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PROYECTO DE TP
Expediente 1775-D-2010
Sumario: REGIMEN DE DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA, DELEGACION LEGISLATIVA Y DE OBSERVACION TOTAL O PARCIAL DE LAS LEYES.
Fecha: 07/04/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 28
El Senado y Cámara de Diputados...
REGIMEN LEGAL DE LOS DECRETOS
DE NECESIDAD Y URGENCIA, DE DELEGACION LEGISLATIVA Y DE OBSERVACIÓN
TOTAL O PARCIAL DE LEYES
TITULO I
Objeto
ARTICULO 1º - Esta ley tiene por
objeto regular el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de
los decretos que dicta el Poder Ejecutivo:
a) de necesidad y urgencia;
b) por delegación legislativa;
c) de observación total o parcial de
leyes.
TITULO II
Comisión Bicameral
Permanente
Régimen jurídico.
Competencia
ARTICULO 2º - La Comisión
Bicameral Permanente prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de
la Constitución Nacional se rige por esta ley y las disposiciones de su reglamento
interno; y tiene competencia para pronunciarse respecto de los decretos o
mensajes:
a) de necesidad y urgencia;
b) por delegación legislativa;
c) de observación total o parcial de
leyes,
dictados por el Poder Ejecutivo
nacional en los términos de los artículos 99, inciso 3; 76; 80, 83 y 100, incisos 12 y 13
de la Constitución Nacional.
Integración
ARTICULO 3º - La Comisión
Bicameral Permanente está integrada por OCHO (8) diputados y OCHO (8)
senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta
de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones
políticas.
Duración en el cargo
ARTICULO 4º - Los integrantes de
la Comisión Bicameral Permanente duran en el ejercicio de sus funciones, mientras
se mantengan propuestos por sus respectivos bloques parlamentarios, hasta la
siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y pueden ser
reelectos.
Autoridades
ARTICULO 5º - La Comisión
Bicameral Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un
secretario, los que pueden ser reelectos. La presidencia es alternativa y
corresponde un año a cada Cámara.
Funcionamiento
ARTICULO 6º - La Comisión
Bicameral Permanente cumple funciones aun durante el receso del Congreso de la
Nación.
Quórum
ARTICULO 7º - La Comisión
Bicameral Permanente sesiona cuando cuenta con la presencia de la mayoría
absoluta de sus miembros.
Dictámenes
ARTICULO 8º - Los dictámenes de
la Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría
absoluta de sus miembros y en caso de que haya más de un dictamen con igual
número de firmas, el dictamen de mayoría es el que lleva la firma del
presidente.
Reglamento
ARTICULO 9º - La Comisión
Bicameral Permanente dicta su reglamento de funcionamiento interno de acuerdo
con las disposiciones de esta ley. Ante una falta de previsión en el reglamento
interno y en todo aquello que es procedente, son de aplicación supletoria los
reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, prevaleciendo el
reglamento del cuerpo que ejerce la presidencia durante el año en que es requerida
la aplicación subsidiaria.
TITULO III
Decretos de Necesidad y Urgencia,
de Delegación
Legislativa y de Observación total o
parcial de Leyes
Capítulo I
Decretos de Necesidad y
Urgencia
Dictamen de la Comisión Bicameral
Permanente
ARTICULO 10. - La Comisión
Bicameral Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto
y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse
expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y
sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
Para emitir dictamen, la Comisión
Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes
en función de la materia.
La Comisión Bicameral Permanente
tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el
Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y
elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. Si el Jefe de Gabinete no
presenta su informe, el plazo para dictaminar, se contará a partir del vencimiento
del término establecido para la exposición del Jefe de Gabinete.
Plenario
ARTÍCULO 11.- Elevado por la
Comisión el dictamen al plenario de ambas Cámaras, o en caso de ausencia de
dictamen, éstas deben abocarse al inmediato y expreso tratamiento del decreto de
que se trate.
Capítulo II
Delegación Legislativa
Límites
ARTICULO 12. - Las bases a las
cuales debe sujetarse el poder delegado no pueden ser objeto de reglamentación
por el Poder Ejecutivo.
Elevación
ARTICULO 13. - El Jefe de
Gabinete, dentro de los diez días hábiles de dictado un decreto de delegación
legislativa lo remitirá para conocimiento de la Comisión Bicameral
Permanente.
Dictamen de la Comisión
Bicameral
Permanente
ARTICULO 14. - La Comisión
Bicameral Permanente somete a consideración de sus miembros el decreto por el
que se ha ejercido una delegación legislativa, y si alguno presenta una
impugnación al acto del Poder Ejecutivo, la Comisión debe pronunciarse
expresamente sobre la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la
delegación, y respeto del plazo fijado para su ejercicio; y elevar el dictamen al
plenario de cada Cámara..
Para emitir dictamen, la Comisión
Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes
en función de la materia.
Capítulo III
Observación total o parcial de
Leyes
Elevación
ARTICULO 15. - El Jefe de
Gabinete, dentro de los diez días hábiles de observado en forma total o parcial un
proyecto de ley lo remitirá al Congreso junto con el mensaje o decreto de las
observaciones, para que ejerza las atribuciones previstas en los artículos 80 y 83 de
la Constitución Nacional.
Despacho de Comisiones
ARTICULO 16. - La Comisión
Bicameral Permanente debe expedirse en forma conjunta con las comisiones
permanentes de ambas cámaras, que hubieren intervenido en el trámite
parlamentario del proyecto de ley observado por el Poder Ejecutivo.
Contenido del Dictamen
ARTICULO 17.- El dictamen de
comisiones debe pronunciarse sobre la conveniencia de confirmar la sanción
original del Congreso, y en su caso, indicar si la parte no observada tiene
autonomía normativa y no altera el espíritu o la unidad del proyecto
sancionado.
El dictamen de comisiones se eleva al
plenario de cada Cámara. La Cámara de origen del proyecto, interviene en primer
término, conforme el procedimiento previsto en el art. 83 de la Constitución
Nacional.
Insistencia de ambas Cámaras
ARTICULO 18. - Si ambas Cámaras
del Congreso insisten en la sanción del proyecto desechado en su totalidad por el
Poder Ejecutivo, por mayoría de dos tercios de votos, se convierte en ley y debe ser
promulgado.
Si ambas Cámaras del Congreso
insisten en las partes observadas por el Poder Ejecutivo, por mayoría de dos tercios
de votos, se convierte en ley la sanción original y debe ser promulgada por el
Poder Ejecutivo.
Si ambas Cámaras del Congreso
resuelven por mayoría de dos tercios de votos, que en una promulgación parcial
hay disposiciones que no tienen autonomía normativa o alteran el espíritu o la
unidad del proyecto originalmente sancionado, las disposiciones promulgadas por
el Poder Ejecutivo quedan derogadas de acuerdo a lo que establece el artículo 2º
del Código Civil, permaneciendo a salvo los derechos adquiridos durante su
vigencia.
Capítulo IV
Disposiciones generales
Potestades ordinarias
ARTÍCULO 19.- Las disposiciones
de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstan al ejercicio por el Congreso
de sus potestades ordinarias relativas a la formación y sanción de las leyes, cuyas
modificaciones sólo podrán aprobarse con las mayorías exigidas
constitucionalmente para su sanción.
Vigencia
ARTICULO 20. - Los decretos a
que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en base a las atribuciones
conferidas por los artículos 76, 99, inciso 3, 80 y 83 de la Constitución Nacional,
tienen plena vigencia de conformidad a lo establecido en el artículo 2º del Código
Civil.
Informe del Jefe de Gabinete
ARTICULO 21.- El Jefe de Gabinete
de Ministros debe informar en persona, y dentro de los 10 días de su dictado, a la
Comisión Bicameral Permanente y las comisiones permanentes que sesionen en
forma conjunta con ella, sobre los decretos de necesidad y urgencia y aquéllos que
dispongan la promulgación parcial de una ley.
En caso de que el Jefe de Gabinete no
se presente en el plazo establecido, dicha Comisión se abocará de oficio al
tratamiento de los decretos.
Plenario
ARTICULO 22. Las Cámaras se
pronuncian mediante sendas resoluciones. Cada Cámara comunicará a la otra su
pronunciamiento en forma inmediata.
Impedimento
ARTICULO 23. - Las Cámaras no
pueden mediante sus resoluciones introducir enmiendas, agregados o supresiones
al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de
la norma.
Rechazo
ARTICULO 24. - El rechazo por
ambas Cámaras del Congreso de un decreto de necesidad y urgencia o de un
decreto de delegación legislativa implica su derogación de acuerdo a lo que
establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos
durante su vigencia.
Publicación
ARTICULO 25. - Las resoluciones
de las Cámaras que aprueben o rechacen el decreto de que se trate, en los
supuestos previstos en esta ley, serán comunicadas por su presidente al Poder
Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial.
ARTICULO 26. - La Comisión
Bicameral de Seguimiento creada por el artículo 20 de la Ley 25.561, sólo mantiene
la competencia prevista por el artículo 4º de la Ley 25.790.
ARTICULO 27. - Derógase la ley
26.122.
ARTICULO 28. - Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Desde la reforma constitucional
llevada a cabo en el año 1994, fue mi preocupación como ex convencional
constituyente y como senador nacional promover proyectos de ley para
reglamentar los institutos incorporados en el nuevo texto constitucional y que
requerían de una regulación por ley del Congreso, para poder ser efectivos en
nuestro ordenamiento.
En el marco de ese cometido,
presenté en tres oportunidades proyectos para reglamentar el funcionamiento y
alcances del control de la Comisión Bicameral Permanente prevista en los artículos
99 inciso 3° y 100 inciso 12 de la Constitución Nacional, hoy denominada de
Trámite Legislativo por la ley 26.122.
Abordé esta problemática en
el proyecto S. 1732/98, que obtuviera Orden del día N° 548/99; en el proyecto S.
450/01, tratado en el Orden del día N° 1152/01 y Orden del día N° 20/2002; y en el
proyecto S. 451/05, que fuera dictaminado en el Orden del día N° 509/06 que
concluyó con la sanción de la ley 26.122.
Luego de la primera sanción
del Senado en el mes de diciembre de 1995, en numerosas oportunidades las
comisiones permanentes de una y otra cámara dieron tratamiento a los proyectos
de ley por los que se buscaba reglamentar los decretos de necesidad y urgencia, los
reglamentos delegados y el control sobre los vetos parciales. La dificultad para
arribar a una solución de consenso que permitiera reunir la mayoría calificada para
la aprobación de la ley, exigida en la Constitución Nacional, llevó a que recién el
año 2006, se dictara la ley 26.122.
No tuve oportunidad de
participar en su discusión, pero entiendo que más allá de sus aciertos, y de las
coincidencias que tengo con muchas de las soluciones allí adoptadas por este
Congreso, al cabo de casi cuatro años de su vigencia podemos extraer algunas
conclusiones, advertir que hay espacios que hoy carecen de regulación o requieren
precisiones, y proponer en consecuencia las modificaciones que se someten a
consideración de la Cámara en esta iniciativa.
En primer lugar, se propone
distinguir los procedimientos de control sobre cada tipo de decreto. Ello es así,
porque la intervención de la Comisión Bicameral Permanente y el control
congresual no están regulados de igual modo en el texto constitucional respecto de
cada situación. Así, se advierte que para el control de los decretos por delegación
legislativa, no se disponen plazos breves para que se expida la Comisión, ni se
exige que el plenario de ambas cámaras de un inmediato y expreso tratamiento.
Esto tiene su justificación en que
estamos ante el ejercicio de una facultad delegada previamente por el Congreso,
con la discusión mediante de una ley. En estas condiciones, puede entenderse que
el constituyente se haya limitado a dejar el control a la Comisión Bicameral
Permanente, como lo dispone el art. 100 inciso 12, de la Constitución Nacional.
En el derecho constitucional
español, sistema en el que mucho se ha trabajado sobre la delegación legislativa,
está previsto un procedimiento de control parlamentario similar al aquí propuesto.
La idea es que las Cámaras estén informadas del uso que hace el Poder Ejecutivo
de las facultades delegadas, pero no tienen que estar emitiendo actos
confirmatorios o de ratificación, sino que sólo se expiden cuando desean retomar la
delegación, o rechazar un reglamento delegado porque no se ha cumplido con los
presupuestos constitucionales exigidos para su procedencia (dictado fuera del
plazo o en violación de las bases de la delegación o de la materia delegada).
Otro aspecto a considerar es
el tratamiento de los vetos u observaciones totales o parciales realizados por el
Poder Ejecutivo en ejercicio de las atribuciones y con el procedimiento,
establecidos en el artículo 83 de la Constitución Nacional. En efecto, el texto
vigente sólo reglamenta el análisis de la promulgación parcial prevista en el
artículo 80, pero no advierte que ese estudio no puede escindirse del que deben
efectuar las Cámaras del Congreso conforme lo dispone el citado artículo 83.
Autores como Quiroga Lavié
y Sagüés, coinciden en que el Congreso, al momento de evaluar todo veto parcial,
medie o no promulgación de las partes no observadas, deberá ponderar la
autonomía normativa de estas últimas y si su vigencia altera el espíritu o la unidad
del texto sancionado (Quiroga Lavié, Humberto, La Constitución de la Nación
Argentina comentada, Zavalia Editor, 2003, p. 564; Sagüés, Néstor Pedro,
Elementos de Derecho Constitucional, tomo 1, Astrea, 1997, ps. 433 y ss).
Por otra parte, como bien
señala Sagüés, la Constitución no define los extremos del control que traza sobre
las promulgaciones parciales, al punto que se considera que aún cuando el
Congreso resolviera que aquéllas no tienen autonomía normativa con el resto del
proyecto observado, de todos modos la porción promulgada parcialmente ya
estará rigiendo, y la Constitución no dice que las salas del Congreso pueden dejar
sin efecto tal promulgación.
Asimismo, se ha observado
que el silencio del Congreso ante un veto parcial, no es objetable porque con él no
se estaría produciendo una legalización de un acto del Poder Ejecutivo con carácter
legislativo, sino tan solo la ratificación de la autonomía normativa de la norma
promulgada parcialmente (Quiroga Lavié, op.cit. p. 564).
En ese orden de ideas, es
necesario dejar en claro que la única mecánica válida para hacer prevalecer la
posición del Congreso sobre el criterio del Poder Ejecutivo, en el marco de la
interacción que tienen en el procedimiento de formación y sanción de las leyes, es
la insistencia con los dos tercios de votos. El texto constitucional es claro, si no se
reúne esa mayoría calificada en cada cámara, o entre ellas difieren sobre las
objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de ese año. En virtud de
lo expuesto, la promulgación parcial seguirá vigente, y el Congreso no podría
pretender aprobar un proyecto de modificación con mayorías ordinarias, que
busque hacer prevalecer su postura sobre la fijada por el Poder Ejecutivo,
eludiendo la mayoría calificada de los dos tercios. En última instancia, quedará
vigente el control sustantivo de la norma promulgada que puede llevar a cabo el
Poder Judicial (conf. Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina.
Comentada y concordada, La Ley, 2005, p. 774).
Por lo demás, si las Cámaras
del Congreso no se han expedido sobre las observaciones del Poder Ejecutivo y
éstas coinciden en la solución legislativa para hacerse cargo de las observaciones,
podrán sancionar una ley modificatoria respetando las mayorías ordinarias que
exija la sanción de ese texto legal.
Finalmente, es
necesario acudir a la interpretación auténtica del constituyente del 1994, que puede
recabarse en la publicación realizada por miembros de la Comisión Redactora. Allí,
uno de los informantes del Núcleo de Coincidencias Básicas, García Lema, destaca
que el despacho de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, ante
un veto con promulgación parcial, no debe seguir el trámite previsto en el art. 99
inciso 3º para los decretos de necesidad y urgencia, porque debe ser elevado a la
Cámara de origen, ya que a partir de ese momento, se aplica la norma específica
que regula la cuestión, el artículo 83 de la Constitución Nacional (García Lema,
Alberto M., "Decretos de necesidad y urgencia. Delegación legislativa. Agilización
del trámite de discusión y sanción de las leyes", en La Reforma de la Constitución.
Explicada por miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal - Culzoni Editores,
1994, p. 408).
También
refuerza esta tesis, el criterio propuesto por Gelli y Toranzo, en cuanto entienden
que lo que debe seguir el mismo procedimiento que los decretos de necesidad y
urgencia, son las condiciones de emisión del decreto por el que se promulga
parcialmente una ley (acuerdo general de ministros, refrendo del jefe de gabinete),
pero que el trámite de control por el Congreso, queda librado a lo que fije la ley
especial a dictarse por el Poder Legislativo (Gelli, María Angélica y Toranzo, Alejo,
Pautas para la regulación del trámite de los "Decretos de promulgación parcial de
leyes", en Leyes reglamentarias de la reforma constitucional. Pautas y sugerencias
fundamentales. Asociación Argentina de Derecho Constitucional, 1996, p. 264).
En cuanto al órgano
encargado de informar al Congreso o someter personalmente a conocimiento de la
Comisión Bicameral los actos del Poder Ejecutivo que se regulan en esta ley, se
propone unificar el sujeto obligado, en el jefe de gabinete de ministros. Este criterio
es concordante con lo establecido en el artículo 100, inciso 13 de la Constitución
Nacional que exige al jefe de gabinete refrendar los decretos de necesidad y
urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes, y a someterlos
personalmente a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. Cabe aclarar
que esta última obligación no se dispone con relación a los decretos por los que se
ejercen facultades delegadas, aún cuando sí deben ser refrendados por el Jefe de
gabinete.
Sobre la
obligación del jefe de gabinete de someter personalmente a la Comisión Bicameral
determinados decretos, se observa que la práctica desde la sanción de la reforma
constitucional fue que el ministro coordinador se limitara a remitir el texto del
decreto al Congreso. Sin embargo, la experiencia parlamentaria indica que con el
procedimiento actual se priva a los legisladores de recibir un informe sobre las
circunstancias que motivaron el dictado del acto. Es más, los constituyentes
manifiestan que la idea rectora de constituir una comisión bicameral y permanente
era permitir que el Poder Ejecutivo, en su caso a través del jefe de gabinete, hasta
pudiera consultar a los líderes parlamentarios que la integran, con carácter previo
al dictado de algunas de estas medidas extraordinarias. Adviértase que se ha
justificado el plazo de 10 días para la presentación del jefe de gabinete, en que el
Poder Ejecutivo podrá evaluar en ese período las primeras consecuencias de la
medida antes de que el jefe de gabinete de ministros deba afrontar un debate público
sobre el tema, ante la Comisión Bicameral (García Lema, op. cit. p. 395).
Con base en lo expuesto, se
propone que los decretos de necesidad y urgencia y las promulgaciones parciales
sean informados por el Jefe de Gabinete en persona, ante la Comisión Bicameral
Permanente de Trámite Legislativo.
Por razones de técnica
legislativa, y en atención a la pluralidad de modificaciones que se promueven con
la presente en el texto de la ley 26.122, se ha proyectado la sustitución lisa y llana
del texto de aquélla, por el articulado que se somete a consideración de la Cámara
en esta iniciativa.
Demás está decir que se
coincide con la valoración efectuada oportunamente por este Congreso con
respecto al alcance del silencio de las Cámaras ante el dictado de un decreto de
necesidad y urgencia, así como con relación a la divergencia de criterios entre una
y otra. En ambos supuestos, tal como afirmáramos hace una década, la falta de
ejercicio de la facultad de control por un poder del Estado -el Congreso-, no puede
obstar a la validez y vigencia de los actos dictados por otro Poder, el Ejecutivo, en
el marco de la competencia constitucional regulada en el artículo 99 inciso 3º de la
Carta magna.
Por otra parte, es erróneo
considerar que estamos ante actos complejos que requieren de la concurrencia de
voluntades de dos poderes estatales. Los decretos de necesidad y urgencia pueden
ser válidamente dictados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de una atribución
constitucional, en tanto cumpla con los requisitos formales y sustanciales que
habilitan su dictado. Las razones de urgencia que lo justifican, avalan que un
decreto de necesidad y urgencia produzca efectos en los términos del artículo 2º
del Código Civil de la Nación.
Por último, en cuanto a la
fijación de plazos al Congreso para que se expida, la experiencia constitucional, no
ha sido halagüeña al respecto. Pensemos que se tardó 4 años en reglamentar el
Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento, 12 años nos llevó
sancionar la ley cuya reforma hoy promovemos, y aún no se ha reglamentado la
Acción de Amparo en los términos previstos en el art. 43 de la Constitución
Nacional o la Ley Convenio de Coparticipación Federal, ni qué decir del instituto
del Jurado de Enjuiciamiento contemplado desde 1853.
Por las consideraciones
precedentes, solicito a mis pares que acompañen con su voto la sanción de este
proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| YOMA, JORGE RAUL | LA RIOJA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |