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PROYECTO DE TP


Expediente 1914-D-2009
Sumario: CREACION DEL PROGRAMA INGRESO UNIVERSAL A LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA. MODIFICACIONES A LA LEY 20628 DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS.
Fecha: 23/04/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 34
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia
Artículo 1º: Creación y objetivo. Crease el Programa Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia, con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades y capacidades de todos/as los/as niños/as y los/as adolescentes menores de dieciocho (18) años de edad, residentes en el país, a través de una transferencia de ingresos monetarios directos del Estado, denominada Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia.
Artículo 2º: Creación del FIUNA. A los efectos de la financiación del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia establecido en el Artículo 1, se creará el Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA) el cual operará de acuerdo a lo establecido en la presente ley.
Artículo 3º: Concepto. El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia consiste en una prestación mensual de naturaleza económica, no sujeta a gravámenes, intransferible e inembargable, que no otorga derecho a recibir una prestación anual complementaria, y dirigida a promover el acceso a la salud y hacer frente a los gastos básicos de subsistencia y educación.
Artículo 4º: Destinatarios/as. Dicha prestación mensual está destinada a todos/as los/as niños/as y los/las adolescentes, residentes en el país, desde su nacimiento hasta cumplir los dieciocho (18) años de edad. También serán Destinatarias de la misma aquellas mujeres embarazadas, sin limitante de edad alguno, residentes en el país, que acrediten su estado de gravidez mediante certificado médico expedido por el sistema de salud público.
Artículo 5º: Responsable. Ante el Programa será Responsable de los/as Destinatarios/as la madre, siempre que conviva con él y no medie disposición legal o resolución judicial en contrario; en su defecto, el padre, siempre que cumpla idénticos recaudos que los previstos para la madre; o el/la tutor/a, si el/la destinataria estuviere bajo el régimen de tutela.
En caso que el/la Destinatario/a no conviviere con su madre, padre o tutor/a, será su Responsable ante el Programa quien probare fehacientemente la convivencia a través de una declaración jurada practicada por ante la autoridad policial que corresponda según su domicilio avalada por el testimonio de dos personas o un informe elaborado por un/a trabajador/a social dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación o su equivalente a nivel provincial o local.
La persona designada como Responsable percibirá la prestación aludida en el art. 3 y tendrá bajo su responsabilidad el cumplimiento de las condiciones previstas en los arts. 8 y 9, y la efectiva utilización de la prestación en beneficio de los/as Destinatarios/as.
Artículo 6º: Respecto de otras políticas sociales. La percepción del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia no implicará ningún tipo de incompatibilidad con respecto a las políticas sociales existentes y a instrumentarse.
Artículo 7º: Requisitos para el cobro. La persona Responsable estará a cargo de garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en los artículos 8 y 9 de la presente ley.
Artículo 8º: Condiciones de Salud. La persona Responsable deberá garantizar los controles periódicos para su persona y/o para los/as Destinatarios/as que se establecen a continuación:
a) Controles bimestrales de embarazo.
b) Controles mensuales de crecimiento y desarrollo de niños y niñas desde su nacimiento hasta los seis (6) meses de edad.
c) Controles bimestrales de crecimiento y desarrollo de niños y niñas desde los seis (6) meses de edad hasta un (1) año de edad.
d) Controles trimestrales de crecimiento y desarrollo de niños y niñas entre un (1) año y dos (2) años de edad.
e) Controles semestrales de crecimiento y desarrollo de niños y niñas entre dos (2) años y cinco (5) años de edad.
f) Controles anuales de crecimiento y desarrollo de niños, niñas y adolescentes desde los cinco (5) años hasta los dieciocho (18) años de edad.
g) Vacunación obligatoria.
Artículo 9º: Condiciones de Educación. La persona Responsable deberá garantizar las siguientes condiciones:
a) Procurar que los/as niños/as de entre tres (3) y cuatro (4) años de edad asistan al jardín de infantes.
b) La inscripción en instituciones educativas de todos/as los/as menores de entre cinco (5) y dieciocho (18) años edad.
c) Asistencia y permanencia de los niños y las niñas de entre cinco (5) y dieciocho (18) años de edad, en el sistema de educación formal.
Artículo 10º: Autoridad de aplicación. El Ministerio de Desarrollo Social será la autoridad encargada de la administración del Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA) y del pago del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia.
El Ministerio de Desarrollo Social creará y administrará un registro único de Destinatarios/as y Responsables. El mismo podrá ser consultado a través de la página web oficial del Ministerio de Desarrollo Social.
Artículo 11º: Descentralización operativa. El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia se implementará en todo el territorio nacional. A tal efecto, el Ministerio de Desarrollo Social invitará a las Provincias y Municipios de todo el país a la firma de Convenios, que proveerán los instrumentos necesarios para la descentralización operativa, de manera de mejorar la cobertura y el contralor de las contraprestaciones establecidas en la presente ley.
Artículo 12º: Contralor. El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia y la administración del Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA) estarán sujetos al contralor que se llevará a cabo mediante la conformación de Consejos Sociales integrados por representantes del gobierno nacional, de los gobiernos provinciales, municipales, comunales y de las organizaciones de la sociedad civil de apoyo técnico al sector.
Artículo 13º: Evaluación. El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia y la administración del Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA) estarán sujetos a mecanismos de evaluación y monitoreo en forma permanente, para permitir medir los resultados, alcances e impactos y conocer la necesidades de correcciones u adecuaciones, siempre en función de la mejor eficiencia y equidad de los recursos asignados, y garantizándose la posibilidad de que tanto las personas Destinatarias como sus Responsables sean oídas.
A tal efecto crease la Comisión Nacional de Evaluación del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (CNEIUNA), que estará integrada por la autoridad de aplicación, expertos independientes y trabajadores/as sociales, en los términos que fije la reglamentación.
Artículo 14º: Vías recursivas. Contra las resoluciones administrativas de concesión, denegación, modificación, suspensión o extinción del derecho al Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia, se podrán interponer todos los recursos administrativos y jurisdiccionales previstos en la legislación vigente.
Artículo 15º: Financiamiento. El Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA) creado en el Artículo 2, se financia con:
a) El DIEZ POR CIENTO (10%) del total de contribuciones patronales y aportes personales, realizados al S.I.P.A. creado por la Ley 26.425.
b) El DOCE POR CIENTO (12%) de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias, Ley Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias.
c) Los recursos que anualmente fije el Congreso de la Nación en el Presupuesto General de la Nación.
Artículo 16º: Reasignaciones. Reasignanse al Programa Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia y al Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA), según corresponda, las partidas presupuestarias, el personal, las instalaciones y los elementos de trabajo correspondientes a: 1º) Programa Familias por la Inclusión Social creado por la Resolución Nº 825/05 del Ministerio de Desarrollo Social; 2º) Prestaciones Asignación por hijo, Asignación prenatal y Asignación por ayuda escolar anual para la educación inicial, general básica y polimodal, establecidas en la Ley Nº 24.714, las cuales quedarán derogadas.
Artículo 17º: Deróganse los incisos h), j), k), l) y w) del Artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias.
Artículo 18º: Sustitúyase el inciso b) del Artículo 23 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias, por el siguiente:
"b) en concepto de cargas de familia, siempre que las personas que se indican sean residentes en el país, estén a cargo de el/la contribuyente y no tengan en el año entradas netas superiores a NUEVE MIL PESOS ($9.000), cualquiera sea su origen y estén o no sujetas al impuesto:
1. DIEZ MIL PESOS ($10.000) anuales por esposo/a, conviviente/cohabitante/concubino/a; persona con la que conviviera en una relación estable homóloga al matrimonio.
2. CINCO MIL PESOS ($5.000) anuales por cada persona incapacitado/a para el trabajo.
3. TRES MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS ($3.750) anuales por cada por cada adulto/a mayor a su cargo".
Artículo 19º: Sustitúyase el Artículo 104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias, por el siguiente:
"Artículo 104 - El producido del impuesto de esta ley, se destinará:
a) El DIECIOCHO POR CIENTO (18 %) al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), para ser destinado a la atención de las Obligaciones Previsionales Nacionales.
b) El DOCE POR CIENTO (12 %) al financiamiento del Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA).
c) El SETENTA POR CIENTO (70 %) restante se distribuirá entre la Nación y el conjunto de las jurisdicciones provinciales conforme a las disposiciones de los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 23.548."
Artículo 20º: Monto y actualización. El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia consistirá en una prestación mensual de naturaleza económica cuyo valor mínimo será igual a la Canasta Básica Alimentaria (CBA) para el adulto equivalente estimada mensualmente por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
El Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer de aumentos porcentuales del valor real del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia, por sobre la Canasta Básica Alimentaria (CBA) para el adulto equivalente.
Artículo 21º: Forma de pago. El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia será acreditado dentro de los primeros CINCO (5) días hábiles de cada mes, en la tarjeta de débito Ingreso Universal, que proveerá el BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA. Dicha tarjeta será única por Responsable y no tendrá costo de emisión ni de mantenimiento.
Artículo 22º: Reintegro. Reintegrase a través del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el CINCUENTA POR CIENTO (50%) de lo recaudado en concepto de Impuesto al Valor Agregado, a partir de las operaciones de compra de alimentos y útiles escolares realizadas con la tarjeta de débito Ingreso Universal a los/las titulares de las mismas.
Dicho reintegro será determinado y acreditado mensualmente en la cuenta dentro de los CINCO (5) días hábiles siguientes a la finalización del mes calendario en el cual se hubieren realizado los pagos que motivan dicha retribución.
La acreditación se efectuará en la misma moneda que corresponda a la cuenta vinculada a la tarjeta de débito Ingreso Universal.
Artículo 23º: Inembargabilidad. Las prestaciones mensuales del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia, dado su doble carácter de alimentaria y de educativa, serán inembargables. No podrán ser afectados total o parcialmente a favor de terceras personas o transmisible por cualquier causa. No podrán ser objeto de compensación o descuento, y será absolutamente nulo todo acto privado que implique privar o restringir el derecho a la prestación.
Artículo 24º: Facultase al P.E.N. a realizar las adecuaciones presupuestarias necesarias a los fines de asegurar el cumplimiento efectivo de la presente ley.
Artículo 25º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


Nuestro país ha emprendido ya hace varias décadas un camino que lo ha convertido en una de las naciones más desiguales del mundo. Esta tendencia no ha sido revertida ni aún luego de 6 años de altos niveles de crecimiento económico a tasas denominadas "chinas". Es por ello que consideramos que es necesario cambiar el patrón distributivo de una sociedad en la que más de 10 millones de personas viven en situación de pobreza y casi 4,5 millones en situaciones de indigencia.
La importancia del presente proyecto se pone de manifiesto cuando observamos que el 63% de esas personas pobres tienen menos de 18 años (6,3 millones) y que el 68% de las personas en situación de indigencia (3,1 millones) son menores de 18 años.
Para ponerlo en marco, pensemos que en la Argentina hay 13,3 millones de personas menores de 18 años, y de ellas, el 47% son pobres y el 23% son indigentes.
Es por ello que consideramos indispensable comenzar un nuevo camino tendiente a cambiar el patrón distributivo.
Mediante este proyecto de ley, ponemos a consideración la posibilidad de implementar un Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia, el cual debe ser interpretado como un nuevo paso en un camino congruente con otras diversas iniciativas que hemos impulsado desde el Socialismo.
Un necesario cambio de paradigma
James K. Galbraith, hijo del brillante John K. Galbraith, director del Proyecto Desigualdad en la Universidad de Texas-Austin y uno de los primeros en prever la actual crisis económica en 2004, afirmó recientemente que "lidiar con la pobreza, en realidad, es la forma, más eficaz de lidiar con la crisis económica, mucho más eficaz que la estrategia de dar dinero a los bancos o a las grandes empresas. Es así como se restauran los flujos de renta, de capital, y la capacidad de tomar crédito de la población y del sistema como un todo" (1) .
Para ello creemos que es una condición sine qua non abandonar algunas estructuras persistentes de razonamiento que dificultan el avanzar hacia soluciones reales y que, complementariamente, tienen una alta difusión dentro de la sociedad. Entre ellas Bernardo Kliksberg (2) remarca:
a) Proyectar la solución "para adelante":
Según este acercamiento, sólo hay que esperar que el crecimiento económico obtenido a partir de ciertas metas macroeconómicas se derrame automáticamente. "La evidencia empírica mundial rectifica este supuesto. El crecimiento aún obtenido "no se derrama automáticamente". Debe ir acompañado de otros cambios para que pueda llegar a las bases de la sociedad" (3) .
b) La confianza ciega en el mercado:
Frente a ello Lester Thurow afirma que "los mercados libres tienden a producir niveles de desigualdad en los ingresos que son políticamente incompatibles con el gobierno democrático" (4) .
c) El cuestionamiento de la "legitimidad" del gasto social:
"El gasto social es considerado mundialmente una inversión de alta reproductividad y con una relación insumo/producto potencial de elevada dimensión" (5) .
Planteo problematizador
En nuestro país, nos encontramos frente a una doble problemática:
I. La pobreza extrema convertida en un fenómeno de características estructurales frente al cual como sociedad no hemos encontrado la solución; una problemática que se hace cada día más profunda (6) .
Según un informe de la CTA, en Octubre de 2008 (es decir antes de que se reconozca la existencia de una crisis internacional) en nuestro país había alrededor de 10 millones de personas en situación de pobreza y 4,5 millones en situación de indigencia. Ante el reciente informe oficial elaborado por el INDEC, el cual indica que a fines de 2008 había 6,1 millones de personas en situación de pobreza (15,3%) y 1,6 millones de personas en situación de indigencia (4,4%), no se hicieron esperar las respuestas.
La consultora Equis estimó que la pobreza afectaba a alrededor del 25% de la población (9,6 millones de personas), la consultora SEL estimó el nivel de pobreza en un 32% (14 millones de personas) y la indigencia en un 10% (4 millones de personas), para la CTA la pobreza afecta al 28,9% (12 millones de personas) y la indigencia al 12,2% (5 millones de personas). Frente al 15,3% oficial de pobreza, las estimaciones privadas van desde un 25% a un 32%, y frente al 4,4% oficial de indigencia, entre un 10% y 12,2%.
Para ser más gráficos, y más allá de las manipulaciones estadísticas, por lo menos uno/a de cada cuatro argentinos/as es pobre, y uno/a de cada diez es indigente, y por lo tanto sufren totales privaciones para el ejercicio efectivo de sus derechos.
II. Complementariamente, encontramos su correlato en un modelo económico y social que no logra revertir la herencia de creciente desigualdad, sino que tiende a profundizarla.
Esta problemática que compartimos con toda América Latina (la región más desigual del mundo), "se ha mantenido más o menos inalterada en ciclos de expansión o recesión, con gobiernos democráticos y militares, de izquierda o derecha" (7) .
Es así que en nuestro país, si bien hubo una leve mejoría en los niveles de desigualdad (medidos a través del Coeficiente de Gini), hacia 2008 los estudios privados muestran como, a partir del proceso inflacionario, los niveles de desigualdad económica han vuelto a crecer.
"Argentina es el reiterado ejemplo del desastre capitalista en su fase neoliberal. Luego de haber sido durante la mayor parte del siglo pasado el país más igualitario de la región, pasó a ser uno de los más desiguales" (8) .
Si analizamos otro indicador de la desigualdad, la brecha/relación (número de veces) entre los ingresos del 10% más rico y al 10% más pobre, en 2008 fue de 28,7 veces mientras que en 1998 (pleno "menemismo") era de 22,8 y en 1975 (antes de la última dictadura militar) era de 9,5 veces.
"Pero las cifras, siempre frías, no dan cuenta del deterioro social e institucional, de las dificultades de la democracia para trazarse un camino. No distinguen, por ejemplo, entre pobres y pobres, entre nuevos y viejos pobres, entre pobres y marginales. Mucho menos dan cuenta de las conmociones sociales que la pobreza y la marginalidad generan. Tampoco hablan del deterioro institucional necesario para que la desigualdad masiva se concretase, para que esos pobres viejos y nuevos resultaran tales por haber transferido riqueza a viejos y nuevos ricos" (9) .
A esta doble problemática de carácter estructural, debemos sumarle un elemento coyuntural como la crisis internacional (ya no solamente financiera, sino también productiva) y sus impactos sobre la economía de nuestro país, y por lo tanto, sobre los niveles de pobreza y de desigualdad distributiva.
Es en este marco de una doble problemática estructural (que seguramente será agravada por procesos coyunturales) que es necesario que desde el Estado se comience un camino de medidas que también sean estructurales y tendientes a atacar el problema distributivo.
Ante este panorama, el Estado como principal garante de oportunidades iguales para todos los y las habitantes cuenta con dos tipos de políticas: por un lado, las transferencias monetarias de ingresos, y por el otro lado, los beneficios impositivos que permiten incrementar el ingreso disponible de las personas.
El presente proyecto parte de tres certezas:
I) como afirma el premio Nobel Joseph Stiglitz "hay relaciones positivas entre crecimiento e igualdad. Altas tasas de crecimiento proveen recursos que pueden ser usados para promover la igualdad, así como un alto grado de igualdad ayuda a sostener altas tasas de crecimiento" (10) ,
II) "la forma de distribuir y el destino dado a la riqueza generada no conforman un acto posterior a la producción: son una parte intrínseca de la actividad económica" (11) , y
III) como sostiene Bernardo Kliksberg, "uno de los errores más importantes en la estrategia para encarar estos temas es plantear que (...) hay pobreza y hay desigualdad cuando, en realidad, hay pobreza porque hay desigualdad" (12) .
Complementariamente tiene por objetivo, en un marco de crisis económica y de un problema estructural de pobreza y desigualdad, potenciar el ingreso disponible con el que cuenta la ciudadanía toda propiciando una redistribución de ingresos desde los sectores de mayor poder adquisitivo y por lo tanto más pudientes, hacia aquellos sectores que menos tienen. Esto es posible a partir de un esquema de transferencia de ingresos al estilo de las propuestas de Renta Básica, es decir "un arreglo institucional que garantiza cierta forma de ingreso incondicional a las personas, esto es, un ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra condición personal que la de ser ciudadano. Por ejemplo, no se requiere trabajar (como es el caso del salario), ser declarado incapaz (jubilación por invalidez), haber contribuido con una prima de seguro (jubilación ordinaria, obras sociales), demostrar que se está desocupado (seguro de desempleo) o ser pobre (programas asistenciales focalizados según la disponibilidad de recursos de los beneficiarios)" (13) .
De esta manera se pretende lograr enfrentar dos problemáticas de manera conjunta: el actual contexto recesivo, a partir de una inyección de consumo de los sectores más humildes, y por sobre todo, recrear una sociedad en donde exista la igualdad efectiva en todos los dominios de la vida social y política, y donde el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes sea un recorrido constante.
La desigualdad como problema distributivo
Si bien nos centramos en la perspectiva económica del problema distributivo, debemos tener en claro que cuando hablamos de desigualdad en la Argentina, también nos referimos al acceso a la salud, a la educación, a la vivienda, a la alimentación y al agua. También debemos tener presente que el problema de la desigualdad no afecta solamente a los y las más pobres sino a la sociedad como un todo, ya que reduce la posibilidad de ahorro nacional, debilita el mercado interno, genera efectos perversos sobre la gobernabilidad democrática y favorece la exclusión social (14) .
Si analizamos la evolución de la distribución del ingreso en la Argentina para el período 1990-2007, podemos ver cómo el 30% más rico se quedó con entre el 62% y 65% del ingreso generado, mientras que el 40% más pobre sólo pudo obtener entre el 12% y el 15%. Esto nos muestra la estructuralidad y gravedad del problema.
Un problema que no se origina en la década de los 90, sino que vino de la mano del Modelo de apertura, desregulación, privatización y extranjerización de la economía iniciado en 1976 con las políticas llevadas adelante por Martínez de Hoz. Hacia 1976, la brecha entre el 10% más pobre y el 10% más rico era de 9,5 veces, hacia 1998 era de 22,8 veces, y hacia 2008 de 28,7 veces.
Si analizamos los datos más recientes en base a las regiones geográficas, podemos ver cómo esta problemática se profundiza principalmente en los partidos del Gran Buenos Aires, el NOA y el NEA con Coeficientes de Gini de 0,498 (GBA), 0,489 (NOA) y 0,501 (NEA) para el primer trimestre de 2007 (15) .
A partir de la intervención del INDEC y la manipulación de los datos, en especial aquellos referidos a nivel de precios (IPC), pobreza (CBA), indigencia (CBT) y desigualdad, todos los análisis privados coinciden en que la aceleración del proceso inflacionario (con su consecuente deterioro de los salarios reales) y la desaceleración en el ritmo de creación de puestos de trabajo (16) se combinaron de manera de agravar aún más las condiciones de vida de las y los argentinos.
Desde ya, los primeros en sufrir estas consecuencias son aquellas personas cuyos ingresos provienen de empleos informales (en negro). Según Ernesto Kritz de la consultora SEL (17) , las implicancias negativas de la informalidad laboral se pueden agrupar en cinco categorías:
1) Desprotección legal: el 74% de los/as asalariados no tiene comprobante de pago alguno por su trabajo; a otro 10% le dan un recibo sin firma ni nombre de la empresa. Esto, además de las lógicas implicancias legales, imposibilita el acceso a créditos para consumo.
2) Privación de beneficios: el 75% no cobra vacaciones, aguinaldo ni días por enfermedad; el otro 10% carece parcialmente de dichos beneficios. Ninguno/a cobra asignaciones familiares.
3) Carencia de seguridad social: ninguno/a de estos/as trabajadores/as puede jubilarse, ni tener una obra social o ART.
4) Menores salarios por el mismo trabajo: el ingreso mensual promedio es 56% menor que el de asalariados/as en blanco. El salario horario por año de educación es 42% menor.
5) Mayor incidencia de la pobreza: el 40% de los/as trabajadores/as informales estaba en el año 2006 por debajo de la línea de pobreza.
Irónicamente, la única certeza laboral es la incertidumbre.
En este marco resulta más que contundente la afirmación de Artemio López en referencia a la estratificación y polarización en la distribución de los ingresos, con su consecuente fragmentación social, "el 20% que más gana pelea por subir el mínimo no imponible de Ganancias y el 20% que menos gana lucha por no caer en la pobreza" (18) .
"La vulnerabilidad es la característica que predomina respecto de la situación de las personas en el mercado de empleo. No sólo porque se excluye a una masa numerosa y creciente de individuos del acceso a puestos de trabajo, sino porque quienes acceden o permanecen en ellos lo hacen en situación de precariedad. Lo que se puede demostrar, además, es que este proceso ha sido más profundo y severo para las mujeres que para los hombres" (19) . Es preciso para el tema que nos ocupa, analizar las estadísticas que dan cuenta de la situación laboral de las mujeres madres.
