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PROYECTO DE TP
Expediente 2297-D-2010
Sumario: REGULACION DE LA PUBLICIDAD OFICIAL.
Fecha: 19/04/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 36
El Senado y Cámara de Diputados...
CAPITULO I
Disposiciones generales
Artículo 1°.- Objeto.
Regular la Publicidad Oficial originada,
promovida y/o contratada por el Gobierno Nacional, el cual comprende la Administración
Central, Poder Legislativo, Poder Judicial, Consejo de la Magistratura, Ministerio Público,
organismos descentralizados, entidades autárquicas y todo otro organismo dependiente del
Poder Ejecutivo, empresas y sociedades del Estado, organismos de las seguridad social,
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y
todos aquellos organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, así como los
Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente por el Estado Nacional.
Artículo 2°.- Definición.
A los fines de esta ley se entiende por
Publicidad Oficial todo anuncio, aviso o comunicación, efectuado a través de cualquier
medio de comunicación y en cualquier soporte, originado, promovido y/o contratado bajo
cualquier modalidad por cualquiera de los organismos enunciados en el artículo 1º de la
presente ley. La Publicidad Oficial deberá ser clara, objetiva, fácil de entender, necesaria,
útil y relevante para la ciudadanía.
Artículo 3°.- Medios.
El presente régimen abarca la Publicidad
Oficial realizada en los siguientes medios:
a) Televisivos.
b) Radiofónicos.
c) Internet y soportes informáticos.
d) Cinematográficos.
e) Gráficos.
f) Vía pública.
g) Vía celular.
h) Publicidad móvil.
i) Publicidad aérea.
j) Espectáculos públicos y espacios en
eventos de acceso público (conferencias, talleres, seminarios, congresos, ferias,
exposiciones, entre otros).
Esta lista es meramente enunciativa, debiendo
incorporarse toda nueva técnica de difusión conforme los modernos avances en la
materia.
Artículo 4°.- Principios generales.
Todo asunto vinculado con la Publicidad
Oficial debe regirse por los siguientes principios generales:
a) Interés general y utilidad pública. La
Publicidad Oficial debe ofrecer información de interés general y utilidad pública para los
habitantes de la Nación y no debe perseguir fin distinto al de lograr el bienestar general de
la comunidad.
b) Transparencia. A fin de evitar la
discrecionalidad y facilitar el control debe garantizarse la transparencia y el fácil acceso a
toda la información relacionada con la utilización de los recursos públicos destinados a la
Publicidad Oficial.
c) Equidad en la distribución y pluralidad
de medios. La Publicidad Oficial debe distribuirse entre los medios de comunicación
respetando su pluralidad a través de criterios equitativos. La asignación de Publicidad
Oficial no debe afectar la independencia de los medios de comunicación y el ejercicio de
las libertades de información, pensamiento, expresión y prensa, evitando beneficios o
marginaciones fundadas en razones ideológicas, políticas y/o partidarias.
d) Razonabilidad de la inversión. Debe
existir proporcionalidad entre el objeto de la contratación y el interés público
comprometido.
e) Eficacia y eficiencia. La Publicidad
Oficial debe alcanzar los objetivos propuestos al menor costo posible.
f) Igualdad y diversidad social y cultural.
La Publicidad Oficial contribuirá a fomentar la igualdad entre hombres y mujeres y
respetará la diversidad social y cultural presente en la sociedad.
g) Accesibilidad. Se procurará el más
completo acceso a la información a las personas con cualquier tipo de discapacidad.
h) Fomento de soportes respetuosos con
el medio ambiente. Se otorgará preferencia a los soportes que, sin merma de la eficacia de
la campaña, sean respetuosos con el medio ambiente.
Artículo 5°.- Exclusiones.
Queda excluida de la aplicación de la presente
norma la publicación de textos ordenada por disposiciones normativas, actos
administrativos o judiciales y demás información sobre actuaciones públicas que deban
publicarse o difundirse por mandato legal.
CAPITULO II
Autoridad de Aplicación
Artículo 6°.- Autoridad de Aplicación.
La Autoridad de Aplicación de la presente ley
será la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual o el organismo que la
sustituyere con competencia para ello.
Artículo 7°.- Funciones y
responsabilidades.
Son funciones y responsabilidades de la
Autoridad de Aplicación:
a) Coordinar la estrategia de difusión
entre los organismos y entidades solicitantes y afectadas.
b) Elaborar y elevar al Congreso de la
Nación el Plan Anual de Publicidad Oficial establecido en el artículo 8° de la presente
ley.
c) Ordenar y contratar publicidad de
acuerdo a lo definido en el Plan Anual de Publicidad Oficial.
d) Elaborar y enviar al Congreso de la
Nación el Informe Semestral de Ejecución establecido en el artículo 24° de la presente
ley.
Artículo 8°.- Plan Anual de Publicidad
Oficial.
