adquirir un 70% de las Obligaciones Negociables
que por $ 1.500.000 millones de pesos emitió la empresa petrolera
estatal.
También el
Presupuesto 2013, aprobado por la ley 26.784, ha autorizado al Ministerio
de Economía a crear, constituir y participar en fideicomisos con otras
entidades públicas o privadas, otorgar préstamos y efectuar aportes de
capital en empresas del sector hidrocarburífero "en las cuales el Estado
nacional tenga participación accionaria y/o el ejercicio de los derechos
económicos y políticos" , por hasta un monto de dos mil millones de
dólares (u$s 2.000.000.000) , con el objeto de que esos fideicomisos y
préstamos, o aportes de capital se destinen financiar proyectos de
exploración y explotación petrolera.
En definitiva, nada explica la
exclusión deliberada de la AGN del control de YPF, ya que le corresponde
auditar a todas las empresas con mayoría estatal y todos los organismos,
cualquiera fuera su forma de organización, que por ley hayan recibido una
asignación inicial o permanente de recursos del Estado Nacional.
No hay ningún argumento
jurídico, ni razones de competitividad empresarial, pública o privada, que
permita tomar una empresa como YPF y manejarla como una zona
liberada de controles.
Claramente se trata de un
artilugio ilegal porque se opone a la Ley 24156 de Administración
Financiera y Sistemas de Control, que rige para todo el sector público
estatal, y es además claramente inconstitucional, porque contradice el
artículo 85 de la Constitución Nacional, que pone a cargo de la AGN su
control externo.
Sin embargo, por la ley de
expropiación de YPF se ha dispuesto que aún cuando el Estado detente
ahora la mayoría accionaria, y ejerza exclusivamente todos los derechos
políticos de la sociedad, no se le aplicarán los controles internos ni
externos, como si una empresa de tal envergadura y significación
económica, no perteneciera a la hacienda pública.
En términos de control
republicano, la ley de expropiación de YPF resulta también contradictoria
con lo resuelto por el Congreso Nacional, en relación con otras empresas y
sociedades públicas. Basta citar los casos de ENARSA (ley 25.943);
Aerolíneas Argentinas (ley 26.412); Correo Oficial de la Republica
Argentina Sociedad Anónima (Art. 13, Decreto de necesidad y urgencia
721/2004); Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima (Art. 11,
Decreto de necesidad y urgencia 304/2006); Empresa Argentina de
Soluciones Satelitales Sociedad Anónima AR-SAT (ley 26.092), todas las
cuales han sido incorporadas expresamente a los controles de auditoria de
la AGN.
Se ha alegado
en el debate legislativo que sujetar YPF al control externo de la AGN,
"sería desconocer que se trata de una sociedad abierta, cotizante en bolsa,
con normas de transparencia y protección al inversor", según expuso la
Diputada Rosana Bertone, miembro informante de la mayoría oficial, quien
manifestó: "Estaríamos generando a la nueva YPF una capitis diminutio a
la hora de salir a buscar inversores o aliados estratégicos".
Sin embargo, más allá de los
imperativos legales y constitucionales, no hay tampoco una razón práctica,
que justifique negarle el control público a YPF, con el objeto de otorgarle
mayor autonomía o competitividad. Tampoco se pone en riesgo su
capacidad de obtener resultados, con una mejor visión empresarial y
comercial, si comparamos los ejemplos más emblemáticos de empresas
petroleras exitosas en América Latina, que se desempeñan con notable
eficacia, crecen y se desarrollan bajo el control de las entidades de
fiscalización superior de sus respectivos países.
Prueba de ello son los
ejemplos de Venezuela, donde PDVSA, Petróleos de Venezuela Soc.
Anónima, es auditada por la Contraloría General; Brasil, donde
PETROBRAS está bajo la órbita del Tribunal de Cuentas de la Unión
(TCU) y México, donde PEMEX es controlada por la Auditoria Superior
de la Federación de Estados Mexicanos.
Otro tanto ocurre en Ecuador
y en Colombia donde ECOPETROL S.A. y la Empresa Colombiana de
Petróleos son auditadas respectivamente por la Contraloría General del
Estado de Ecuador y la Contraloría General de la República de Colombia.
Ninguna tiene impedimentos para operar y progresar en el mercado
petrolero mundial.
Argentina sería el único país
en donde la administración de una empresa petrolera, que ha sido
incorporada al patrimonio del Estado en su mayoría accionaria, queda
inexplicablemente al margen del control público por parte de una entidad
de fiscalización superior, como vemos en organismos similares a la AGN,
que ejercen el control en otros países del continente.
Por último, quiero
expresar que en la trayectoria de la UCR los hidrocarburos en
general y el petróleo en particular, han ocupado siempre uno de los
capítulos fundamentales de su doctrina.
Desde la creación de
YPF hemos bregado por la defensa de esta riqueza para sustraerla
de los beneficios de las corporaciones y ponerla a servicio del
pueblo argentino como bien del Estado. Siempre que se defiende
algo es porque otros lo atacan y eso ha ocurrido en esta materia,
donde se ha tenido que enfrentar la voracidad permanente del
capital privado, en especial extranjero, para apoderarse de esas
riquezas y no permitir que sea el país quien se beneficie con su
explotación.
La posición del
radicalismo en esta materia tiene raíces en su concepción ética de la
política y queremos reafirmarla con el presente proyecto de ley,
porque no consentimos la exclusión de YPF del control republicano,
que nos encomiendan resguardar las leyes vigentes y la
Constitución Nacional.
Por todo lo expuesto,
solicito el apoyo de mis pares para dar aprobación al presente
proyecto de ley.
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
MALDONADO, VICTOR HUGO | CHACO | UCR |
FIAD, MARIO RAYMUNDO | JUJUY | UCR |
ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
ENERGIA Y COMBUSTIBLES (Primera Competencia) |
Trámite
Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
---|---|---|---|
Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0987-D-15 |