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PROYECTO DE TP


Expediente 2190-D-2013
Sumario: ESTABLECER LA EFICACIA DE LOS ACTOS DE ALCANCE GENERAL O PARTICULAR DICTADOS POR EL PODER EJECUTIVO NACIONAL, A PARTIR DE SU PUBLICACION EN EL BOLETIN OFICIAL.
Fecha: 18/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 31
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1°: Los actos de alcance general o particular que dicte el Poder Ejecutivo Nacional, sólo serán eficaces y podrán ejecutarse a partir de su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina.
El acto de alcance particular, además, deberá ser notificado al interesado. Si se cumpliera la notificación, podrá tener eficacia para el interesado desde ese momento si no existe perjuicio para terceros y siempre que se cumpla con la publicación dentro de los siguientes tres (3) días hábiles.
Artículo 2°: Quedan comprendidos en las disposiciones del artículo 1°:
a) La Administración Pública Nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados, incluidas las instituciones de seguridad social.
b) Las empresas y sociedades del estado; lo que abarca a las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales en las cuales el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias, aunque se encuentren excluidas de la aplicación de normas de derecho público.
c) Los entes públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional; lo que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, en la cual el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.
d) Los fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes o fondos del Estado nacional o de las entidades comprendidas en los anteriores incisos.
Artículo 3°: Los actos de alcance general o particular que dicten las autoridades del Poder Legislativo Nacional en ejercicio de función administrativa, sólo serán eficaces y podrán ejecutarse desde su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina.
El acto de alcance particular además deberá ser notificado al interesado. Si se cumpliera la notificación, podrá tener eficacia para el interesado desde ese momento si no existe perjuicio para terceros y siempre que se cumpla con la publicación dentro de los siguientes tres (3) días hábiles.
Artículo 4°: Quedan comprendidos en las disposiciones del artículo 3°, las autoridades políticas y los funcionarios de cada cámara del Congreso, cualquiera sea su jerarquía, así como los organismos descentralizados que se encuentran bajo la órbita del Congreso de la Nación.
Artículo 5°: Los actos publicados en virtud de lo dispuesto en esta ley, deberán estar disponibles en forma gratuita y permanente en un sitio web oficial de Internet. El Poder Ejecutivo y las autoridades de las cámaras del Poder Legislativo deben arbitrar los medios a esos efectos.
Artículo 6°: Derógase el artículo 11 de la ley 19.549.
Artículo 7°: Invítase a la Corte Suprema de Justicia de la Nación y al Consejo de la Magistratura a asegurar, dentro del ámbito de sus respectivas competencias y bajo las modalidades que consideren más apropiadas, la plena y eficaz publicidad de todas las decisiones y resoluciones que adopten, tanto de índole jurisdiccional como administrativa.
Artículo 8°: Invítase a las provincias, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y a los municipios, a disponer similar medida a la que se adopta por esta ley en sus respectivas jurisdicciones a fin de asegurar la plena y eficaz publicidad de todas las decisiones y resoluciones que adopten.
Artículo 9°: De forma.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Este proyecto de ley tiene por objeto profundizar el principio de publicidad de los actos de gobierno. Se propone establecer que todos los actos de alcance general o particular dictados por el Poder Ejecutivo Nacional y el Poder Legislativo Nacional, así como sus respectivas dependencias, solo serán eficaces y podrán ejecutarse después de su publicación en el Boletín Oficial de la Republica Argentina.
Antes de explicar los fundamentos de nuestro proyecto, es oportuno mencionar que actualmente se encuentra en trámite un proyecto de ley enviado por Poder Ejecutivo Nacional (expte. 3-PE- 2013), por el cual se dispone -en lo sustancial- que todas las sentencias del Poder Judicial de la Nación -sin distinción de fueros- se deben publicar en internet. Nos referiremos brevemente al mismo, por ser un buen puntapié para explicar el motivo de nuestra iniciativa.
Los fundamentos del proyecto del Ejecutivo dejan entrever que ese poder sería el que más cumple con el principio de publicidad de los actos de gobierno, y por lo tanto se lo quiere hacer cumplir a fuerza de ley al Poder Judicial, aparentemente atrasado en la materia.
Un proyecto así no es admisible por dos razones.
En primer lugar, porque el Poder Judicial tiene autonomía para regular sobre la materia, y así lo ha hecho. En efecto tiene expresas facultades reglamentarias reconocidas por la Constitución Nacional, en aquello vinculado con la función que desarrolla. Ellas son ejercidas por la Corte Suprema como cabeza de ese poder, de acuerdo con lo previsto en los artículos 108 y 113 de la Constitución Nacional. Este último la habilita, por ejemplo, a dictar su reglamento y nombrar a sus empleados. Por su parte el Consejo de la Magistratura, en virtud de lo previsto en el artículo 114, inciso 6°, tiene la facultad de dictar "los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia".
Esta forma de entender la división de poderes que sostiene la Corte Suprema desde 1863 cuando dijo que "siendo un principio fundamental de nuestro sistema político la división del gobierno en tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente o común de ellas haría necesariamente desaparecer la línea de separación entre los tres altos poderes políticos, y destruiría la base de nuestra forma de gobierno" (Fallos 1-32).
En segundo lugar, el Poder Judicial es quizás el que más hizo hasta el momento en materia de publicidad de sus actos. La primera medida fue la obra "Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación", que el tribunal edita desde septiembre de 1864 hasta la actualidad; es decir, incluso desde antes de la aparición del Boletín Oficial (1870), y a pesar de que el Poder Ejecutivo empezó a funcionar con bastante anterioridad que la Corte Suprema.
En épocas más recientes y en línea con los beneficios de la tecnología e Internet, el máximo tribunal adoptó diversas decisiones para afianzar la publicidad de sus decisiones jurisdiccionales y administrativas (acordadas 37/03, 1/04 y 17/06, entre otras).
Actualmente en la página web de la Corte Suprema se pueden ver todos sus fallos desde que el Tribunal empezó a funcionar, hasta la actualidad. También, se publican las resoluciones y acordadas vinculadas a materias administrativas del Poder Judicial (nombramiento de personal, contrataciones, etc.). Por su parte, en el Centro de Información Judicial, que depende de la Corte, se publican sentencias de los tribunales de segunda instancia y juzgados de todo el país, no solo del fuero federal.
Es decir, hasta ahora el Poder Judicial ha hecho bastante por la publicidad de sus actos.
Veamos ahora en qué situación se encuentran los Poderes Legislativos y Ejecutivo.
Previamente, aclaremos que si hay algo que diferencia a esos poderes respecto del Judicial, es básicamente que son los principales responsables de la gestión del interés público, de gobernar. En efecto, las decisiones que adopta el Poder Legislativo y, sobre todo, el Poder Ejecutivo, por regla influyen en toda la comunidad y son sin dudas los que gobiernan, entendido como los que marcan el rumbo y las principales políticas con que se conduce el país. Por eso son los dos órganos políticos y partidarios, electos por el pueblo en forma directa.
Solo por ver una faceta, notemos que el Poder Legislativo, a través del presupuesto general de la administración, determina los fondos a recaudar de los ciudadanos y el destino en que habrán de gastarse. El Poder Ejecutivo, por su parte, ejecuta el presupuesto, cobrando tributos y gastando millones de pesos en acciones que deben estar dirigidas ―teóricamente― al provecho de la comunidad. Todo esto con una enorme estructura burocrática y de empleados públicos.
Al Poder Judicial, por otro lado, le corresponde la función de decidir controversias con fuerza de verdad legal y esto, en principio y como regla, sólo puede influir en las partes del litigio. Aunque es uno de los poderes del Estado, sus decisiones jamás pueden tener en la vida de las personas en general la influencia de una decisión adoptada por ley del Congreso o por el Poder Ejecutivo.
Con esto, podríamos pensar que si sus medidas son las que más repercuten en la población, por ser los principales encargados de la gestión del interés público, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo están a la vanguardia en materia de publicidad de los actos de gobierno. Sin embargo, la realidad muestra un panorama muy diferente.
En los fundamentos del proyecto que envió el Ejecutivo -que ya mencionamos- se indica que "todos los actos administrativos que dicta el Poder Ejecutivo Nacional se publican en el Boletín Oficial de la República Argentina" lo cual es, sin dudas y en el mejor de los casos, una verdad a medias.
Primero, porque los únicos actos que se deben publicar para que tengan eficacia, son los de alcance general (art. 11, ley 19.549). Y aun así, solo están alcanzados aquellos que produzcan efectos respecto de terceros, pues los que son internos de la administración, como por ejemplo las órdenes, instrucciones o circulares internas, entran en vigencia sin publicación (art. 104, decreto 1759/72).
En este punto, vale decir que esa exclusión legal de los actos generales o particulares que no tienen efectos hacia terceros, se contradice con el principio de publicidad de los actos de gobierno y el derecho de acceso a la información pública. Hay determinados actos que no tienen esa característica y aún así su difusión a la opinión pública sería muy útil e importante. El principal ejemplo está dado por los informes de los organismos de control (por ej. la Sindicatura General de la Nación).
Lo que es más grave es que también existen actos de alcance general que no son publicados. Por ejemplo, nadie ha podido leer la resolución del secretario de Comercio Interior por la cual se prohibió a los supermercados publicar avisos en los diarios de la ciudad de Buenos Aires.
Segundo, porque el Poder Ejecutivo, a estos efectos, debe entenderse no solo constituido o integrado por el presidente de la Nación, sino también por toda la administración centralizada y descentralizada en su sentido más amplio (entidades autónomas y autárquicas, sociedades y empresas del Estado, etc.).
Entendemos al Poder Ejecutivo con ese alcance, es decir en un sentido amplio, lo que se refleja en el artículo 2 del proyecto que propiciamos. Los órganos y organismos que se encuentran jerárquicamente por debajo del presidente son los que diariamente toman la mayor cantidad de decisiones en la función administrativa, lo que los convierte, sin dudas, en productores de un número inmenso de normas jurídicas, tanto generales como particulares.
Aun así, son poquísimos los actos administrativos que se publican en el Boletín Oficial, a menos que expresamente el acto lo disponga. De tal manera, un sinnúmero de decisiones queda fuera del alcance y conocimiento públicos y, por ende, del escrutinio de la comunidad (por ejemplo, la contratación como empleados públicos de familiares vinculados a funcionarios del gobierno).
Esta situación se agrava a medida que nos alejamos del vértice del Poder Ejecutivo, o sea, del presidente. Todos los órganos y organismos públicos toman decisiones que afectan el interés público y comprometen recursos del tesoro, y aun así basta mirar el Boletín Oficial para comprobar que solo unos pocos publican sus decisiones.
Veamos dos ejemplos de lo que estamos diciendo. El primero de ellos está vinculado con el actual jefe de la Sindicatura General de la Nación, con reconocida trayectoria en ocultar información. Uno de los episodios que se recuerda de su gestión fue el retiro de los informes de dicho organismo del sitio web oficial del organismo. Otro de ellos, en la misma línea, fue negarle esos informes no ya a la opinión pública, sino a un organismo de control de la Constitución como la Auditoría General de la Nación. Esto le valió a ese funcionario una condena del fuero contencioso administrativo (CNACF, Sala I, expte. 22.927/2010, "AGN c/ EN-SIGEN s/amparo por mora", sentencia del 12/4/2011).
