La Cámara de Diputados de la Nación

RESUELVE:

Señor presidente:

Régimen de Publicidad de la Gestión de intereses

1. Objeto. La publicidad de la gestión de intereses en el Congreso de la Nación se rige por la presente resolución.

2. Se entiende por gestión de intereses a las actividades desarrolladas -en modalidad de reunión- por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas por sí o en representación de terceros, con o sin fines de lucro, dirigidas al Congreso de la Nación con el objeto de influir -a favor de los intereses de los solicitantes de las reuniones o de terceros- en el proceso de discusión, elaboración y sanción de leyes u otras normativas. Se extiende esta obligación al registro de toda gestión de interés que pudiera realizarse en ocasión de la realización de viajes por parte de los sujetos obligados.

3. Obligatoriedad. Los funcionarios del Poder Legislativo mencionados en el artículo 4° están obligados a registrar toda actividad definida en el artículo 2°. A tal efecto deberán prever la creación de un Registro de reuniones de Gestión de Intereses que elaborarán conforme a las pautas determinadas por el artículo 5°.

4. Sujetos obligados. Se encuentran obligados a registrar las gestiones de intereses definidas en el artículo 2° los siguientes funcionarios:

a) Los legisladores de ambas Cámaras del Congreso de la Nación;

b) El personal que se desempeña en el Congreso de la Nación con categoría no inferior a la de Director General.

Cuando la solicitud de reunión fuera dirigida a un funcionario que no se encuentre alcanzado por lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, pero que dependa directa y jerárquicamente de alguno de los allí mencionados, deberá comunicarlo por escrito al superior obligado en un plazo de cinco (5) días, a efectos de que éste proceda a su registro.

5. Contenido del registro. Deberán registrarse las audiencias mencionadas conforme con el modelo de Registro de Audiencias de Gestión de Intereses que, como anexo forma parte integrante del presente proyecto de resolución, con los siguientes datos:

I. Las solicitudes de reuniones recibidas

a. Fecha de solicitud

b. Nombre y apellido de la persona y/o razón social de la empresa solicitante

II. Reuniones realizadas:

a. Los datos del solicitante donde se debe consignar como mínimo:

Nombre y apellido y/o razón social, domicilio, teléfono, DNI, CUIT -en caso de que correspondiese-.

a. Intereses invocados por el solicitante: Interés Propio, Colectivo o Difuso.

b. Tipo de representación: persona física o jurídica.

c. Lugar, fecha, hora.

d. Objeto de la reunión.

e. Participantes de la reunión.

f. Síntesis del contenido de la reunión.

III. Reuniones otorgadas y no realizadas:

a. Razones de su cancelación, postergación y/o suspensión

6. Publicidad. La información contenida en los registros de reuniones debe ser semanalmente actualizada y difundida a través de Internet. La información contenida en el Registro de reuniones de Gestión de Intereses tiene carácter público, debiéndose adoptar los recaudos necesarios a los fines de garantizar su libre acceso.

7. Excepciones. Se exceptúa a los funcionarios mencionados en el artículo 4° del cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 3°, en aquellos casos en los cuales el tema objeto de la audiencia hubiera sido expresamente calificado por resolución o ley del Congreso de la Nación como información clasificada.

8. Incumplimiento. Los funcionarios mencionados en el artículo 4º que incumplan con las obligaciones estipuladas deberán observar las sanciones que correspondan por reglamento interno de la Cámara.

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

El presente proyecto es reproducción del Expte Nº 1377-D-2011 que reproduciera el Expte Nº 2144-d-10 con las firmas de los siguientes legisladores: Margarita Stolbizer, Alicia Ciciliani, Paula Bertol, Gerardo Millman, Laura Alonso, Adrian Perez, Silvana Giudici, Ricardo Gil Lavedra, Horacio Alcuaz.

El proyecto aquí presentado surge como iniciativa de una organización no gubernamental de la sociedad civil -Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC)- que trabaja promoviendo políticas de transparencia en la gestión parlamentaria desde hace ya varios años. Sin embargo, el texto aquí presentado no pretende ser un discurso único sino que ha sido producto de un proceso de elaboración participada de normas realizado por CIPPEC en el cual se han involucrado actores de distintos sectores: legisladores nacionales, funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional, integrantes del sector empresario de niveles gerenciales y con alto grado de poder de decisión, expertos en la temática de la transparencia y otras organizaciones de la sociedad civil que trabajan estas cuestiones.

