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PROYECTO DE TP
Expediente 2137-D-2008
Sumario: SOLICITAR AL PODER EJECUTIVO DISPONGA EL CUMPLIMIENTO DEL ARTICULO 7 DE LA LEY 23548, DE COPARTICIPACION FEDERAL DE RECURSOS FISCALES.
Fecha: 08/05/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 40
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
Solicitar al Poder Ejecutivo Nacional el
estricto cumplimento del articulo 7 de la ley 23.548 de Coparticipación Federal de
Recursos Fiscales por el cual se establece la garantía de un porcentaje mínimo del
34 % sobre toda la recaudación tributaria de la jurisdicción nacional, tengan o no
el carácter de distribuible.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El día 7 de Enero de 1988, la Cámara
de Diputados de la Nación sancionó la Ley 23.548 de coparticipación Nación /
Provincias.
El signo distintivo de los años
inmediatos siguientes fue la aprobación de impuestos con afectación específica y
sistemas paralelos de distribución. La ley de coparticipación, abandonó su
característica central: un régimen universal de distribución inter-jurisdiccional.
El grueso de los recursos a distribuir
fue cercenado en los ´90 a través de los pactos fiscales que establecieron la pre-
coparticipación y la afectación específica de algunos impuestos. Las principales
exacciones fueron:
- Masa coparticipable: 15 % con
destino al sistema previsional
- Ganancias: sumas fijas y
porcentajes destinados al sistema previsional y ATN
- I.V.A.: 11 % con destino al sistema
previsional
- Internos y otros: 19,355 % para
fines específicos de tipo cultural
- Combustibles: 21 % para el sistema
de seguridad social y 42 % para viviendas
- Créditos y Débitos bancarios: 70 %
con destino a la emergencia nacional
También debemos tener en cuenta
que la imposición sobre el comercio exterior no es coparticipable por razones
constitucionales.
El impacto sobre la
coparticipación provincial fue tremendo. De acuerdo un trabajo del Banco Mundial:
"Argentina. Reforming Policies and Institutions for Efficiency and Equity of Public
Expenditures" (Report No.25991-AR) fechado el 10/09/03 (www.worldbank.org),
el promedio de las transferencias a las provincias en los ´90 fue del 35 % de toda
la recaudación de la administración nacional.
Para evaluar dicha cifra debemos
tener en cuenta que la Ley 23.548 preveía sobre la masa coparticipable una
distribución al conjunto de provincias del 56,66 %. Sólo estaba excluida de ese
concepto la recaudación de Aduanas que representó a lo largo de esa década un
7,32 % de la recaudación nacional.
Con ello, la recaudación efectiva, en
los ´90 debió llegar al 52,5 % sobre la recaudación nacional. Pero de acuerdo al
Banco Mundial sólo fue del 35 %, por efecto de las detracciones que comentamos
mas arriba.
Los pactos fiscales fueron cediendo
porcentajes de coparticipación, pero a cambio de aspectos muy concretos:
refinanciación de las deudas de corto plazo de las provincias y un "piso" de
coparticipación. Una cifra en valores absolutos que la jurisdicción nacional
garantizaba a las provincias al margen de los resultados de la aplicación de la
coparticipación.
Por eso estas detracciones afectaron
de manera limitada las finanzas provinciales. El aspecto más importante del "canje"
fue el piso garantizado. Comenzó con una cifra de 725 millones mensuales netos
para el conjunto de las provincias en el primer pacto fiscal (12/08/92) y llegó en el
año 2001 a 1.363 millones mensuales. Aunque la coparticipación se incrementó
menos que proporcionalmente a la recaudación nacional, los valores efectivos
habían aumentado un 88 %.
Pero en el año 2002 sucedieron dos
hechos cruciales para la coparticipación. En primer lugar, el 27 de Febrero de 2002
se firmó un nuevo pacto fiscal (avalado por Ley 25.570) por el cual las provincias
renunciaron al "piso" fijado en los Pactos Fiscales.
En segundo lugar, la fuerte
devaluación posibilitó la reintroducción de las retenciones a las exportaciones, lo
que modificó el perfil de la recaudación nacional. Los recursos provenientes del
comercio exterior, que en año 2001 habían sido del 4,42 % pasaron en el periodo
2002/2005 al 12,6 %. A ello debe sumarse la menor coparticipación de la
imposición sobre los movimientos bancarios.
Y la coparticipación se derrumbó. Por
una parte, volvió a depender del cálculo efectivo, (con todas sus detracciones), y
por la otra, con una altísima proporción de retenciones sobre exportaciones (no
coparticipables) que cubrió la brecha de recaudación por la recesión en la actividad
interna.
Y ese derrumbe ocurrió porque las
detracciones a los porcentajes fijados en la Ley 23.548 habían sido "canjeadas" en
los ´90 por las provincias a cambio de un "piso" de garantía. En un momento
dado, ese "piso" se elimina, pero todas las ventajas que habían cedido a cambio
las provincias a la Nación, quedaron en firme.
Y el efecto de las cesiones de
mediano y largo plazo que realizaron las provincias, se expresaron en toda su
dimensión. Lo reconoce el Banco Mundial cuando en el estudio citado resalta:
"3.2. Durante los años
90, las provincias recibieron un promedio de cerca de 35 por ciento de todos
los impuestos federales. Con la introducción en 2002 del impuesto de
exportación, que no se comparte con las provincias, la proporción de impuestos
federales transferidos a las provincias declinó al 25 por ciento durante 2002."
(citado, Pág.13)
Estos porcentajes se derrumbaron
desde niveles del 35 % en los ´90 (y también en el 2001) hasta niveles de entre el
26 y el 28 % entre los años 2002 y 2006.
Según nuestros cálculos, el monto
acumulado nominal (sin intereses ni actualizaciones), no girado al conjunto de las
provincias, tal como se estima mas abajo, llega a $ 30,4 miles de millones en el
periodo 2002-2007.
En un proceso de décadas, de
aumento de erogaciones provinciales y municipales por transferencia de servicios y
menores recursos coparticipados, queda en claro el porque en materia fiscal
existen excedentes en la Nación y graves falencias en las provincias.
Entendemos que el problema puede
ser superado por aplicación, que debió ser automática, del art. 7 de la ley 23548.
Su importancia deriva de que aunque por la Constitución Nacional los impuestos
sobre el comercio exterior no son coparticipables, éste artículo, hace que
indirectamente ofrezcan en garantía. El artículo expresa:
"ARTICULO 7º - El
monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por
ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la
Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta
Ley."
El debate de la ley confirma el criterio
que guiaba a los legisladores. Por tratarse de la ley de coparticipación, la Cámara
de origen es la de Senadores. Allí, los informantes por la mayoría y primera
minoría expresaron lo siguiente respecto a este artículo (Reunión 26º del 7 y 8 de
Enero de 1988 de la Cámara de Senadores de la Nación)
Senador
Trilla por Capital Federal:
"[. . .] El artículo 7º
fija un parámetro o piso del monto total de impuestos que van a recibir las
provincias en forma global. Me refiero a que se ha establecido que recibirán en
conjunto por lo menos el 34 por ciento. El monto a distribuir no podrá ser menor
que el 34 por ciento de la recaudación de recursos tributarios que tenga la
administración central, sea por impuestos coparticipables o no coparticipables ,
excluyendo por cierto, aquellos con afectación específica o cuentas especiales.
Tiene el sentido de dar una estabilidad porcentual a lo que recaude la
administración nacional y lo que se asigne a las provincias, a efectos de evitar que
por diferencias de signo político o mediante la aplicación de medidas de diverso
tipo se pueda eludir de alguna manera la entrega de esos recursos. [. . .]" (página
2379)
Senador
Romero por Salta:
"[. . . .] También es
destacable en este proyecto la cláusula de garantía fijada por el artículo 7º según
el cual las provincias nunca podrán recibir menos del 34 por ciento del total de la
recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración
central.
De esta forma se
mantendrá la relación de recursos entre la Nación y las provincias en un porcentaje
mínimo a favor de estas últimas, que no podrán verse afectadas en caso de que la
Nación decidiera incrementar sus recursos tributarios que son exclusivos en
desmedro de los que son coparticipables. [. . .]" (pág. 2384)
Mientras el mínimo es 34 % sobre
toda la recaudación de la Administración Nacional, la relación efectiva entre los
años 2002 y 2006 oscila en la escala de entre el 26,0 y el 28,0 %. Una caída que
desde la proporción original de la ley de Coparticipación, implica que lo recibido
por las Provincias en términos reales representa la mitad de lo que correspondería.
A la época de la sanción de la ley, a
las provincias no se les escapó la posibilidad de que la esencia de la ley pudiera ser
burlada. Existían varios mecanismos posibles: asignación específica a la masa
coparticipables, y a algunos impuestos en particular; creación de nuevos impuestos
con asignación específica; eliminación de impuestos coparticipables; aumento de
recaudación por vía de impuestos sobre el comercio exterior, etc. Justamente
todos los mecanismos que luego fueron utilizados.
En previsión de ello
introdujeron el mencionado artículo 7. Ese texto es una garantía, un porcentaje
mínimo sobre todos los impuestos recaudados por la jurisdicción nacional, sean o
no coparticipables. Si bien los impuestos sobre el comercio exterior son de
asignación exclusiva a la Nación, integran la base garantizada por dicho
artículo.
Sobre estas bases, el bloque del
Partido Socialista realizó un pedido de informes a la JGM. La respuesta de la JGM a
este planteo ha sido (respuesta a la pregunta 152 del Informe Nro. 68 de la JGM)
que el acuerdo Nación - Provincias de Febrero de 2002 ratificado por la Ley 25.570
ha derogado dicha disposición. Textualmente expresa:
"El Acuerdo Nación-
Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos, suscripto el 27 de febrero de 2002, ratificado por ley Nº
25.570 en su artículo 4º deja sin efecto todas las garantías sobre los niveles a
transferir por el Gobierno Nacional correspondiente a los regimenes comprendidos
en los artículos 1º, 2º, y 3º del mismo Acuerdo. El régimen comprendido en el
citado artículo 1º es el correspondiente a la Ley 23.548."
La respuesta a este criterio tiene dos
aspectos. En primer lugar, dicho acuerdo sólo derogó de manera explícita los
"pisos" de los pactos federales anteriores. La derogación de la cláusula de garantía
de la Ley 23.548 supone la necesidad de una derogación explícita, sobre todo
cuando no se trata de una ley más, sino de una ley convenio que tiene
especificidades en el texto constitucional tales como el requerimiento de un pacto
previo Nación/provincias. Debemos agregar a ello que en ninguna de las bases de
datos legislativas, oficiales y privadas, aparece siquiera una aclaración respecto a
derogación y/o limitaciones del alcance de dicho artículo
Pero aún suponiendo que sin derogar
de manera explícita el art. 7 de la Ley 23548, caen sus efectos, no puede haber
una ley que modifique el texto constitucional. La norma citada por la JGM
contradice la cláusula sexta de las Disposiciones Transitorias de la Constitución
Nacional de 1994 que expresa:
"Sexta: Un
régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la
reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos [. . .]; tampoco
podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de
recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el
dictado del mencionado régimen de coparticipación."
No puede existir duda
alguna respecto a que el cambio ha sido realizado "en desmedro de las provincias"
y en el periodo que va entre "la sanción de esta reforma [. . .] hasta el dictado del
mencionado régimen de coparticipación".
Un reclamo en el mismo sentido que
el que se realiza en esta iniciativa, ha sido realizado mediante un proyecto similar
por el Senador Rubén Giustiniani en la Cámara de Senadores y el que fué
aprobada por la misma.
Es por todo ello, que solicitamos al
Poder Ejecutivo Nacional el estricto cumplimento del articulo 7 de la ley 23.548 de
Coparticipación Federal de Recursos Fiscales.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| FEIN, MONICA HAYDE | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| GEREZ, ELDA RAMONA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| CORTINA, ROY | CIUDAD de BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| AGUAD, OSCAR RAUL | CORDOBA | UCR |
| CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR | BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARRIOS, MIGUEL ANGEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| VIALE, LISANDRO ALFREDO | ENTRE RIOS | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |