El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1: Los agentes de la Administración Pública en los niveles nacional, provincial o municipal que se encuentren dentro del ámbito de aplicación personal de la ley 24.241 serán incluidos de oficio en el Régimen Previsional Público de Reparto a partir del 1 de noviembre del año 2007.

Artículo 2: La inclusión establecida en el artículo anterior no afectará los derechos que les pudiere corresponder por el lapso en que capitalizaron el aporte personal generado por el ejercicio de la actividad pública, los que se adicionarán a las prestaciones del Régimen Previsional Público de Reparto.

Artículo 3: De forma.

Señor presidente:

La Constitución Nacional en su propio preámbulo contempla la protección de todos los ciudadanos frente a las contingencias de vejez, invalidez y muerte por cuanto impulsa a "promover el bienestar general. para nosotros, para nuestra prosperidad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino...."

La frase "bienestar general "que se utiliza también en el preámbulo de la Constitución de los Estados Unidos de América, se comprende acabadamente si se repara en la definición dada por el Diccionario de la Lengua Española. (Real Academia Española vigésima primera edición Espasa Calpe Madrid 1992) Allí se define al "bienestar" como el: "Conjunto de las cosas necesarias para vivir bien; vida holgada o abastecida de cuanto conduce a pasarlo bien y con tranquilidad; estado de la persona humana, en el que se le hace sensible el buen funcionamiento de su actividad somática y síquica." Y se define a "general", como lo que es común a todos los individuos que constituyen un todo, o a muchos objetos, aunque sean de naturaleza diferente.

Nuestra Constitución ha sido muy generosa en cuanto a los sujetos protegidos, por cuanto no sólo se refiere al pueblo argentino y su posteridad sino a todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino. Por ello, dentro de nuestra legislación, sólo resulta exigible el requisito de residencia pero no el de nacionalidad de origen para obtener algún tipo de beneficio de la seguridad social.

El articulado del texto constitucional de 1853, con excepción del mandamiento contenido en el preámbulo, no contenía disposiciones específicas sobre la protección a la vejez, la invalidez y la muerte. Quizá porque es recién a fines del siglo XIX que comienza a consolidarse en el mundo la idea de protección del trabajador frente a las contingencias que le impidan obtener el sustento mediante su trabajo y es recién, ya avanzado el siglo XX, que comienza a concebirse la idea de que dicha protección se haga extensiva a todos los seres humanos.

Entre otras razones influyó para ello la voz de los pontífices de la Iglesia Católica. En la encíclica "Rerum Novarum", León XIII (año 1891) nos dice: "...los que gobiernan un pueblo deben primero ayudar en general y con todo el complejo de leyes e instituciones..." Cuarenta años después Pío XI en Cuadragésimo Anno recoge los mismos principios. En Mater et Magistra (1961) nos dice Juan XXIII: "Los sistemas de seguros sociales y de seguridad social pueden contribuir eficazmente a una redistribución de una renta total de la comunidad política, según criterios de justicia y equidad; y pueden por lo tanto considerarse uno de los instrumentos para reducir los desequilibrios en el tenor de vida, entre las varias categorías de ciudadanos".

En 1948 la Declaración Universal de los Derechos del hombre proclamó en su art. 22:"Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social..."

La reforma constitucional de 1957 responde a las ideas sociales de la posguerra y en el art. 14 bis con el objeto de proteger el trabajo "el que gozará de la protección de las leyes", introduce el seguro social como derecho fundamental del trabajador.

En este párrafo el constituyente determinó no sólo el rol tutelar que le cabe al Estado, sino también el método de financiación de las coberturas, la forma de administración de esos fondos, los sujetos facultados para su administración, los caracteres de los beneficios y las contingencias amparadas.

Se trata de garantías otorgadas al "trabajador" con el propósito que tanto él como su grupo familiar encuentren efectivo amparo económico frente a las contingencias sociales, ya que el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes

Sobre la base de ello el sistema de financiación se sustenta en el aporte personal y la contribución patronal típica del seguro social y la administración de los recursos, con autonomía financiera y económica, se confiere a los interesados, por aplicación del principio de subsidiaridad que caracteriza al derecho de la seguridad social.

La reforma constitucional de 1994 dentro de las facultades que posee el Congreso de la Nación (art.75CN) incorpora la llamada cláusula del "progreso social "

La norma es clara en el sentido que esta incorporación no disminuye ni altera los derechos consagrados en la primera parte de la Constitución, por lo cual la única interpretación posible es que los trabajadores y su grupo familiar conservan todas las seguridades consagradas en el art. 14 bis., incorporándose asimismo todos aquellos sectores de la población que por alguna circunstancia no se encuentran comprendidos en el seguro social o no han podido cumplir los requisitos allí exigidos.

La legislación anterior ya contemplaba beneficios de carácter no contributivo que tienen por objeto dar una cobertura social como reconocimiento de servicios prestados a la patria o por tratarse de personas que se encuentran un una situación social de grave carencia o necesidad.

La última reforma constitucional ratifica el amparo de las contingencias sociales con carácter universal y como obligación ineludible del estado.

La doctrina ha sostenido sobre la cuestión:

Alcances de las normas constitucionales

"La ley, en sentido lato, tanto abarca la Constitución como la ley ordinaria. En los últimos tiempos se ha generalizado la tendencia a incluir cláusulas de contenido social en las constituciones políticas. A pesar de que tales disposiciones suelen carecer de imperatividad (por no determinar derechos exigibles) se justifican ellas: a) En cuanto se refieren a la formulación de las normas, pues una ley ordinaria no podría alterar sus principios (a pesar de que fuesen programáticas o circunscriptos a una orientación); b) En cuanto a la interpretación de las normas, pues una ley que violase los principios establecidos - aún genéricamente- en la Constitución, sería una ley inconstitucional. "

Goñi Moreno José María Derecho de la Previsión social Tomo I Ediar Bs. AS 1956 pág. 209

Derecho social

"Quienes hasta la reforma pudieron aferrarse, con repulsión hacia el art. 14 bis, a las pautas de un liberalismo decimonónico y de un estado abstencionista, podrán comprender con el texto nuevo que en él se afianza -en perfecta sincronización con el espíritu dinámicamente actualizado de la constitución histórica- la vertiente social que supera los formalismos de una libertad, de una igualdad y de unos derechos que en la vigencia sociológica no son los mismos para todos, porque muchos no logran acceder, mediante un efectivo bienestar general, a su goce y a su disfrute"

(Bidart Campos Germán Tratado elemental de Derecho constitucional argentino, Tomo VI, Ed. Ediar 1959)

Norma programática. Rol de los jueces.

"En 1957, la reforma que introduce el art. 14 bis procura acomodar formalmente el viejo texto de 1853 al constitucionalismo social. Cuando una norma formulada de manera programática declara derechos, es menester afincar el principio constitucional de que su valor va más allá de lo indicado o directivo, porque asigna a un órgano de poderla obligación de emitir la normación complementaria para que la cláusula programática funcione. Y de ahí en más e s menester rescatar otro principio tan enérgico como el anterior: Cuando después de un tiempo razonable y el órgano de poder ha omitido y omite la reglamentación incurre en inconstitucionalidad: Inconstitucionalidad por omisión que, de alguna manera tiene que ser reparada y es aquí donde les incumbe a los jueces, en su función de contralores de la constitucionalidad, una tarea impostergable: cuando la parte interesada pretende el ejercicio de un derecho anidado en una formulación programática, y dada tal característica se le inhibe dicho ejercicio, el juez debe suplir al órgano de poder remiso en reglamentar y debe hacer funcionar operativamente dicha norma en forma directa e inmediata"

Bidart Campos Germán "Implementación legislativa en la República Argentina" Curso de Seguridad Social Editorial Teuco Córdoba 1978 pág. 113 y 114

Contenido de la norma constitucional

"Las directivas básicas contenidas en el 3º párrafo del art. 14 bis determinan la organización de un sistema integral e irrenunciable y la concesión de jubilaciones y pensiones móviles(que constituyen prestaciones distintas), la administración de las agencias con participación de los interesados y el estado, con un régimen de descentralización geográfica. En materia familiar se destaca la necesidad de una política de protección a ese núcleo humano que incluye las compensaciones de carácter económico y la vivienda digna"

Vázquez Vialard Antonio pág. 342 Derecho del Trabajo y seguridad social Tomo 2 2ediición Astrea año 1981

Los fines del seguro social

"Encuadrados dentro de la solidaridad obrero patronal y la responsabilidad social, Menéndez Pidal traza los fines que persiguen los seguros sociales: a) constituir un medio eficaz de eliminar efectos adversos de la vida y del trabajo en especial; b) suplir la falta de resistencia económica de ciertos sectores c) desarrollar y perfeccionar la política social d) remediar los efectos económicos adversos e) combatir los riesgos para impedir que su amenaza se materialice f) servir los postulados de la justicia social g) atender las necesidades personales desde antes del nacimiento (protección sanitaria de la futura madre) n hasta después de la muerte (gastos funerarios y pensiones) h) cumplir las finalidades de un servicio público i) procurar a los que ampare un mínimo de subsistencia imprescindible j) organizar y analizar las estadísticas del seguro social y establecer las leyes de tendencia"

Cabanellas Guillermo Compendio de Derecho Laboral Tomo II Omeba BS AS 1968pág. 798

La responsabilidad de las cargas sociales

"Es necesario que la ley reparta la carga del riesgo entre los distintos miembros de la sociedad. Mientras la ley se limite a intervenir únicamente en otros aspectos, debe entenderse que no existe todavía seguro social. Y a su vez, si el patrono no es obligado a cubrir parte del riesgo, contribuyendo a la cotización de éste, si a su vez el estado no se impone la obligación de participar en los gastos que demanda la previsión social y si el beneficiario no apuntala con su aporte al sistema, debe considerarse que no se ha salido realmente del seguro comercial. El seguro social existe a condición de que las cargas sean repartidas y que de la idea de la responsabilidad individual se pase a la responsabilidad colectiva, como se pasó, en otros aspectos, de los medios personales de lucha a la acción colectiva y organizada."

La seguridad social empieza cuando además de su obligatoriedad, la enfermedad y todos los estados de necesidad son considerada una carga y no un riesgo y cuando su reparación descansa no sobre la idea de la responsabilidad individual sino sobre la idea de la responsabilidad compartida por todos los miembros de la comunidad"

De Ferrari Francisco "Los principios de la seguridad social" 2da edición actualizada Depalma 1972Bs As pág. 111

Todo lo expuesto nos lleva a considerar que en el marco de la ley 24241, que ha reemplazado la responsabilidad solidaria por una responsabilidad individual se hace necesario restringir su aplicación sólo a los trabajadores autónomos y a los dependientes del sector privado. Es decir, a aquellos sectores en que el origen de la remuneración es el ámbito privado.

Ello por cuanto el aporte personal que genera el agente de la administración pública es parte de los recursos públicos que se destinan al pago de salarios. Con lo cual resulta absurdo que los dineros que son de un único empleador (el estado nacional, provincial o municipal) sean derivados a empresas privadas comerciales, privándose a los agentes de la administración a mantener un sistema solidario que en el futuro les permita incrementar sus haberes previsionales y que en el presente sirva para hacer frente a los haberes del sector pasivo.

Nada obsta a la modificación que se propicia, por cuanto si la la ley 24241, cumpliendo el mandato de aniquilar el estado de bienestar, (ver decreto 2284/91) cercenó derechos que los trabajadores habían conquistado a través de un siglo, esta nueva propuesta recompone , dentro de las limitaciones del Régimen previsional público; las certezas y seguridades que garantiza la Constitución Nacional al imponer el seguro social, como único instrumento válido para los sistemas de seguridad social.