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PROYECTO DE TP
Expediente 1760-D-2008
Sumario: ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL, LEY 24156: MODIFICACIONES.
Fecha: 24/04/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 31
El Senado y Cámara de Diputados...
Modificación a la Ley de
Administración Financiera
y de los Sistemas de Control
del Sector Público Nacional, Nº 24.156
ARTÍCULO 1°.- Sustitúyese el artículo 100
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 100.- El sistema de
control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano
normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna que
serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo
Nacional.
Estas unidades dependerán
jerárquica, administrativa y financieramente de la Sindicatura General de la Nación. Sus
integrantes serán designados por el Síndico General de la Nación, previo concurso público
de oposición y antecedentes, los que deberán ser convocados con la modalidad de
selección abierta. Cumplirán sus tareas en la sede de cada jurisdicción y en las entidades
que dependan del Poder Ejecutivo Nacional.
Las designaciones se
efectuarán por el plazo de cinco años, pudiendo ser removidos únicamente por causas
psicofísicas o de mal desempeño, previo sumario instruído por la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas.
La Sindicatura General deberá
convocar a nuevos concursos con al menos 180 días de antelación al vencimiento del
plazo quinquenal de los concursos que estuvieren vigentes. Los titulares de las unidades
de auditoría interna de cada entidad o jurisdicción que volvieran a ser seleccionados, no
podrán ser asignados al mismo destino en el que se venían desempeñando.
a) Sin perjuicio de
otras incompatibilidades vigentes, no podrán ser designados titulares de las Unidades de
Auditoría Interna quienes:
1. tengan
parentesco con las autoridades políticas de cada Jurisdicción o Entidad del Poder Ejecutivo
Nacional en la que fueran destinados, ni con el Síndico General o los Síndicos Adjuntos,
por consanguinidad hasta el cuarto grado lateral, o afinidad, hasta el segundo grado
inclusive, o sea, conviviente.
2. Ejerzan su
profesión en forma privada;
3. Ocupen otro
cargo público o privado, o cumplan funciones públicas, con excepción de la docencia, ya
sea a nivel nacional, provincial o municipal, en forma honoraria o remunerada, temporal o
permanente, bajo cualquier modalidad de contratación o fuente de financiamiento."
ARTÍCULO 2°.- Sustitúyese el artículo 101
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 101. - La autoridad
superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del Poder Ejecutivo nacional será
responsable del mantenimiento y de un adecuando sistema de control interno que incluirá
los instrumentos de control previo, concomitante y posterior, y de seguimiento del
cumplimiento de las recomendaciones incluidas en los informes de auditoría. El sistema
de control se incorporará en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de
procedimiento de cada organismo, para cuya elaboración y eventuales reformas, la
autoridad superior requerirá asistencia técnica de la Unidad de Auditoría Interna, sin
perjuicio de la posterior aprobación por parte de la Sindicatura General de la Nación."
ARTÍCULO 3°.- Sustitúyese
el artículo 102 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 102.- a) La auditoría
interna es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las
actividades financieras administrativas y legales de las entidades a que hace referencia
esta ley, realizada por los auditores integrantes de las respectivas unidades de auditoria
interna.
Asimismo, ejercerán un
control previo y concomitante sobre los contratos u otro tipo de operaciones que
impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios
que sean superiores a quinientos mil pesos ($ 500.000).
A tales efectos, será requisito
esencial el dictamen de las unidades de auditoría interna que será dictado dentro de los 10
días de remitido el expediente con el proyecto de acto administrativo. En caso de
formularse observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del acto. El responsable
de la entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las observaciones formuladas, o
remitir los antecedentes para que el Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su
responsabilidad la suscripción del acto observado.
Las funciones y actividades de
los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su
examen.
b) Las Unidades de
Auditoría Interna tendrán las siguientes funciones:
1. Promoción de la
importancia del control interno en la respectiva jurisdicción o entidad y sensibilización de
los servidores públicos al respecto.
2. Asesoría a la respectiva
jurisdicción o entidad para la mejora del control interno y de la gestión, en función del
logro de los objetivos institucionales, mediante la formulación de recomendaciones
basadas en las evaluaciones o auditorías internas realizadas.
3. Redacción de los
respectivos informes de las evaluaciones, exámenes, e investigaciones preliminares que
efectúe, incluyendo los comentarios, conclusiones y recomendaciones, de conformidad con
el formato que emita la Sindicatura General de la Nación.
4. Seguimiento y
verificación del cumplimiento de las recomendaciones de auditoría interna de la
Sindicatura General de la Nación.
5. Elaboración del Plan
Anual de Operaciones y del Manual de Procedimientos de la Auditoría Interna.
6. Coordinación y
colaboración con las auditorías externas que realice la Auditoría General de la Nación, y
con los órganos de control específicos de prevención y lucha contra la corrupción en el
cumplimiento de la normativa de ética pública y los programas preventivos que aquéllos
implementen.
7. Las demás que en el
marco de la presente Ley le asigne el Síndico General de la Nación.
Las Unidades de Auditoría
Interna en el curso del tercer trimestre de cada año, remitirán al Síndico General de la
Nación su plan operativo anual para el próximo año, el cual una vez aprobado por el
referido funcionario será remitido a la Auditoría General de la Nación, a fin de coordinar
las tareas de auditoría de ambos organismos. Los responsables de cada jurisdicción o
entidad podrán solicitar a las Unidades de Auditoría Interna la inclusión de puntos de
auditoría que fueren de su interés."
ARTICULO 4°.- Sustitúyese el artículo 103
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 103. - El modelo de
control que aplique y coordine la sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los
aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de
gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios
de economía, eficiencia y eficacia.
En particular, deberán evaluar
los siguientes aspectos:
a) Efectividad del
proceso de control interno y de la gestión pública institucional.
b) Cumplimiento de
la aplicación de los controles previos o autocontroles de los libramientos u órdenes de
pago y demás a que se refiere esta Ley.
c) Confiabilidad de
la información financiera y administrativa para emitir opinión para uso de la autoridad
superior de la jurisdicción o entidad.
d) Cumplimiento de
las disposiciones legales aplicables y de la normatividad que regula las operaciones
incluyendo las relativas a la contratación de bienes o servicios.
e) Eficiencia
operacional.
f) Calidad y efectividad de
la supervisión institucional sobre la ejecución de los contratos de bienes o servicios.
g) Calidad de la
tecnología informática a fin de comprobar la efectividad de su seguridad y que responde a
las necesidades de la respectiva entidad. "
ARTÍCULO 5°.- Sustitúyese el inciso h), del
artículo 104 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 104.-
h) Comprobar la
implementación, por los organismos controlados, de las observaciones y
recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna, así como también las
que se acuerden con los respectivos responsables. Sin perjuicio de otras medidas que se
adopten, la Sindicatura General creará Comités de Auditoría, integrados por una autoridad
superior del organismo controlado con jerarquía no inferior a Subsecretario, el titular de la
unidad de auditoría interna, y un funcionario de la Sindicatura General, con el propósito de
impulsar el cumplimiento de las recomendaciones. Los responsables de cada jurisdicción
o entidad, informarán semestralmente acerca del estado de avance de la implementación.
Los informes tendrán carácter público, se remitirán a la Jefatura de Gabinete de Ministros,
y se publicarán en la página de Internet de la Sindicatura General de la Nación y del
organismo correspondiente."
ARTÍCULO 6°.- Sustitúyese el inciso k) del
artículo 104 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 104.-
k) Poner en conocimiento del
Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación la totalidad de los informes de auditoría que se
realicen en el ámbito de la Administración Pública Nacional. Adicionalmente, cuando se
trate de actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear perjuicios para el
patrimonio público, se comunicará al Presidente de la Nación y, en función de las
competencias específicas, a la Procuración del Tesoro de la Nación para que por sí, o a
través del servicio jurídico de la entidad o jurisdicción afectada, inste la declaración de
nulidad en sede judicial o administrativa de actos de la administración y presente una
acción civil resarcitoria de daños y perjuicios, a la Oficina Anticorrupción del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos y a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a fin de
evaluar la conducta penal de los funcionarios públicos intervinientes, y a la Defensoría del
Pueblo de la Nación u organismos de control que correspondan, aun los que fueran de
extraña jurisdicción."
ARTICULO 7°.- Agrégase como inciso n) del
artículo 104 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 104.-
n) Realizar consultas, convocar
audiencias públicas, o abrir otros canales de comunicación con las organizaciones de la
sociedad civil legalmente constituídas cuya finalidad sea el fortalecimiento institucional y
la transparencia, o la protección de derechos de incidencia colectiva en general, a fin de
recibir propuestas referidas a las jurisdicciones o entidades a auditar, a los puntos de
auditoría de los planes operativos anuales de las unidades de auditoría interna, al
seguimiento de las observaciones y recomendaciones que se hubieren realizado. Estas
organizaciones podrán colaborar en el control concomitante de la ejecución de una
contratación, pero en ningún caso podrán recibir financiamiento, ni sus integrantes podrán
prestar servicios de cualquier naturaleza de parte de la entidad o jurisdicción auditada o
de la Sindicatura General de la Nación.
