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Expediente 2287-D-2010
Sumario: CREACION DE LA OFICINA DE PRESUPUESTO DEL CONGRESO DE LA NACION (OPCN) COMO UN ORGANISMO DESCONCENTRADO DEL CONGRESO DE LA NACION.
Fecha: 19/04/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 36
El Senado y Cámara de Diputados...
OFICINA DE PRESUPUESTO
DEL CONGRESO DE LA NACION
Artículo 1: Créase la Oficina
de Presupuesto del Congreso de la Nación (OPCN) como un organismo
desconcentrado del Congreso de la Nación.
La Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional actuará como órgano asesor del Senado y de la Cámara
de Diputados de la Nación en materia de Presupuesto de Gastos y Recursos
de la Administración Nacional proveyendo elementos objetivos, datos,
estimaciones, estudios económicos y presupuestarios para asistir a los
senadores y diputados nacionales durante el proceso de análisis y
aprobación del anteproyecto de ley de presupuesto nacional. Similarmente
asistirá durante la ejecución del presupuesto nacional en la realización de las
actividades de seguimiento y control de su ejecución. Posteriormente, una
vez concluida la ejecución presupuestaria, realiza el análisis del presupuesto
efectivamente ejecutado para evaluar la calidad del gasto.
Artículo 2: Son funciones de
la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional:
a) Ofrecer proyecciones
macroeconómicas de corto, mediano y largo plazo que permitan sustentar los
aspectos relativos al cálculo de recursos y presupuesto de gastos de la
Administración Pública Nacional, y realizar estimaciones del impacto que
tendrían los proyectos legislativos presentados por ambas cámaras sobre los
ingresos, egresos, comportamiento de los contribuyentes y la economía en
su conjunto y/o sectorialmente según corresponda. Las estimaciones de
impacto corresponde realizar tanto se trate de modificaciones al presupuesto
nacional en ejecución, como así también, su eventual incidencia sobre
ejercicios futuros (presupuesto plurianal).
b) Asistir a las Comisiones
de Presupuesto y Hacienda, y de Finanzas de la Cámara de Diputados y de
Presupuesto y Hacienda, de Economía e Inversión de la Cámara de
Senadores, a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración, y a los legisladores interesados en la formulación, análisis,
aprobación y ejecución del presupuesto nacional.
c) Realizar estudios sobre
la calidad de las erogaciones y, en particular del gasto presupuestario.
Artículo 3: Con el objetivo de
realizar el seguimiento de la ejecución presupuestaria, la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional dispone de acceso a los distintos
sistemas de administración financiera que utiliza la administración pública
nacional y sus organismos descentralizados -Sistema Integrado de
Información Financiera (SIDIF), SIDIF-Organismos Descentralizados, SIDIF
Local Unificado (SLU), Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos
(UEPEX), Sistema Integrado de Gestión y Análisis de Deuda (SIGADE),
Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (SABEN) y otros
sistemas de administración financiera que el estado nacional implemente en
el futuro, ya sea reemplazando a los sistemas citados o bien
complementándolos. Para su utilización la Oficina cuenta con la asistencia
técnica de las áreas correspondientes de la Secretaría de Hacienda del
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.
Asimismo, el Poder Ejecutivo
Nacional:
a) Dirigirá a la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional copia autenticada y en soporte
magnético (DVD o discos de memoria externa) del "Distributivo Anual"
organizado de acuerdo con el nomenclador de cuentas del presupuesto
nacional y con un apartado especial de las fuentes 11 y 22, de igual manera
procederá con las decisiones administrativas que modifiquen los créditos
presupuestarios con una periodicidad mensual;
b) Dirigirá a la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional copia de la programación anual de
operaciones entre el Gobierno Argentino y las entidades multilaterales de
financiamiento internacional, Grupo Banco Mundial (Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento, Corporación Financiera Internacional, Fondo
Mundial Ambiental, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola), Grupo
Banco Interamericano de Desarrollo (Banco Interamericano de Desarrollo,
Corporación Interamericana de Inversiones, Fondos Especiales como FOMIN
y Fondo Ambiental), la Corporación Andina de Fomento (CAF), e incluyendo
las donaciones o asistencias técnicas reembolsables y no reembolsables de
cualesquiera de estas entidades independiente de la jurisdicción por la cual
se tramiten, como así también el listado de fondos ingresados por
Cooperación Bilateral;
c) Presentará informes
trimestrales sobre la ejecución presupuestaria contemplada en el Artículo 2º
de la Ley 24.629 y evacuará todos los informes, sean escritos u orales, que
ambas o cualesquiera de las Cámaras de este Congreso Nacional solicite
para análisis por parte de esta Oficina, y;
d) Mantendrá
permanentemente actualizada la información de los sistemas previstos por la
Ley de Administración Financiera, y en particular, de los sistemas
informáticos utilizados por la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente
del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Subsecretaría de
Coordinación y Evaluación Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, y la Secretaría de Relaciones con Provincias de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Artículo 4: La Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional estará facultada para requerir al Poder
Ejecutivo Nacional informes escritos o verbales necesarios para el
cumplimiento de su objetivo, estando el PEN obligado a proporcionarlos a
través de la Jefatura de Gabinete de Ministros o de los Ministerios que
tengan competencia en el tema de acuerdo con la Ley de Ministerios. Los
informes deberán ser respondidos por funcionarios de jerarquía no menor a
Subsecretario.
