El Senado y Cámara de Diputados...

OFICINA DE PRESUPUESTO DEL CONGRESO DE LA NACIÓN

Objetivo.

Artículo 1º: Es objetivo de la presente ley, en cumplimientos de las atribuciones Constitucionales del Congreso de la Nación establecidas en el artículo 75 de la Constitución Nacional, instituir mecanismos que permitan efectuar un análisis y control del Presupuesto Nacional.

Objeto. Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación (OPCN).

Artículo 2º: Crease, en el ámbito del Congreso de la Nación, la oficina de Presupuesto del Congreso de la Nacional (OPCN). La OPCN, como organismo desconcentrado del Congreso de la Nación, tiene como objeto general brindar a los legisladores asesoramiento técnico, en el marco de la aprobación y control en el proceso presupuestario.

Competencia.

Artículo 3º: La OPCN tendrá, principalmente, las siguientes funciones:

a. Formular un análisis completo y detallado de todos los aspectos relativos al cálculo de recursos y presupuesto de gastos de la Administración Pública Nacional, así como de su ejecución.

b. Asistir a las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, de ambas cámaras, la Comisión Mixta Revisora de Cuentas de la Administración y a los legisladores interesados en materia de ejecución presupuestaria.

c. Efectuar estudios y análisis de proyectos de los legisladores, para informar acerca del impacto fiscal de los mismos.

d. Efectuar estudios sectoriales y proyectos de reformas sobre programas o jurisdicciones del presupuesto.

Remisión Presupuesto Nacional. Informes Trimestrales.

Artículo 4º: El Poder Ejecutivo Nacional dirigirá a la OPCN, en igual tiempo que al Congreso de la Nación, copia del Proyecto de ley del Presupuesto Nacional y Anexos, como así también copia autenticada de los informes trimestrales sobre la ejecución presupuestaria, contemplada en el artículo 2º de la ley 24.629 y, evacuará todos los informes, ya sean escritos u orales, que esta le solicitara.

Atribución.

Artículo 5º: La OPCN estará facultada para requerir del órgano ejecutivo los informes, ya sean escritos o verbales que requiera el cumplimiento de su objetivo, estando este obligado a proporcionarlos a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros o bien de los respectivos Ministerios. Los informes deben ser respondidos por funcionarios de jerarquía no menor a Subsecretario. Asimismo, podrá requerir informes a las Direcciones de Información Parlamentaria y de Referencia Legislativa del Congreso, los que serán evacuados con la máxima prioridad.

La OPCN también estará facultada para requerir la presencia de los funcionarios de cada jurisdicción encargados de la formulación o ejecución del presupuesto, a fin de brindar oralmente las explicaciones que fueran necesarias con relación al proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional o bien a la ejecución presupuestaria.

Autoridades. Designación.

Artículo 6º: Los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por resolución conjunta, designarán un Director y un Subdirector, con rango equivalente a Secretario y Prosecretario de Cámara, a propuesta de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras, quienes presidirán la OPCN. Los directores durarán 8 (ocho) años en sus funciones, siempre que observen buena conducta y mantengan un desempeño eficaz, y podrán ser reelegidos. Deberá tratarse de personas con títulos universitarios de grado y con antecedentes relevantes en finanzas públicas, auditoria, derecho presupuestario, administración financiera, contabilidad, administración pública, derecho público y administrativo, etc. Podrán ser removidos de sus cargos por inconducta o mal desempeño por el voto de los dos tercios de los miembros de cada una de las Cámaras.

Organización. Conformación y Funcionamiento.

Artículo 7º: La OPCN estará dividida por áreas que correspondan a los principales objetivos a cumplir en el desempeño de sus funciones, es por ello que, sin perjuicio de que se modifiquen o subdividan con posterioridad, las áreas básicas de la Oficina serán:

a. Análisis presupuestario (apoyo a las etapas de aprobación)

b. Análisis de ejecución presupuestaria (seguimiento)

c. Análisis tributario (cálculo de ingresos e impacto fiscal)

d. Análisis de políticas y programas (reforma del estado, seguimiento del déficit fiscal)

Artículo 8º: La OPCN estará conformada por analistas nombrados por concurso; y por el personal administrativo, de apoyo y equipamiento necesario para su función que ambas Cámaras proveerán para ponerla en funcionamiento. Los analistas serán seleccionados a través de concurso público abierto de oposición y antecedentes a cargo de un jurado de alto prestigio designado a tal efecto. Los analistas deberán ser profesionales universitarios con título de grado y de postgrado o acreditando trabajos de investigación y trayectoria académica acorde con la responsabilidad.

Articulo 9º: La OPCN deberá proporcionar informes y realizar trabajos a todo legislador que lo solicite sobre una base de estricta igualdad, debiendo dar cumplimiento de las solicitudes en el orden determinado únicamente por la fecha de aquellas. Exclusivamente se otorgará prioridad a las solicitudes formuladas por las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, de ambas cámaras, y Comisión Mixta Revisora de Cuentas de la Administración, o legisladores que las integren. También sujeta a disponibilidad podrá evacuar consultas y pedidos de informes de otras dependencias públicas.

A su vez, la OPCN, podrá elaborar informes en conjunto con la Oficina Nacional de Presupuesto, el Consejo Federal de transparencia fiscal, u otro organismo, con la finalidad establecida en la presente ley.

Articulo 10º: La OPCN esta facultada para realizar convenios de cooperación con entidades académicas, de investigación y ONG para el mejor cumplimiento de su cometido.

Artículo 11º: A todos los efectos administrativos y funcionales, la Oficina mantendrá su relación con las Cámaras a través de la Presidencia de Diputados. El presupuesto anual de gastos y recursos de la administración preverá las partidas necesarias para el funcionamiento de la Oficina De Presupuesto del Congreso de la Nación, mediante asignación especial dentro de la Jurisdicción Poder Legislativo. La Oficina puede recibir donaciones, crédito y soporte internacional para el mejor desarrollo de su actividad.

Artículo 12º: Todos los informes elaborados por la OPCN serán considerados de información pública y deberán ser incorporados a la página de la red Internet de la HCDN.

Artículo 13º: De forma

Señor presidente:

1. Introducción.

El presente proyecto de ley encuentra su basamento, en la necesidad de incorporar herramientas que permitan al HCN desempeñar su función especifica, de aprobación y control del Presupuesto Nacional, atribuciones expresamente señaladas en la Constitución Nacional. Contamos para su elaboración con importantes antecedentes parlamentarios, especialmente el Proyecto de ley de agosto de 2003, promoviendo la creación de una Oficina de Presupuesto del Congreso, elaborado por el Senador R. Baglini, firmado en conjunto por los Senadores Baglini, Lamberto, Pichetto y Maestro (confeccionado en base al que discutió la Asociación Argentina de Presupuesto), el que fue dictaminado unánimemente por la Comisión de Hacienda del Senado (Orden del día 540 del 16 de Septiembre) tras un análisis de profusa información y antecedentes distribuido a cada integrante de dicha Comisión. A su vez se tuvo en vista: Seminario de Apoyo a los Congresos Andinos (El rol del Congreso en el proceso Presupuestal-R. Baglini), Descripción de la oficina de Presupuesto Parlamentario (CBO- Seminario Costa Rica-2003), entre otros.

2. Constitución Nacional y Presupuesto. Facultades del Congreso (1) .

Como una primera apreciación y a los fines de explicitar las bases teóricas generales de esta materia, podemos afirmar lo siguiente: la participación de la comunidad, a través de sus representantes en este campo de acción, se fundamenta en pilares esenciales del sistema republicano de gobierno (adoptado expresamente por nuestra constitución en su articulo 1º): la división de poderes, el control de los actos públicos y la responsabilidad de los funcionarios.

Desde la Corte Suprema de Justicia se ha dicho que es de la "esencia misma del sistema económico constitucional que rige en la Nación y en todas las provincias que la forman y se halla consignado en disposiciones expresas de sus respectivas leyes fundamentales, que el poder de disponer de los dineros públicos reside en el departamento Legislativo del Gobierno aun cuando corresponda al Ejecutivo, por la naturaleza de sus funciones, hacer efectivas las disposiciones de aquel poder" (in re "Dellepiane c/Provincia de Tucumán", "Fallos", t 148, p 81).

En esta misma dirección y como proyecciones de los principios mas arriba apuntados se afirma que las potestades del Congreso en esta materia son indelegables en el marco del régimen democrático, ya que tienen los siguientes objetivos: poner coto al discrecionalismo del Ejecutivo, propender a la clara comprensión del presupuesto, facilitando el control de su contenido, procurándose al mismo tiempo efectivizar el federalismo.

En materia de presupuesto la reforma de 1994 ha introducido algunas modificaciones.

En primer lugar ha constitucionalizado la iniciativa o preparación por el Poder Ejecutivo del proyecto de ley presupuestaria. Articulo 100: Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde: Inciso 6.- Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.