Otro ejemplo de público conocimiento, fue la negativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros de entregar copia de los contratos celebrados entre Radio y Televisión Argentina S.E. y la productora "Pensado Para Televisión" de los años 2010, 2011 y 2012, que tiene a su cargo el programa televisivo "6, 7, 8" que se emite por Canal 7, de propiedad estatal y que se solventa con fondos públicos. Este temperamento generó una acción de amparo de una periodista contra el Estado nacional.
El estado de cosas descripto da cuenta de que el Poder Ejecutivo que tanto brega por la publicidad de los actos de gobierno y exige que el Poder Judicial cumpla ese imperativo republicano, es el que menos ha hecho en la materia, a pesar de ser por lejos el que más fondos del presupuesto maneja, el que mayor estructura burocrática tiene y el que mayor cantidad de empleados tiene.
Por otro lado, no son más livianas las objeciones que cabe hacer a las autoridades de este Congreso, es decir al presidente del Senado y al presidente de la Cámara de Diputados. También basta remitirse a la lectura del Boletín Oficial para advertir que nunca se publican los actos generales o particulares que ellos o sus funcionaros adoptan en la gestión de las cámaras; y la información tampoco se encuentra disponible en Internet.
Por lo tanto, es un gran misterio en el Poder Legislativo quiénes son los adjudicatarios de obras públicas que se hacen en el Congreso, o los empleados que se designan, la remuneración que perciben, etc.
Para finalizar este apartado, resulta oportuno traer a colación algunos argumentos de una reciente sentencia en la cual la Corte Suprema de Justicia condenó al PAMI a suministrar información a una ONG ("Asociación por los Derechos Civiles c/ EN - PAMI (dto. 1172/03) s/ amparo ley 16.986"; A.917.XLVI, sentencia del 4 de diciembre de 2012). Este antecedente nos parece valioso no solo por su actualidad, sino por estar fundado en los estándares internacionales en la materia.
Para condenar al PAMI, el tribunal señaló que aun cuando "no posea naturaleza estatal, dadas sus especiales características y los importantes y trascendentes intereses públicos involucrados, la negativa a brindar información requerida constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los principios de una sociedad democrática e implica, en consecuencia, una acción que recorta en forma severa derechos que son reservados a cualquier ciudadano, en tanto se trate de datos de indudable interés público y que hagan a la transparencia y a la publicidad de gestión de gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie de ser democrática" (consid. 7°).
Asimismo, la Corte indicó que "el fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan" (consid. 10°).
En cuanto a la legitimación pasiva, el tribunal señaló que para adecuarse a la Convención Americana de Derechos Humanos los estados "no solo deben garantizar este derecho en el ámbito puramente administrativo o de instituciones ligadas al Poder Ejecutivo, sino a todos los órganos del poder público".
En otras palabras, queda mucho por hacer en materia de publicidad de los actos de gobierno, pero sin dudas el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, los más representativos del sistema, lamentablemente son los que menos esfuerzos contabilizan en su haber.
Por eso proponemos este proyecto, a fin de que todos los actos de alcance general y particular del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, sean publicados en el Boletín Oficial y en internet, honrando así el mentado principio republicano de publicidad de los actos de gobierno.
Por las razones expuestas, solicitamos la aprobación del presente proyecto.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
TONELLI, PABLO GABRIEL CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
PRADINES, ROBERTO ARTURO MENDOZA DEMOCRATA DE MENDOZA
MARTINEZ, SOLEDAD BUENOS AIRES PRO
TRIACA, ALBERTO JORGE CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
MICHETTI, MARTA GABRIELA CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
SCHMIDT LIERMANN, CORNELIA CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
OBIGLIO, JULIAN MARTIN CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
DE MARCHI, OMAR MENDOZA DEMOCRATA DE MENDOZA
GONZALEZ, GLADYS ESTHER BUENOS AIRES PRO
PINEDO, FEDERICO CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
MAJDALANI, SILVIA CRISTINA BUENOS AIRES PRO
ALONSO, LAURA CIUDAD de BUENOS AIRES PRO
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA