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PROYECTO DE TP
Expediente 2190-D-2013
Sumario: ESTABLECER LA EFICACIA DE LOS ACTOS DE ALCANCE GENERAL O PARTICULAR DICTADOS POR EL PODER EJECUTIVO NACIONAL, A PARTIR DE SU PUBLICACION EN EL BOLETIN OFICIAL.
Fecha: 18/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 31
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°: Los actos de alcance
general o particular que dicte el Poder Ejecutivo Nacional, sólo serán eficaces y
podrán ejecutarse a partir de su publicación en el Boletín Oficial de la República
Argentina.
El acto de alcance particular,
además, deberá ser notificado al interesado. Si se cumpliera la notificación,
podrá tener eficacia para el interesado desde ese momento si no existe perjuicio
para terceros y siempre que se cumpla con la publicación dentro de los
siguientes tres (3) días hábiles.
Artículo 2°: Quedan comprendidos
en las disposiciones del artículo 1°:
a) La Administración Pública
Nacional, conformada por la administración central y los organismos
descentralizados, incluidas las instituciones de seguridad social.
b) Las empresas y sociedades del
estado; lo que abarca a las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de
economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales en las
cuales el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la
formación de las decisiones societarias, aunque se encuentren excluidas de la
aplicación de normas de derecho público.
c) Los entes públicos excluidos
expresamente de la Administración Nacional; lo que abarca a cualquier
organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad
jurídica y patrimonio propio, en la cual el Estado nacional tenga el control
mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo
aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el
control de las decisiones.
d) Los fondos fiduciarios integrados
total o mayoritariamente con bienes o fondos del Estado nacional o de las
entidades comprendidas en los anteriores incisos.
Artículo 3°: Los actos de alcance
general o particular que dicten las autoridades del Poder Legislativo Nacional en
ejercicio de función administrativa, sólo serán eficaces y podrán ejecutarse
desde su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina.
El acto de alcance particular además
deberá ser notificado al interesado. Si se cumpliera la notificación, podrá tener
eficacia para el interesado desde ese momento si no existe perjuicio para
terceros y siempre que se cumpla con la publicación dentro de los siguientes
tres (3) días hábiles.
Artículo 4°: Quedan comprendidos
en las disposiciones del artículo 3°, las autoridades políticas y los funcionarios
de cada cámara del Congreso, cualquiera sea su jerarquía, así como los
organismos descentralizados que se encuentran bajo la órbita del Congreso de
la Nación.
Artículo 5°: Los actos publicados en
virtud de lo dispuesto en esta ley, deberán estar disponibles en forma gratuita y
permanente en un sitio web oficial de Internet. El Poder Ejecutivo y las
autoridades de las cámaras del Poder Legislativo deben arbitrar los medios a
esos efectos.
Artículo 6°: Derógase el artículo 11
de la ley 19.549.
Artículo 7°: Invítase a la Corte
Suprema de Justicia de la Nación y al Consejo de la Magistratura a asegurar,
dentro del ámbito de sus respectivas competencias y bajo las modalidades que
consideren más apropiadas, la plena y eficaz publicidad de todas las decisiones y
resoluciones que adopten, tanto de índole jurisdiccional como
administrativa.
Artículo 8°: Invítase a las provincias,
a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y a los municipios, a disponer similar
medida a la que se adopta por esta ley en sus respectivas jurisdicciones a fin de
asegurar la plena y eficaz publicidad de todas las decisiones y resoluciones que
adopten.
Artículo 9°: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto de ley tiene por
objeto profundizar el principio de publicidad de los actos de gobierno. Se
propone establecer que todos los actos de alcance general o particular dictados
por el Poder Ejecutivo Nacional y el Poder Legislativo Nacional, así como sus
respectivas dependencias, solo serán eficaces y podrán ejecutarse después de su
publicación en el Boletín Oficial de la Republica Argentina.
Antes de explicar los fundamentos
de nuestro proyecto, es oportuno mencionar que actualmente se encuentra en
trámite un proyecto de ley enviado por Poder Ejecutivo Nacional (expte. 3-PE-
2013), por el cual se dispone -en lo sustancial- que todas las sentencias del
Poder Judicial de la Nación -sin distinción de fueros- se deben publicar en
internet. Nos referiremos brevemente al mismo, por ser un buen puntapié para
explicar el motivo de nuestra iniciativa.
Los fundamentos del proyecto del
Ejecutivo dejan entrever que ese poder sería el que más cumple con el principio
de publicidad de los actos de gobierno, y por lo tanto se lo quiere hacer cumplir
a fuerza de ley al Poder Judicial, aparentemente atrasado en la materia.
Un proyecto así no es admisible por
dos razones.
En primer lugar, porque el Poder
Judicial tiene autonomía para regular sobre la materia, y así lo ha hecho. En
efecto tiene expresas facultades reglamentarias reconocidas por la Constitución
Nacional, en aquello vinculado con la función que desarrolla. Ellas son ejercidas
por la Corte Suprema como cabeza de ese poder, de acuerdo con lo previsto en
los artículos 108 y 113 de la Constitución Nacional. Este último la habilita, por
ejemplo, a dictar su reglamento y nombrar a sus empleados. Por su parte el
Consejo de la Magistratura, en virtud de lo previsto en el artículo 114, inciso 6°,
tiene la facultad de dictar "los reglamentos relacionados con la organización
judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de
los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia".
Esta forma de entender la división
de poderes que sostiene la Corte Suprema desde 1863 cuando dijo que "siendo
un principio fundamental de nuestro sistema político la división del gobierno en
tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial,
independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente que las
atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente
o común de ellas haría necesariamente desaparecer la línea de separación entre
los tres altos poderes políticos, y destruiría la base de nuestra forma de
gobierno" (Fallos 1-32).
En segundo lugar, el Poder Judicial
es quizás el que más hizo hasta el momento en materia de publicidad de sus
actos. La primera medida fue la obra "Fallos de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación", que el tribunal edita desde septiembre de 1864 hasta la actualidad;
es decir, incluso desde antes de la aparición del Boletín Oficial (1870), y a pesar
de que el Poder Ejecutivo empezó a funcionar con bastante anterioridad que la
Corte Suprema.
En épocas más recientes y en línea
con los beneficios de la tecnología e Internet, el máximo tribunal adoptó
diversas decisiones para afianzar la publicidad de sus decisiones
jurisdiccionales y administrativas (acordadas 37/03, 1/04 y 17/06, entre otras).
Actualmente en la página web de la
Corte Suprema se pueden ver todos sus fallos desde que el Tribunal empezó a
funcionar, hasta la actualidad. También, se publican las resoluciones y
acordadas vinculadas a materias administrativas del Poder Judicial
(nombramiento de personal, contrataciones, etc.). Por su parte, en el Centro de
Información Judicial, que depende de la Corte, se publican sentencias de los
tribunales de segunda instancia y juzgados de todo el país, no solo del fuero
federal.
Es decir, hasta ahora el Poder
Judicial ha hecho bastante por la publicidad de sus actos.
Veamos ahora en qué situación se
encuentran los Poderes Legislativos y Ejecutivo.
Previamente, aclaremos que si hay algo que
diferencia a esos poderes respecto del Judicial, es básicamente que son los principales
responsables de la gestión del interés público, de gobernar. En efecto, las decisiones
que adopta el Poder Legislativo y, sobre todo, el Poder Ejecutivo, por regla influyen en
toda la comunidad y son sin dudas los que gobiernan, entendido como los que marcan
el rumbo y las principales políticas con que se conduce el país. Por eso son los dos
órganos políticos y partidarios, electos por el pueblo en forma directa.
Solo por ver una faceta, notemos que el
Poder Legislativo, a través del presupuesto general de la administración, determina los
fondos a recaudar de los ciudadanos y el destino en que habrán de gastarse. El Poder
Ejecutivo, por su parte, ejecuta el presupuesto, cobrando tributos y gastando millones
de pesos en acciones que deben estar dirigidas ―teóricamente― al provecho de la
comunidad. Todo esto con una enorme estructura burocrática y de empleados
públicos.
Al Poder Judicial, por otro lado, le
corresponde la función de decidir controversias con fuerza de verdad legal y esto, en
principio y como regla, sólo puede influir en las partes del litigio. Aunque es uno de los
poderes del Estado, sus decisiones jamás pueden tener en la vida de las personas en
general la influencia de una decisión adoptada por ley del Congreso o por el Poder
Ejecutivo.
Con esto, podríamos pensar que si sus
medidas son las que más repercuten en la población, por ser los principales encargados
de la gestión del interés público, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo están a la
vanguardia en materia de publicidad de los actos de gobierno. Sin embargo, la realidad
muestra un panorama muy diferente.
En los fundamentos del proyecto que envió
el Ejecutivo -que ya mencionamos- se indica que "todos los actos administrativos que
dicta el Poder Ejecutivo Nacional se publican en el Boletín Oficial de la República
Argentina" lo cual es, sin dudas y en el mejor de los casos, una verdad a medias.
Primero, porque los únicos actos que se
deben publicar para que tengan eficacia, son los de alcance general (art. 11, ley 19.549).
Y aun así, solo están alcanzados aquellos que produzcan efectos respecto de terceros,
pues los que son internos de la administración, como por ejemplo las órdenes,
instrucciones o circulares internas, entran en vigencia sin publicación (art. 104, decreto
1759/72).
En este punto, vale decir que esa exclusión
legal de los actos generales o particulares que no tienen efectos hacia terceros, se
contradice con el principio de publicidad de los actos de gobierno y el derecho de
acceso a la información pública. Hay determinados actos que no tienen esa
característica y aún así su difusión a la opinión pública sería muy útil e importante. El
principal ejemplo está dado por los informes de los organismos de control (por ej. la
Sindicatura General de la Nación).
Lo que es más grave es que también existen
actos de alcance general que no son publicados. Por ejemplo, nadie ha podido leer la
resolución del secretario de Comercio Interior por la cual se prohibió a los
supermercados publicar avisos en los diarios de la ciudad de Buenos Aires.
Segundo, porque el Poder Ejecutivo, a estos
efectos, debe entenderse no solo constituido o integrado por el presidente de la Nación,
sino también por toda la administración centralizada y descentralizada en su sentido
más amplio (entidades autónomas y autárquicas, sociedades y empresas del Estado,
etc.).
Entendemos al Poder Ejecutivo con ese
alcance, es decir en un sentido amplio, lo que se refleja en el artículo 2 del proyecto que
propiciamos. Los órganos y organismos que se encuentran jerárquicamente por debajo
del presidente son los que diariamente toman la mayor cantidad de decisiones en la
función administrativa, lo que los convierte, sin dudas, en productores de un número
inmenso de normas jurídicas, tanto generales como particulares.
Aun así, son poquísimos los actos
administrativos que se publican en el Boletín Oficial, a menos que expresamente el acto
lo disponga. De tal manera, un sinnúmero de decisiones queda fuera del alcance y
conocimiento públicos y, por ende, del escrutinio de la comunidad (por ejemplo, la
contratación como empleados públicos de familiares vinculados a funcionarios del
gobierno).
Esta situación se agrava a medida que nos
alejamos del vértice del Poder Ejecutivo, o sea, del presidente. Todos los órganos y
organismos públicos toman decisiones que afectan el interés público y comprometen
recursos del tesoro, y aun así basta mirar el Boletín Oficial para comprobar que solo
unos pocos publican sus decisiones.
Veamos dos ejemplos de lo que estamos
diciendo. El primero de ellos está vinculado con el actual jefe de la Sindicatura General
de la Nación, con reconocida trayectoria en ocultar información. Uno de los episodios
que se recuerda de su gestión fue el retiro de los informes de dicho organismo del sitio
web oficial del organismo. Otro de ellos, en la misma línea, fue negarle esos informes
no ya a la opinión pública, sino a un organismo de control de la Constitución como la
Auditoría General de la Nación. Esto le valió a ese funcionario una condena del fuero
contencioso administrativo (CNACF, Sala I, expte. 22.927/2010, "AGN c/ EN-SIGEN
s/amparo por mora", sentencia del 12/4/2011).
Otro ejemplo de público conocimiento, fue
la negativa de la Jefatura de Gabinete de Ministros de entregar copia de los contratos
celebrados entre Radio y Televisión Argentina S.E. y la productora "Pensado Para
Televisión" de los años 2010, 2011 y 2012, que tiene a su cargo el programa televisivo
"6, 7, 8" que se emite por Canal 7, de propiedad estatal y que se solventa con fondos
públicos. Este temperamento generó una acción de amparo de una periodista contra el
Estado nacional.
El estado de cosas descripto da cuenta de
que el Poder Ejecutivo que tanto brega por la publicidad de los actos de gobierno y
exige que el Poder Judicial cumpla ese imperativo republicano, es el que menos ha
hecho en la materia, a pesar de ser por lejos el que más fondos del presupuesto maneja,
el que mayor estructura burocrática tiene y el que mayor cantidad de empleados
tiene.
Por otro lado, no son más livianas las
objeciones que cabe hacer a las autoridades de este Congreso, es decir al presidente del
Senado y al presidente de la Cámara de Diputados. También basta remitirse a la lectura
del Boletín Oficial para advertir que nunca se publican los actos generales o
particulares que ellos o sus funcionaros adoptan en la gestión de las cámaras; y la
información tampoco se encuentra disponible en Internet.
Por lo tanto, es un gran misterio en el Poder
Legislativo quiénes son los adjudicatarios de obras públicas que se hacen en el
Congreso, o los empleados que se designan, la remuneración que perciben, etc.
Para finalizar este apartado, resulta
oportuno traer a colación algunos argumentos de una reciente sentencia en la cual la
Corte Suprema de Justicia condenó al PAMI a suministrar información a una ONG
("Asociación por los Derechos Civiles c/ EN - PAMI (dto. 1172/03) s/ amparo ley
16.986"; A.917.XLVI, sentencia del 4 de diciembre de 2012). Este antecedente nos
parece valioso no solo por su actualidad, sino por estar fundado en los estándares
internacionales en la materia.
Para condenar al PAMI, el tribunal señaló
que aun cuando "no posea naturaleza estatal, dadas sus especiales características y los
importantes y trascendentes intereses públicos involucrados, la negativa a brindar
información requerida constituye un acto arbitrario e ilegítimo en el marco de los
principios de una sociedad democrática e implica, en consecuencia, una acción que
recorta en forma severa derechos que son reservados a cualquier ciudadano, en tanto
se trate de datos de indudable interés público y que hagan a la transparencia y a la
publicidad de gestión de gobierno, pilares fundamentales de una sociedad que se precie
de ser democrática" (consid. 7°).
Asimismo, la Corte indicó que "el
fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el
derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y
funcionarios públicos se desempeñan" (consid. 10°).
En cuanto a la legitimación pasiva, el
tribunal señaló que para adecuarse a la Convención Americana de Derechos Humanos
los estados "no solo deben garantizar este derecho en el ámbito puramente
administrativo o de instituciones ligadas al Poder Ejecutivo, sino a todos los órganos del
poder público".
En otras palabras, queda mucho por hacer
en materia de publicidad de los actos de gobierno, pero sin dudas el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo, los más representativos del sistema, lamentablemente son los que
menos esfuerzos contabilizan en su haber.
Por eso proponemos este proyecto, a fin de
que todos los actos de alcance general y particular del Poder Ejecutivo y del Poder
Legislativo, sean publicados en el Boletín Oficial y en internet, honrando así el mentado
principio republicano de publicidad de los actos de gobierno.
Por las razones expuestas, solicitamos la
aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TONELLI, PABLO GABRIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| PRADINES, ROBERTO ARTURO | MENDOZA | DEMOCRATA DE MENDOZA |
| MARTINEZ, SOLEDAD | BUENOS AIRES | PRO |
| TRIACA, ALBERTO JORGE | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| MICHETTI, MARTA GABRIELA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| SCHMIDT LIERMANN, CORNELIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| OBIGLIO, JULIAN MARTIN | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| DE MARCHI, OMAR | MENDOZA | DEMOCRATA DE MENDOZA |
| GONZALEZ, GLADYS ESTHER | BUENOS AIRES | PRO |
| PINEDO, FEDERICO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| MAJDALANI, SILVIA CRISTINA | BUENOS AIRES | PRO |
| ALONSO, LAURA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |