El Senado y Cámara de Diputados...

MODIFICACIÓN DE LA LEY 22.351

Artículo 1.- Modifíquese el artículo 23 Inciso N de la Ley 22.351, el que quedará redactado de la siguiente manera:

" n) Resolver: la adquisición de bienes; la venta o permuta de inmuebles de su patrimonio propio; la venta de tierras en las Reservas Nacionales, previa desafectación, para ser destinadas a sistemas de asentamientos humanos o a actividades de servicio turístico, hasta un CINCO POR CIENTO (5%) de la superficie de cada reserva; y la venta de inmuebles del dominio privado del Estado afectados a su servicio. En todos los casos tendrán facultades para fijar condiciones, la base de la venta y percibir el precio, con intervención del Poder Legislativo Nacional."

Artículo 2.- De forma.

Señor presidente:

El presente proyecto reproduce el expediente Nº 6162-D-2010, cuya autoría corresponde a la Diputada Nacional Susana García (MC), sin tratamiento en la Cámara de Diputados.

Este proyecto tiene como fin cumplir con lo establecido en el Art. 76 de nuestra Constitución Nacional, así como también lo pautado en la Cláusula Octava.

A lo largo de nuestra historia institucional -y particularmente durante el siglo XX- se presentaron situaciones en las cuales el Congreso, por medio de la aprobación de leyes en sentido formal, delegaba al Poder Ejecutivo el dictado de normas relativas a materias que, conforme a nuestra Constitución, son exclusivas del Poder Legislativo. La omisión de una cláusula constitucional o normativa que se refiriera expresamente a este tipo de situaciones jurídicas motivó la intervención y pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a raíz de los conflictos suscitados en torno a las normas dictadas por el PEN en ejercicio de las facultadas delegadas.

Finalmente, en el año 1994, luego de un intenso debate acerca de la facultad del Poder Legislativo de delegar facultades que le son propias al Poder Ejecutivo, se arribó a la incorporación del Art 76 y del Art. 99 inc. 3, los que deben ser interpretados armónicamente en conjunción con toda la Constitución Nacional.

El actual Art. 76 de la CN sostiene que:" Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.".

Por otra parte, el Art. 99 inc 3, en relación a las atribuciones de la Presidencia de la Nación, afirma que: "3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar.

El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso."

A la luz de estas disposiciones, la Diputada Alicia Terada, miembro de la Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional - Ley 26.519 -, en su ampliación de fundamentos sostiene que: "(...)se advierte que una sola es la función que pertenece a ambos poderes, pero que cada uno debe ejercerla dentro del ámbito de su competencia y en las correspondientes etapas. Esto quiere decir que ninguno de ellos puede delegar, menos renunciar, a ejercer la etapa correspondiente a su competencia dentro de la mencionada función, so pena de romper el equilibrio de nuestro sistema Republicano de gobierno."

La reforma constitucional introdujo un principio general prohibitivo, se establece como regla general la prohibición de delegación al Poder Ejecutivo sobre materias que constituyen la zona de reserva legal que le corresponde al Poder Legislativo.

A este Art. 76, los constituyentes le adicionaron la Cláusula Octava, la cual afirma que "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley", es decir que se "determinó la sanción de caducidad por imperio constitucional de todas las Leyes delegantes y delegadas a los cinco años, salvo que Ley por Ley el Congreso ratificara adecuándola al Artículo 76." (1) .

Esto significó que toda ley que delegara facultades propias del Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo, sancionada posteriormente a la Reforma Constitucional de 1994, debe cumplir con determinadas condiciones para su validez y legitimidad.

Por otra parte, se debía resolver acerca del accionar respecto de la normativa delegante sancionada previa Reforma Constitucional. El debate giró en torno a la falta de claridad respecto si la norma abarca la legislación delegada solamente o si también se incluye a la delegante. Independientemente de este debate, lo cierto es que la Cláusula estableció un plazo de caducidad de 5 años.

En el año 1999, el Congreso tomo conciencia que varias leyes caducarían y ante la falta de tiempo y estudio, se decidió sancionar la Ley 25.148 que en su Art. 3 dispuso: "Apruébase la totalidad de la legislación delegada, dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994"

Ante el vencimiento del plazo de tres años por el que había sido dictado la Ley 25.148 y sin resolver la cuestión de fondo, el Congreso determinó establecer otra prórroga por medio de la Ley 25.645, también sin saldar la problemática.

Una vez vencido el plazo establecido por la normativa 25.645, se sancionó la Ley 25.918, luego la 26.135 del año 2006 y, finalmente, el 24 de Agosto de 2009, la Ley 26.519.

El Art. 1 de la Ley 26.519 estableció: "Sin perjuicio de la facultad derogatoria del Poder Legislativo nacional, ratificase en el Poder Ejecutivo nacional, a partir del 24 de agosto de 2009, por el plazo de un (1) año, y con arreglo a las bases oportunamente fijadas por el Poder Legislativo nacional, la totalidad de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de emergencia pública emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento, el titular del Poder Ejecutivo nacional y el Jefe de Gabinete de Ministros ejercerán exclusivamente las facultades delegadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 100, incisos 4 y 12, de la Constitución Nacional y la Ley 26.122. En cada caso, deberá citarse la norma jurídica en la cual se enmarca la delegación legislativa, determinando número de ley y artículo."

Aquí surgió la duda acerca de qué ocurre con aquellas leyes previas a la Reforma Constitucional que no cumplen con os requisitos expuestos en el citado Art. La respuesta se basa en la lectura de la Cláusula Octava, es decir la normativa ha caducado. En este sentido, sostiene la Diputada Alicia Terada: "La respuesta la da la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional, que establece: La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley.

Es decir que conforme la ley 26.519, las normas que deleguen facultades legislativas en el Poder Ejecutivo Nacional y que no cumplan con los requisitos establecidos en el art. 1 de dicha Ley para estar incluidas en la ratificación, ya han caducado."

En el caso particular de la Ley 22.351 de Parque Nacionales, en su Capitulo IV donde fija las funciones del directorio respecto de la administración de los mismos; su artículo 23 inciso N dispone que el directorio tendrá dentro de sus atribuciones la de resolver: la adquisición de bienes; la venta o permuta de inmuebles de su patrimonio propio; la venta de tierras en las Reservas Nacionales, previa desafectación, para ser destinadas a sistemas de asentamientos humanos o a actividades de servicio turístico, hasta un CINCO POR CIENTO (5%) de la superficie de cada reserva; y previa autorización del PODER EJECUTIVO NACIONAL ampliar hasta un máximo del DIEZ POR CIENTO (10%) el porcentaje citado anteriormente, y la venta de inmuebles del dominio privado del Estado afectados a su servicio. En todos los casos tendrán facultades para fijar condiciones, la base de la venta y percibir el precio.

Tal cual surge del texto vigente la facultad dada al Ejecutivo Nacional respecto de ampliar en un diez por ciento la superficie de cada reserva para ser afectada a asentimientos humanos o a actividades de servicios turísticos constituye una delegación legislativa contraria al orden constitucional, considerando que carece de características reglamentarias y no se adecua a lo establecido en el artículo 76 de la Constitución Nacional.

Cabe destacar, en primer término, que la materia objeto de delegación es de evidente naturaleza legislativa, puesto que conforme lo dispuesto por el artículo 75 inciso 5 de la CN, corresponde al Poder Legislativo disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional. En segundo lugar, dado que la norma delegante que opera en este caso fue sancionada con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, constituye delegación preexistente y se encuentra sujeta al plazo de caducidad establecido en la cláusula transitoria octava, cuya última prórroga fuera aprobada por la ley 26.519 con límite final en la fecha 24 de agosto de 2010.

En este contexto, consideramos que la norma delegante no es susceptible de ratificación en los términos del régimen constitucional actual. La legislación plausible de delegación debe corresponderse con materia de emergencia pública o bien materia determinada de administración a los efectos de ser susceptible de delegación.

Es por los motivos expuestos que solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente proyecto.

(1) Ampliación de fundamentos de la Diputada Alicia Terada, miembro de la Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional - Ley 26.519 -.