Para la confección del
Programa se tendrán en cuenta las denuncias por irregularidades que se presenten ante
la Sindicatura General de la Nación."
ARTÍCULO 8°.- Agrégase como inciso ñ) del
artículo 104 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 104.-
ñ) Apoyar los planes y
programas de prevención de la corrupción que se elaboren desde la Oficina Anticorrupción
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación."
ARTICULO 9°.- Sustitúyese el artículo 106
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 106.- La Sindicatura
General podrá requerir de la Contaduría General de la Nación, a los organismos y
entidades comprendidos en el Sector Público Nacional, y a los prestadores de bienes y
servicios del organismo o entidad auditado, la información que le sea necesaria para el
cumplimiento de sus funciones.
Para el cumplimiento de lo
aquí dispuesto, todos los agentes y/o autoridades del sector público nacional y del sector
privado enviarán la información solicitada y prestarán su colaboración, considerándose
como falta grave las demoras injustificadas, o la falta de remisión de la información, o su
remisión en forma parcial, debiendo la Sindicatura General de la Nación instar la apertura
de un sumario administrativo ante el superior de la entidad o jurisdicción, cuando
corresponda, y remitir los antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en
virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
Sin perjuicio de ello, la
Sindicatura General de la Nación informará de tales antecedentes al superior de la entidad
o jurisdicción, a fin de que se cumpla con las entrega de la información oportunamente
solicitada.
Ante la falta de colaboración
por parte del sector privado, ello se considerará una falta grave a las obligaciones
contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o jurisdicción aplicar las sanciones
previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o normas que regulan el marco de dichas
contrataciones. En caso de que estos instrumentos no contemplaran una obligación
específica o sanciones, los responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas
en las contrataciones actuales y futuras."
ARTICULO 10°.- Sustitúyese el inciso c) del
artículo 107 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 107.-
c) A la opinión pública,
en forma periódica. A estos efectos, los informes tendrán carácter público y, sin
perjuicio de otras medidas que se adopten, serán publicados en la Página Web de la
Sindicatura la totalidad de los planes operativos anuales y de los informes de
auditoría de jurisdicciones y entidades auditados, la situación presupuestaria y
financiera de la Sindicatura y los antecedentes académicos y laborales del síndico
general de la nación y los síndicos adjuntos."
ARTICULO 11°.- Sustitúyese el artículo 108
de la ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 108.- La Sindicatura
General de la Nación estará a cargo de un funcionario denominado síndico general de la
Nación, con rango de Secretario de la Presidencia de la Nación. Dependerá directamente
del Presidente de la Nación. Con carácter previo a su designación, el Poder Ejecutivo
Nacional convocará a un proceso público y participativo en el que la sociedad civil podrá
apoyar o impugnar los antecedentes del candidato propuesto, y enviará sus antecedentes
laborales, económicos y financieros a la autoridad de aplicación de la Ley de Ética en la
Función Pública N° 25.188, a los efectos de que emita un dictamen previo sobre su
situación patrimonial y frente a la normativa de conflictos de intereses de dicha Ley, y
sobre las incompatibilidades previstas en la presente.
Los antecedentes
laborales, económicos y financieros serán públicos, así como las conclusiones y
recomendaciones que surjan de su análisis.
La designación que
eventualmente se realice será fundada, en la que se tendrán especialmente en
cuenta los apoyos y las impugnaciones que hubiere recibido el candidato
propuesto."
ARTICULO 12°.- Sustitúyese el artículo
109 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 109.- Para ser
Síndico General de la Nación será necesario poseer título universitario en el área de
Ciencias Económicas o Derecho y una experiencia en Administración Financiera y Auditoría
no inferior a los ocho (8) años.
Tendrá dedicación
exclusiva, con excepción del ejercicio de la docencia.
No podrá tener relación de
parentesco por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con el
Presidente de la Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros y
los Ministros Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional.
Sin perjuicio de la aplicación
de las normas generales sobre conflictos de intereses previstas en la Ley de Ética de la
Función Pública N° 25.188, tampoco podrá intervenir en aquellos asuntos en los cuales el
interés general que debe gestionar desde la función que ejerce pudiera verse afectado por
sus propios intereses, los de su cónyuge o conviviente, o los de una persona jurídica de la
que forme parte, ni en las situaciones previstas en el ordenamiento procesal civil y
comercial de la Nación como causales de excusación.
En especial, no podrá prestar
servicios ni ser proveedor, directamente o a través de terceras personas, sean físicas o
jurídicas, de bienes, servicios u obras, en la Sindicatura General de la Nación, ni en los
organismos o entidades que sean auditados por el organismo a su cargo.
Si estuviera alcanzado por
alguna de las situaciones descriptas en los dos párrafos precedentes en los últimos tres
años, deberá informar al Poder Ejecutivo Nacional -a través de la autoridad de aplicación
de la ley de ética pública - a los fines de su excusación. Iguales prohibiciones regirán
durante un año posterior al egreso de su función."
ARTICULO 13°.- Sustitúyese el artículo 111
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 111. - Los síndicos
generales adjuntos deberán contar con título universitario y similar experiencia a las del
síndico general, y estarán alcanzados por similar dedicación, incompatibilidades. En
ningún caso podrán ser todos del mismo sexo.
Serán designados por el
Poder Ejecutivo Nacional, a propuesta del síndico general, a través del mecanismo previsto
en el artículo 108."
ARTICULO 14°.- Sustitúyese el artículo
116 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 116. Créase la
Auditoría General de la Nación, ente de control externo del sector público nacional, en
jurisdicción del Congreso Nacional.
El ente creado es una entidad
con personería jurídica propia, autarquía administrativa e independencia funcional y
financiera.
Su estructura orgánica, sus
normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de
funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras
del Congreso de la Nación, por vez primera.
Las modificaciones posteriores
serán propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones y aprobadas por éstas.
Los cargos técnicos deberán
cubrirse por concurso público de oposición y antecedentes.
Su patrimonio estará
compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado nacional, por aquellos que hayan
pertenecido o correspondido por todo concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por
aquellos que le sean transferidos por cualquier causa jurídica."
ARTÍCULO 15°.- Sustitúyese el artículo 117
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 117. Es materia de
su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica,
financiera, patrimonial, legal y de gestión, así como el dictamen sobre los estados
contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas
y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, fondos fiduciarios del
sector público y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto
a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
Asimismo, la Auditoría
General de la Nación ejercerá un control previo y concomitante sobre los contratos u otro
tipo de operaciones que impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios
o extrapresupuestarios que sean superiores a los quinientos mil pesos ($ 500.000).
A tales efectos, será requisito
esencial la Resolución del Colegio de Auditores que deberá ser dictada dentro de los 15
días de remitido el expediente con el proyecto de acto administrativo. En caso de
formularse observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del acto. El responsable
de la entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las observaciones formuladas, o
remitir los antecedentes para que el Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su
responsabilidad la suscripción del acto observado.
El control de la gestión de los
funcionarios referidos en el Art. 45 de la Constitución Nacional será siempre global y
ejercida, exclusivamente, por las Cámaras del Congreso de la Nación.
El control externo previo y
concomitante, de conformidad con la modalidad prevista en la presente ley, y posterior del
Congreso de la Nación será ejercido por la Auditoria General de la Nación.
La Corte Suprema de Justicia
de la Nación, el Consejo de la Magistratura de la Nación, la Procuración General de la
Nación y la Defensoría General de la Nación dispondrán, dentro de sus respectivas
jurisdicciones, sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema instituido
en esta ley con relación al Poder Judicial de la Nación y al Ministerio Público.
A los efectos del control
externo previo, concomitante y posterior, acordarán la intervención de la Auditoría General
de la Nación, quien deberá prestar su colaboración."
ARTÍCULO 16°.- Sustitúyese el artículo 118
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 118. La Auditoría
General de la Nación confeccionará anualmente un Programa de Acción de Control
Externo, previa consulta pública con las comisiones señaladas en el artículo 116 y las
organizaciones de la sociedad civil legalmente constituídas cuya finalidad sea el
fortalecimiento institucional y la transparencia, o la protección de derechos de incidencia
colectiva en general. Estas organizaciones podrán colaborar en el control concomitante de
la ejecución de una contratación, pero en ningún caso podrán recibir financiamiento, ni
sus integrantes podrán prestar servicios de cualquier naturaleza de parte de la entidad o
jurisdicción auditada o de la Auditoría General de la Nación.
