El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1°: Deróganse los artículos 1º, 3º, 4º, 6º, 9º, 10º bis, 10º ter, 13º y 17º de la ley 24.146.

Artículo 2º: Deróganse los artículos 1º y 5º de la ley 23.967.

Artículo 3º: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

De acuerdo al texto constitucional, es una atribución exclusiva del Congreso de la Nación "disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional" (artículo 75, inciso 5º de la Constitución Nacional). No obstante, en nuestro sistema jurídico coexisten diversas normas jurídicas que regulan sistemas de información de los bienes inmuebles de propiedad del Estado Nacional y que además, autorizan la enajenación de dichas propiedades en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional. De estas normas, resultan preocupantes aquéllas que le otorgan facultades al Poder Ejecutivo Nacional para transferir el dominio de inmuebles de propiedad del Estado Nacional a título gratuito a otras personas jurídicas públicas o a entidades privadas.

El primer antecedente lo constituye la ley 23.967 denominada "Ley de Tierras Fiscales", que fue sancionada y promulgada en 1991. Su artículo 1º expresa lo siguiente: "[l]as tierras propiedad del Estado Nacional, sus empresas y entes descentralizados o de otro ente donde el Estado nacional tenga participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias, ocupadas por viviendas permanentes o vacantes aptas para el desarrollo de planes sociales de tierra y de vivienda que no sean necesarias, para el cumplimiento de su función o gestión, serán transferidas a los Estados provinciales y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, para su posterior venta a los actuales ocupantes o incorporación a los planes provinciales de vivienda social, para familias de recursos insuficientes." (la cursiva corresponde al texto observado por el artículo 1º del decreto de promulgación 1717/91).

En las cláusulas siguientes, la norma regula el procedimiento de selección de los inmuebles a transferirse y la coordinación entre las jurisdicciones beneficiarias y el Poder Ejecutivo Nacional a efectos de concretar la transferencia (cf. artículos 2º a 5º). En forma expresa la ley menciona que la facultad de disposición corresponde al Poder Ejecutivo Nacional, ya que al pautar los requisitos de las transferencias enuncia lo siguiente "[l]os convenios a realizar entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada uno de los Estados provinciales o la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" (cf. artículo 5º).

Además, el artículo 6º preveía una intervención institucional específica del Congreso Nacional en este sistema, puesto que disponía la creación de una comisión bicameral con la misión de construir y ejercer la coordinación entre el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional y los Estados Provinciales para dar cumplimiento a las disposiciones de la ley. Los actos y resultados del proceso de transferencias debían ser informados por la comisión bicameral a los respectivos cuerpos legislativos. Sin embargo, esta cláusula fue vetada por el Poder Ejecutivo en su acto de promulgación (artículo 3º del decreto de promulgación 1717/91).

Por otras parte, en el marco de emergencia pública declarada en la década de los noventa, se sancionó la ley 24.146 (en el año 1992), que profundizó el sistema de transferencias creado por la ley comentada en los párrafos precedentes. En este caso, la norma dejó claramente establecido la gratuidad de las transferencias, ya que el artículo 1º prescribe los siguiente: "[e]l Poder Ejecutivo Nacional deberá disponer la transferencia a título gratuito a favor de provincias, municipios y comunas, de bienes inmuebles innecesarios para el cumplimiento de sus fines o gestión de la Administración Pública Nacional, sus empresas y entes descentralizados o de otro ente donde el Estado Nacional tenga participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias, en los términos previstos en el artículo 60 de la Ley 23.697, en los casos y con el alcance que se especifican en los artículos siguientes." Concordantemente, el artículo 4º expresa que "[l]os inmuebles innecesarios propiedad de los entes mencionados en el artículo 1 que con anterioridad al 30 de junio de 1992 estuvieren ocupados por las jurisdicciones provinciales, municipales o comunales con fines de utilidad pública, deberán ser transferidos gratuitamente a la jurisdicción solicitante, con destino al cumplimiento de los mismos fines." Asimismo, la ley prevé la posibilidad de que los inmuebles sean transferidos a particulares, dado que el artículo 6º menciona los siguiente: "[e]l Poder Ejecutivo Nacional podrá transferir a título gratuito los inmuebles mencionados en el artículo 1º a entidades de bien público sin fines de lucro que los estén ocupando, siempre y cuando los destinen a los mismos fines que establece el artículo 3º, a petición de la provincia, municipio o comuna respectivo."

En los primeros dos casos, la norma prescribe la obligación del Poder Ejecutivo Nacional de transferir el dominio de sus inmuebles a las jurisdicciones locales, todo ello, con carácter gratuito. En tanto, en el supuesto de que el beneficiario sea una entidad sin fines de lucro, la disposición a título gratuito de los inmuebles es facultativa para el Estado Nacional.

Además, la ley se encarga de definir el concepto de bienes inmuebles innecesarios para el cumplimiento de sus fines o gestión de la Administración Pública Nacional como aquellos que "no tuvieran utilización operativa para el cumplimiento de los fines específicos del ente titular del dominio"; y en el mismo artículo hace una declaración genérica para calificar de esa manera a todos los inmuebles de propiedad del Estado Nacional que cumplan con esas características (cf. artículo 17)

En relación con el alcance de las transferencias, el artículo 3º dispone que éstas solo pueden ser dispuestas con cargo a ser destinados los inmuebles por sus beneficiarios a determinados destinos y actividades, que se enumeran en la cláusula. Además, se prohíbe la cesión de los derechos sobre los inmuebles transferidos por el término de veinte años (cf. artículo 10 bis). Finalmente, menciona que la provincia, municipio o comuna al que se le transfiera gratuitamente uno o más inmuebles, deberá condonar la totalidad de la deuda que por impuestos, gravámenes, tasas, mejoras o contribuciones tuviere el ente propietario del inmueble que transfiere (cf. artículo 13).

El artículo 9º designa a la autoridad de aplicación de la ley y la faculta para otorgar tenencia precaria de los inmuebles cuya transferencia fuera solicitada en el marco de las disposiciones de la ley. Además, en el artículo 10º ter le atribuye funciones de control en relación con las contrataciones que las jurisdicciones beneficiarias realicen respecto de los inmuebles transferidos.

Como corolario, la dos leyes reseñadas crearon un sistema de transferencias de inmuebles de propiedad del Estado Nacional difuso y poco controlado, en el marco de un proceso de reformas estructurales tendientes al achicamiento del Estado y a la descentralización de sus funciones cardinales. Además, con esta ley el Congreso se desprendió de facultades que los constituyentes le asignaron con carácter exclusivo y se convalidó el arrogamiento de esas atribuciones por parte del Poder Ejecutivo Nacional. A tal punto se cercenó la participación institucional del Congreso que no tuvo éxito la tentativa de crear una comisión bicameral con la misión de coordinar la planificación y controlar la ejecución de las transferencias.

En la actualidad, el sistema descripto no está en desuso, al contrario, ha sido incorporado por la gestión gubernamental a través del PROGRAMA ARRAIGO, cuyas normas constitutivas mencionan el objeto de implementar de planes de acceso a la propiedad de la tierra y a los servicios básicos por parte de sectores vulnerables (Decreto 835/2004 y Resolución Ministerio de Desarrollo Social Resolución 3171/2004). De este modo, el programa está asociado y resulta interdependiente del sistema de transferencias de inmuebles creado en la década pasada, por lo tanto, posee las mimas falencias apuntadas en el párrafo anterior.

En el estadio actual de las sociedad argentina resulta esencial contar con un programa que contemple y promueva el acceso a la vivienda y a los servicios públicos básicos por parte de sectores vulnerables, así como también es necesario revisar permanentemente el destino fijado a los inmuebles del Estado Nacional y en su caso, destinarlo a finalidades de utilidad social. Sin embargo, es fundamental que el sistema de enajenaciones de estos inmuebles esté regulado, coordinado, ejecutado y controlado en forma sustentable, de modo de favorecer la transparencia y eficiencia de los programas que lo utilicen. Por otra parte, este sistema debe estar bajo la órbita del Honorable Congreso de la Nación, que es la autoridad constitucionalmente facultada para realizar enajenaciones y disponer el uso de los inmuebles de propiedad del Estado Nacional.

Por todo lo expuesto, se propone la derogación de los artículos citados de las leyes 23.967 y 24.146.