La Autoridad de Aplicación desarrollara un
Plan Anual de Publicidad Oficial que contenga la estrategia de comunicación de los
organismos alcanzados por el artículo 1º de la presente ley para el ejercicio presupuestario
entrante. Dicho Plan será elevado al Congreso de la Nación con el Proyecto de Ley de
Presupuesto para su correspondiente aprobación. En el Plan Anual deben especificarse los
requerimientos presupuestarios para el diseño, producción y/o difusión de la Publicidad
Oficial que la Autoridad de Aplicación prevea desarrollar, a partir de las propuestas
recibidas de todos los organismos comprendidos en el artículo 1º de la presente norma, y
debe detallarse:
a) Justificación, objetivo y descripción de
la Publicidad Oficial que se pretende llevar a cabo, especificando costo previsible, período
de ejecución, herramientas de comunicación utilizadas, sentido de los mensajes,
destinatarios, organismos y entidades solicitantes y afectadas.
b) Características que deben reunir los
medios de comunicación para que la Publicidad Oficial alcance a los destinatarios y se
logren los objetivos propuestos.
Artículo 9º.- Publicidad no prevista en el
Plan Anual de Publicidad Oficial.
La Autoridad de Aplicación destinará el 10 %
del monto total que la Ley de Presupuesto le asigna a la Publicidad Oficial para llevar a
cabo la Publicidad Oficial no prevista en el Plan Anual de Publicidad Oficial. La utilización
de dichos fondos debe rendirse al presentarse los Informes Semestrales establecidos en el
artículo 24° de esta ley.
Esta publicidad, difundida de manera
emergente e inmediata ante una coyuntura determinada, deberá ajustarse en todos los casos
a lo dispuesto en la presente ley y sólo podrá ser motivada por la presencia de una
catástrofe natural, peligros a la salud pública, seguridad o medio ambiente y alteraciones al
orden social o al normal funcionamiento de los servicios públicos.
Artículo 10°.- Registro Oficial Público
de Medios Publicitarios.
La Autoridad de Aplicación confeccionará y
mantendrá actualizado un registro de acceso público en el que deberán inscribirse todos los
medios de comunicación que deseen recibir Publicidad Oficial.
Dicho registro contendrá los siguientes datos,
sin perjuicio de la información requerida en otras normas:
a) Identificación del medio, y del/los
propietario/s o miembros societarios.
b) Ámbito geográfico de cobertura.
c) Perfil temático.
d) Cotización trimestral de precios para
Publicidad Oficial, por unidad de tiempo en la difusión televisiva o radiofónica, por
centímetro cuadrado o pixel en la difusión gráfica y electrónica, o por cualquier otra
medida uniforme que sirva a tal fin.
e) Domicilio real.
Artículo 11°.- Actualización.
Los medios de comunicación tienen la
obligación de actualizar trimestralmente la información establecida en el artículo 10° de la
presente ley.
Artículo 12°.- Declaración Jurada.
La inscripción y actualización en el Registro
Oficial de Medios Publicitarios revestirá carácter de Declaración Jurada. El falseamiento de
datos dará lugar a la exclusión del registro, sin perjuicio de las correspondientes acciones
penales judiciales.
Artículo 13°.- Prohibición.
No podrán recibir Publicidad Oficial:
a) Los medios de comunicación que no se
inscribieron en el Registro Oficial de Medios Publicitarios, o que no actualizaron los datos,
acorde a lo establecido en el artículo 11°.
b) Los medios de comunicación que
hayan sido excluidos del Registro Oficial de Medios Publicitarios por la Autoridad de
Aplicación.
c) Los deudores de los bancos oficiales
que se encuentren inhabilitados por dichas entidades.
d) Los medios de comunicación que
registren deudas previsionales y/o tributarias.
Artículo 14°.- Medición.
La Autoridad de Aplicación deberá firmar
convenios con Universidades Nacionales, para que midan en forma trimestral el índice de
penetración de los medios de comunicación registrados. La Autoridad de Aplicación debe
incluir los resultados de las mediciones en los Informes Semestrales establecidos en el
artículo 24° de esta ley.
CAPITULO III
De la Publicidad Oficial
Artículo 15°.- Contenidos de la
Publicidad Oficial.
Sólo se podrá promover o contratar
Publicidad Oficial cuando tenga alguno de los siguientes objetivos:
a) Difundir las políticas, programas,
servicios e iniciativas gubernamentales que se encuentren efectivamente disponibles para
los habitantes.
b) Incidir en el comportamiento social y
estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública.
c) Promover la difusión y conocimiento
de los valores y principios constitucionales.
d) Informar a los ciudadanos de sus
derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes del funcionamiento de las
instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y servicios
públicos.
e) Informar a los ciudadanos sobre la
existencia de procesos electorales y consultas populares.
f) Difundir el contenido de aquellas
disposiciones jurídicas que, por su novedad y repercusión social, requieran medidas
complementarias para su conocimiento general.
g) Difundir ofertas de empleo público que
por su importancia e interés así lo aconsejen.
h) Advertir de la adopción de medidas de
orden o seguridad pública cuando afecten a una pluralidad de destinatarios.
i) Anunciar medidas preventivas de
riesgos o que contribuyan a la eliminación de daños de cualquier naturaleza para la salud de
las personas o el patrimonio natural.
j) Apoyar a sectores económicos
nacionales en el exterior, promover la comercialización de productos, bienes y servicios
nacionales y atraer inversiones extranjeras.
k) Difundir y promocionar la cultura y el
patrimonio histórico y natural de la Nación.
l) Comunicar programas y actuaciones
públicas de relevancia e interés social.
m) Promover una cultura preventiva en la
sociedad respecto a los asuntos que competen a la salubridad, seguridad pública o recursos
naturales, entre otros.
n) Informar al respecto de conductas a
adoptar por los habitantes ante situaciones de emergencia.