Asimismo, podrá requerir
informes a las Direcciones de Información Parlamentaria y de Referencia
Legislativa del Congreso, los que serán evacuados con la máxima
prioridad.
La Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional estará facultada para requerir la comparencia de los
funcionarios de cada jurisdicción, de la Sindicatura General de la Nación y de
la Auditoría General de la Nación encargados de la formulación o ejecución
del presupuesto, para que personalmente brinden las explicaciones que
fueran necesarias en relación con el proyecto de Presupuesto de la
Administración Nacional o bien a su ejecución presupuestaria.
Artículo 5: La Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional será conducida por un Director General,
quien tendrá a su cargo a tres Directores Adjuntos.
El Director General será
designado por resolución conjunta de los presidentes de ambas Cámaras del
H. Congreso Nacional, a propuesta de las Comisiones de Presupuesto y
Hacienda de amabas Cámaras.
El Director designa al personal de
la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional, incluyendo a sus
Directores, y debiendo basarse exclusivamente en la competencia
profesional de la persona.
El Director General y los
Directores Adjuntos deberán contar con antecedentes profesionales y
académicos relevantes en materia de finanzas públicas, auditoría, derecho
presupuestario, administración financiera pública, contabilidad pública,
administración pública, derecho público y administrativo y/o ciencias de la
legislación.
La Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional estará conformada por analistas nombrados por concurso
público interno y externo de antecedentes profesionales; y por personal
administrativo y de apoyo. Asimsimos contará con el equipamiento necesario
para su normal funcionamiento. Los recursos presupuestarios serán provistos
de manera concurrente por ambas Cámaras del Congreso.
Los analistas serán seleccionados
a través de concurso público abierto interno y externo de oposición y
antecedentes, este concurso será evaluado por un panel de expertos de
reconocida trayectoria y prestigio en los temas de finanzas públicas, y en
particular de presupuesto público. Este panel o jurado será designado a este
único efecto.
Los analistas deberán ser
profesionales universitarios con título de grado y de postgrado o acreditando
trabajos de investigación y trayectoria académica acorde con la
responsabilidad que les correspondiere de acuerdo con los perfiles de las
distintas posiciones a cubrir. No podrán ser legisladores en ejercicio, y
únicamente los analistas tendrán a su cargo la elaboración de los informes,
trabajos y dictámenes técnicos de la Oficina de Presupuesto del Congreso
Nacional.
Las remuneraciones del Director y
del Subdirector serán fijadas por ley, y sus niveles deben corresponder al
promedio de la compensación anual de los funcionarios de las Cámaras de
Diputados y de Senadores.
El Director junto con los
presidentes de ambas Cámaras determina la remuneración del resto del
personal.
El Director General durará 4
(CUATRO) años en sus funciones, siempre que observe buena conducta y
mantenga un desempeño eficaz podrá ser reelegido. Su período de mandato
no podrá coincidir con la renovación de los legisladores.
Tanto el Director General como
los Directores Adjuntos podrán ser removidos de sus cargos por inconducta,
mal desempeño de sus funciones, incompetencia y mediante el voto de los
dos tercios de los miembros de cualquiera de las Cámaras.
Durante la ausencia o
incapacidad del Director General, o mientras el cargo esté vacante, lo
reemplaza el Director Adjunto más antiguo.
Artículo 6: La oficina estará
dividida en tres Direcciones Adjuntas las que se corresponden con las
funciones definidas en el Artículo 2º de la presente ley, siendo éstas:
- Dirección de Estudios
Económicos.
- Dirección de
Presupuesto.
- Dirección de Análisis de
la Calidad del Gasto.
Asimismo el Director General
contará con una oficina de Asesoría Jurídica, con una oficina de Relaciones
Institucionales y con una División de Servicios de Administración e
Información.
Artículo 7: El Director de la
Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional es el responsable de
asegurar que todos los deberes de la organización, especificados por la
presente ley, se realicen en forma oportuna y apropiada, satisfaciendo el
concepto administrativo de efectividad.
El Director deberá interactuar
regularmente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda y Finanzas de
la Cámara de Diputados y de Presupuesto y Hacienda y de Economía e
Invesr¡rsiones de la Cámara de Senadores para asegurar que el trabajo y las
capacidades del organismo satisfagan y sigan el ritmo de los requerimientos
del Congreso.
El Asesor Jurídico realiza el
trabajo legal de la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional,
interpretando las leyes aplicables, analizando la legislación propuesta, y
revisando las compras.
La Oficina de Relaciones
Institucionales es la responsable de las relaciones públicas de la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional, lo cual incluye las relaciones con los
medios y la interacción con los grupos de intereses públicos y privados, los
visitantes extranjeros y el personal de los poderes legislativo y ejecutivo.
Asimismo, se desempeña como enlace principal de la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional con el Congreso, dándose prioridad a
las Comisiones de Presupuesto y Hacienda y Finanzas de la Cámara de
Diputados y de Presupuesto y Hacienda y Economía e Inversión de la
Cámara de Senadores.
Artículo 8: La Dirección
de Estudio Económicos tendrá a su cargo:
a) Preparar las proyecciones
económicas de la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional
concentrándose en las variables macroeconómicas relevantes para el
análisis, tales como nivel de empleo, producción, ingreso, ahorro, inversión,
consumo, comercio exterior, tasa de interés, tipo de cambio, nivel de
inflación / deflación/ stangflación -si hubiera- y poniendo énfasis en el ciclo
económico, y contextualizándolo con el ambiente económico
internacional.
b) Analizar los efectos de la
política fiscal sobre la economía y asesorar al H. Congreso Nacional sobre
cuestiones macroeconómicas generales.
c) Preparar y brindar pronósticos
a corto plazo que sirvan como supuestos económicos que sustentan las
proyecciones de base de la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional
sobre el presupuesto.
d) Preparar proyecciones de más
largo plazo que sirvan de información acerca de las implicancias
presupuestarias y económicas de factores tales como la demografía o los
cambios en la productividad.
e) Analizar los fundamentos
financieros y microeconómicos de la economía y en el papel del gobierno
federal como regulador, administrador de recursos y proveedor de bienes y
servicios públicos.
f) Preparar estudios para las
comisiones parlamentarias, sobre legislación que se encuentran a
consideración del Congreso, examinando el impacto fiscal de las medidas, la
afectación del presupuesto en curso y los efectos que la legislación tendría
sobre el comportamiento de los contribuyentes y de la economía.
g) Estimar y proyectar futuros
ingresos impositivos y analizar la estructura tributaria de la Argentina.
Artículo 9: La Dirección
de Presupuesto tendrá a su cargo:
a) Interactuar con el Poder
Ejecutivo Nacional en la elaboración del proyecto de Ley de
Presupuesto.
b) Analizar los supuestos de
ingresos y las proyecciones de gastos requeridas por la Ley de Presupuesto,
elaborando un informe sobre el presupuesto enviado para su
tratamiento.
c) Asistir a los diputados y
senadores en el tratamiento del Proyecto de Ley y en su sanción.
d) Realizar un seguimiento
permanente de la ejecución presupuestaria y el cumplimiento de metas y
objetivos de la Ley de Presupuesto, elaborando informes mensuales y un
informe anual sobre la ejecución presupuestaria correspondiente al año en
curso.
e) Administrar un sistema
informático "ad hoc" del Congreso que permita a los legisladores de ambas
Cámaras acceder de manera sencilla a la información de ejecución
presupuestaria en tiempos reales.
Artículo 10: La Dirección
de Análisis de Calidad del Gasto tendrá a su cargo:
a) Analizar los efectos e impactos
de las erogaciones presupuestarias, sean éstas transferencias,
subvenciones, inversiones o gastos y de acuerdo con el enfoque
metodológico pertinente para cada caso. En particular, para aquellos casos
en que sea posible utilizar el enfoque "costo-eficacia", evaluar los efectos de
los programas incluidos en el presupuesto, independientemente de la fuente
de financiamiento, pero atendiendo a su origen, para estimar sus efectos o
impactos - lo que corresponda- sobre los distintos niveles de gobierno, a
saber nacional, provincial y municipal, como así también sobre el sector
privado, focalizando su atención en las áreas de: Salud, Educación, Empleo,
Asistencia Social, Atención de la Tercera Edad, Seguridad, Infraestructura y
Vivienda y Producción, y otros aspectos requeridos por los legisladores.