El artículo 26 de la ley 24.156, prevé que el proyecto de ley de presupuesto general elaborado por el Poder Ejecutivo, debe ser presentado por este a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior al respectivo ejercicio financiero. Se presenta ante la Cámara de Diputados, siguiendo la tradición, sobre la base de una de las competencias privativas de ésta, cual es la de ser cámara iniciadora en las leyes sobre contribuciones. Bidart Campos plantea que el presupuesto puede iniciarse en cualquiera de las cámaras, en cuanto no debe contener disposiciones tributarias.

En el articulo 75 inciso 8 de la Constitución se hace expresa referencia a las facultades del congreso respecto del presupuesto: "Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

Articulo 75, Inciso 2, tercer párrafo. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

El nuevo inciso 8 del artículo 75, remite al inciso 2. Esto significa que en la distribución de los recursos coparticipables deben contemplarse la competencia, servicios y funciones de cada jurisdicción, observando criterios objetivos de reparto.

Se añade la alusión al programa general de gobierno y al plan de inversiones publicas. Respecto a estas últimas hay que considerar las pautas indicadas en el inc. 19 del articulo 75 párrafo 2, sin dejar de lado los párrafos 1 y 3. Articulo 75, inciso 19.- Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.

Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

Otra modificación, aunque de menor importancia, constituye la aclaración de que el presupuesto no se limita a los gastos, sino que también incluye el cálculo de los recursos.

El articulo 75 inciso 8 atribuye al congreso la facultad de aprobar o desechar la cuenta de inversión. Se trata del control de presupuesto ejecutado, que parte de la doctrina del control "póstumo" que no debe confundirse con el control durante la "ejecución".

Si se rechaza una cuenta de inversión por ley, el ejecutivo podría vetarla y así se desvirtúa y cancela el control parlamentario que la constitución exige. El ejercicio de esta competencia no es potestativa, sino obligatoria para el congreso.

Esta disposición, de trascendente moral republicana, no se cumple casi nunca. El Congreso no revisa la cuenta de inversión, y cuando la aprueba, lo hace globalmente con los ejercicios vencidos de - a veces- hasta una década.

El artículo 95 de la ley 24.156 establece que la cuenta de inversión debe ser presentada por el Poder Ejecutivo antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponda, con una serie de recaudos que el mismo articulo establece.

Bidart Campos hace el siguiente análisis que nos parece importante transcribir: "En la preparación del proyecto por parte del ejecutivo; cuando el congreso dicta la ley respectiva y cuando se analiza la cuenta de inversión, debe imperativamente tomarse en consideración las prioridades que implícitamente surgen del contexto integral de la constitución, para lo cual es imprescindible acudir a su sistema axiológico, que ahora no solo se extrae de la parte dogmática de los Art. 1 a 43, sino que se extiende a la parte orgánica. En este sentido el Art. 75 condensa- aunque no exclusivamente- una nutrida constelación de principios, valores y derechos (ejemplo los incisos 18 y 19 que incorporan las llamadas "cláusulas de progreso")

Esta afirmación no es una simple orientación o consejo. La ley de presupuesto no es una super ley que a su puro arbitrio y discrecionalidad pueda prever los ingresos y gastos, y las prioridades de éstos sin remisión a las pautas obligatoria que, también para el presupuesto surgen de la constitución".

El Doctor Padilla señala: "Es norma casi universal que el control del gasto público se encuentre en última instancia a cargo del Parlamento, cuyas obligaciones en este campo no terminan con la aprobación de la ley de presupuesto sino con la verificación acerca de cómo se cumplieron sus disposiciones".

Es, principalmente, en el ámbito del control público donde hay que encuadrar las competencias constitucionales del congreso respecto del presupuesto. Este control debe hacerse, como nos dice Bidart Campos, a la luz de los principios que informan a la constitución y que podemos extraer tanto de su parte dogmática como orgánica.

Esta este análisis nos da una primera aproximación de la necesidad de la creación de la OPCN.

3. Experiencias Internacionales (2)

La transparencia en el manejo de los recursos públicos es un creciente requerimiento de las modernas democracias. En esa línea, mejorar la forma en que se presupuestan, votan y controlan el uso de los recursos es un rol esencial del congreso.

Mejorar la capacidad técnica en los diferentes Congresos fue el fundamento de la creación de las Oficinas de Presupuesto.

Uno de los antecedentes más importantes entorno a la creación de oficinas dentro del congreso, dedicadas específicamente al presupuesto, la encontramos en EEUU. En el año 1974 un conflicto presupuestario entre los poderes legislativo y ejecutivo alcanzó, ya que el congreso pretendía cambios importantes para contrarrestar la creciente influencia del Presidente. Hasta ese momento el Presidente poseía la responsabilidad total sobre el planeamiento presupuestario mientras que el Congreso carecía de cualquier capacidad institucional para establecer y hacer cumplir las prioridades presupuestarias, coordinar acciones sobre el gasto y la legislación sobre ingresos, o desarrollar información presupuestaria y económica independientemente del poder ejecutivo. Los Miembros del Congreso objetaron al entonces Presidente Richard Nixon el uso de las "confiscaciones" (retención de fondos asignados), procedimiento mediante el cual pretendía obstaculizar las intenciones del Congreso de financiar programas que eran incompatibles con sus políticas. Muchos Miembros también se irritaban ante el control de la información presupuestaria por parte del poder ejecutivo y cuestionaban la objetividad de las evaluaciones económicas preparadas por personas designadas por el gobierno. La disputa condujo a la promulgación de la Ley de Control de Confiscación y Presupuesto Parlamentario de 1974 ("Congressional Budget and Impoundment Control Act") que fue convertida en ley por el Presidente Nixon el 12 de julio de 1974. Con la Ley de Presupuesto Parlamentario de 1974 se creó instituciones legislativas para implementar el nuevo proceso de presupuesto parlamentario: las Comisiones de Presupuesto de la Cámara de Diputados y de Senadores, cuya misión es controlar la ejecución del proceso de presupuesto; y la Oficina de Presupuesto Parlamentario (CBO), aplicada a proporcionar a las comisiones de presupuesto y al Congreso una fuente neutral e independiente de información presupuestaria y económica.

La responsabilidad principal de la Congressional Budget Office (CBO) bajo la Ley de Presupuesto es ayudar a las comisiones de presupuesto en los asuntos que están bajo su jurisdicción -principalmente el acuerdo sobre el presupuesto parlamentario y su ejecución.

Las funciones esenciales de la CBO son, entre otras: prepara un informe sobre el presupuesto y las perspectivas económicas que cubren su horizonte de planificación; realizar proyecciones y pronósticos económicos; estima el impacto presupuestario de las propuestas del Presidente utilizando técnicas estimativas y supuestos económicos de la CBO; una estimación de costos para cada proyecto de ley aprobado por la comisión parlamentaria correspondiente; vigilar toda la legislación sobre gastos e ingresos considerada para cada año de modo que el Congreso pueda saber si está actuando dentro de los niveles fijados por el acuerdo para el presupuesto; presenta periódicamente un volumen de referencia donde se discuten opciones para el presupuesto; emite un análisis de los totales de ingresos y gastos federales para el mes anterior, el mes en curso, y el año fiscal a la fecha; cada enero, la CBO emite un informe que muestra el monto total que el Congreso ha establecido en asignaciones para programas cuyas autorizaciones han vencido o están por vencer y detalla los programas específicos por comisión de jurisdicción; análisis de cuestiones específicas del programa y su marco político que afectan al presupuesto federal y a la economía.

Composición del personal y organización de la CBO se encuentra reglamentada en el El Título II de la Ley de Presupuesto Parlamentario de 1974. El Presidente de la Cámara de Diputados y el del Senado designan en forma conjunta al Director de la CBO, luego de considerar las recomendaciones de las dos comisiones de presupuesto. La duración en el cargo es de cuatro años, sin límite para el número de períodos en que un Director se puede desempeñar. Sin embargo, cualquiera de las Cámaras del Congreso puede remover al Director por resolución.

Al vencimiento del cargo, la persona que se desempeña como Director puede continuar en el cargo hasta la designación de un sucesor.

El Director designa a todo el personal de la CBO, incluyendo al Subdirector. Todas las designaciones están basadas exclusivamente en la competencia profesional, sin considerar la afiliación política. Las remuneraciones del Director y del Subdirector son fijadas por ley a niveles que están atados al promedio de compensación anual de los funcionarios de las Cámaras de Diputados y de Senadores. El Director determina la remuneración del resto del personal.

De los gastos totales de la CBO, la proporción mayor es la que se asigna al personal. El organismo emplea en la actualidad a alrededor de 600 personas.

La CBO está compuesta principalmente por economistas y analistas de política pública. Alrededor del 70% de su personal profesional posee títulos avanzados en economía o en política pública. En cuanto al sueldo y los beneficios de empleo, todo el personal es tratado como los empleados de la Cámara de Diputados.

Los informes y publicaciones de la CBO se encuentran en su sitio Web: www.cbo.gov. El organismo proporciona copias de sus publicaciones a los Miembros del Congreso, y su Oficina de Publicaciones puede suministrar copias a los miembros del público sin cargo.

También Poseen oficinas de análisis de presupuesto con similares funciones y atribuciones a la CBO: México (Centro de Estudios de las finanzas Públicas), Venezuela (oficina de Asesoría Económico Financiera), Perú (Centro de investigación Parlamentaria) y Brasil (Consultaría de control y fiscalización del presupuesto)

4. Del Proyecto en Particular (3) .

La función de la OPCN es la de proporcionar al Congreso los análisis independientes, oportunos e imparciales necesarios para las decisiones de carácter económico y presupuestario, y la información y los cálculos requeridos para el proceso presupuestario del Congreso.

Dicha Oficina de carácter netamente técnico, estará conformada por profesionales encargados de realizar informes según las solicitudes que surjan de los miembros de las diferentes comisiones del Congreso. En lo particular tendrá por misión asistir a las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras en el tratamiento de la Ley Anual de Presupuesto; cooperar en lo atinente a ejecución presupuestaria con la Mixta Revisora de Cuentas y evacuar consultas a los legisladores en general.

Las actividades a las cuales se aplicará la Oficina serán las siguientes:

1. Elaborar un informe sobre los niveles de ejecución presupuestaria correspondiente al año en curso.

2. Elaborar un informe sobre el presupuesto enviado para su tratamiento.

3. Realizar estudios específicos sobre impacto económico de determinada propuesta legislativa.

4. Realizar informes sectoriales sobre áreas de interés de los legisladores.

5. Analizar y estudiar los compromisos de la ley de responsabilidad fiscal respecto del déficit fiscal comprometido.

La OPCN deberá cumplir un papel permanente con un alto nivel técnico e independencia, estabilidad y flexibilidad para facilitar un mejor tratamiento del presupuesto con una visión político técnica que cubra el amplio espectro partidario del Congreso. Para ello hemos estructurado su conformación a través de un Director y Subdirector nombrados por los dos presidentes de las Cámaras de acuerdo con las recomendaciones de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de las mismas. El Director tendría una duración de ocho años en el cargo, sin límite respecto del número de años que podría llegar a durar su desempeño. Cualquiera de las dos Cámaras del Congreso puede remover el Director mediante una resolución.

Durante la ausencia o incapacidad del Director, o mientras el cargo esté vacante se desempeñará el Subdirector. El Director nombra al equipo incluido el Subdirector con base en la competencia profesional, sin tener en cuenta la filiación política. Para los efectos de rango, emolumentos y relación funcional, se vinculan a través de la Cámara de Diputados.

La asignación presupuestaria anual de la OPCN limita el personal que puede emplear el organismo. La asignación anual autorizará la cantidad de cargos y su categoría escalafonaria. Los profesionales deberán ser preferentemente economistas, contadores, abogados, expertos en política social, etc. con títulos de postgrado.

El personal estará estructurado según las actividades del organismo. Se proponen cuatro áreas de trabajo:

1. Análisis Presupuestario

2. Análisis de Políticas y Programas

3. Análisis Macroeconómico

4. Análisis Tributario

La OPCN podrá formar un Grupo de Asesores Económicos donde participarán profesores universitarios, investigadores, y consultores económicos reconocidos con carácter ad honoren. Dicho Grupo será convocado para intercambiar opiniones y realizar recomendaciones sobre determinados temas o legislación sujeta a tratamiento en las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, Economía, etc. Sus opiniones no tendrán el carácter de vinculantes para los legisladores. A su vez elaborará, coordinadamente con la Oficina de presupuesto y el consejo federal de transparencia fiscal, informes y estudios para una mejor comprensión del presupuesto nacional.

Asimismo, podrá convenir con Universidades, institutos y ong para el mejor cumplimiento de las tareas a su cargo; y recibir donaciones y crédito internacional para el mejor desarrollo de sus tareas. Especialmente creemos que la OPCN deberá coordinar en conjunto con las oficinas del Ministerio de Economía de la Nación (oficina de presupuesto y Consejo de transparencia fiscal) trabajos que permitan obtener informes acabados entorno al presupuesto Nacional. A su vez encontramos oportuno que los informes elaborados por la OPCN se encuentren a disposición de la ciudadanía, propio de la transparencia en que debe actuar el Congreso de la Nación.

Por lo expuesto, solicitamos la aprobación del adjunto proyecto de ley.