En la publicación Elaboración Participativa de Normas que documenta un anterior proceso de elaboración del proyecto de ley de publicidad de las agendas de gestión de intereses, se expresa que "el debate sobre la gestión de intereses (comúnmente conocido por la palabra inglesa 'lobby') que se venía produciendo en nuestro país, no había conseguido llegar a un nivel de análisis que superara el prejuicio sobre la gestión de intereses como una actividad emparentada, lisa y llanamente, con la corrupción" (Baragli, 2004:13). Asimismo, sostiene "los numerosos proyectos legislativos sobre regulación de la gestión de intereses que fueron presentados en el Congreso Nacional tomaron como modelo las regulaciones de los Estados Unidos de América en la materia, sin evaluar si resulta plausible y eficiente trasladar, de un sistema jurídico a otro, instituciones que, tal vez, no están en condiciones de asimilarlo sin oportunas adaptaciones"2 (Baragli, 2004:13). Desde la fecha de publicación del texto citado han pasado más de cinco años, se han desplegado nuevas iniciativas, se han aprendido nuevas lecciones.

La forma en que se practica el lobby y su cuestionada legitimidad tuvo epicentro en nuestro país en 2001 a raíz del escándalo de las supuestas "coimas" pagadas en el Senado de la Nación para la aprobación de la ley de reforma laboral.

En aquel entonces se incrementaron las sospechas de que durante este proceso existieron grupos de cabildeo para defender los intereses del entonces gobierno. En ese momento resurgieron las inquietudes parlamentarias y se acrecentó la cantidad de proyectos de ley presentados. Sin embargo, más allá del tratamiento en comisión, no se logró avanzar al respecto. En el año 2003 las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Legislación General del Senado de la Nación, luego de un largo proceso de debate, dictaminaron sobre los expedientes 716-S-02 (1) , "Maqueda y otros: proyecto de ley regulando la actividad de lobby"; 1884-S-02, "Maestro: proyecto de ley sobre régimen legal de la actividad de promoción de causas. (Lobby)", y 2640-S-02, "Capitanich: proyecto de ley sobre actividad de lobby". Dicho dictamen caducó pero sirvió de base para la realización de futuros proyectos. En todos los proyectos se presumía el mismo concepto: el lobby no es negativo o ilegal. Si su influencia es negativa o positiva depende del marco en que se desenvuelve y de las prácticas que conlleva.

En 2004 entró en vigencia el Reglamento de Gestión de Intereses para el Poder Ejecutivo Nacional comprendido en el Decreto 1.172/03. Si bien la nueva normativa es un avance en la materia, el efecto sigue siendo limitado pues sólo comprende la obligación de la publicación de las reuniones que suponen gestión de intereses para los funcionarios de la Administración Pública Nacional. Si bien la autoridad de aplicación implementó un sistema digital único de registro de audiencias para todas las dependencias del Poder Ejecutivo Nacional que logró homogeneizar los tiempos y criterios de carga de la información, es necesario señalar que el registro tiene deficiencias: la definición sobre qué es una gestión de intereses se ha tomado en forma demasiado amplia y laxa, registrándose reuniones en donde no ha habido ningún interés en juego. Creemos, entonces, que el proyecto que aquí se presenta contribuye a modificar esta situación.

La experiencia normativa comparada fue tomada en cuenta para la elaboración de este proyecto. El lobby es una actividad recurrente que se practica en diferentes partes del mundo. Sin embargo, parecieran no existir regulaciones mejores que otras o "recetas" perfectamente transferibles de una realidad a otra. La experiencia norteamericana es quizás un buen ejemplo de esta situación. Estados Unidos cuenta con una norma que tiene casi 15 años y que es aplicada exitosamente. Sin embargo, no fue posible, más allá de que diferentes países basaron proyectos normativos en esta regulación, reproducirla en otros ámbitos. Asimismo, la Unión Europea no cuenta con normativas formales de regulación del lobby. Sin embargo, en 2006, la Comisión Europea publicó su libro verde Iniciativa Europea a favor de la Transparencia en el cual propone (entre otras cosas) medidas para controlar la transparencia de la representación de intereses, como un registro de personas que practican el lobby y un código de deontología para miembros de los lobbies (ambos facultativos) que fueron adoptados en 2008. A su vez, el Parlamento Europeo establece en su reglamento que todo aquel que visite el Parlamento más de cinco veces al año para consultar a los diputados deberá registrarse y aceptar un código de conducta.

Es necesario, entonces, avanzar en esta cuestión dado que "la reglamentación del 'lobby' es indispensable a efectos de que se conozcan públicamente los encuentros (y los objetivos de ellos) que mantienen, funcionarios públicos con personas que representan un interés determinado. Así, grupos sociales interesados, empresarios, profesionales o ciudadanos en general, pueden acceder a la información que en relación a los mismos le conciernen. [...] Consideramos que debe ser así, porque los lobbies son nada menos que canales de expresión y de articulación de demandas de distintos sectores de la sociedad. [...] Si estas voces que proveen datos a la discusión democrática no tienen regulación jurídica, pueden llegar a imponer sus intereses obviando la confrontación y desvirtuando el sistema democrático" (Basterra, 2004:7).

Desde la otra arista del proceso, se puede sostener que es necesario regular la gestión de intereses pues es una forma de aumentar los argumentos y la información, mejorar la deliberación y por lo tanto mejorar los mecanismos para tomar las mejores decisiones públicas. Por lo tanto, este tipo de mecanismos permitiría que los legisladores obtuvieran la mejor información -buenos argumentos- de todas las partes. La falta de información o la dificultad de acceder a ella provoca que existan sectores sociales que no acercan sus argumentos u opiniones a los representantes porque no saben qué temas se están discutiendo. Estos sectores pueden estar en desventaja frente a otros que, por tener mayores recursos, por ejemplo, acceden a los tomadores de decisión y pueden presionar a favor de sus propios intereses. Por este motivo consideramos que es necesario que todos los sectores tengan las mismas posibilidades de participar en los procesos de toma de decisión.

El proyecto que se presenta no avanza sobre otras cuestiones, como puede ser la creación de un registro de lobbyistas. Algunos podrían aventurar que sólo se limita a la publicación de la agenda de funcionarios de más alto rango de nuestro Parlamento como lo obliga el Reglamento de Gestión de Interés en el Decreto 1.172/03. "Sin embargo, aunque sea escueta la reglamentación y por cierto perfectible, es el paso previo (positivo), hacia una ley nacional tendiente a mejorar la calidad del sistema republicano y, concretamente a dotar del grado mínimo de transparencia necesario para lograr el Estado Constitucional de Derecho que pretendemos construir" (Basterra, 2004:9)

Hasta aquí los fundamentos expuestos por los encargados del Programa de Justicia y Transparencia de CIPPEC y que los firmantes hemos asumido en esta presentación ante la H. Cámara de Diputados para darle estado parlamentario y habilitar su tratamiento.

Anima nuestra convicción la búsqueda de mecanismos que evidencien el compromiso del Poder Legislativo en la creación de normas de autorregulación que impliquen avances cualitativos en torno a una agenda de transparencia que servirá para fortalecer el sentido mismo de nuestra representación pública.

Valoramos la tarea realizada por la organización mencionada y especialmente la práctica de la elaboración participada de normas que también apunta a mejorar la calidad democrática. El régimen de publicidad de la gestión de intereses a través de la publicidad de las agendas de los legisladores y de los más altos funcionarios de la Cámara, será una contribución eficaz en la modernización de nuestra tarea y en la fiabilidad que le demos a ella en la relación con la comunidad. El Parlamento es el ámbito primario de la discusión y el debate de la sociedad a través de sus representantes. La gestión de los intereses sectoriales encuentra aquí el mejor ámbito para su ejercicio. Y somos nosotros quienes debemos dotarla de la difusión y transparencia necesarias para no desnaturalizar una actividad propia de la interacción de los legisladores con la comunidad a la que debemos expresar, con la que tenemos que interactuar, también a través de sus distintos sectores económicos, sociales, culturales, religiosos, etc.

La aprobación del presente proyecto de resolución, será una clara manifestación de los señores diputados y señoras diputadas en el sentido de avanzar hacia una verdadera reforma de la política en el objetivo estratégico de su relegitimación frente a la sociedad. La iniciativa privada de CIPPEC tiene el mérito de habernos abierto este camino de deliberación. Es ahora nuestro deber habilitar su tratamiento, consideración y aprobación.

Referencias bibliográficas:

- Baragli, Néstor: Elaboración Participada de Normas. Un espacio abierto para el debate y las decisiones públicas, Oficina Anticorrupción, Buenos Aires, 2004.

- Basterra, Marcela: "La reglamentación del 'lobby' en la Argentina. Análisis del Decreto 1172/03", en Revista La Ley, Buenos Aires, 2004, en: www.jgm.gov.ar/Paginas/AccesoInfoPub/Biblioteca/LareglamentaciondellobbyenArgentina.pdf .

ANEXO

FORMULARIO DE REGISTRO DE REUNIONES POR GESTIÓN DE INTERESES