Artículo 11: La División
de Servicios de Administración e Información tendrá a su cargo:
1. Brindar servicios de apoyo a
las divisiones de la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional, estos es
presupuesto, recursos humanos, administración de recursos de información,
manejo de instalaciones y servicios de biblioteca.
2. Bridar apoyo respectos del
usos de los sistemas informáticos y bases de datos de la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional a los legisladores
3. Prestar servicios de editorial y
publicaciones para los informes elaborados por la Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional.
Artículo 12: Panel de
Asesores Económicos de la OFICINA DE PRESUPUESTO DE
CONGRESO NACIONAL
La Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional contará con un Panel de Asesores Económicos integrado
por ex directores de la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional y
economistas de reconocido prestigio nacional e internacional, profesores
universitarios e investigadores, todos ellos colaborarán con carácter "ad
honorem".
El Director de la Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional deberá elaborar un reglamento de
funcionamiento para este Panel de Asesores y proponer su
conformación.
El Panel tendrá como misión
revisar y comentar los pronósticos preliminares de la economía realizados
por la Oficina de Presupuesto del Congreso Nacional y brindar
asesoramiento para promover la confiabilidad, la calidad profesional y la
transparencia del trabajo de la Oficina de Presupuesto del Congreso
Nacional.
Artículo 13: La Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional deberá proporcionar informes y realizar
trabajos para todo legislador que lo solicite sobre una base de estricta
igualdad, debiendo dar cumplimiento a las solicitudes siguiendo el orden
cronológico de sus pedidos.
Exclusivamente se otorgará
prioridad a las solicitudes formuladas por las Comisiones de Presupuesto y
Hacienda de cada cámara y de la Comisión Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración, o de los legisladores que las integren.
La Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional también podrá asistir, de acuerdo con su disponibilidad, a
otras dependencias públicas evacuando consultas y pedidos de informes
inherentes a sus competencias específicas.
Artículo 14: La Oficina de
Presupuesto del Congreso Nacional está facultada para realizar convenios
de cooperación con la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración
Financiera Pública (ASAP), el ANEC, el BCRA, el Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas, los Consejos Profesionales de Ciencias Económicas,
Universidades y Organismos no Gubernamentales especializados en temas
tributarios y presupuestarios, tanto del país como del exterior a efectos de
asegurar el mejor cumplimiento de su cometido.
Artículo 15: A todos los
efectos administrativos y funcionales, la Oficina de Presupuesto del
Congreso Nacional mantendrá su relación con cada Cámara a través de la
Presidencia de la respectiva Comisión de Presupuesto y Hacienda.
El Presupuesto Anual de Gastos y
Recursos de la Administración Nacional preverá las partidas necesarias para
el funcionamiento de la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación
mediante asignación especial dentro de la Jurisdicción Poder Legislativo.
La Oficina puede recibir
donaciones, créditos y soporte internacional para el mejor desarrollo de su
actividad.
Artículo 16: Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Del mismo modo que la sanción
de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Público Nacional significó uno de los pasos más trascendentes en
materia de ordenamiento presupuestario en el Poder Ejecutivo, sentando las
bases modernas para las administración financiera del Estado, hoy es el
Poder Legislativo el que requiere de una norma que le permita aumentar sus
niveles de eficiencia y efectividad a la hora de legislar responsablemente en
materia de presupuesto. Para ello necesita, entre otras cuestiones, contar
con información precisa y oportuna.
En efecto, durante las últimas
décadas el Congreso ha sido testigo de una sostenida erosión en su
capacidad de control sobre las prioridades presupuestarias, quedando en
manos del Ejecutivo la iniciativa sobre el presupuesto y las políticas
fiscales.
Esta tendencia se explica, en
parte, por el problema de información asimétrica entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo, que alcanza su máxima expresión en el proceso de
elaboración-aprobación-seguimiento de la ejecución del presupuesto.
Es para cubrir esta necesidad, y
siguiendo el camino abierto por prestigiosos diputados y senadores de los
bloques más importantes del Congreso que han presentado iniciativas que
van en línea con este objetivo, que proponemos la creación de la Oficina de
Presupuesto del Congreso de la Nación (OPCN).
La Oficina de Presupuesto del
Congreso de la Nación le dará a los legisladores los medios para revertir
aquella erosión, proporcionándole la clase de información y análisis que
necesita para trabajar en un pie de igualdad con el Poder Ejecutivo: Y de
esta manera dar una cabal cumplimiento a lo dispuesto por el Art. 75, inciso
8, de la Constitución Nacional.
La Oficina de Presupuesto del
Congreso de la Nación es creada pensando en que sea una organización de
alta eficacia profesional y técnica, idónea para proporcionar a las Comisiones
de Presupuesto y Hacienda y Finanzas en particular, y a todos los
legisladores en general, una fuente neutral e independiente de información.
Con la presente Ley, el Poder
Legislativo reafirma su control constitucional sobre el poder de la utilización
de los recursos, pudiendo desarrollar, coordinar y hacer valer sus propias
prioridades presupuestarias.
Cabe anticipar que en esta
materia existe un consenso de base, y su manifestación más significativa
estuvo reflejada en el proyecto de ley del senador Raúl Baglini, el cual fue
acompañado por los senadores Oscar Lamberto, Miguel Ángel Pichetto y
Carlos Maestro, Expediente 1641-S-2003 presentado el 6 de Agosto del
2003. Este proyecto tuvo Despacho de Comisión aunque perdió estado
parlamentario antes de ser debatido en el recinto. Por esta razón, el
diputado Oscar Lamberto lo presentó nuevamente en esta Cámara de
Diputados en septiembre del 2004, Expediente 5555-D-2004, y luego en
2006, Expediente 912-D-2006.
Hemos consultado también otros
proyectos, que en esencia persiguen el mismo objetivo, con ligeras variantes.
Así, en noviembre de 2000 encontramos la primera iniciativa en esta materia,
la que correspondió al diputado Carlos Mario Bálter, Expediente 7688-D-
2000, quien proponía la creación por ley en el ámbito del Poder Legislativo
Nacional de la Oficina Central de Estudio, Seguimiento, Control y Corrección
de Presupuesto.
En 2002, en el marco de un
proyecto de ley más amplio sobre fortalecimiento del Congreso, el senador
Mario Jorge Colazo también realizó una propuesta con un tenor similar bajo
el Expediente 1764-S-2002. A fines de 2003 el Expediente 5947-D-2003
firmado por los diputados María José Lubertino Beltrán, Héctor Teodoro
Polino, Eduardo Daniel García, José Alberto Roselli, Jorge Rivas, Rubén
Héctor Giustiniani, Fernando Cesar Melillo, María Elena Barbagelata,
Marcela Antonia Bordenave, Lilia Puig de Stubrin y José Alberto Vitar
propone un proyecto de ley con características similares al proyecto del
senador Colazo.
En 2006 también presentaron
proyectos referidos a esta materia los diputados Gustavo Fernando Chironi y
Alicia Ester Tate, Expediente 2062-D-2006, y finalmente, bajo el Expediente
1547-D-2006, los diputados Francisco De Narváez, Jorge Emilio Sarghini,
Alejandra Beatriz Oviedo, Marina Cassese, Gustavo Enrique Ferri, Cristian
Adrián Ritondo, Stella Marys Peso, Claudio Javier Poggi, Carlos Francisco
Dellepiane, María Angélica Torrontegui, Luis Bernardo Lusquiños, también
ingresaron una iniciativa, la que posteriormente fue presentada como un
proyecto con la firma del diputado Francisco De Narváez, Expediente 1060-
D-2008.
Similarmente se presentaron
otros proyectos con la firma de los diputados Esteban Bullrich, Expediente
3953-D-2009; y Galvalisi, Guibergia y Montero Expediente. 4427-D-2009. Sin
embargo estas iniciativas no contaron con el apoyo suficiente para su
sanción definitiva.
El proyecto redundará en un
mejor Congreso, que le garantizará a todos los grupos políticos el acceso a
este valioso recurso: la información. Ello le permitirá asegurar el
cumplimiento de sus funciones y responsabilidades relevantes.
En efecto, la atribución del Poder
Legislativo en la sanción de la ley de presupuesto, y en el consecuente
control de la ejecución presupuestaria, establecida en la Constitución
Nacional, hoy no se refleja cabalmente en los hechos. El Congreso debería
cumplir un rol clave en la definición de las grandes prioridades de gasto, sin
embargo en la práctica se aprueba casi a libro cerrado el proyecto que año a
año envía el Poder Ejecutivo Nacional, o a lo sumo incorpora nuevos fondos
para atender temas específicos de una determinada provincia, zona, o región
del país.
El aspecto clave que queremos
destacar, para entender este comportamiento por parte del Congreso, tanto
en la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores, es la escasa
capacidad técnica del Poder Legislativo para analizar y discutir el
presupuesto.
El debate y posterior aprobación
del Presupuesto Nacional por parte del Congreso de la Nación, es uno de los
trabajos ineludibles y trascendentes del cuerpo legislativo que exige un
análisis y estudio tanto de los ingresos como de las erogaciones incluidas
anualmente en las proyecciones realizadas.