Artículo 16°.- Características.
La Publicidad Oficial debe:
a) Ser de estricto contenido fáctico,
expresado de forma objetiva y sencilla, utilizando un lenguaje de fácil comprensión.
b) Incluir una frase claramente
perceptible que indique que ese espacio publicitario está siendo pagado con fondos del
Estado Nacional.
c) Responder siempre a una necesidad
genuina de comunicación, no admitiéndose publicidad superflua.
Artículo 17°.- Prohibiciones.
No se podrá promover o contratar Publicidad
Oficial:
a) Que tenga como finalidad destacar los
logros de gestión o los objetivos alcanzados por los organismos mencionados en el artículo
1º de esta ley, con la excepción de las empresas y sociedades del Estado, sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todos
aquellos organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación
mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
b) Que por acción u omisión, de manera
directa o indirecta, explícita o implícita, promueva, difunda o favorezca la discriminación,
exclusión o diferencia por motivos de raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión
política, filosófica o gremial, sexo, género, orientación sexual, posición económica,
condición social, grado de instrucción o caracteres físicos.
c) Que incite, de forma directa o
indirecta, a la violencia o a comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico.
d) Que manifiestamente menoscabe,
obstaculice o perturbe las políticas públicas o cualquier actuación legítimamente realizada
por otro poder público en el ejercicio de sus competencias.
e) Que induzca a confusión con los
símbolos, ideas, expresiones, diseños o imágenes empleadas por cualquier agrupación
política u organización social.
f) Que contenga orientación partidaria. El
manejo de los medios e instrumentos publicitarios de los que haga uso el sector público
estatal, no deberá tener puntos de similitud conceptual, gráfica y/o visual con ningún
partido político.
g) En la que aparezca la imagen de un
funcionario de alguno de los organismos señalados en el artículo 1º, y/o de algún candidato
a cualquier cargo electivo.
h) Que provoque el descrédito,
denigración o menosprecio, directo o indirecto, de una persona física o jurídica, privada o
pública.
i) Que contenga información que sea
engañosa, subliminal y/o encubierta.
Artículo 18°.- Garantías.
Cualquier persona física o jurídica afectada
podrá solicitar ante la justicia la cesación inmediata o la rectificación de aquellas
publicidades o campañas que incurran en alguna de las prohibiciones contenidas en esta
ley.
CAPITULO IV
De la contratación y distribución
Artículo 19°.- Marco Regulatorio.
Los procedimientos para la contratación de
Publicidad Oficial se rigen por la normativa vigente para ello, sin perjuicio de lo que al
respecto se disponga en la presente ley.
Artículo 20°.- Distribución equitativa.
La Autoridad de Aplicación distribuirá
equitativamente la contratación de pautas de Publicidad Oficial entre los distintos medios
de comunicación respetando la pluralidad de medios y evitando marginaciones o prejuicios
fundados en razones ideológicas, políticas y/o partidarias. Los contratos de Publicidad
Oficial se asignarán sobre la base de criterios de arraigo en la difusión sobre la población
que tendrá destinado el mensaje, con criterios precisos y cuantificables de dicho arraigo. Al
momento de adjudicar un contrato de publicidad, los criterios y su forma de evaluación
deben aparecer claramente expuestos y fundados. Debe buscarse la efectividad del mensaje
y la racionalidad en el uso de los fondos públicos.
Artículo 21°.- Criterios de asignación.
La Autoridad de Aplicación deberá contratar
Publicidad Oficial ateniéndose estrictamente a los siguientes criterios:
a) Perfil del medio y del público al que va
destinada la publicidad, teniendo en cuenta principalmente las características
socioculturales y económicas de los destinatarios.
b) Mayor implantación territorial y social
del medio.
c) Igualdad o mejor oferta de precios con
respecto al precio de mercado.
d) Los incisos anteriores deberán ser
considerados sobre la base del arraigo de los medios en los que se implementará el mensaje
emitido como publicidad oficial, y en el caso de que existan varios medios en la
focalización del mensaje en términos territoriales, se deberá guardar criterio de equidad y
de igualdad entre los distintos oferentes.
Artículo 22°.- Posibilidad de Igualar
Oferta.
A fin de garantizar el pluralismo informativo,
la Autoridad de Aplicación, antes de asignar Publicidad Oficial a un medio en particular,
deberá ofrecer mediante notificación a los demás medios registrados con cobertura
semejante a la del medio que se haya elegido conforme a las pautas anteriores, y que
cumpliesen con todos los demás requisitos establecidos, la posibilidad de igualar precio
para la asignación a ellos, en conjunto, del 50% de la Publicidad Oficial prevista.
Artículo 23°.- Medios Universitarios,
Comunitarios y de la Sociedad Civil.
Con el objetivo de garantizar y promocionar
la diversidad social y cultural, la Autoridad de Aplicación destinará el 4% del monto total
que la Ley de Presupuesto le asigne a la Publicidad Oficial, a medios de comunicación
universitarios, comunitarios, o aquellos creados por organizaciones de la Sociedad Civil sin
fines de lucro, especialmente a los que se encuentran en áreas rurales y zonas urbanas
marginales.
CAPITULO V
Control
Artículo 24°.- Informe Semestral de
Ejecución.
La Autoridad de Aplicación deberá presentar
semestralmente al Congreso de la Nación un informe acerca de la ejecución en materia de
Publicidad Oficial. El plazo para presentar el informe sobre la actividad realizada entre los
meses de enero y junio vence el 30 de septiembre del mismo año calendario. El plazo para
presentar el informe sobre la actividad realizada entre los meses de julio y diciembre vence
el 31 de marzo del año siguiente.
Artículo 25°.- Características del
Informe.
El informe al que se refiere el artículo
precedente especificara:
a) Gastos por tipo de medio y por
organismo.
b) Costo de las campañas, se encuentren o
no finalizadas, y de cada espacio publicitario adquirido, indicando su precio y forma de
pago.
c) Tema central del mensaje publicitario
difundido y muestras del mismo.
d) Identificación de los medios con los que
la Autoridad de Aplicación contrató publicidad, detallando área de cobertura y arraigo en
cada uno de los oferentes que llevaron adelante la contratación.
e) Área de cobertura, audiencia o tiraje,
según corresponda, de los medios seleccionados.
f) Índice de penetración de los medios
seleccionados, resultante de las mediciones realizadas por las Universidades Públicas,
acorde a lo normado por el artículo 14° de la presente.
g) Razones que hayan justificado la
selección del medio utilizado. Los motivos por los cuales se eligió a determinado/s medio/s
deben sustentarse técnica y teóricamente, cumpliendo, en todos los casos, el principio de
equidad y pluralidad previstos en el inciso c del artículo 4º de la presente.
h) Identificación del acto administrativo
por el cual se adjudico cada contratación.
Artículo 26°.- Obligación de los medios
de suministrar información.
Los medios de comunicación tienen la
obligación de suministrar información relativa a los precios u otras condiciones de los
contratos de Publicidad Oficial celebrados con el/los organismos alcanzados por el artículo
1º de la presente norma, siendo inoponible todo tipo de estipulación contractual que limite
la presente obligación.
Artículo 27°.- Evaluación de impacto.
La Autoridad de Aplicación deberá firmar
convenios con Universidades Nacionales, para que evalúen anualmente la Publicidad
Oficial realizada. Las evaluaciones deben permitir conocer el impacto -alcance y
reconocimiento de quién está comunicando-, diagnóstico y comprensión del mensaje -
penetración y credibilidad-. La Autoridad de Aplicación debe presentar las referidas
evaluaciones al Congreso de la Nación junto con el Informe Semestral cuya presentación
vence el 31 de marzo.
Artículo 28°.- Auditoría Anual.
La Auditoria General de la Nación realizará
una auditoria anual de gastos y prácticas en la Publicidad Oficial. Dicha auditoria deberá
incluir los presupuestos, los mecanismos utilizados para asignar la Publicidad Oficial y los
gastos totales en tal concepto.
Artículo 29°.- Publicación de
Información.
La Autoridad de Aplicación debe publicar
ininterrumpidamente y mantener actualizado, en el sitio web oficial, el Plan Anual de
Publicidad Oficial, el Registro Oficial de Medios Publicitarios, los Informes Semestrales y
las mediciones y evaluaciones realizadas por las Universidades Nacionales
convenidas.
CAPITULO VI
Limitaciones durante procesos
electorales
Artículo 30°.- Limitaciones durante
procesos electorales.
La Autoridad de Aplicación no podrá
contratar pautas o espacios en los medios de comunicación en periodos electorales
nacionales, entendiendo por tal el lapso temporal comprendido entre la los treinta y dos
(32) días previos a la fecha fijada para el comicio y el día mismo de la votación.
Lo dispuesto en el presente artículo no es
aplicable en los siguientes casos:
a) Actividad relacionada con la
organización y desarrollo de los procesos electorales.
b) Actividad publicitaria estrictamente
necesaria para el correcto funcionamiento de los servicios públicos.
c) Emergencias que pongan en riesgo la
salud o la seguridad de la población.
CAPITULO VII
Comisión Bicameral para el Control
de la Publicidad Oficial
Artículo 31°.- Organismo de control.
Créase una Comisión Bicameral en el ámbito
del Poder Legislativo para el control de la Publicidad Oficial, sin perjuicio de otros
mecanismos de control existentes.
Artículo 32°.- Integración.
La Comisión Bicameral para el Control de la
Publicidad Oficial estará integrada por cuatro diputados y cuatro senadores, con
representación de las minorías, un representante de los sectores académicos vinculados a la
materia, un representante de los sectores profesionales relacionados con la actividad y un
representante de cada una de las asociaciones de prensa de la Nación.
A los fines de su funcionamiento la Comisión
Bicameral para el Control de la Publicidad Oficial deberá dictar su propio reglamento
interno en un plazo inferior a los 60 días de su constitución.
Artículo 33°.- Competencia.
La Comisión para el Control de la Publicidad
Oficial tendrá las siguientes funciones:
a) Velar por el estricto cumplimiento de
lo consignado en la presente norma.
b) El estudio y consideración de todos los
temas relacionados con la Publicidad Oficial.
c) Controlar y garantizar que la
Publicidad Oficial sirva con objetividad a los intereses generales y se adecuen a los
principios enunciados en el artículo 4º de la presente ley.
d) Vigilar que la Publicidad Oficial no
incurra en ninguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 17° de la presente.
e) Analizar los contratos de Publicidad
Oficial y la inversión presupuestaria correspondiente.
f) Custodiar estrictamente que no se
difunda Publicidad Oficial durante los períodos electorales, sin perjuicio de las excepciones
contempladas en el artículo 30° de la presente ley.
g) Evaluar si la Publicidad Oficial no
prevista en el Plan Anual cumplió con las exigencias establecidas en el artículo 9° de la
presente.
h) Investigar si el Estado no está pagando
Publicidad Oficial a precios más altos que los de mercado.
i) Facultad para citar al Titular de la
Secretaria de Medios de la Nación a efectos de recibir informes.
j) Facultad para elevar denuncias ante los
organismos pertinentes, frente a la detección de anormalidades y/o ante la recepción de
denuncias por parte de particulares.
k) Controlar el cumplimiento de los
métodos utilizados por las empresas y/u organismos medidores de audiencia.
l) Analizar y garantizar la mayor equidad
de la distribución entre medios de alcance nacional y aquellos de menor alcance.
m) Verificar que la Publicidad Oficial
respete las características socioculturales de los destinatarios.
n) Presentar informes periódicos
detallando las tareas realizadas, investigaciones en proceso y ejecutadas, denuncias
recibidas y elevadas, incumplimientos e irregularidades. Dichos informes deberán estar
disponibles en la página web de ambas Cámaras.
o) Analizar las presentaciones efectuadas
por los medios afectados en virtud de las prohibiciones establecidas en los incisos b, c y d
del artículo 13º y dictaminar en consecuencia.
Artículo 34°.- Adhesión.
Invítase a las Provincias y a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a dictar normas en el mismo sentido de la presente ley.
Artículo 35°.- Derogase toda norma que se
oponga a la presente.
Artículo 36º.- El Poder Ejecutivo deberá
reglamentar la presente ley dentro de un plazo no mayor a los ciento ochenta (180) días a
partir de su promulgación.
Artículo 37°.- De forma.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En sociedades complejas como la nuestra, la
comunicación a través de los medios masivos de comunicación, ya sean éstos
audiovisuales, escritos o multimedia, constituye, en numerosas oportunidades, la única
forma de llegar a todos y cada uno de los ciudadanos. Hoy en día las publicaciones oficiales
(boletines oficiales y municipales) a cargo de las administraciones, tanto la nacional como
las provinciales y locales, resultan insuficientes para establecer una comunicación eficaz
entre el gobierno y los gobernados. La difusión de las distintas acciones de gobierno, entre
las que se cuentan aquellas campañas, programas y actividades que realizan las distintas
reparticiones de la administración pública nacional, constituye una eficaz herramienta para
la información y concientización de la población sobre variadas temáticas de interés
general, así como para el fomento o incentivo de políticas de Estado. En este sentido, la
Pauta Oficial responde al principio republicano de publicidad de los actos de gobierno. Sin
embargo, resulta evidente que la misma ha sido utilizada en numerosas oportunidades con
un criterio absolutamente arbitrario y discrecional, junto con las partidas presupuestarias
destinadas a tal efecto.
Los mencionados medios se constituyen en
intermediarios entre el poder y la sociedad. Son un referente de opinión, componen la base
de información sobre la cual los ciudadanos elaboran sus juicios de valor sobre la política,
la sociedad y el mundo. Por ello es que resulta imprescindible garantizar el pleno ejercicio
de la libertad de prensa. Al respecto, tal como se explica en la obra "Libertad de expresión
y libertad de prensa en Argentina" (1) , no debe desconocerse que la libertad de prensa nace
atada a la libertad de expresión y a la libertad de pensamiento. Los hombres, en primer
lugar, realizan una actividad volitiva que les permite llegar a la concreción interna de
diferentes ideas, que deben poder expresar en absoluta libertad. A su vez, la difusión de
esas ideas está protegida por la libertad de prensa porque, tal como la libertad de
pensamiento necesita de la libertad de expresión, esta última no tiene sentido si está
desprovista de los medios técnicos que permiten la difusión de las ideas y expresiones.
En el caso "Editorial Río Negro S.A. c/
Neuquén, Provincia del s/ acción de amparo", la Corte Suprema de Justicia Nacional
sostuvo que: "9) [...] el gobierno debe evitar las acciones que intencional o exclusivamente
estén orientadas a limitar el ejercicio de la libertad de prensa y también aquellas que llegan
indirectamente a ese resultado. Es decir, basta con que la acción gubernamental tenga ese
objetivo para que se configure un supuesto de afectación a dicha libertad. Es por ello, que
no resulta necesario la asfixia económica o quiebre del diario, supuesto que, por otro lado,
se configuraría en casos de excepción. Por lo demás, la afectación económica debe
examinarse no sólo en relación a la pérdida por no recibir publicidad oficial, sino también
por la disminución en la venta de diarios en tanto muchos lectores se verán obligados a
informarse por otros medios acerca de la gestión pública (...) Que es deber de los tribunales
proteger los medios para que exista un debate plural sobre los asuntos públicos, lo que
constituye un presupuesto esencial para el gobierno democrático." (C.S.J.N., exp.
E.1.XXXIX, 05/09/2007)
Si realmente queremos proteger las Libertades
de Pensamiento, Expresión y Prensa, no es suficiente con garantizar la abstención del
gobierno en prácticas tristemente conocidas como la violencia física o intimidaciones sobre
los informadores contrarios a las ideas del gobierno de turno. Debe aceptarse el desafío de
luchar contra las formas más solapadas de censura, entre las que lamentablemente suele
observarse la manipulación en la contratación y distribución de la Publicidad Oficial. El
hecho de que la Publicidad Oficial sea una de las formas de financiamiento que tienen los
medios de comunicación, puede colocarlos en una situación de vulnerabilidad frente al
gobierno, logrando que la misma se constituya en una herramienta de coerción. En los
últimos años las administraciones de turno han utilizado la Publicidad Oficial con fines
electoralistas y como herramienta para "premiar" o "castigar" a los distintos medios de
comunicación, en función de lo "más o menos oficialistas" que resulten. Debemos destacar
que la situación se presenta más grave en el interior del país, debido a que el retiro de la
Pauta Oficial ahoga financieramente a los medios más pequeños.
La ausencia de un marco normativo que
otorgue transparencia y claridad a los fondos públicos destinados a publicidad promueve
decisiones arbitrarias y facilita el uso de la Pauta Oficial como instrumento de presión o
promoción política. Esta insuficiencia legal promueve la discrecionalidad, atenta contra la
transparencia y facilita posibles actos de corrupción. Esta legislatura no puede seguir
guardando silencio al respecto. La regulación de la Publicidad Oficial resulta
imprescindible para reducir la discrecionalidad imperante en los procesos de contratación y
distribución de la Publicidad Oficial, garantizando el pleno desarrollo de la vida
democrática. Por tal motivo presentamos el presente Proyecto de Ley regulando la
Publicidad Oficial originada, promovida y/o contratada por el Gobierno Nacional, el cual
comprende la Administración Central, Poder Legislativo, Poder Judicial, Consejo de la
Magistratura, Ministerio Público, organismos descentralizados, entidades autárquicas y
todo otro organismo dependiente del Poder Ejecutivo, empresas y sociedades del Estado,
organismos de las seguridad social, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta y todos aquellos organizaciones empresariales
donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de
las decisiones societarias, así como los Fondos Fiduciarios integrados total o
mayoritariamente por el Estado Nacional.
El presente proyecto establece, entre otros
puntos, la obligación por parte de la Autoridad de Aplicación, que será la Autoridad Federal
de Servicios de Comunicación Audiovisual o el organismo que la sustituyere con
competencia para ello, de elaborar un Plan Anual de Publicidad Oficial que constituirá el
eje de toda la comunicación del gobierno. El mismo tiene una función múltiple: aportar la
seriedad y la previsibilidad que la comunicación pública merece; asegurar las mínimas
condiciones de probidad en su ejercicio; y garantizar que la Publicidad Oficial no sea un
instrumento de propaganda proselitista en manos de un gobierno inescrupuloso, que se
escuda en la "discrecionalidad".
Siguiendo el ejemplo de la legislación
canadiense y española, planteamos que el contenido del Plan Anual requiere, entre otras
cosas, la descripción y justificación de las campañas que se planean llevar a cabo durante el
año siguiente, así como la propuesta y justificación de los medios en los que se pretenden
difundir, considerando el público y el objetivo que se intenta lograr, y la cobertura y
equilibrio informativo de los mismos. A través de la institución de dicho Plan Anual se
propende a la planificación cuidadosa de la comunicación social, y a un estricto control en
cuanto al destino del dinero dispuesto.
Sin embargo, existe la posibilidad de que,
ante una coyuntura determinada, que "emerge" de manera imprevisible, la Publicidad
Oficial no pueda ser planificada de antemano y, por lo tanto, sus lineamientos y
justificación incluidos en el Plan Anual de Publicidad Oficial. Por ello, conforme lo
establecido en el artículo 9º del proyecto, la autoridad de aplicación debe designar una
partida presupuestaria equivalente al 10 % del total estimado en el Plan Anual de
Publicidad Oficial para el caso en que factores tales como la presencia de una catástrofe
natural, peligros a la salud pública, seguridad o medio ambiente y alteraciones al orden
social o al normal funcionamiento de los servicios públicos, tornen necesaria la difusión de
avisos, comunicaciones o anuncios. Se establece la obligación de rendir la utilización de
dichos fondos al presentarse los Informes Semestrales de Ejecución establecidos en el
artículo 24º del presente proyecto.
Complementando la obligación de realizar el
Plan Anual de Publicidad Oficial, la Autoridad de Aplicación debe elaborar un Informe
Semestral de Ejecución y presentarlo ante la Legislatura. En el Informe deben identificarse
gastos por tipo de medio y por organismo; costo de las campañas, se encuentren o no
finalizadas, y de cada espacio publicitario adquirido, indicando su precio y forma de pago;
tema central del mensaje publicitario difundido y muestras del mismo; identificación de los
medios con los que la Autoridad de Aplicación contrató publicidad; área de cobertura,
audiencia o tiraje, según corresponda, de los medios seleccionados; índice de penetración
de los medios seleccionados, resultante de las mediciones realizadas por las Universidades
Públicas, acorde a lo normado por el artículo 14° de la presente; razones que hayan
justificado la selección del medio utilizado (la presente ley explicita que los motivos por los
cuales se eligió a determinado/s medio/s deben sustentarse técnica y teóricamente,
cumpliendo, en todos los casos, el principio de equidad y pluralidad previstos en el inciso c
del artículo 4º de la presente); e identificación del acto administrativo por el cual se
adjudico cada contratación.
El Estado debería garantizar que los
millonarios fondos destinados a la Publicidad Oficial no sean utilizados como elementos de
presión, constituyéndose su manejo en una forma de censura previa. Por tal motivo
establecemos en el proyecto que la asignación de Publicidad Oficial en los diferentes
medios de comunicación debe responder a criterios claros y transparentes. Como regla
general, los contratos de Publicidad Oficial (tanto la compra de espacio en los medios como
la contratación de agencias de publicidad y otros contratistas involucrados en el proceso de
producción o distribución) deben asignarse a través de procesos competitivos, abiertos y
transparentes. Ningún criterio puede estar ligado a la opinión o línea editorial de los medios
de comunicación; en otras palabras: la distribución de la pauta no puede utilizarse como
herramienta de presión, a fin de recompensar o castigar a los medios en función del
contenido de sus expresiones. Creemos que la justificación de la elección de los medios de
comunicación y de las empresas publicitarias conforme parámetros objetivos responde a la
necesidad de transparentar absolutamente la relación entre los medios de comunicación y el
Estado, evitando la mutua influencia e intercambio de favores teniendo como
contraprestación la Pauta Oficial. En Argentina, esto no ha venido ocurriendo y se han
producido grandes aumentos de los presupuestos referidos a Publicidad Oficial sin ninguna
explicación satisfactoria.
El Capítulo IV -De la contratación y
distribución- establece taxativamente que la Autoridad de Aplicación distribuirá
equitativamente la contratación de pautas de Publicidad Oficial entre los distintos medios
de comunicación respetando la pluralidad de medios y evitando marginaciones o prejuicios
fundados en razones ideológicas, políticas y/o partidarias. Los contratos de Publicidad
Oficial deberán asignarse sobre la base de criterios de arraigo en la difusión sobre la
población que tendrá destinado el mensaje, con criterios precisos y cuantificables de dicho
arraigo, los cuales deberán aparecer claramente expuestos y fundados. La efectividad del
mensaje y la racionalidad en el uso de los fondos públicos deberán ser los principios
rectores al momento de adjudicar un contrato de publicidad.
Asimismo el artículo 21º establece que los
criterios sobre los cuales debe basarse la asignación de la Pauta Oficial deberán incluir y
evaluar distintos factores tales como: el perfil del medio y el público al que va destinada la
publicidad, teniendo en cuenta principalmente las características socioculturales y
económicas de los destinatarios; mayor implantación territorial y social del medio; y
precios (que no pueden ser superiores a los que pagan los anunciantes privados). Todos
esos criterios deberán ser considerados sobre la base del arraigo de los medios en los que se
implementará el mensaje emitido, y en el caso de que existan varios medios en la
focalización del mensaje en términos territoriales, se deberá guardar criterio de equidad y
de igualdad entre los distintos oferentes.
A los fines de garantizar el pluralismo
informativo y evitar marginaciones o prejuicios fundados en razones ideológicas, políticas
y/o partidarias, el presente proyecto impone que antes de asignar Publicidad Oficial a un
medio en particular el Gobierno tiene la obligación de ofrecer a los demás medios
registrados con cobertura semejante, la posibilidad de igualar precio para la asignación, en
conjunto, del 50 % de esa pauta. Asimismo, la presente norma estipula que la Autoridad de
Aplicación destinará el 4% del monto total que la Ley de Presupuesto le asigne a la
Publicidad Oficial a medios de comunicación universitarios, comunitarios, o aquellos
creados por organizaciones de la Sociedad Civil sin fines de lucro, especialmente a los que
se encuentran en áreas rurales y zonas urbanas marginales, con el objeto de garantizar y
promocionar la diversidad social y cultural.
La Publicidad Oficial debe ser clara, objetiva,
fácil de entender, necesaria, útil y relevante para el público. El proyecto establece
claramente que sólo se podrán promover o contratar campañas y avisos de Publicidad
Oficial que tengan por finalidad difundir y promover el ejercicio de derechos y
obligaciones del Estado y el ciudadano y difundir y comunicar actos de gobierno,
programas, iniciativas, servicios y, en general, actuaciones públicas o informaciones de
genuina relevancia e interés social. La utilidad pública, en tanto principal objetivo de la
Publicidad Oficial, implica que la misma sirva a sus destinatarios legítimos, que son los
ciudadanos, y no a quien las promueve. El límite es bien claro, si el mensaje difundido no
es de estricto contenido fáctico, aquel no puede ser más que propaganda destinada directa o
indirectamente al proselitismo.
En tal sentido, la norma establece claramente
qué avisos o campañas no puede el Estado realizar. Consideramos que debería prohibirse la
Publicidad Oficial que tenga como finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos
alcanzados por el Gobierno; que contenga orientación partidaria, que aparezca la imagen de
un funcionario o de algún candidato a cualquier cargo electivo; que provoque el descrédito,
denigración o menosprecio, directo o indirecto, de una persona física o jurídica, privada o
pública; que contenga información que sea engañosa o encubierta; entre otros puntos.
Asimismo, y teniendo en cuenta que en
períodos de campañas electorales los avisos gubernamentales pueden confundirse o ser
usados con fines de propaganda partidaria, creímos conveniente que se dispongan
mecanismos que impidan el uso propagandístico de la Publicidad Oficial. Una buena
opción, establecida en las leyes de países como España y Canadá, es fijar normas que
regulen la suspensión de la publicidad por un tiempo razonable durante las campañas
políticas y los comicios. Con ese objetivo establecimos que el Gobierno no podrá contratar
espacios en los medios de comunicación durante los 90 días previos a la finalización de los
actos eleccionarios. De esta manera se busca impedir que el sector público aumente
desmesuradamente los niveles de ejecución presupuestaria en la materia, a los fines de
congraciarse con los medios de comunicación y lograr su apoyo.
Estamos convencidos que los gobiernos deben
rendir cuentas al público sobre los gastos efectuados y el modo en que son empleados los
recursos de Publicidad Oficial. La producción y asignación de Publicidad Oficial debe
regirse por los principios de transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos. En
tal sentido creímos necesario establecer algún tipo de control externo que evalúe los
objetivos, la necesidad y relevancia de las campañas publicitarias, la efectividad de las
mismas en relación con los objetivos planteados antes de su realización, así como la
eficiencia en el manejo de los fondos públicos. Dichos controles resultan imprescindibles a
la hora de continuar con las campañas, ya que marcan la utilidad de las mismas y el manejo
racional de los recursos públicos.
En tal sentido el proyecto que presentamos
prevé la creación de una Comisión Bicameral para el Control de la Publicidad Oficial, la
cual estará integrada por cuatro diputados y cuatro senadores, con representación de las
minorías, un representante de los sectores académicos vinculados a la materia, un
representante de los sectores profesionales relacionados con la actividad y un representante
de cada una de las asociaciones de prensa de la Nación. La misma tendrá entre sus
principales funciones velar por el estricto cumplimiento de lo consignado en el presente
proyecto; el estudio y consideración de todos los temas relacionados con la Publicidad
Oficial; analizar los contratos de Publicidad Oficial y la inversión presupuestaria
correspondiente y custodiar estrictamente que no se difunda Publicidad Oficial durante los
períodos electorales. También estará facultada para elevar denuncias ante los organismos
pertinentes, frente a la detección de anormalidades o ante la recepción de denuncias por
parte de particulares.
Como dijimos anteriormente, con este
proyecto de ley pretendemos remediar la ausencia de un marco normativo que regule las
cuestiones relacionadas con la Publicidad Oficial. Como bien destaca la Asociación por los
Derechos Civiles en el documento titulado Principios básicos para la regulación de la
publicidad oficial, sabemos que resulta extremadamente difícil establecer un sistema de
contralor para evitar los excesos que frecuentemente se observan en la administración de
los fondos destinados a la elaboración y difusión del material comunicacional, los escasos
antecedentes legislativos a nivel mundial sobre la materia constituyen una muestra de ello.
Sin embargo, estamos convencidos de la enorme importancia de una política
comunicacional que fortalezca la forma republicana de gobierno, fijando criterios técnicos,
profesionales y objetivos que limiten cualquier tipo de discrecionalidad en el manejo de la
Pauta Oficial.
El presente es reproducción, con algunas
pequeñas modificaciones, del Proyecto de Ley Nº de Expediente 4048-D-2008, de mi
autoría.
Por todo lo expuesto anteriormente, y con la
intención de propiciar un serio debate al respecto, es que solicito a las Sras. Diputadas y
Sres. Diputados acompañen en la sanción del presente Proyecto de Ley.-
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | GEN |
| ALCUAZ, HORACIO ALBERTO | BUENOS AIRES | GEN |
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
| STOLBIZER, MARGARITA ROSA | BUENOS AIRES | GEN |
| PERALTA, FABIAN FRANCISCO | SANTA FE | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| COMUNICACIONES E INFORMATICA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| LIBERTAD DE EXPRESION |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 13/07/2010 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 07/09/2010 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | RESOLUCION DE PRESIDENCIA - AMPLIACION DE GIRO A LA COMISION DE LIBERTAD DE EXPRESION. | 12/05/2010 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 12/05/2010 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 23/06/2010 |