El Senado y Cámara de Diputados...

Modificación de las deducciones personales en el impuesto a las ganancias

ARTÍCULO 1 - Fíjese los importes establecidos por el artículo 23 de la Ley 20.628, de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus modificaciones), para los ejercicios 2010, 2011 y 2012, de acuerdo con lo indicado en la siguiente tabla:

ARTÍCULO 2 - Sustituir el tercer párrafo del artículo 25 de la Ley de Impuesto a las ganancias (t. o. decreto 649/97 y sus modificaciones) por el siguiente texto:

"A partir del ejercicio fiscal 2013 los importes a que se refiere el artículo 23 de la presente ley serán actualizados anualmente por la Administración Federal de Ingresos Públicos conforme a la variación promedio anual experimentada en el año inmediato anterior por el Índice de Salarios de los trabajadores registrados a elaborar por el Instituto Nacional de Estadística y Censos."

ARTÍCULO 3 - A los efectos previstos en la presente ley, no regirá lo establecido por el artículo 39 de la ley 24.073.

ARTÍCULO 4 - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

¿Por qué hay que modificar periódicamente el impuesto a las ganancias?

El Impuesto a las Ganancias grava de las personas físicas todas las rentas obtenidas durante el año, a las que se les aplica una serie de deducciones anuales relacionadas con el "costo de vida" del trabajador y de los familiares que se encuentran a cargo del mismo. El monto de las mismas está fijado por el artículo 23 de la ley, y terminan definiendo un ingreso mínimo no imponible o, lo que es lo mismo, el salario a partir del cual se empieza a pagar el impuesto.

Durante la década de 1980, el mínimo no imponible era actualizado regularmente por el Poder Ejecutivo vía la DGI para reflejar la alta inflación en precios y salarios, mientras que a partir de la ley de convertibilidad, esta indexación permanente fue suspendida, se fijó en términos nominales los salarios a partir de los cuales se tributaría y se corrigieron las distorsiones remanentes que habían quedado.

Con la salida de la convertibilidad, los salarios y el costo de vida comenzaron a variar de manera considerable año tras año. No modificar el mínimo no imponible genera un incremento en términos reales de la carga tributaria sobre el salario por la vía de la inflación. El salario mantiene el poder adquisitivo pero el asalariado paga una alícuota mayor a causa de la inflación no reconocida.

Desde el 2002 a la fecha se aplicaron cuatro aumentos en las deducciones correspondientes al artículo 23 del Impuesto a las Ganancias, tres de ellas fijadas unilateralmente por Decreto del Poder Ejecutivo (2006, 2007 y 2008). Esos decretos se emitieron en uso de facultades para legislar delegadas que se le otorgaran en las respectivas leyes de presupuesto. Así se impidió la discusión en su ámbito natural, el Congreso de la Nación, sobre el nivel real del impuesto que debería aplicarse. Sólo en el 2007 se introdujeron por ley algunas modificaciones en los montos.

Entre el 2008 y el 2010 no hubo modificaciones en el mínimo no imponible, mientras que la inflación acumulada en ese período fue del 45% según los índices oficiales de las provincias. La consecuencia obvia es un considerable incremento de la carga tributaria no sancionado por el Congreso, quién de acuerdo con nuestra Constitución es el órgano que los fija.

En el 2010 cuando la tasa de inflación muestra nuevamente una dinámica creciente y producto de ello las negociaciones de las paritarias salariales de los principales gremios fijan un piso elevado de ajuste salarial, se comenzaron a registrar presiones sindicales para que se modifique el mínimo no imponible. A diferencia de los años anteriores, en 2010 el Ejecutivo no contaba con la citada facultad para actualizar el mínimo.

Cuando el Ejecutivo quiere evadir al Congreso para no discutir los temas presupuestarios y dar los debates necesarios, emite un DNU. Pero con el impuesto a las ganancias no le es posible: la cuestión tributaria está expresamente vedada al Ejecutivo por la Constitución Nacional (art. 99 inc. 3 párrafo 3: "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia,

El subterfugio que encontró el gobierno fue el dictado de dos resoluciones por parte de la AFIP, a través de las cuales se modifican las retenciones que cada mes se hacen al salario de los trabajadores a cuenta del impuesto (1) .

A través de las resoluciones de la AFIP no se modifica el monto del impuesto -base imponible-; el mismo necesariamente debe ser fijado por ley del Congreso de la Nación. Lo único que se hace es modificar el nivel de pagos a cuenta consistentes con la aplicación de un incremento del mínimo del 20%. Esto significa que de no ser ratificado el aumento por una ley los contribuyentes tendrían que pagar la diferencia originada por esta situación irregular, cuya responsabilidad es exclusiva del Ejecutivo.

Por su parte, atendiendo a las inequidades que estaba causando sobre los trabajadores la falta de una efectiva actualización de los montos de las deducciones del artículo 23, durante el 2010 se presentaron una serie de proyectos de ley por parte de los diputados de los diferentes bloques de la oposición. Los mismos analizados en una reunión de la Comisión de Presupuesto que emitió dictamen con fecha 14 de setiembre del 2010 -OD 1133 (2) -. El dictamen de mayoría, que fue firmado por la casi totalidad de los bloques de la oposición, preveía el incremento del mínimo no imponible 52% contra el 20% establecido por las resoluciones de la AFIP (3) .

La citada OD fue tratada por la Cámara en la sesión Ordinaria del 13 de octubre de 2010, pero la misma fue levantada por una maniobra carente de antecedentes en nuestro Parlamento. Ante la ausencia del Presidente de la Honorable Cámara de Diputados, Dr. Eduardo Fellner y del Vicepresidente primero, Dr. Ricardo Alfonsín, ocupo la Presidencia, la Vicepresidenta segunda, Dip. Patricia Fadel, quien arbitrariamente procedió a cortar la lista de oradores, adelantar la votación y, ante la falta de quórum de ese momento, levantar la sesión sin aplicar el procedimiento contemplado en el artículo 26 del reglamento de la cámara de diputados. Este procedimiento resultó un atropello sin precedentes, ya que es común que durante las sesiones se pierda el quórum de manera momentánea, sin que ello implique la finalización de las mismas.

La citada OD fue tratada por la Cámara en la sesión del 13 de octubre de 2010, pero por una artimaña del oficialismo quedó trunca su aprobación, fracasando un nuevo intento el 24 de noviembre por falta de quórum.

Buscando el necesario sustento legal, el Ejecutivo intentó en 2010 modificar retroactivamente el impuesto mediante la ley de presupuesto 2011, en clara violación del art. 20 de la ley 24.156. Pero, al encontrarse con un dictamen de presupuesto alternativo verosímil, preparado por la oposición, prefirió gobernar sin la ley de presupuesto y desistió en su intento por sancionarla (4) . En el proyecto del presupuesto que el gobierno eligió no votar también se incorporaba un artículo, similar a la de los años 2006/08, por el que se faculta al Ejecutivo a actualizar los parámetros monetarios durante el 2011 (para ese ejercicio).

A partir del pedido de una sesión especial por parte de la Coalición Cívica y otros bloques, el 30 de marzo de 2011 se puso nuevamente en tratamiento este tema, pero una vez más el oficialismo no dio quórum, boicoteando la discusión.

Nuevamente el Ejecutivo evadió el tratamiento en el Congreso y volvió a tomar por la vía de escape al resolver, al igual que en el 2010 y de manera irregular, actualizar el Impuesto a las Ganancias. En este caso, las resoluciones de la AFIP fueron dictadas con fecha 1/4/11 e incrementaron también en 20% los pagos a cuenta.

Como no se ha bajado (nominalmente) el impuesto sino sólo los pagos a cuenta del mismo, cada mes que transcurre todo trabajador alcanzado por el impuesto incurre en una deuda con la AFIP. La fecha para saldar esa deuda ha sido fijada en mayo de 2012, cuando habrá que abonar todo lo que resulta de la diferencia de 20% entre el mínimo no imponible legal y el considerado para los pagos a cuenta en 2010 y de 44% en 2011, acentuada por la progresividad de la alícuota marginal creciente.

Por lo tanto, en caso de que no se suba el mínimo no imponible legal, los empleados deberán devolver en esa fecha un monto equivalente a entre un 64% y 86% del salario de bolsillo de ese mes. Por ejemplo, para alguien que en marzo de 2010 tenía un salario de bolsillo de $ 4.100 (hoy alrededor de $5.800) deberá pagar en mayo de 2012, con un salario de probablemente $ 7.200, una deuda con la AFIP de $ 6.236, es decir un 86% de lo que cobrará en el mes en que deba saldar la deuda.

Como consecuencia de estas y otras medidas que afectan a los salarios, incluyendo el financiamiento inflacionario mediante recursos del Banco Central y la perpetuación del "ajuste" de los salarios de los empleados públicos, el salario real del sector registrado (5) no ha crecido desde octubre de 2006. Casi todo el incremento del salario real promedio, hoy un 9% superior al de diciembre de 2001, se produjo entre agosto de 2005 (cuando recuperó los valores elevados de fines de la convertibilidad) y octubre de 2006. Desde entonces, el impuesto a las ganancias pagado por un asalariado promedio (sujeto al impuesto) pasó del 3,9% al 5,9% de dicho salario, a pesar de que prácticamente no hubo aumento de su poder adquisitivo.

Esto implica una variación de la presión tributaria de $2.400 millones por año, un aumento que el congreso nunca legisló.

Propuesta del Proyecto de Ley

El presente proyecto de Ley parte de la ratificación del esquema de actualización planteado por las resoluciones para los años 2010 y 2011 (20% por año). Con esta ratificación se evitaría que las personas físicas que fueron beneficiadas por esa prórroga en el pago del impuesto a las ganancias para esos años no tengan que pagar de forma retroactiva un monto equivalente a un sueldo en mayo de 2012, por las retenciones no pagadas del impuesto a las ganancias de los ejercicios fiscales 2010 y 2011. De no ser aprobada por Ley la modificación del impuesto, tarde o temprano, debería pagarse esta diferencia no pagada.

La propuesta actual implica aumentos del 56,3% por sobre los valores actuales según la última resolución de AFIP. Este porcentaje se descompone por dos componentes: el primero, referido a los aumentos de salarios no contemplados por las resoluciones de AFIP en 20,7% entre 2008 y 2011; y el segundo de 29,5% (6) surge de replicar el aumento de salarios de los últimos 12 meses para el período 2012.

Todo lo expresado ha sido volcado al cálculo de los valores adecuados para el ejercicio 2012, que son ajustados por el 1er artículo del proyecto de ley. El cálculo considera la totalidad del incremento producido desde la última actualización del mínimo no imponible, en 2008, e incorpora el valor que estimamos para 2012. Tales valores son además consistentes con la fórmula de actualización a futuro que proponemos en el artículo 2do del proyecto, el cual evitará en el futuro tener que repetir este ejercicio de actualización con criterios arbitrarios.

Cabe aclarar que la mejor movilidad de actualización de la ganancia no imponible estaría mejor representada por el Índice de Precios al Consumidor en lugar de un índice de salarios para realizar la actualización, pero habida cuenta de la intervención del INDEC, este punto sólo podrá mejorado en el futuro una vez que se haya saneado la institución.

En el gráfico anterior podemos ver el perjuicio que tendrían los trabajadores si usáramos el índice de precios del INDEC para medir la evolución del costo de vida y la actualización del mínimo no imponible. Esperamos que cuando se resuelva la intervención del INDEC podamos avanzar en sustituir el Índice de Salarios (el cual consideramos un sustituto) por un índice de costo de vida creíble para la sociedad.

Esta medida no tiene costo fiscal hacia el futuro ya que, solo evita el aumento no legislado del impuesto.

Legalidad de las modificaciones de los pagos a cuenta realizadas por el Ejecutivo

Hay que tener en cuenta que las resoluciones dictadas por la AFIP se dictaron al amparo de las facultades conferidas por el artículo 21 de la Ley 11.683 de Procedimiento Tributario y el DNU 618/97 -pendiente de aprobación legislativa-. Esa ley forma parte del conjunto de normas que contienen delegación legislativa en contradicción con las disposiciones del artículo 76 de la Constitución Nacional, al violar el principio de legalidad en materia tributaria y originar una invasión del ámbito de competencia del Poder Legislativo en una materia prohibida.

Teniendo en cuenta que el 24 de agosto del 2010 caducaron todas las leyes que no cumplían con los requisitos constitucionales antes mencionados, desde la Coalición Cívica se presentó un proyecto de Ley por el cual el Congreso Nacional retoma la facultad delegada. Este proyecto se tramitó por el Expte. 6161-D10.

El artículo 21 de la ley 11683 de Procedimiento Tributario establece la siguiente delegación: "Facúltase a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS a dictar las normas complementarias que considere necesarias, respecto del régimen de anticipos y en especial las bases de cálculo, cómputo e índices aplicables, plazos y fechas de vencimiento, actualización y requisitos a cubrir por los contribuyentes".

La fundamentación sostenida en el proyecto de ley antes citado es que esta delegación no cumple con los requisitos constitucionales, dado que no fija base alguna y da a la Administración de Ingresos Públicos absoluta discrecionalidad respecto de cómo establecer la base de cálculo y el modo de pago, por lo que se propone establecer límites a estas facultades.

Por su parte, el inciso 5 del artículo 7 del DNU 618/97 establece: "El Administrador Federal estará facultado para impartir normas generales obligatorias para los responsables y terceros, en... En especial, podrá dictar normas obligatorias en relación a los siguientes puntos: 5) Modos, plazos y formas extrínsecas de su percepción, así como la de los pagos a cuenta, anticipos, accesorios y multas".

Este DNU tiene una delegación de facultades legislativas amplia sobre materia tributaria; es, por lo tanto, inconstitucional. Además, el uso dado por la AFIP (determinar montos de los pagos a cuenta) excede aún a la redacción del propio DNU.

En función de todo lo expuesto existen serias dudas sobre si la AFIP cuenta actualmente con las facultades necesarias para dictar las resoluciones en cuestión.

Hacia un esquema impositivo mas progresivo

Asimismo, la Coalición Cívica tiene numerosas propuestas de alto nivel que exceden a la simple actualización de parámetros nominales. Algunas de las principales propuestas son: gravar la renta financiera, terminando con el desigual trato que sufre la renta del trabajo respecto de ella, propuesta que forma parte del proyecto de creación del Fondo para el Ingreso Ciudadano a la Niñez (2372-D-2010 (7) ); generar un impuesto nacional a la herencia (2642-D-2010 (8) de A. Pérez); distintas medidas impositivas respecto de alquileres y créditos hipotecarios orientadas a disminuir la evasión y promover soluciones para el problema de la vivienda, como la creación del sistema de garantías bancarias para facilitar el alquiler para vivienda única (4865-D-2011 (9) de A. Prat-Gay y otros); disminuir el impacto del "impuesto al cheque" a las PyME (proyecto 0885-D-2010 (10) de A. Prat-Gay, W. Agosto y otros); derogar la ley de inversiones mineras que beneficia enormemente a ese sector; devolver de forma plena el IVA de las compras hechas por receptores de planes sociales mediante las tarjetas asociadas; definir un esquema de actualización automática de parámetros nominales; entre muchos otros.

Es importante recalcar que es necesario actualizar todos los parámetros monetarios en impuestos nacionales, no sólo los contenidos en el artículo 23 sobre deducciones personales en el Impuesto a las Ganancias. En este sentido desde inicios del año 2010 la Coalición Cívica trabajó en una actualización integral de todos los montos desactualizados en el Impuesto a las Ganancias, Bienes Personales e IVA (11) .

En esta oportunidad, sin embargo, nos estamos concentrando sólo en la actualización del artículo 23 de la Ley del Impuesto a las Ganancias y no estamos realizando una reforma integral del mismo, que sin dejar de considerarlo prioritario, excede el marco de negociación que se está llevando a cabo con otros actores políticos para lograr aprobar esta propuesta.

Por todo lo expuesto pedimos acompañar el presente proyecto de Ley.