De la aprobación del Proyecto de
Cálculo de Recursos y Gastos de la Administración Pública Nacional surgen
señales macroeconómicas claves para generar confianza, seguridad jurídica
y establecer las líneas claves de la política de ingresos y gastos que
mantendrá el gobierno durante el período considerado. Es de vital
importancia realizar un trabajo que permita no solo aprobar un presupuesto
sustentable, sino también establecer los mecanismos que permitan realizar
un seguimiento específico de la manera en que se ejecuta ese presupuesto
durante el año, y en particular estimar la calidad del gasto.
Entendemos que el presente
proyecto se trata de una contribución importante para el mejoramiento de las
prácticas presupuestarias y su concreción implicaría un formidable avance en
términos de calidad institucional.
En Argentina, la existencia de un
régimen fuertemente presidencialista ha marcado la impronta de la relación
entre el Poder Ejecutivo y el Congreso en materia de presupuesto. El Poder
Ejecutivo no solo realiza las proyecciones macroeconómicas, formula,
establece los límites de gastos y redacta el presupuesto, sino que luego de
pasado el trámite legislativo de su aprobación, tiene a su cargo la ejecución
del mismo para lo cual tiene artículos especiales en el Presupuesto que le
permiten asumir una mayor cuota de poder que la planteada por la ley 24.156
de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional
El Congreso está sujeto a críticas
importantes respecto del manejo de las cuestiones económicas. Varios
informes presentados por organismos financieros internacionales han puesto
en duda la solvencia técnica y el consenso político del Congreso de la
Nación. En el orden nacional, varias universidades, asociaciones técnicas
como la Asociación Argentina de Presupuesto -ASAP-, y firmas consultoras
han comenzado a analizar con mayor detenimiento el Presupuesto y a
plantear su importancia como instrumento clave de la política fiscal.
El desarrollo de instituciones
presupuestarias constituye un imperativo tendiente a fortalecer la
transparencia, la seguridad jurídica y la estabilidad del país en un
determinado rumbo económico. En este sentido, un Congreso informado y
con demandas políticas procesadas, resulta más eficiente en el proceso de
control del déficit y reforma de las áreas estructurales de la economía
argentina.
En el caso particular del Sistema
Presupuestario, ley que obligatoriamente debe pasar por el Congreso
Nacional, la Oficina Nacional de Presupuesto dependiente de la Secretaría
de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que cumple
una función clave en el diseño y posterior evaluación (artículo 45 de la Ley
24.156), junto con la Secretaría de Coordinación Administrativa y Evaluación
Presupuestaria y su Subsecretaría de Evaluación del Presupuesto Nacional
de la jefatura de Gabinete de Ministros.
Existe sin embargo un paréntesis
importante entre el momento en que confluyen las propuestas de los
ministerios y organismos descentralizados del estado al Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas y a la Jefatura de Gabinete de Ministros para
definir los techos presupuestarios por jurisdicciones, consolidar el proyecto
de presupuesto y luego presentarlo, y el momento de evaluar la gestión
presupuestaria realizada durante el ejercicio. Este momento clave debería
ser el paso del presupuesto por el Congreso Nacional, para ser tratado por
las dos Cámaras, que constitucionalmente tiene su inicio en Diputados.
La escasa tradición del Congreso
Nacional en la materia, considerando las interrupciones constitucionales y la
falta de una reforma institucional que tienda a organizar de manera más
eficiente el funcionamiento de las comisiones, los asesores, la Comisión
Bicameral Revisora de Cuentas, la Auditoria General de la Nación, etc., han
sido motivo en definitiva de la debilidad en la calidad de la participación del
Congreso en la discusión presupuestaria.
Desde otra perspectiva también
nos hacemos cargo que existe una asimetría informativa entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, que se refleja en el desagregado de partidas
correspondientes a cada jurisdicción, pero además a la falta de seguimiento
por parte del Congreso de los cambios y modificaciones presupuestarias que
se realizan durante la gestión del presupuesto y el deficiente control sobre el
ejecutado anual.
Existe un problema de
información ex ante, cuando el Congreso debe negociar partidas con el
Poder Ejecutivo sin contar con toda la información, mientras que éste último,
al disponer de un conocimiento pleno del presupuesto a gastar, tiene el
control sobre esta variable crítica.
En consecuencia, cuando llega el
proyecto de ley sobre Cálculo de Recursos y Presupuesto de Gastos a la
Comisión de Presupuesto y Hacienda, los legisladores se encuentran con
una dificultad inicial que es la escasa base de comparación con el
presupuesto real ejecutado durante el año, como consecuencia de la falta de
acceso sistemático a la información de base.
La legislación que tiene impacto
económico merece también un tratamiento especial en el marco de la política
de responsabilidad fiscal. De hecho existe legislación específica tendiente a
limitar aquellas leyes que no señalen financiamiento genuino, hecho que sin
embargo tiende a ser sistemáticamente ignorado por muchos legisladores al
momento de trabajar en sus proyectos de ley.
El Congreso no cuenta con un
organismo técnico que apoye el trabajo diario de analizar el impacto
económico de la legislación, orientado a evaluar desde el punto de vista
económico financiero la aprobación de cierta legislación tendiente a modificar
el funcionamiento de los mercados, o bien analizar críticamente como afecta
a la recaudación impositiva determinadas exenciones que se pretende
introducir.
En este sentido la experiencia
internacional, en particular la de los Estados Unidos de Norteamérica resulta
útil para conocer los caminos por los cuales han optado otros países para
contener el déficit fiscal y mejorar la calidad de la participación del Congreso
en materia económica. El sistema de Estados Unidos, parece ser uno de los
perfiles más adecuados para plantear la creación de una oficina de
presupuesto dependiente del Congreso.
El sistema parlamentario en
EEUU reconoce tanto a la "Congressional Budget Office" (CBO) como a la
"General Accounting Office" (GAO) y a la Oficina de Presupuesto del Poder
Ejecutivo, las que trabajan conjuntamente. La Constitución Nacional
Argentina reformada en 1994 le otorgó rango constitucional a la Auditoría
General de la Nación que es una entidad similar al GAO, pero debemos
señalar que en nuestro país no existe una institución similar a la CBO.
En 1974 mediante la Ley de
Presupuesto de los EEUU, se creó la Oficina de Presupuesto del Congreso
(CBO-Congressional Budget Office), dado que el Congreso estableció un
límite preciso a lo que consideraba una constate violación de lo votado en
ese ámbito representativo de la ciudadanía, cuando el Poder Ejecutivo
modificaba las partidas a su antojo y de acuerdo con su buen entendimiento,
ignorando la instancia legislativa. Esto permitió al Congreso de los Estados
Unidos de Norteamérica comenzar a tener una visión amplia del presupuesto
federal, y además, tomar decisiones fundamentadas técnicamente respecto
de los niveles de gasto o de los impuestos, y del déficit o superávit
incurridos.
La responsabilidad principal de la
CBO, bajo la Ley de Presupuesto, es ayudar a las comisiones de
presupuesto en los asuntos que están bajo su jurisdicción -principalmente el
acuerdo sobre el presupuesto parlamentario y su ejecución. El acuerdo sobre
el presupuesto fija niveles totales de gastos e ingresos como así también
amplias prioridades en los gastos. Como acuerdo concurrente, es aprobado
por la Cámara de Representantes y la Cámara de Senadores, pero no es
firmado por el Presidente, es decir, no tiene fuerza de ley, y no brinda
autoridad impositiva o de gasto. Se trata, más bien, de un plan maestro para
guiar la acción parlamentaria sobre legislación posterior, separada y
relacionada con gastos e ingresos dentro de la jurisdicción de otras
comisiones.
Para asistir a las comisiones
presupuestarias, la CBO prepara informes que brindan proyecciones
económicas relacionadas con el presupuesto, un análisis de las propuestas
del Presidente, y opciones alternativas de gastos e ingresos para ser
consideradas por los legisladores. En general, se solicita al Director de la
CBO que testifique sobre las perspectivas del presupuesto y la economía
como así también sobre otras cuestiones relacionadas.
Para ayudar a las comisiones a
cumplir el acuerdo del presupuesto, la CBO brinda estimaciones de los
costos presupuestarios de la legislación aprobada por las diversas
comisiones parlamentarias y rastrea la marcha de la legislación sobre gastos
e ingresos en un sistema de "registro de resultados". A pedido de las
comisiones o de Miembros del Congreso, y según el tiempo y los recursos lo
permitan, la CBO también prepara varias estimaciones de costos para
propuestas legislativas a medida que son desarrolladas o para las
modificaciones bajo consideración. Las estimaciones de costos de la CBO y
el sistema de registro de resultados ayudan a las comisiones de presupuesto
a determinar si los efectos presupuestarios de las propuestas legislativas
individuales son compatibles con los objetivos de gastos e ingresos fijados en
el acuerdo de presupuesto más reciente.
Además de su trabajo para las
comisiones presupuestarias, la ley asigna a la CBO muchas otras
obligaciones. Así, instruye a la CBO para que apoye -en el siguiente orden- la
creación de varias comisiones: Asignaciones, Modos y Medios, Finanzas;
otras comisiones parlamentarias a los Miembros individuales. La Ley de
1974, y sus modificaciones, instruye a la CBO para que emita informes
anuales que ayuden al Congreso a identificar la legislación resolutiva que
debería estar vigente antes de considerar los 13 proyectos de ley regulares
relativos a asignación de fondos para el siguiente ejercicio económico. La
Ley de Reforma de Mandatos No Financiados de 1995 (Unfunded Mandates
Reform Act) modificó la Ley de 1974 para exigir a la CBO que también
identifique los mandatos federales contenidos en la legislación resolutiva y
estime el costo que impondrían sobre los gobiernos estaduales, locales y
tribales o sobre el sector privado.
La CBO también prepara informes
a pedido del Congreso. En ellos se analizan cuestiones específicas de
políticas y programas que son significativas para el presupuesto. Tales
análisis examinan cuestiones en mayor profundidad y ayudan a informar
sobre el trabajo legislativo de la CBO en apoyo al proceso de presupuesto
parlamentario. En todo su trabajo, es rutina de la CBO revelar las
suposiciones y métodos que utiliza. Para mantener el papel neutral del
organismo, analiza las recomendaciones actuales sobre políticas de no
hacer. Esa posición neutral ha sido esencial para preservar la reputación
profesional del organismo y ha incrementado la credibilidad de sus
productos.
Los servicios de la CBO están
disponibles para todas las Comisiones del Congreso, tanto de la Cámara de
Representantes como en la de Senadores, siendo su Director elegido por los
presidentes de ambas Cámaras.
En América Latina los Congresos
Nacionales han comenzado a trabajar en el tema: al respecto se puede
mencionar que Venezuela con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo ha puesto oportunamente en funcionamiento una Oficina de
Análisis Presupuestario del Congreso parecida a la de EEUU. Chile aprobó
en diciembre de 2002 la creación de una Comisión Parlamentaria Mixta que
tiene a su cargo una oficina de asesoramiento presupuestario y que avanza
en un camino similar al planteado.
La propuesta que formulamos en
este proyecto de ley, no solo esta línea con los antecedentes internacionales,
sino que da respuesta a un amplio reclamo social dirigido a una mayor
calidad institucional y transparencia en el funcionamiento del Congreso.
Este tema de singular importancia
es de conocimiento y se encuentra incluido en las agendas tanto del Banco
Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, instituciones estas que
han ofrecido colaboración en reiteradas ocasiones para financiar y desarrollar
actividades de cooperación y asistencia técnica mediante créditos y
donaciones para apoyar la reforma y mejoramiento del sector público.
La OPCN tendrá como función:
1. Ofrecer proyecciones
macroeconómicas de corto, mediano y largo plazo que permitan sustentar los
aspectos relativos al cálculo de recursos y presupuesto de gastos de la
Administración Pública Nacional, y realizar estudios sobre el impacto que
tendrían los proyectos de legislación presentados sobre los ingresos, egresos
y sobre el comportamiento de los contribuyentes y de la economía.
2. Asistir a las Comisiones de
Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras, a la Comisión Mixta Revisora
de Cuentas de la Administración y a los legisladores interesados en la
formulación, análisis, aprobación y ejecución del presupuesto nacional.
3. Realizar estudios sobre la
calidad del gasto presupuestario.
Un rasgo crucial para que la
Oficina pueda gozar de reconocimiento y cumplir un papel permanente será
asegurar no solamente la disponibilidad de recursos y el alto nivel técnico de
sus funcionarios, sino también su independencia, estabilidad y flexibilidad
para facilitar un mejor tratamiento del presupuesto con una visión político
técnica que cubra el amplio espectro partidario del Congreso.
Asimismo, el proyecto prevé que
la Oficina pueda formar un Grupo de Asesores Económicos del que
participarán profesores universitarios, investigadores y consultores
económicos reconocidos, con carácter ad honorem. Dicho Grupo será
convocado para intercambiar opiniones y realizar recomendaciones sobre
determinados temas o legislación sujeta a tratamiento en las Comisiones de
Presupuesto y Hacienda, Economía, etc. Sus opiniones no tendrán el
carácter de vinculantes para los legisladores.
Por todo lo expuesto, solicitamos
la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TRIACA, ALBERTO JORGE | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| PINEDO, FEDERICO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| BERTOL, PAULA MARIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 19/10/2010 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 03/08/2011 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 24/08/2011 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 09/11/2011 | ANÁLISIS DE PROYECTOS DE COMPETENCIA MIXTA | Aprobado por unanimidad con modificaciones como proyecto de declaración |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA BERTOL (A SUS ANTECEDENTES) | 12/05/2010 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 16/03/2011 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 13/04/2011 |