Según datos del Observatorio de la maternidad (20) , en la Argentina 6 de cada 10 madres participan del mercado laboral (61,2%). El 81,2% como asalariadas, es decir que la mayoría de ellas trabajan en relación de dependencia, mientras que el 14,9% desarrolla su actividad como cuentapropista y un porcentaje mínimo, el 2,8%, se encuentra en la categoría de patrón. Complementariamente, la calidad del empleo maternal no es la óptima, dado que mientras el 39,7% tiene un empleo informal, 1 de cada 2 madres asalariadas no esta registrada (21) .
Como si esto fuera poco, las madres aportan en promedio el 47,6% del ingreso total del hogar, lo que representa una contribución clave a la economía familiar y muestra claramente el quiebre del esquema tradicional de familia con un único proveedor varón.
Las mujeres en situación económica más desfavorable son las que principalmente contribuyen al sostén económico del hogar: las madres no pobres aportan el 45,8% del ingreso total del hogar; las pobres el 54,4% y las indigentes el 72,5%. Pero, aunque el aporte de las madres indigentes tiene un mayor peso relativo al interior del hogar, sólo representa un 20% del aporte monetario real que realizan las madres no pobres: $218,9 mensuales, mientras que el de las no pobres es de $1.112,3. (22)
Vemos así cómo "después de décadas de descenso de la participación de los trabajadores en el reparto de la riqueza que se genera no es sorprendente que haya eclosionado la pobreza más intensa. Después de décadas en que los asalariados han ido perdiendo los mecanismos que les aseguraban permanencia y protección en el vínculo laboral" (23) .
En este sentido, es necesario poder visibilizar los cambios producidos en las relaciones laborales, entendidas ellas como el eje central de las políticas de inclusión social dado el "carácter central del trabajo y de la producción en el doble sentido de dar soporte material a la vida humana y de ser partícipes destacados en la construcción de la personalidad" (24) . Javier Lindemboim (25) caracteriza las relaciones sociales en el mercado de trabajo de los ´90 (26) a partir de los siguientes rasgos centrales:
- La vigencia de un mecanismo de crecimiento económico casi sin aumento del empleo.
- El desempleo, el subempleo y el sobre-empleo como formas perversas y crecientes de desaprovechamiento de las capacidades productivas
- Un empeoramiento de las condiciones de empleo
- Una constante supresión de mecanismos legales de protección laboral.
- Grandes aumentos de productividad sin traslación a las remuneraciones.
- Una constante concentración del ingreso
- La supresión de los mecanismos tradicionales de ascenso social y su reemplazo por otros que conducen a renovadas formas de subordinación.
Estos procesos impactaron fuertemente en los mecanismos tradicionales de integración social y conformación de identidades. La desocupación y los fenómenos de exclusión, se tornaron estructurales y de larga duración. A ello se le sumó la precarización de las condiciones de trabajo de los y las que permanecen en la condición de asalariados/as, producto de un deterioro de la protección de los/as trabajadores/as, de la reducción del poder sindical y de la introducción de una fuerte flexibilización laboral. Emerge así lo que algunos teóricos llaman una "nueva cuestión social" signada por la fractura, la desintegración del trabajo como criterio de solidaridad y una vulnerabilidad cada día más amenazante.
Es necesario reconocer algunos avances relativos con respecto a este panorama predominante en los ´90 en materia de crecimiento económico acompañado de aumento del empleo con su correspondiente mejora en el aprovechamiento de la capacidad productiva. También es necesario poner un fuerte acento en el mantenimiento de políticas destinadas a asegurar la protección y las ventajas al capital, y el mantenimiento de la informalidad laboral como principal puente hacia la exclusión social, con el consecuente sostenimiento de las últimas dos características anteriormente enumeradas; la concentración del ingreso en pocas manos y la supresión del mecanismo tradicional de ascenso social a través del trabajo.
"La desocupación y la pobreza expresan las dificultades de la población para participar tanto en la creación como en la apropiación de la riqueza (...). Estas dificultades y contradicciones en relación con el mercado de trabajo y con la distribución del ingreso no derivan de calamidades naturales ni de cuestiones tecnológicas, digamos, autónomas. En realidad son consecuencia de la manera en que una sociedad se organiza e interactúa en el terreno económico, incluyendo en ello -de modo privilegiado pero no excluyente- lo que genéricamente puede denominarse política económica" (27) .
Complementariamente debemos sumar a la mala distribución que se produce "naturalmente" a través del mercado (28) (la distribución primaria, principalmente a través del mercado de trabajo), un régimen tributario que refuerza aún más dicha distribución regresiva del ingreso.
Esto es así, porque nuestra estructura tributaria descansa básicamente en el Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.), Impuesto a los créditos y débitos bancarios (Impuesto al cheque) e Impuestos al comercio exterior (Derechos de exportación y Aranceles de importación) (29) , mientras que reduce a los impuestos directos y progresivos como el Impuesto a las Ganancias y el Impuesto a los Bienes personales a un segundo plano (30) .
Este efecto regresivo del régimen tributario sobre la distribución primaria del ingreso se verifica en los estudios sobre el tema realizados por el destacado especialista en tributación, Juan Carlos Gómez Sabaini en los que muestra cómo el régimen de tributos vigente empeora la distribución del ingreso, mientras en países como los denominados "nórdicos" (31) y otros pertenecientes a la Unión Europea, la distribución del ingreso mejora gracias al sistema tributario aún sin contemplar los efectos de las políticas sociales. Esto se debe principalmente a la conjunción de dos características:
1) una menor importancia de los impuestos al consumo y una mayor preponderancia de los impuestos a los ingresos (Proporción impuestos al ingreso frente a impuestos al consumo de 0,5 en Argentina y de 1,1 en los países de la Unión Europea);
2) no tanto una mayor presión tributaria sobre las empresas (3,3% del PBI en los países de la Unión Europea y 2,6% en Argentina), sino una mayor presión tributaria sobre las personas físicas (10,1% en los países de la Unión Europea y 1,6% en Argentina).
En síntesis, de no mediar una reforma de nuestro régimen tributario que permita una mayor y mejor (más equitativa) recaudación impositiva, las políticas sociales primero deberán corregir el problema asignativo que genera el régimen tributario para luego avanzar en una mejora real de la distribución del ingreso.
Pobres niños y pobres niñas
Si desagregamos ese número de octubre de 2008, de alrededor de 10 millones de personas en situación de pobreza y casi 4,5 millones en niveles de indigencia, vamos a encontrar que el 63% de esas personas pobres tienen menos de 18 años (6,3 millones) y que el 68% de las personas en situación de indigencia (3,1 millones) son menores de 18 años. Para ponerlo en marco, pensemos que en la Argentina hay 13,3 millones de menores de 18 años, y de ellos, el 47% son pobres y el 23% son indigentes.
En este sentido, es necesario profundizar el análisis del fenómeno de "concentración" de las personas menores de edad en los tramos bajos de ingreso, allí el número de hijos e hijas dependientes es sustancialmente mayor que en los deciles más altos. "Mientras que en los hogares del 20% más pobre el promedio de menores de 18 años a cargo es 2,1, en el 20% más rico es de sólo 0,4. De este modo, en el primer decil, donde la mayoría es indigente, se concentra cerca de un cuarto de los menores dependientes; los tres primeros deciles, donde está la población en situación de pobreza, acumulan más del 50%. La mitad de estos chicos tiene no más de 9 años de edad y el 80% no más de 14 años" (32) .
Complementariamente es necesario destacar un estudio de la CEPAL en el cual se concluye que no sólo la pobreza es mayor en los hogares con mayor número de hijos e hijas, sino también en los hogares monoparentales con jefatura femenina. Al respecto, las madres que afrontan solas la maternidad se encuentran en una situación laboral más desfavorable: casi 7 de cada 10 madres solas tienen un trabajo precario, mientras que menos de 5 de cada 10 madres casadas o unidas de hecho se encuentran en igual condición. A su vez, a mayor cantidad de hijos/as, con bajo nivel educativo (secundario incompleto) mayor precariedad laboral. (33)
Como si esto fuera poco, es altamente sabido que los niños y las niñas de hogares más pobres "tienen una alta probabilidad de no finalizar la primaria o la secundaria, en muchos casos porque deben trabajar, por problemas de desnutrición o porque sus familias no pueden apoyarlos como sería necesario" (34) .
Esto nos indica claramente donde debe estar puesto el foco de las políticas sociales. Es necesario comenzar a diseñar políticas de inclusión social dirigidas a los y las menores, y no esperar el famoso "derrame" desde sus padres y madres. Esto nos lleva a las "trampas de la pobreza" de Kliksberg "si un niño, en sus primeros años de vida, se cría en un hogar de pobreza significativa, las mediciones indican que ella va a incidir en un crecimiento neuronal insuficiente. Con el tiempo, esto va a implicar capacidades de aprendizaje disminuidas, capacidades de utilización del lenguaje reducidas y una dotación de recursos biológicos deficitaria" (35) .
A partir del consenso existente entre expertos y expertas de varias disciplinas, de que "el desarrollo en los primeros años de vida genera un proceso acumulativo de experiencias y factores que pueden explicar, potencialmente, el desempeño futuro de una persona" (36) , se termina de comprender cómo esto funciona como una trampa al pensar en las posibilidades de salir de la pobreza con dichas oportunidades reducidas, teniendo presente que justamente las experiencias en los primeros años de vida son fundamentales para condicionar las oportunidades posteriores.
El problema de la pobreza no es menor, es estructural (por lo tanto requiere soluciones de fondo, es decir estructurales) y afecta principalmente a los niños y las niñas. Podríamos afirmar que dentro de la pobreza, los niños y las niñas son tristemente la mayoría y, complementariamente, la mayoría de los niños y las niñas son pobres.
Políticas públicas focalizadas
Como afirmó la Diputada Socialista (m.c.) María Elena Barbagelata, "el modelo neoliberal que falsamente es presentado por los gurúes de los centros financieros como el más equitativo, porque supone que en él cada ciudadano recibe aquello que corresponde por sus méritos personales y que la redistribución de ingresos resultará como consecuencia del "derrame" natural producto del crecimiento económico, muy por el contrario aumenta la desigualdad desmantelando todos los componentes universales de los sistemas solidarios de seguridad social históricos en el país llevando a la privatización de la jubilación, de la salud y de la educación. Es en este marco que se desarrollan políticas de tipo asistencial que por su carácter de focalizadas en determinados individuos o grupos, no sólo no resuelven la problemática de la indigencia sino que además promueven el clientelismo político, generan situaciones de injusticia y de enfrentamiento por su falta de transparencia y estigmatizan a los pobres" (37) .
Estas políticas sociales focalizadas tuvieron y tienen como objetivo mitigar la pobreza a través de acciones compensatorias, pero en ningún momento pretenden interpelar a la pobreza.
Así vemos que el Estado hoy posee tres grandes líneas de acción económica con respecto a las personas menores de 18 años:
1) Deducciones de la base imponible del Impuesto a las Ganancias: $5.000 anuales ($416,66 mensuales) por menor a cargo.
2) Asignaciones familiares para asalariados en blanco: $135 mensuales para quienes ganan hasta $2.400, $ 102 mensuales para quienes cobran entre $ 2.400 y $ 3.600, y $ 68 mensuales para quienes tienen salarios entre $3.600 y $4.800. Estas asignaciones mensuales se complementan con una asignación al año de $170 en concepto subsidio por escolaridad.
3) Programas sociales para personas sin ingresos en el mercado de trabajo formal: El Programa Familias paga un mínimo de $155 mensuales por una persona menor a cargo, y luego $45 mensuales por cada persona menor a cargo. Es decir que con 2 personas menores de edad a cargo la transferencia promedio es de $100, con 3 es de $81,66, con 4 es de $72,5, con 5 es de $67, y con 6 o más es de $ 63,33 o menos.
Es decir que, justamente el único programa que atiende a los sectores pobres, no es universal dentro de su universo de cobertura (38) , es inversamente proporcional a la cantidad de hijoos/as a cargo (39) , e implícitamente, considera que para el Estado, un niño rico o una niña rica "vale" más que un niño pobre o una niña pobre.
Claramente podemos afirmar que el Estado tiene políticas de primera con respecto a las personas menores de 18 años de edad de los deciles de ingresos más altos, políticas de inclusión moderada para los sectores medios, y políticas de tercera justamente para aquellos sectores que más necesitan de un Estado activo.
Toda esta intervención termina configurando un esquema con dudosos efectos redistributivos de aquellos y aquellas que más tienen hacia aquellos y aquellas que más lo necesitan.
La problemática de la falta de cobertura que da en evidencia cuando vemos que "en el 30% más pobre de la población, uno de cada dos menores a cargo no es sujeto de transferencia alguna; sólo uno de cada tres pertenece a un hogar donde el padre o la madre cobra una asignación por hijo a cargo y, lo que es más sorprendente aún, apenas uno de cada ocho recibe asistencia monetaria de un plan social. Este estrato de ingresos bajos concentra la mitad de los chicos dependientes" (40) .
En definitiva cuando se analiza conjuntamente, el grado de cobertura en términos de cantidad de personas menores de 18 años con cobertura y el monto de la misma, se puede apreciar claramente el grado de lo que Fernando Filgueira define como desencuentro entre la estructura de riesgo social y la arquitectura de protección social (41) , dado que a medida que se reduce el ingreso familiar per cápita, aumenta la concentración de hijos e hijas a cargo, y decrecen tanto el monto de las transferencias como la cantidad de menores alcanzados/as por dichas transferencias.
Hacia una visión universalista
Desde el Socialismo estamos convencidos y convencidas de la necesidad de avanzar hacia políticas sociales que privilegien la universalidad, siendo que esto supone el desafío de ofrecer a los sectores más pobres un tratamiento más integral que una mera asistencia social.
Es necesario atreverse a cambiar el legado del paradigma neoliberal y rechazar las políticas focalizadas hacia los grupos más vulnerables, postulando por el contrario la necesidad de políticas sociales universales tendientes a la equidad social y a la superación de las desigualdades políticas y económicas, y las exclusiones culturales.
Bajo el paradigma universalista, las transferencias monetarias propuestas no pretenden solucionar por sí mismas el problema de la pobreza y la desigualdad, sino que son concebidas como "palanca" para hacer que los sectores beneficiados hagan uso de los programas sociales universales de educación y salud (42) .
El desafío consiste en avanzar en la construcción de políticas sociales en el marco de "la concepción universalista y solidaria sobre la base de una visión de ciudadanía social" (43) .
En este sentido es necesario desmitificar el postulado neoliberal de que, dado los recursos públicos escasos, las políticas sociales universales pueden generar sistemas de política social en los que los recursos públicos terminen mal focalizados. Sobre este postulado es necesario reflexionar acerca de dos elementos:
1) El avance bis a bis del clientelismo como práctica política habitual acompañando la focalización de las políticas sociales.
Según un informe reciente del CIPPEC, "los dos ministerios que concentran casi la mitad (47,25%) del total de los recursos públicos asignados a subsidios a personas (el Ministerio de Trabajo -30,31%- y el Ministerio de Desarrollo Social -16,94%-), gestionan las asignaciones con niveles muy desiguales de transparencia. Mientras que el Ministerio de Trabajo asigna 72% de los subsidios en forma transparente, el de Desarrollo Social lo hace con 100% de opacidad" (44) .
Como bien se afirma desde el CIPPEC en otro documento, "las prácticas clientelares en la gestión de programas sociales contra la pobreza son mucho más que un simple intercambio de favores por votos. Se trata más bien de prácticas extorsivas permanentes, en las cuales participan y se articulan diversos actores políticos con diferentes estatus, para llevar a cabo múltiples acciones en las distintas etapas de la gestión de los programas sociales. Desde la exigencia de dinero, hasta el pedido de servicios personales (como servicio doméstico) y la exigencia de participar en marchas y actos políticos protagonizados por coordinadores y funcionarios municipales". Como si esto no fuera suficiente, estas prácticas clientelares que son favorecidas por las políticas focalizadas no son neutrales a las relaciones de género, ya que el "32% sobre el total de las denuncias corresponden a mujeres que fueron víctimas de un varón, mientras sólo en 6% de las denuncias los varones fueron víctimas de una mujer. Los datos indican que en una sociedad patriarcal donde inevitablemente las mujeres son más pobres que los varones y ejercen menos poder, las prácticas clientelares no son neutrales a las relaciones de género" (45) .
2) Dentro de la pobreza, los niños y las niñas son tristemente la mayoría y, complementariamente, la mayoría de los niños y las niñas son pobres.
Como se dijo anteriormente, el 63% de las personas pobres son menores de 18 años (6,3 millones) y el 68% de las personas en situación de indigencia (3,1 millones) tienen menos de 18 años, y precisamente los y las menores de 18 años se encuentran "concentrados/as" en las familias de menores ingresos y con los menores grados de cobertura por las políticas públicas hoy existentes.
"La pobreza en la infancia es una causa fundamental de la pobreza en la edad adulta. Los niños y las niñas pobres se convierten a menudo en progenitores también pobres que a su vez crían a sus propios hijos en la pobreza. A fin de romper el ciclo generacional, la reducción de la pobreza debe comenzar por la niñez" (46) .
Ante esta conjunción de elementos, resulta necesario destacar la conclusión de José Antonio Ocampo (experto en análisis de políticas universales, ex Secretario ejecutivo de la CEPAL y ex Secretario general adjunto de la ONU para Asuntos Económicos y Sociales); "se puede formular la afirmación exactamente opuesta: la mejor focalización es una política social universal" (47) .
En este sentido, reforzando el rol redistributivo de políticas sociales universales José Antonio Ocampo afirma que "la causalidad es, sin duda, de doble vía: las sociedades más igualitarias reclaman sistemas universales de política social, y estos contribuyen, a su vez, a generar sociedades más igualitarias" (48) .
La necesidad de un Pacto Federal Fiscal acorde
Frente al desafío de conciliar políticas sociales de corte universal y su financiamiento de manera responsable, la cuestión fiscal federal se convierte en un importantísimo punto de intersección entre las políticas económicas y las políticas sociales. De esta manera, "es necesario ocuparse de cómo los impuestos se distribuyen entre las clases sociales y, al mismo tiempo, de la forma en que los recursos públicos se destinan a las diferentes áreas sociales" (49) .
En este nuevo marco, la necesidad de avanzar hacia políticas sociales de corte universal conlleva dos desafíos: un mejor aprovechamiento de los recursos públicos y una nueva agenda tributaria que convierta la política tributaria en un instrumento progresivo, dada la necesidad de un nuevo "pacto federal fiscal" que refuerce la tributación directa.
Es por ello que resulta indispensable saldar una de las grandes deudas de nuestro esquema tributario para con la equidad, y es la eliminación de las exenciones existentes dentro del Impuesto a las Ganancias a la renta financiera -legado ellas de la concepción neoliberal de la economía- promoviendo un esquema que promueva las actividades productivas por sobre las actividades financieras.
Complementariamente a ello, es necesario eliminar las desigualdades implícitas en las deducciones que se pueden realizar en el Impuesto a las Ganancias, dado que el Estado implícitamente asevera que un niño o una niña pobre "vale" menos que un niño rico o una niña rica.
"A fin de no repetir errores del pasado, es indispensable que los derechos económicos, sociales y culturales sean compatibles con el nivel de desarrollo alcanzado y con el "pacto fiscal" que prevalece en cada sociedad, evitando que se traduzcan en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconómicos que afecten, por otras vías, a los sectores sociales que se busca proteger. De esta manera la equidad debe relacionarse con el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, de acuerdo con su nivel de desarrollo. En países en donde, casi como regla, las tasas de tributación son inferiores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, es evidente que el "pacto fiscal" necesario para construir un nuevo pacto social pasa ineludiblemente por una elevación de la carga tributaria, sobre todo a los sectores de mayores ingresos, que permita ampliar significativamente la función redistributiva del Estado y ampliar la oferta de bienes públicos y de "bienes de valor social" (meritorios), incluidos muy especialmente aquellos que contribuyen al desarrollo del capital humano" (50) .
El Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia
La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, que posee rango constitucional, dispone que: "Los Estados partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan..." (51) . Esto se enmarca en la aplicación del interés superior de los niños y las niñas como principio rector en la ejecución de las políticas gubernamentales, lo que obviamente incluye no sólo al presupuesto nacional sino también a la política económica.
Congruentemente con ello, desde el Socialismo consideramos central el poder ofrecer una alternativa económica y financieramente realizable que permita modificar la realidad imperante a favor de aquellos sectores no favorecidos por las relaciones sociales existentes en la economía argentina, como vimos anteriormente, principalmente los niños y las niñas menores de 18 años, de los cuales el 47% son pobres y el 23% son indigentes.
En este sentido es que con el Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia pretendemos desarticular el cuadro de extrema y progresiva infantilización de la pobreza.
Según UNICEF, "la pobreza tiene muchos rostros y numerosas dimensiones. Amenaza todos los aspectos de la infancia al privar a los niños y las niñas de las capacidades que necesitan para sobrevivir, desarrollarse y avanzar en la vida. Consolida o amplía las disparidades sociales, económicas y de género que impiden a los niños y las niñas disfrutar de las mismas oportunidades y menoscaba el entorno protector de la familia y la comunidad, dejando a los niños y las niñas vulnerables a la explotación, los malos tratos, la violencia, la discriminación y la estigmatización. La pobreza inhibe la capacidad de las familias y las comunidades de ocuparse de sus hijos" (52) .
Para los casi 13,3 millones de niños y niñas menores de 18 de edad (53) , proponemos un Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia al estilo de una Renta Básica definida por uno de sus principales difusores, Antonio Domenech (docente de la Universidad de Barcelona), como un ingreso que el Estado debe asegurar a cada ciudadano miembro de pleno derecho sin importar su nivel de ingreso o condición social. Esta propuesta se inscribe en el marco de nuestra convicción de que "quien carece de la independencia básica para garantizar su subsistencia, no puede efectuar elecciones de vida en condiciones de igualdad con quienes sí disfrutan de dichas condiciones; en suma no puede acceder a una ciudadanía de plenitud" (54) .
Proponemos que dicho Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia equivalga, por lo menos, al valor monetario de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) que calcula mensualmente el INDEC. Dicha CBA se estima "en función de los hábitos de consumo de la población", tomando en cuenta "los requerimientos normativos kilocalóricos y proteicos imprescindibles para que un hombre adulto, entre 30 y 59 años, de actividad moderada, cubra durante un mes esas necesidades".
Es decir que esta canasta alimentaria representa el ingreso que necesita un "adulto equivalente" para no estar en una situación de indigencia, es decir, no poder cubrir sus necesidades alimenticias mínimas (su valor oficial fue de $143,54 en marzo). A partir de ello se construye una tabla de equivalencias en función de la edad y el sexo (55) . De esta manera, salvo para el caso de los varones a partir de los 16 años (donde toma en marzo de 2009 un valor de $150,71), para todos los demás rangos la CBA para cada persona menor de 18 años es un monto menor al del adulto equivalente.
Esto implica que una asignación mensual equivalente, al menos, a la CBA asegura la cobertura de las necesidades alimenticias y la posibilidad de cubrir parte de las necesidades económicas que implica asistir a la escuela. Debemos destacar que la conservación del valor real del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia estaría asegurada en la medida que la CBA es actualizada mes a mes por el INDEC.
Complementariamente, el valor real del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia seguramente será mayor que la CBA dado que las operaciones de compra de alimentos y útiles escolares realizadas con la tarjeta de débito Ingreso Universal implicarán un reintegro del 50% del IVA cobrado por dichas operaciones, incentivándose por un lado la formalización de la economía, y por otro lado, la asignación de los recursos en la mejora de las condiciones de vida y de educación de los niños y las niñas.
La pertinencia de la elección de la CBA se pone claramente de manifiesto, "dado que los hogares del primer quintil de la pirámide distributiva, los de menor poder adquisitivo, destinan el 46% de sus ingresos a la compra de alimentos y, en sentido contrario, el 20% más rico destina sólo el 23%" (56) .
A la hora de analizar su posible impacto sobre la pobreza, podemos recurrir nuevamente a Artemio López quien sostenía en abril de 2008 que "los pobres tienen menos chances de dejar de ser pobres que en 2004 y 2005, cuando la inflación de la canasta estaba controlada. Estos hogares requieren un ingreso adicional al que reciben equivalente al 45% del valor de la canasta básica para dejar de ser pobres, cuando en 2004 requerían sólo 36% más" (57) .
Es necesario decir que la CBA es calculada a partir de los datos contenidos en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el índice utilizado para dimensionar la inflación, siendo ella la principal estadística discutida a partir de la intervención del INDEC. Según un estudio de la CTA, en octubre de 2008 mientras la CBA oficial era de $143,10, las estimaciones de dicha central obrera se encontraban entre los $235,97 y los $242,16, según la hipótesis de inflación efectiva.
En igual sentido que las propuestas de Renta Básica, el Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia tiene rasgos formales de laicidad, incondicionalidad y universalidad idénticos a los del sufragio universal democrático.
"Como ocurre con el voto, se tendría derecho (...) por el solo hecho de existir como ciudadano -o residente acreditado-, independientemente del sexo, de la etnia, del nivel de ingresos (...), de la opción sexual o de la confesión religiosa (si alguna)" (58) .
De esta manera implica la universalización de un derecho de manera independiente de la relación con el empleo por parte de las madres y los padres (trabajo formal, informal o desempleo), los arreglos familiares al interior del hogar, el género, la sexualidad, la región del país, inclusive la nacionalidad.
En este sentido, la exigencia del cumplimiento de determinadas condiciones de salud y educativas es pensada no como un elemento destinado a focalizar las transferencias, sino pilares para que el Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia sea efectivamente usufructuado por los destinatarios y las destinatarias, los niños y las niñas, de modo de permitirles realmente insertarse como actores sociales activos y transformadores de la realidad.
Al mismo tiempo, para garantizar que el beneficio llegue efectivamente a los niños, niñas y adolescentes proponemos que la madre conviviente sea, en primer lugar, la responsable ante el Programa. Aunque esta propuesta podría verse como un reforzamiento de la división de roles entre varones y mujeres, igualmente creemos que hoy el Ingreso Universal a la Niñez y Adolescencia permite cierto reconocimiento económico de las tareas de cuidado que ellos demandan y que son responsabilidad mayormente femenina. Las tareas de cuidado resultan fundamentales para el desarrollo de la persona y sus oportunidades y consecuentemente, para la sociedad, por lo que debería considerárselo como un bien público y no privado.
Para revertir la situación de discriminación y desigualdad de las mujeres, producto de la división sexual del trabajo -varones en el trabajo productivo y remunerado; mujeres en el doméstico y de cuidado y gratuito-, son necesarias políticas y legislaciones que promuevan las responsabilidades familiares compartidas y cambios culturales arraigados en el tiempo, que exceden el marco del presente proyecto.
Surge de diferentes evaluaciones de programas similares en América Latina que, "las mujeres, además de trabajar en el ámbito privado, han cumplido el papel de intermediarias entre las políticas de salud primaria y los ministerios de salud, el cuidado infantil y los servicios de cuidado infantil, la recepción de transferencias monetarias para el mejoramiento familiar y los programas de lucha contra la pobreza, la producción y organización del consumo de alimentos donados y otros programas que se han desarrollado en la región para la disminución de la pobreza (Serrano, 2005)". (59)
Otro estudio indica que aún persiste una práctica común en los esquemas de seguro social de la región: "las mujeres y los niños son "dependientes" del principal miembro del hogar que es el hombre y, por lo tanto, es este el que cobra el beneficio como supuesto mandatario de aquellos. Pero nada garantiza que ese ingreso llegue a ser usado en beneficio de sus titulares" (60) .
Un análisis del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (61) indica que colocar a las mujeres como titulares de los beneficios sociales tiene un impacto muy positivo, ya que las convierte en protagonistas de la estrategia familiar para mitigar la situación de pobreza. Los estudios demuestran que una mayor proporción de los recursos familiares en manos de las mujeres aumenta el bienestar familiar y social como consecuencia de que son ellas las que invierten relativamente más que los varones en el capital humano de sus hijos e hijas. Así el PJyJHD ha significado para muchas mujeres, la posibilidad de romper con el aislamiento y encontrar nuevos espacios de socialización y reciprocidad.
Además, cubiertas las necesidades básicas de sus hijos e hijas, las mujeres ya no estarían acuciadas por tomar cualquier empleo precarizado y mejorarían sus condiciones de participación en el mercado del empleo remunerado, pudiendo negociar mejores condiciones laborales y mayores niveles salariales (62) , y realizar acciones de capacitación sistemática, entre otras, mejorando su calidad de vida y la de su entorno familiar. "Sectores bajamente calificados, mujeres y jóvenes. La intersección de las tres características prácticamente garantiza la pobreza y exacerba el riesgo de exclusión social" (63) .
Financiamiento
Como hemos indicado, la condición de compatibilidad del nivel de desarrollo con el "pacto federal fiscal" imperante se convierte en un elemento central para su instrumentación.
"Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales, lo máximo entre lo realizable" (64) .
Es por esto que desde el Socialismo avanzamos hacia la presentación de una alternativa que no sólo tiende a mejorar sustancialmente las condiciones de vida y a asegurar un acceso universal a dicha mejora, sino que es sustentable económica y financieramente.
Dijimos que en la Argentina viven alrededor de 13,3 millones de personas menores de 18 años, con lo cual una transferencia mensual equivalente a la CBA para todos ellos y ellas implica egresos mensuales de alrededor de $1.909 millones y egresos anuales de alrededor de $22.909 millones. Este último valor, $22.909 millones es el costo bruto de la implementación del Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia (65) .
El mismo se puede financiar sin ningún tipo de restricción a partir del nuevo esquema federal fiscal que proponemos, es decir:
1) Las modificaciones al Impuesto a las Ganancias propuestas (eliminación de exenciones a la renta financiera y reducción de las deducciones por menor a cargo) implicarían un incremento en la recaudación de dicho tributo de alrededor de $6.800 millones (un incremento de un 11%) (66) . De esta manera, la recaudación del Impuesto a las Ganancias sería de alrededor de $68.383 millones versus los $61.583 millones calculados en el Presupuesto para el 2009.
De los $61.583 millones presupuestados para 2009, en definitiva un 20% estaba destinado al nuevo S.I.P.A. ($ 12.321 millones) y un 78% a la Coparticipación Federal de diversas maneras ($48.022 millones).
La nueva distribución que proponemos de la recaudación ajustada ($68.383 millones) implicaría un 18% para el S.I.P.A. ($12.308 millones), un 70% de manera mucho más directa a la Masa Coparticipable Bruta ($47.868 millones) y un 12% al Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA) ($8.205 millones).
2) La reasignación de diversas formas de ingresos a la niñez actualmente instrumentados que son reasignados al Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA), implicarían alrededor de $10.482 millones. Dicha suma se descompone en $1.753 millones provenientes de transferencias monetarias en el marco del Programa Familias por la Inclusión Social, y $ 8.729 millones en concepto de transferencias por Asignaciones Familiares (67) .
3) A partir de la Ley 26.425 que implicó la creación del S.I.P.A. y la extinción del sistema de capitalización a través de las A.F.J.P., la ANSES pasa a administrar un flujo neto de por lo menos $15.000 millones extra más un importantísimo stock estimado en alrededor de $71.000 millones entre activos líquidos, títulos públicos y acciones de empresas.
Es decir que los ingresos presupuestados para la ANSES pasarán de $111.118 millones a alrededor de $126.118 millones, y sus erogaciones de $111.118 millones a $112.118 millones por el pequeño aumento que implica el hacerse cargo de jubilaciones que hasta hace poco pagaban las AFJPs.
La estatización de las AFJPs, implica un incremento en los aportes y contribuciones de alrededor de un 23% (de $56.138 millones a $71.138 millones).
A partir de la nueva distribución de dichos fondos que proponemos, un 10% de dichos fondos se destinarán al Fondo del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia (FIUNA), es decir, alrededor de $7.113 millones.
Consideramos necesario destacar que esta propuesta no desfinancia de ninguna manera a la ANSES, dado que estamos reasignando menos del 50% de los ingresos extras que constituyen un superávit (dado el resultado económico-financiero equilibrado de la ANSES antes de la estatización de las AFJPs), y no se está tocando el stock de activos financieros que creemos deberían destinarse a la mejora de los magros haberes jubilatorios y la instrumentación de un Ingreso Universal para la Vejez, complementario del sistema contributivo actual.
4) Si sumamos los puntos 1), 2) y 3), obtenemos la suma de $25.845 millones, que alcanzan a cubrir con creces los $22.909 millones necesarios para implementar el Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia propuesto.
Complementariamente, consideramos muy importante el habilitar al Poder Ejecutivo Nacional a establecer incrementos en el monto del Ingreso Universal a la Niñez y la Adolescencia por sobre la CBA que proponemos como un mínimo.
De esta manera, a través de una mejor tributación directa dentro del Impuesto a las Ganancias y reasignaciones de recursos hoy existentes se logra: 1) financiar los $22.909 millones que representa el costo bruto de la implementación del Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia, y 2) el buscado shock de redistribución de ingresos principalmente desde los primeros deciles del ingreso, los sectores económicos beneficiados por la renta financiera y en menor medida de los sectores asalariados formales, fundamentalmente hacia las familias con mayor cantidad de personas menores de 18 años, con menores ingresos y menores grados de inclusión vía políticas de ingreso para la niñez y la adolescencia.
La igualdad como valor cardinal
Como dijo el actual Senador Socialista Rubén Giustiniani, "pretendemos que se cree un programa nacional eficiente, de ejecución y contralor descentralizado con un alto impacto para la economía en general (...) Que nos permita recrear una sociedad donde exista la igualdad efectiva de las mujeres y de los hombres en todos los dominios de la vida social y política. Donde el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes sea un recorrido constante. Una sociedad libre y fraterna, que pueda superar los prejuicios hacia los que menos tienen, una sociedad unida y con voluntad que se inscriba en el contenido de nuestro paisaje y con nuestros rasgos argentinos. (... ) Es necesario, entonces, promover un esquema social equitativo, que garantice como mínimo tres aspectos: ingreso, salud y educación independientemente de la situación laboral de los padres. No se trata de hacer que los ciudadanos se sientan culpables de no tener trabajo y por lo tanto sustento para su familia, sino por el contrario, evitar su frustración y su marginalidad" (68) .
El debate apunta a convertir los derechos políticos y sociales formales en oportunidades de inclusión social reales a través de un Estado promotor de la inclusión social de las personas, no como receptoras pasivas de ayuda/asistencia estatal sino como titulares de derechos exigibles, colocándolos como sujetos y no como objetos de políticas públicas, obligando al Estado a garantizar el acceso a servicios sociales básicos en condiciones de igualdad y no discriminación, en el marco de una estrategia para el desarrollo social.
En este sentido coincidimos con Daniel Raventós en que esta propuesta "puede ser un elemento, importante sin duda, de una sociedad justa, pero suponer que esta medida es algo suficiente para esta sociedad justa, o bien es tener una concepción hipertrófica de la renta básica o bien una idea raquítica de lo que es una sociedad justa" (69) .
Es por ello que estamos seguros de que para construir una sociedad justa, basada en la solidaridad, la libertad y la igualdad, se requiere instrumentar reformas estructurales profundas y un amplio conjunto de políticas redistributivas y universales: de empleo, para adultos/as mayores, tributarias, de vivienda, educativas, de salud, de ingresos y servicios públicos, entre otras, que reviertan el patrón de concentración del ingreso y que mejoren las condiciones de vida de todos y todas.
Como bien afirma José Antonio Ocampo, "el objetivo central del desarrollo, entendido como el alcanzar mayores niveles de bienestar para toda la población, no se logrará sin avanzar significativamente en la consolidación de economías dinámicas y competitivas, pero a su vez capaces de distribuir en forma más equitativa sus beneficios. La equidad y el desarrollo económico, con su dimensión de desarrollo sostenible, son elementos de una misma estrategia integral. El desarrollo social no puede alcanzarse exclusivamente a través de la política social, por acertada que esta sea; pero tampoco el crecimiento y la política económica pueden asegurar por sí solos los objetivos sociales sin tomar en cuenta cómo se construye la política social. A su vez, el ejercicio ciudadano, no sólo es un derecho en sí mismo, sino que contribuye también al bienestar y es el canal más efectivo para garantizar que los objetivos sociales del desarrollo estén adecuadamente representados en las decisiones públicas" (70) .
En este sentido, en el Socialismo coincidimos con quienes consideran que "la inequidad es nuestra deuda ética más grande y nuestro obstáculo más importante para el desarrollo" (71) .
"Equidad (...) debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales, lo máximo entre lo realizable" (72) .
Retomando nuevamente las palabras de Rubén Giustiniani, "si no queremos quedarnos en una mera libertad formal que dé la espalda a las condiciones materiales en las que debe ejercerse la libertad, debemos recuperar la igualdad como valor cardinal" (73) .
Como pudimos ver, los recursos existen, por lo tanto el Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia no es una utopía de unas pocas personas, sino una obligación de todos y todas.
Es por estas razones que solicitamos la pronta sanción del presente proyecto de Ley de Ingreso Universal para la Niñez y la Adolescencia.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
AUGSBURGER, SILVIA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
BARRIOS, MIGUEL ANGEL SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
GEREZ, ELDA RAMONA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
CORTINA, ROY CIUDAD de BUENOS AIRES PARTIDO SOCIALISTA
VIALE, LISANDRO ALFREDO ENTRE RIOS PARTIDO SOCIALISTA
FEIN, MONICA HAYDE SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
CUCCOVILLO, RICARDO OSCAR BUENOS AIRES PARTIDO SOCIALISTA
ZANCADA, PABLO V. SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
MARTIN, MARIA ELENA SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
SESMA, LAURA JUDITH CORDOBA PARTIDO SOCIALISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA (Primera Competencia)
ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA
PRESUPUESTO Y HACIENDA