Para la confección del
Programa se tendrán en cuenta las denuncias por irregularidades que se presenten ante
la Auditoría General de la Nación, y los puntos de auditoría que fueren solicitados por los
responsables de cada jurisdicción o entidad.
En el marco del programa de
acción anual de control externo, la Auditoria General de la Nación, tendrá las siguientes
funciones:
a) Fiscalizar el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de
los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;
b) Realizar
auditorias financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones
y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y
operaciones. Estos trabajos podrán ser realizados directamente o mediante la
contratación de profesionales independientes de auditoría;
c) Auditar, por sí o
mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades ejecutoras de programas
y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito conforme con los
acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la Nación Argentina y dichos organismos;
d) Examinar y emitir
dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración
nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;
e) Controlar la
aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los
exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este
endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos y al Banco Central de la República Argentina la información que estime
necesaria con relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo;
f) Auditar y emitir dictamen
sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina
independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla;
g) Realizar
exámenes especiales de actos y contratos de significación económica, por sí o por
indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas;
h) Auditar y emitir
opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de
cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del
Estado;
i) Fijar los requisitos de
idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría referidos en
este artículo y las normas técnicas a las que deberá ajustarse el trabajo de éstos;
j) Verificar que los
órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios
públicos. A tal efecto, todo funcionario publico con rango de ministro; secretario,
subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados
o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a
presentar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la
sanción de la presente ley una declaración jurada patrimonial, con arreglo a las
normas y requisitos que disponga el registro, la que deberá ser actualizada
anualmente y al cese de funciones.
k) Comprobar la
implementación, por los organismos controlados, de las observaciones y
recomendaciones efectuadas por sus informes de auditoría, así como las que se
acuerden con los respectivos responsables. Sin perjuicio de otras medidas que se
adopten, la Auditoria General creará Comités de Auditoría, integrados por una autoridad
superior del organismo controlado con jerarquía no inferior a Subsecretario, el titular de la
unidad de auditoría interna, y un funcionario de la Auditoria General, que no deberá ser
quien hubiera intervenido en el trabajo de campo para la realización del o de los informes
de auditoría, con el propósito de impulsar el cumplimiento de las recomendaciones. Los
responsables de cada jurisdicción o entidad, informarán semestralmente acerca del
estado de avance de la implementación. Los informes tendrán carácter público, deberán
remitirse a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, y se publicarán en la
página de Internet de la Auditoría General de la Nación y del organismo
correspondiente."
ARTICULO 17°.- Sustitúyese el inciso b) del
artículo 119 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 119.
b) Exigir la colaboración de
todas las entidades del sector público, y a los prestadores de bienes y servicios del
organismo o entidad auditado, la información que le sea necesaria para el cumplimiento
de sus funciones, las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos,
antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones. Para ello todos
los agentes y/o autoridades del sector público nacional y del sector privado enviarán la
información solicitada y prestarán su colaboración, considerándose como falta grave las
demoras injustificadas, o la falta de remisión de la información, o su remisión en forma
parcial, debiendo la Auditoria General de la Nación instar la apertura de un sumario
administrativo ante el superior de la entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir
los antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en virtud de la gravedad
del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
En el caso de falta de
colaboración por parte del sector privado, ello se considerará una falta grave a las
obligaciones contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o jurisdicción aplicar
las sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o normas que regulan el
marco de dichas contrataciones. Si estos instrumentos no contemplaran una obligación
específica o sanciones, los responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas
en las contrataciones actuales y futuras.
Sin perjuicio de informar a la
autoridad superior de la entidad o jurisdicción de los antecedentes, la Auditoría General
podrá solicitar en forma gratuita ante los juzgados federales con competencia en lo
contencioso y administrativo el secuestro de la documentación o la producción de las
diligencias necesarias para el cumplimiento de las medidas que hubiere dispuesto. La
justicia correrá traslado a la entidad o jurisdicción demandada para que efectúe su
descargo en el plazo de cinco días. Cumplido, el juez resolverá en el plazo improrrogable
de diez días. La resolución será inapelable. De persistir en tal incumplimiento, en caso de
tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de Ministros de la Nación, la Auditoría
General remitirá los antecedentes a la Cámara de Diputados de la Nación a los fines de
evaluar una interpelación o juicio político, teniendo en cuenta la gravedad de los hechos."
ARTÍCULO 18°.- Agréguese como inciso c
bis) del artículo 119 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 119.
c bis) Presentar denuncias ante
la justicia penal, o constituirse como parte querellante en los términos del artículo 82 del
Código Procesal Penal en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del
Estado, cuando en el ejercicio de su competencia se hallaren hechos que pudieren
constituir delitos."
ARTICULO 19°.- Sustitúyese el inciso e)
del artículo 119 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 119.
e) Presentar a la Comisión
mencionada la memoria de su actuación, la cual tendrá carácter público, antes del 1° de
mayo de cada año".
ARTICULO 20°.- Derógase el inciso f) del
artículo 119 de la Ley N° 24.156.
ARTICULO 21°.- Sustitúyese el
artículo 120 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 120. El Congreso de
la Nación o la Auditoría General de la Nación, podrán extender su competencia de control
externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección
y administración tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las que éste se hubiere
asociado incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su
instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste, o administre
fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública."
ARTICULO 22°.- Sustitúyese el artículo 121
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 121. La Auditoría
General de la Nación estará a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como
auditor general, los que deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario en
el área de ciencias económicas o derecho, con probada especialización en administración
financiera y control. Al menos tres de sus integrantes serán mujeres. Su Presidente será
designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores
en el Congreso.
Durarán cinco (5) años
en su función y podrán ser reelegidos por una única vez. "
ARTÍCULO 23°.- Sustitúyese el artículo 122
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 122. El Colegio de
Auditores Generales, estará integrado por: el Presidente de la Auditoría General de la
Nación y seis Auditores Generales, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara
de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, uno representando al partido político
con mayor número de legisladores, los restantes a los partidos de oposición de la primera
y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente
A los efectos de la
designación, los Presidentes de ambas Cámaras convocarán a un proceso público y
participativo, por separado o en forma conjunta, en el que la sociedad civil podrá apoyar o
impugnar los antecedentes de los candidatos propuestos, presentando sus apoyos o
impugnaciones en el marco de dicho proceso.
Los candidatos
nominados ante los Presidentes de cada Cámara Legislativa por los tres partidos
políticos con derecho a ello, presentarán con carácter público sus antecedentes
laborales y académicos, económicos y financieros. La información presentada será
remitida a las Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos de la Honorable
Cámara de Diputados de la Nación y a la Comisión de Acuerdos del Honorable
Senado de la Nación, a los fines de dictaminar en forma previa a la sesión pública
en la que se tratará su designación, sobre la situación patrimonial de cada uno de
ellos y la que tuvieren frente a la normativa sobre conflictos de intereses e
incompatibilidades prevista en la Ley 25.188 y en la presente Ley.
Cumplido, la designación de
los tres auditores por cada Cámara se realizará previo debate en sesión pública convocada
al efecto.
Las designaciones que
eventualmente se realicen serán fundadas, en las que se tendrán especialmente en
cuenta los apoyos y las impugnaciones que hubieren recibido los candidatos
propuestos."
ARTICULO 24°.- Sustitúyese el inciso a) del
artículo 125 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 125.
a) Aprobar el programa
de acción anual confeccionado de conformidad con el procedimiento consultivo del
artículo 118, y elaborar el proyecto de presupuesto de la entidad;"
ARTICULO 25°.- Sustitúyese el inciso g)
del artículo 125 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 125.
g) Las decisiones se tomarán
colegiadamente por mayoría. En caso de empate, el voto del Presidente se computará
como doble. Las actas del Colegio de Auditores tendrán carácter público y serán
publicadas en la página de Internet del organismo."
ARTICULO 26°.- Agréguese como inciso
h) del artículo 125 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 125.
h) Poner en conocimiento del
Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, de los Presidentes de ambas Cámaras del
Congreso de la Nación, de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, del Consejo de la
Magistratura de la Nación y la Procuración General de la Nación y la Defensoría General
de la Nación, la totalidad de los informes de auditoría que se realicen en el ámbito de las
respectivas jurisdicciones. Los informes referidos y los dictámenes sobre la cuenta de
inversión de cada ejercicio tendrán carácter público, y serán publicados en la página de
Internet de la Auditoría General el día de su aprobación, una vez cumplida la notificación a
la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. Adicionalmente, se establecerá un
sistema de intercambio de información, debiendo remitir los informes de auditoría, en
función de las competencias específicas, a la Procuración del Tesoro de la Nación, a la
Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, a la Defensoría del Pueblo de la Nación, o a los entes
reguladores u organismos de control que correspondan, aun los que fueran de extraña
jurisdicción;"
ARTICULO 27°.- Sustitúyese el artículo 126
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 126. No podrán
ser designados auditores generales, personas que se encuentren inhibidas, en
estado de quiebra o concursados civilmente, con procesos penales pendientes o
que hayan sido condenados en sede penal. Tampoco podrán serlo quienes
hubieren sido Senadores o Diputados Nacionales durante el período
inmediatamente anterior a la elección de nuevos integrantes del Colegio de
Auditores.
Tendrán dedicación
exclusiva, con excepción del ejercicio de la docencia.
No podrán tener relación de
parentesco por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con el
Presidente de la Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros y
los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional."
ARTICULO 28°.- Agréguese como artículo
126 bis de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 126 bis. Sin perjuicio
de la aplicación de las normas generales sobre conflictos de intereses previstas en la Ley
de Ética de la Función Pública N° 25.188, los Auditores y los funcionarios de la Auditoría
General de la Nación no podrán intervenir en aquellos asuntos en los cuales el interés
general que deben gestionar desde la función que ejercen pudiera verse afectado por sus
propios intereses, de su cónyuge o conviviente, o los de una persona jurídica de la que
formen parte, ni en las situaciones previstas en el ordenamiento procesal civil y comercial
de la Nación como causales de excusación.
En especial, no podrán
prestar servicios ni ser proveedores, directamente o a través de terceras personas, sean
físicas o jurídicas, de bienes, servicios u obras, en la Auditoría General de la Nación, ni en
las entidades o jurisdicciones que sean auditados directa o indirectamente por el
respectivo funcionario.
El funcionario que estuviera
alcanzado por alguna de tales situaciones en los últimos tres años, deberá informar al
Colegio de Auditores a los fines de su excusación.
Iguales prohibiciones regirán
durante el año posterior al egreso de su función.
Los auditores y
los funcionarios de la Auditoría General no podrán durante el ejercicio de su
cargo y hasta un año después de su egreso, efectuar o patrocinar para terceros,
trámites o gestiones administrativas, se encuentren o no directamente a su
cargo, ni negociar o celebrar contratos con la Administración Pública Nacional,
cuando tengan vinculaciones funcionales con la actividad que desempeñen o
hubieran desempeñado.
La Comisión Mixta Revisora de
Cuentas será la autoridad de aplicación en materia de conflictos de intereses e
incompatibilidades de los integrantes del Colegio de Auditores de la Auditoría General de la
Nación."
ARTICULO 29°.- Sustitúyese el
artículo 128 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 128. La Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estará formada por seis (6) senadores y seis (6)
diputados cuyos mandatos durarán hasta la próxima renovación de la Cámara a la que
pertenezcan. Serán elegidos dos (2) legisladores por el partido político con mayor número
de legisladores, dos (2) por la primera minoría, uno (1) por la segunda minoría y uno (1)
por la tercera minoría de cada una de las Cámaras. Al menos dos integrantes por cada
una de las Cámaras serán mujeres.
Anualmente la Comisión
elegirá un presidente, un vicepresidente y un secretario. No podrán ser reelectos, sino con
intervalo de un período. No podrán ser designados Presidente de Comisión los legisladores
que pertenezcan al mismo partido político o alianza que el Poder Ejecutivo de la Nación.
Mientras estas designaciones
no se realicen, ejercerán los cargos los legisladores con mayor antigüedad en la función y
a igualdad de ésta, los de mayor edad.
La Comisión contará con el
personal administrativo y técnico que establezca el presupuesto general y estará investida
con las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y
especiales.
Sus Reuniones serán de libre
acceso al público, debiéndose celebrar en una Sala acondicionada a tales fines. Con una
anticipación de 72 horas hábiles, se publicará en la página de Internet de la Comisión el
lugar, la hora y el día de sus Reuniones. Todas sus actas y dictámenes debidamente
fundados, tendrán carácter público. A tales efectos, se publicarán en la página de Internet
al día siguiente de ser aprobados."*
ARTICULO 30°.- Derógase el inciso a) del
artículo 129 de la Ley N° 24.156.
ARTICULO 31°.- Agréguese como
inciso g) del artículo 129 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 129.
g) Realizar un informe anual
con carácter público, sobre el cumplimiento por parte de las entidades o jurisdicciones
auditadas de las recomendaciones contenidas en los informes de la Auditoría General de
la Nación."
ARTICULO 32°.- Agréguese como
inciso h) del artículo 129 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 129.
h) Dictaminar sobre el archivo
de los informes de auditoría una vez cumplidas las recomendaciones allí contenidas, lo que
deberá ser aprobado por ambas Cámaras del Congreso".
ARTICULO 33°.- Sustitúyese el artículo 130
de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 130.- Toda persona
física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la
Auditoría General de la Nación responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa
o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que
no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial.
Las personas físicas o
jurídicas beneficiarias, contratantes o concesionarias serán solidariamente responsables
por la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado.
A efectos de iniciar las
acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o de recupero que correspondan en
función de los hallazgos en los informes de auditoría realizados, la Auditoría General de la
Nación recomendará a las entidades o jurisdicciones responsables la promoción de las
acciones correspondientes en sede judicial o administrativa. Pasados los 60 días sin que la
autoridad jurisdiccional correspondiente haya adoptado las acciones correspondientes, o
éstas fueran meramente dilatorias, o incompletas, la Auditoría General de la Nación
deberá representar los intereses de la entidad o jurisdicción que hubiere sufrido el
perjuicio patrimonial, para lo cual estará legitimada para actuar procesalmente en sede
judicial o administrativa."
ARTICULO 34°.- Sustitúyese el artículo 131
de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 131. - La
acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial prevista en el artículo
precedente prescribe en los plazos fijados por el Código Civil contados desde el momento
en que la Auditoría General de la Nación apruebe el informe de auditoría en el que se
tomare conocimiento del perjuicio patrimonial del que se trate."
ARTICULO 35°.- Agréguese como artículo
131 bis de la Ley 24.156, el siguiente:
"Artículo 131 bis.- Cuando en
el marco de las auditorías que se realicen surgieren indicios que cierto empleado o
funcionario no cumplió con las obligaciones previstas en la presente Ley o en otra
normativa por la que estuviere obligado, la Auditoría General de la Nación remitirá los
antecedentes, dentro del plazo de cinco días de aprobado el informe, a la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas a los efectos que correspondan en virtud de la gravedad
del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado. Adicionalmente, en caso de
tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de un Ministro de la Nación, se remitirán los
antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de evaluar su
interpelación o un eventual juicio político, según la gravedad de los hechos.
En caso de que se constatare
una omisión, retraso o deficiencia en la correcta implementación de observaciones y
recomendaciones por parte de una entidad u organismo dependiente de la Administración
Pública Nacional, pasado un año de haber sido auditado, la Auditoría General de la Nación
remitirá los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de la
interpelación al Jefe de Gabinete o Ministro de la respectiva jurisdicción. Las Cámaras
respectivas deberán expedirse dentro de los 60 días de recibidos los antecedentes, los que
serán publicados en las páginas de Internet de las respectivas Cámaras y del organismo
de control correspondiente."
ARTICULO 36°.- Agréguese como artículo
131 ter de la Ley 24.156, el siguiente:
"Articulo 131 ter: Ante la
determinación por parte de la Auditoría General de la Nación de que un acto
administrativo pueda encontrarse afectado de nulidad absoluta, se recomendará a la
entidad o jurisdicción competente la revocación de dicho acto en los términos del artículo
17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, y la suspensión de los efectos aun en
sede administrativa.
Pasados 60 días, ante la
inacción o la adopción de medidas meramente dilatorias o insatisfactorias del órgano
competente para anular el acto o solicitar la nulidad en sede judicial, la Auditoría General
de la Nación estará legitimada procesalmente para iniciar la acción judicial correspondiente
en la que, salvo decisión fundada en contrario, deberá solicitar la suspensión de los
efectos del acto.
Los destinatarios o beneficiarios serán solidariamente responsables por la reparación de
los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado".
ARTICULO 37°.- El Síndico General
de la Nación, los síndicos generales adjuntos y los miembros de la Auditoría General de la
Nación actualmente en funciones, caducarán en su mandato dentro de los 180 días de la
promulgación de la presente.
Al nombrarse los primeros Auditores General
de acuerdo a la presente, se determinará, por sorteo, los tres (3) que permanecerán en
sus cargos durante dos (2) años, correspondiéndoles tres (3) años a los cuatro (4)
restantes.
ARTICULO 38°.- El Poder Ejecutivo
de la Nación reglamentará la presente ley en lo que respecta a la Sindicatura General de la
Nación en un plazo de noventa (90) días a partir de la fecha de su promulgación; el
Colegio de Auditores hará lo propio dentro de igual término respecto a la Auditoría General
de la Nación. Los procesos de designación de las autoridades de ambos organismos de
control deberán convocarse antes de 120 días de promulgada la presente ley.
ARTICULO 39°.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de Ley tiene por objeto
fortalecer la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación como
organismos de control interno y externo, respectivamente. En la actualidad rige la Ley N°
24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, la cual debe ser reformada, en especial, debido a que se trata de una norma
previa a la incorporación del artículo 85 de la Constitución Nacional durante la reforma
constitucional de 1994.
INTRODUCCIÓN
El sistema de control
En líneas generales, la reforma responde a un
largo reclamo de diferentes sectores de la sociedad civil y de importantes juristas
especializados en la materia, así como también del sector político, incluyendo a los
propios funcionarios que integran o han integrado tanto la SIGEN como la AGN, todos
ellos coincidentes en la necesidad de fortalecer dichos organismos. Algunos de estos
sectores han realizado distintas y valiosas propuestas que este proyecto intenta receptar.
El sistema constitucional de frenos y
contrapesos se diseña para poder controlar el ejercicio abusivo del poder político
por parte de quienes lo detentan. La esencia de la política es el ejercicio del Poder,
y el constitucionalismo vino a limitar ese ejercicio.
Giuseppe de Vergottini nos enseña que los
Parlamentos ejercen la función de orientación (como fijadora de las políticas generales) y
de control del Poder Ejecutivo (1) . El ejercicio de ambas presupone que los Parlamentos
deben tener conocimientos indispensables para poder adoptar decisiones. Para obtener la
información requerida, los Parlamentos ejercen las funciones que el citado autor denomina
cognoscitiva e inspectiva. Por la primera se entiende el complejo de actividades dirigidas a
garantizar una información exhaustiva, mientras que la segunda es una actividad
encaminada a obtener información para verificar la correspondencia de la acción de
gobierno con las orientaciones parlamentarias.
Este tipo de controles
interórganos de los que nos habla De Vergottini es denominado en la doctrina como
accountability horizontal. Guillermo O' Donnell menciona que estos controles suelen ser
reactivos y muy dramáticos. "Estas acciones suelen crear conflictos altamente visibles y
costosos entre las supremas instituciones estatales." (2) Todos conocemos bien las
consecuencias políticas de un conflicto de poderes en nuestro país. Además, el citado
autor sostiene que las instituciones son un instrumento de control tosco para la creciente
complejidad de las agencias estatales y sus políticas.
O'Donnell señala que "la
verificación de estas limitaciones para la efectividad de la accountability horizontal
condujo, prácticamente en todas partes aunque en diferentes períodos y con
diferentes características, a la creación de agencias con accountability horizontal
asignada. Éstas son las agencias (Ombudsmen, auditorías, controladores, conseils
d' Etat, fiscalías, contralorías y similares) legalmente encargadas de supervisar,
prevenir, desalentar, promover la sanción o sancionar acciones u omisiones
presuntamente ilegales de otras agencias estatales, nacionales o subnacionales".
Como ventajas, el autor citado señala
que estas agencias pueden ser preactivas y continuas en su actividad, pueden
invocar criterios profesionales antes que políticos o partidarios, y que por su
carácter continuo y profesionalizado, pueden desarrollar actividades para analizar
cuestiones complejas de políticas estatales.
En definitiva, en la actualidad, la forma
republicana de gobierno implica, entre otras características, la responsabilidad de
los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de gobierno. Se trata de que
los funcionarios informen sobre sus actos (que actúen con transparencia), den
fundamentos de su actuación (no sean arbitrarios), y que respondan ante los
órganos de control por la violación de sus deberes (que estén sujetos a sanciones).
En nuestra Constitución Nacional, el artículo
85 dispone que para ejercer la función de control externo del sector público nacional, el
Congreso se sustentará en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
Como señala la Organización
Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Supremas (INTOSAI) -organismo
autónomo, independiente y apolítico, creado como una institución permanente para
fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las Entidades Fiscalizadoras
Supremas de los países miembros-, al definir la finalidad del control, "La institución del
control es inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una
finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe
señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios
de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal
modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso,
determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización
correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten,
la repetición de tales infracciones en el futuro" (Declaración de Lima sobre las Líneas
Básicas de la Fiscalización, www.intosai.org).
Tanto a la SIGEN como a la AGN se les exige
un modelo de control presupuestario, económico, financiero, patrimonial, normativo y de
gestión.
Existe un mayor énfasis en "cómo" se ejerce
la función pública más que en el "qué" se hace. Ambos tipos de controles (sobre procesos
y resultados) son posibles y necesarios siempre que los procesos no estén sobrecargados
de ritualismos innecesarios y este "doble control" no resulte tan costoso para la
organización, al punto de interferir con la misión misma de la gestión.
El dilema de la responsabilidad consiste en
que si el control es excesivo, nada se hace; y si es demasiado poco, se harán cosas, pero
en forma ilegal. Al respecto, entiendo que en nuestro país parte del problema es esto
último, pues se han diseñado organismos de control débiles.
Siguiendo a Michael Reisman, el diseño de
nuestros organismos de control responde a lo que él llama "lex imperfecta", o sea, una
categoría de normas con una característica peculiar: se hacen con deliberada ineficiencia,
"sin dientes", (3) de allí la necesidad de un fortalecimiento de los organismos de control
como el que aquí se impulsa.
La propia SIGEN señaló en un
informe remitido en el año 2003 al Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de
la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción en nuestro país,
que "...El incumplimiento de las disposiciones emanadas de la ley 24.156 (Ley de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional) y su
reglamentación no genera sanción alguna (...) En ese sentido, algunos de los postulados
sustantivos de la ley, tales como la aplicación de los criterios de economía, eficiencia y
eficacia, se transforman en una mera declaración de principios, carente de operatividad.
Esta situación debilita el marco general en el que se desenvuelven las actividades del
sector público, y en particular afecta a las consecuencias de las actividades de control. La
SIGEN se encuentra desarrollando un proyecto de norma orientado a obtener la capacidad
de aplicar sanciones con relación a distintos incumplimientos (...) La puesta en marcha de
medidas orientadas a dar respuesta a las observaciones de auditoría y las
recomendaciones asociadas ha sido dispar, aunque en general se observa que cada año se
incrementan las observaciones en trámite o sin acción correctiva. En el marco legal
vigente, la autoridad que recibe la recomendación ni siquiera tiene la obligación de
pronunciarse sobre la misma y mucho menos la obligación de cumplirla..." (El informe país
sobre Argentina se encuentra publicado en el Sitio Web de la OEA www.oas.org y en el
de la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
www.anticorrupcion.gov.ar).
El propio Comité de Expertos, al analizar el
cumplimiento por parte de nuestro país del artículo III, párrafo 1 de la CICC sobre la
existencia de normas de conducta y mecanismos para asegurar la preservación y el uso
adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos, recomendó:
"Fortalecer los sistemas de
auditoría interna y externa de control, y utilizar efectivamente la información generada en
dichas auditorías.
Para cumplir con esta recomendación, la
República Argentina podría tener en cuenta las siguientes medidas:
(1) Asegurar la existencia de un
sistema efectivo de control dependiente del Congreso sobre el gasto de fondos
públicos.
(2) Dar a publicidad, cuando sea
apropiado, los informes realizados por los organismos de control.
(3) Establecer un sistema efectivo
de sanciones por violaciones a las normas legales o reglamentaciones encontradas durante
el transcurso de auditorías.
(4) Garantizar la mayor estabilidad
e independencia de los auditores internos.
La teoría contra la corrupción
Gary S. Becker, premio Nobel de Economía en
1992 (4) , realiza un análisis económico de la conducta humana. Las prácticas corruptas
pasan a ser una actividad económica más y el funcionario es un individuo racional que
busca maximizar su utilidad. La teoría anticorrupción moderna se apoya en el castigo y en
la prevención. Se trata de un problema de incentivos, y las soluciones apuntan a reducir
los alicientes y aumentar los costos para el funcionario corrupto (5) . Las personas realizan
un análisis de costo beneficio para decidir si se corrompen. ¿Qué posibilidades existen de
ser descubierto o sancionado? ¿Cuál va a ser la ganancia?
En efecto, tomando como punto de partida la
definición de corrupción elaborada por Robert Klitgaard, esta es: Corrupción = Monopolio
+ Discrecionalidad - Responsabilidad, (6) nuestro sistema creó incentivos u oportunidades
para ella. Estas "oportunidades" quedan configuradas por factores variados pero
convergentes, tales como:
(1) La ausencia, insuficiencia o
ineficiencia de controles externos e internos, incluyendo en este punto al Poder Judicial y a
los integrantes del Ministerio Público, y la escasa coordinación entre los numerosos
organismos de control existentes;
(2) La amplia discrecionalidad de
los funcionarios para disponer o solicitar recursos públicos sin un marco legal adecuado
que acote razonablemente su marco de acción;
(3) La falta de transparencia, que
impide a los ciudadanos, a los periodistas, a las organizaciones de la sociedad civil, y aún
a los partidos políticos que no se encuentran en el poder, ejercer su derecho al acceso a la
información para conocer los actos de gobierno, participar y controlar los actos de los
funcionarios públicos en distintas instancias de la toma de decisiones públicas.
Reforma del sistema institucional
Ahora bien, ¿qué nos enseña la teoría en
materia de fortalecimiento de controles para mejorar la eficiencia de la Administración y
revertir los incentivos y oportunidades para corromperse? (7)
Los instrumentos más obvios son los que se
describen en un sentido amplio como sanciones, ya sean negativas (como los castigos al
funcionario) o positivas (recompensas).
Pero según Pettit, el diseñador institucional
cuenta con un segundo tipo de control, que es el denominado "filtro" o "selección". Las
sanciones que puede implantar un diseñador institucional toman como dados a los
agentes y las opciones e intentan influir sobre la elección al modificar el interés relativo de
éstas últimas para los agentes dados, es decir, afectando sus incentivos. Un filtro opera,
por el contrario, sobre el conjunto de agentes y opciones. Su propósito es asegurar que
determinados agentes puedan realizar determinadas elecciones, y no otras, o que en una
determinada elección estén disponibles algunas opciones y no otras. En otras palabras,
están diseñados para influir sobre las oportunidades y no sobre los incentivos. Los filtros
también pueden ser negativos o positivos. Pueden eliminar determinados agentes u
opciones (por ejemplo, remoción, reducción de la discrecionalidad, mayores requisitos
para acceder a un cargo), o bien incluir nuevos agentes u opciones. Sobre estos últimos,
pueden otorgar poder a individuos que previamente no estaban involucrados en la
situación en cuestión (ej. mayores competencias legales, incluir instancias de revisión en la
toma de una decisión, o que la decisión no recaiga en una única persona, procesos
consultivos a la sociedad civil, mayor acceso a la información), dándoles una oportunidad
para actuar que antes no tenían; o bien pueden otorgar poder a individuos que ya se
encontraban involucrados, ofreciéndoles una opción nueva en su lista de alternativas (ej.
mayores competencias legales a órganos existentes).
LINEAMIENTOS GENERALES DEL PROYECTO
A continuación, se brindarán los lineamientos
generales de este proyecto, para luego analizar en detalle las reformas propuestas al
articulado de la Ley 24.156.
1. Método de designación del Síndico
General de la Nación y síndicos adjuntos mediante un proceso público, basado en el
mérito, y en un análisis previo de su situación patrimonial y frente a la normativa sobre
conflictos de intereses;
2. Método de designación de los siete
integrantes de la Auditoría General de la Nación (AGN): El Presidente de la Auditoría,
designado por el principal partido de la oposición. En cuanto los auditores restantes,
corresponderá la designación de tres auditores a la Cámara de Senadores y tres a la
Cámara de Diputados, uno representando al partido político de la mayoría, y los dos
restantes a los partidos de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente.
De esta manera, se garantiza que el control del organismo no esté en manos del partido
mayoritario. En todos los casos, se implementará un sistema público basado en el mérito,
en el que la sociedad civil podrá valorar los antecedentes de los candidatos propuestos,
presentando sus apoyos e impugnaciones ante las Cámaras respectivas.
3. Mayor independencia de las unidades
de auditoría interna, las que serán seleccionadas por concursos de oposición y
antecedentes, y dependerán jerárquica y presupuestariamente de la SIGEN.
4. Ampliación de las competencias de las
Unidades de Auditoría Interna.
5. Normas especiales de conflictos de
intereses o incompatibilidades a las que estarán sujetas las autoridades de la SIGEN y la
AGN.
6. Ampliación del tipo de control que
realizan ambos organismos, agregándose al control posterior actual, el control previo y
concomitante sobre los contratos u otro tipo de operaciones que impliquen erogaciones o
transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios que sean superiores a
quinientos mil pesos ($ 500.000).
7. Publicidad de sus auditorias, planes de
auditoría anuales e informes anuales de su gestión;
8. Creación de Comités de Auditoria para
monitorear el cumplimiento de las observaciones o recomendaciones que se realizan en los
informes de auditoría, con informes periódicos de avance realizados por los responsables
de la jurisdicción o entidad;
9. Mayor cooperación, coordinación e
intercambio de información con otros organismos de control nacionales, provinciales o de
otra jurisdicción;
10. Competencia para que la AGN pueda
presentar denuncias penales ante la justicia, constituirse como querellante, e iniciar
acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o recupero en función de los
hallazgos en los informes de auditoría;
11. Mayor autonomía a la SIGEN y AGN
para elaborar y aprobar los planes operativos anuales o de auditoría;
12. Creación de mecanismos de consulta o
canales de participación para que organizaciones de la sociedad civil propongan
jurisdicciones o entidades a auditar, o se introduzcan puntos de auditoría en los planes
operativos anuales, o cooperen en el control concomitante de la ejecución presupuestaria o
en el seguimiento de la implementación de recomendaciones;
13. Mayor precisión sobre los distintos
incumplimientos que pueden cometer los funcionarios públicos a cargo de entidades y
jurisdicciones del sector público, y promoción de sanciones para los funcionarios que no
cooperan en el marco de las auditorias, o que no cumplan con las observaciones o
recomendaciones en forma injustificada.
14. Competencia para la AGN de solicitar
ante el Poder Judicial el secuestro de documentación que le fuera negada por una
jurisdicción o entidad.
15. Legitimación a la AGN en forma
subsidiaria ante la inacción de la entidad o jurisdicción controlada para iniciar acciones de
lesividad cuando determine que un acto administrativo pueda estar afectado de nulidad
absoluta.
16. Mayor representatividad de las minorías
parlamentarias en la integración de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA
En los artículos 1º a 3º del presente proyecto
se establecen fundamentales modificaciones en la naturaleza y las funciones de las
Unidades de Auditoría Interna. En cuanto al primer punto, las UAI pasarán a depender
jerárquica, administrativa y financieramente de la SIGEN, siendo seleccionadas por
concurso público, de selección abierta, de oposición y antecedentes. La modalidad de
selección abierta, de acuerdo con el régimen SINAPA, implica que los concursos estarán
abiertos para todo el público en general, inclusive quienes no integran la Administración
Pública Nacional. Los cargos de auditores internos durarán cinco años, y la Sindicatura
General deberá convocar a nuevos concursos con suficiente antelación al vencimiento del
plazo quinquenal de los concursos que estuvieren vigentes. Los titulares de las unidades
de auditoría interna de cada entidad o jurisdicción que volvieran a ser seleccionados, no
podrán ser asignados al mismo destino en el que se venían desempeñando.
En consecuencia, ya no serán
designados ni dependerán de las autoridades superiores de cada organismo. En este
sentido, la opinión en las jornadas desarrolladas durante el año 2002 "El Control Público
en la Argentina" fue unánime al establecer que "la dependencia funcional de las Unidades
de Auditoría Interna de las jurisdicciones es un elemento que debería modificarse para
potenciar y hacer más efectivo el proceso de control" (8) . Es claro el sentido de otorgarle a
las UAI autonomía en su funcionamiento que redundará en mayor imparcialidad para
realizar su tarea. Para reforzar la imparcialidad, se agregan una serie de
incompatibilidades para el cargo de auditor interno, como ser ciertas prohibiciones de
parentesco, o la de ejercer la profesión en forma privada, u ocupar otro cargo público. En
muchos casos, la labor de las Unidades de Auditoría Interna no alcanza un nivel mínimo
aceptable, debido al severo condicionamiento originado en la designación a cargo del
responsable de cada jurisdicción, y la dependencia financiera y aún la estabilidad laboral
que no dependen de la propia SIGEN en la actualidad. Para constatar ello, basta con notar
la atribución de remover a los titulares de las UAI en forma incausada que el Decreto
971/93 confiere a las máximas autoridades de las entidades y jurisdicciones.
A fin de lograr una homogeneización entre las
distintas entidades y jurisdicciones, así como garantizar un doble control para mejorar la
calidad, se propone en el artículo 101 de la Ley 24.156 que para la confección del plan de
organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo, la
autoridad superior requiera asistencia técnica a la Unidad de Auditoría Interna, sin
perjuicio de la posterior aprobación por parte de la Sindicatura General de la Nación.
En el artículo 3º párrafo B) del Proyecto, se
detallan las funciones asignadas a las UAI, otorgándoles -de esta forma- rango legal. La
fuente consultada para estas propuestas provienen de un proyecto de Ley para reformar
la Contraloría en la República Dominicana realizado por expertos internacionales
financiados por un Programa de Apoyo de la Agencia de Cooperación de Estados Unidos
USAID.
Las diversas funciones se encuentran divididas
en tres grandes ejes:
i. Concientización y asesoramiento, de
manera de promover la importancia del control interno en la respectiva jurisdicción
y mejorar el control interno mediante la formulación de recomendaciones.
ii. Auditoría: a través de la elaboración
del Plan Anual de Operaciones y su ejecución a través de la redacción de
informes.
iii. Coordinación con la Auditoría
General de la Nación y apoyo a los órganos especializados de prevención y lucha
contra la corrupción, en especial en lo que hace a la circulación de la información y
la cooperación técnica entre ellos.
CONTROL PREVIO, CONCOMITANTE Y
POSTERIOR
Para contar con un control eficiente, además
de exhaustivo, debe llegar a tiempo.
La eliminación del control
previo que ejercía el Tribunal de Cuentas de la Nación prevista en la vieja ley de
contabilidad Nº 23.354 fue objeto de un arduo debate en el Congreso de la Nación al
debatirse la sanción de la Ley Nº 24.156. Muchas son las críticas que hoy en día se
realizan cuando los controles llegan años más tarde, una vez producido el desvío de poder
y el perjuicio al erario público. Suele apelarse a una metáfora que el Diputado Cruchaga
mencionó durante el debate de la Ley 24.156 cuando se oponía a la eliminación del
control previo: "El control posterior al acto que provoca un daño o que dispone
ilícitamente de un patrimonio es un control histórico, es posterior a la decisión. Y un
control que llega después al acto lesivo del patrimonio es como una autopsia. Llega
cuando el paciente está muerto. No sirve como medida preventiva; el control histórico
posterior al acto es eso: es autopsia de un cadáver donde ya el daño se ha provocado"
(Cámara de Diputados de la Nación, Sesiones del 13 y 14 de noviembre de 1991, Reunión
47ª, página 4353).
Refiriéndose al control
concomitante, el Diputado Nacional Moisés Moisés Fontch sostuvo en oportunidad de
debatirse la actual ley 24.156 en la Cámara de Diputados que "la desaparición del control
concomitante de apropiación que realizaba el Tribunal de Cuentas, restando sólo su
control a posteriori, y la reducción de funciones de la Contaduría General a la mera
registración, son transformaciones preocupantes que marcan el avance de la
discrecionalidad administrativa liberada de controles efectivos de los funcionarios del
Poder Ejecutivo." (9)
En un sentido similar se
expresaba el Diputado Gentile cuando sostuvo: "También estamos en contra de la
abolición del control previo. Entendemos que hay muchos negocios del Estado que
requieren una intervención previa del órgano de control. No estamos tratando de
obstaculizar la acción de la administración ni queremos que todo acto u orden de pago
deba ser controlado, pero sí aquellas operaciones trascendentes por las que, por ejemplo,
se llama a licitación..." (Cámara de Diputados de la Nación, Sesiones del 30 y 31 de
octubre de 1991, Reunión 44ª, página 4000).
En el orden de ideas a lo
expresado por el Diputado Gentile se enmarca el artículo 2° de la Declaración de Lima
sobre las Líneas Básicas de Fiscalización aprobado por el INTOSAI, cuando señala que
"un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana economía financiera
pública...", y que el "el control previo ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior,
implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de producirse éste, pero la
desventaja de comportar un trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el
derecho público no esté claramente definida".
Por ello, tanto los artículos 2°, 3º y 15° del
Proyecto, destinados a reformar los actuales artículos 101, 102 y 117 de la Ley 24.156,
respectivamente, introducen los tipos de control previo y concomitante en el sistema
general de control.
La propuesta de reinstalar un control previo
no implica volver al anterior sistema como el que ejercía el Tribunal de Cuentas de la
Nación, en el que se dictaba el acto administrativo, pero antes de su notificación y
posterior ejecución, se giraba al organismo de control para que dictamine sobre su validez.
Si éste resultaba observado dentro de los 60 días, la autoridad superior de la entidad o
jurisdicción tenía la opción de cumplir con las observaciones, o enviarlo al Poder Ejecutivo
para que por Decreto insistiera con la validez y ejecución del acto bajo su
responsabilidad.
Lo que este proyecto propone es un régimen
mixto, en el que continuará el sistema de control posterior como regla general, basado en
auditorías de sistemas y procesos, e incluir el control previo en contratos u otro tipo de
operaciones particulares que impliquen erogaciones o transferencia de fondos
presupuestarios o extrapresupuestarios mayores a quinientos mil pesos ($ 500.000).
Cierto es que existe un riesgo a un trabajo
excesivo por parte de los organismos de control y a que la responsabilidad no esté
diferenciada, como señala el INTUSAI. Por ello, es que se propone aquí limitar el control
previo a ciertos actos de significación económica.
Para ejercer el control previo, será requisito
esencial del acto administrativo el dictamen de la Unidad de Auditoría Interna de la SIGEN,
o la Resolución del Colegio de Auditores de la AGN a los 10 o 15 días, respectivamente, de
remitido el expediente con el proyecto de acto administrativo. En caso de formularse
observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del acto. El responsable de la
entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las observaciones formuladas, o remitir
los antecedentes para que el Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su responsabilidad la
suscripción del acto observado.
SEGUIMIENTO DE LAS
RECOMENDACIONES
Otro de los aspectos que
se señalaron durante Jornadas sobre el Control Público en la Argentina (2002) fue la falta
de seguimiento de las recomendaciones de los Órganos de Control.
Una de las propuestas que
se mencionaron en aquellas jornadas para revertir el problema ha sido instar la creación
de Comités de Control, a fin de seguir el cumplimiento de las recomendaciones y
observaciones efectuadas por la SIGEN y la AGN. En el mismo sentido, Martha Zilli, ex
Síndica Adjunta, establece que la creación de Comités de Control "constituye una
innovación tendiente a fortalecer el control y el mejoramiento de la gestión administrativa,
comprometiendo en el seguimiento de las recomendaciones a los órganos controlados."
(10)
Conforme a estas expresiones, los artículos
5º y 16° del Proyecto prevén la creación de Comités de Auditoría a instancias de la SIGEN
y la AGN, los cuales estarán integrados por una autoridad superior del organismo
controlado -de jerarquía no inferior a Subsecretario-, el titular de la UAI y un funcionario
de la SIGEN o la AGN, respectivamente, asegurando -de esta manera- la diversidad e
independencia de criterios.
Por último, para robustecer el seguimiento
del cumplimiento de las recomendaciones, se dispone que los responsables de cada
jurisdicción o entidad, informen semestralmente acerca del estado de avance de la
implementación. Los informes tendrán carácter público, debiéndose remitir a la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
COORDINACIÓN CON OTROS
ORGANISMOS, PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y PUBLICIDAD
En los artículos 6º y 8º y 26° del presente
proyecto de refuerza la necesidad de comunicación y coordinación entre la SIGEN, la
AGN y otros organismos con competencia específica, tales como la Procuración del
Tesoro de la Nación, la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia, la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas y la Defensoría del Pueblo de la Nación.
Por otro lado, en el artículo 104 de la ley
24.156 se agrega como función de la SIGEN la de apoyar los planes y programas de
prevención de la corrupción que realice la Oficina Anticorrupción, profundizando el
objetivo antes detallado de crear lazos de cooperación entre diferentes organismos.
En los artículos 7º y 16° del Proyecto se
agrega la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil propongan entidades
a auditar al momento de elaborar los planes de auditoría en la SIGEN o la AGN,
respectivamente, y que participen en el seguimiento de las observaciones y
recomendaciones, o en el control concomitante de la ejecución de una contratación. Hay
que destacar que deberán tratarse de organizaciones legalmente constituídas cuya
finalidad sea el fortalecimiento institucional y la transparencia, o la protección de derechos
de incidencia colectiva en general y que, para prevenir conflictos de intereses, en ningún
caso podrán recibir financiamiento, ni sus integrantes podrán prestar servicios de
cualquier naturaleza de parte de la entidad o jurisdicción auditada, o directamente de la
SIGEN o la AGN.
De esta manera se recepta una práctica que la
Auditoría General de la Nación está implementando en la actualidad a fin de crear
mecanismos de participación de la sociedad civil en el control de la administración,
reconociendo que el control es un pilar de la democracia y por ello la legitimidad del
estado supone que su gestión debe estar sometida al escrutinio de la ciudadanía y al
sistema de frenos y contrapesos.
Durante las Jornadas sobre el
Control Público en la Argentina, desarrolladas durante el año 2002, se desarrolló el
concepto de "control social" (11) . El mismo tiene lugar desde que existe una clara
dimensión social de la tarea de Control Público, pues lo que está en juego es el interés
general. Mediante el "control social" se hace cada vez más visible el vínculo existente
entre la función de auditar y la protección de los derechos de los ciudadanos.
Adicionalmente, se otorga rango legal a la
publicidad de los informes de auditoria realizados por la SIGEN y la AGN.
SANCIONES POR LA FALTA DE
COOPERACIÓN. ACCIÓN ANTE LA JUSTICIA
Una de las claves en la actividad de las
auditorías es el acceso a la documentación de las propias jurisdicciones auditadas. Este
principio está receptado en el artículo 10 de los Principios de Lima aprobados por el
INTOSAI.
Si bien la Ley vigente prevé la obligación para
los agentes o autoridades de prestar toda la colaboración que les fuese requerida por los
órganos de control, para reforzar su cumplimiento, el Proyecto, en sus artículos 9º y 17º
establece la obligación para la SIGEN y la AGN de instar la apertura de un sumario
administrativo ante el superior de la entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir
los antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en virtud de la gravedad
del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
Vale recordar que los funcionarios políticos
designados por el Presidente de la Nación (Jefe de Gabinete, Ministros, Secretarios y
Subsecretarios, o con cargo equivalente) no están sujetos a un régimen disciplinario, por
lo que no es posible la instrucción de un sumario, ni la consecuente imposición de
sanciones administrativas. Sólo resta analizar si la conducta no implica un delito penal de
incumplimiento de deberes de funcionario público.
Adicionalmente, se les da la facultad a la
SIGEN y a la AGN de solicitar información a los prestadores de bienes y servicios del
organismo auditado. Ante la falta de colaboración, la reforma propone considerarla una
falta grave a las obligaciones contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o
jurisdicción aplicar las sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o
normas que regulan el marco de dichas contrataciones. En caso de falta de una
obligación específica o de sanciones contempladas en dichos instrumentos, los
responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas en las contrataciones
actuales y futuras.
Por ser un órgano externo de control, se
dispone la posibilidad para la AGN de solicitar en forma gratuita, esto es, con exención del
pago de la tasa de justicia y de costas-, ante los juzgados federales con competencia en lo
contencioso y administrativo el secuestro de la documentación o la producción de las
diligencias necesarias para el cumplimiento de las medidas que hubiere dispuesto. La
Resolución será inapelable, y se le concede a la justicia el plazo improrrogable de 10 días
para resolver, previo traslado por cinco días a la entidad o jurisdicción demandada. De
persistir en tal incumplimiento, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de
Ministros de la Nación, la AGN deberá remitir los antecedentes a la Cámara de Diputados
de la Nación a los fines de evaluar una interpelación o juicio político, teniendo en cuenta la
gravedad de los hechos.
SÍNDICO GENERAL Y SÍNDICOS
ADJUNTOS
El proyecto impulsa un cambio en el proceso
de designación del Síndico General y de los Adjuntos, a fin de brindar mejores reglas para
verificar la idoneidad de los funcionarios propuestos y, adicionalmente, se agregan
incompatibilidades más estrictas y normas para prevenir conflictos de intereses Para ello,
en los artículos 11º, 12º y 13º se estipulan diferentes modificaciones.
En primer lugar, en el artículo 11º, se impone
la necesidad de que la designación del Síndico general emane de un proceso público y
participativo, analizando los antecedentes de los candidatos y su situación patrimonial,
con el fin no sólo de evitar posibles conflictos de intereses, sino también para otorgarle
mayor transparencia -y, por tanto, mayor legitimidad- al proceso de selección. La reforma
propuesta es que el Presidente de la Nación proponga un candidato/a y que la sociedad
civil pueda apoyar o impugnar dicha propuesta. Simultáneamente los antecedentes del
candidato/a laborales, económicos y financieros serán remitidos a la autoridad de
aplicación de la Ley de Ética en la Función Pública N° 25.188 -hoy la Oficina
Anticorrupción-, a los efectos de que emita un dictamen previo sobre su situación
patrimonial y frente a la normativa de conflictos de intereses. Asimismo, se prevé que la
designación que eventualmente se realice sea fundada, en la que se tengan
especialmente en cuenta los apoyos y las impugnaciones que hubiere recibido el
candidato/a propuesto.
Cabe destacar que se pretende que el
proceso sea similar al realizado actualmente por el Poder Ejecutivo Nacional en la
selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de acuerdo a lo
previsto en el decreto 222/03 y al de los jueces inferiores de la Nación e integrantes del
Ministerio Público (Decreto 588/03).
En segundo lugar, el artículo 12º establece
las diferentes incompatibilidades y situaciones de prevención de conflictos de intereses.
Con este propósito, quedan establecidas las siguientes causales para el Síndico General y
sus Adjuntos:
i. No podrán tener relación de parentesco
por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con el Presidente de la
Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros y los Ministros
Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional.
ii. No podrán intervenir en aquellos
asuntos en los cuales el interés general que debe gestionar desde la función que ejerce
pudiera verse afectado por sus propios intereses, de su cónyuge o conviviente, o los de
una persona jurídica de la que forme parte, ni en las situaciones previstas en el
ordenamiento procesal civil y comercial de la Nación como causales de excusación
iii. No podrán prestar servicios ni
ser proveedores, directamente o a través de terceras personas, sean físicas o jurídicas, de
bienes, servicios u obras, en la Sindicatura General de la Nación, ni en los organismos o
entidades que sean auditados por el organismo a su cargo.
A estas previsiones que regirán durante el
ejercicio de la función pública, se agregan plazos de carencia con la consecuente
obligación de excusación para prevenir situaciones de conflictos de intereses por
actividades del funcionario anteriores al ingreso a la función pública, y posteriores a su
egreso.
Cabe destacar que se agrega la perspectiva
de género en la selección de los síndicos adjuntos, al prescribir que en ningún caso,
podrán ser todos del mismo sexo.
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Personería de la AGN
El actual artículo 116 de la
Ley 24.156 establece que la AGN es una entidad con personería jurídica propia e
independencia funcional. Para reforzar la independencia de su gestión se propone,
además, en el artículo 14° del Proyecto que la AGN, creada en jurisdicción del Congreso
Nacional, posea autarquía administrativa e independencia financiera.
Los principios de Lima adoptados por el
INTOSAI prevén en su capítulo sobre la independencia de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores que éstas tengan independencia política, y que las entidades fiscalizadoras
tengan una independencia financiera que les permita administrar sus propios recursos
bajo su responsabilidad, tal como ocurre con experiencias del derecho comparado, con las
contralorías de Costa Rica y Bolivia (12) .
Legitimación como querellante
El proyecto originario de la ley 24.156 que se
debatió en la Cámara de Diputados planteaba la posibilidad de iniciar acciones judiciales
para sancionar actos lesivos; sin embargo esta potestad quedó sepultada a partir de las
reformas efectuadas en el Senado.
Por ello, en el artículo 18° del Proyecto se
prevé que la AGN pueda presentar denuncias, o constituirse como parte querellante en
los términos del artículo 82 del Código Procesal Penal en las causas judiciales que versen
sobre actos o dictámenes de la Auditoría o sobre actos de la administración controlados o
recomendados por ella en la defensa y el resguardo del erario público o de los fondos
privados sujetos a su control y fiscalización enumerados en el artículo 117 de la ley
24.156.
Obsérvese que tal atribución será facultativa.
El hecho de que la AGN pueda presentar denuncias o ser querellante conlleva una
principal ventaja y es que, si en el ámbito de la realización de una determinada auditoría,
se observasen irregularidades que puedan quedar enmarcadas como posible comisión de
delitos, la AGN ya conocerá el tema por su propia capacidad técnica, por lo que no habría
necesidad de remitir la cuestión a otro organismo de control más especializado en la
persecución penal. Esto evitaría una importante demora en la investigación del supuesto
ilícito. Las investigaciones en el marco de una auditoría pueden llegar a ser de una
complejidad y volumen tales que otros organismos de control podrían no estar en óptimas
condiciones para presentar las denuncias o querellas.
Publicidad
El artículo 20° establece la derogación del
inciso f) del artículo 119 de la Ley 24.156. Éste en la actualidad dispone que para el
desempeño de sus funciones la AGN puede dar a publicidad todo el material referente a
su actuación con excepción de aquel que la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas establezca como reservado.
El principio de publicidad de los actos de
gobierno establece que toda actividad gubernamental sea de carácter público; para lo
cual, la ciudadanía toda tenga acceso irrestricto al conocimiento de la misma. Así, la
modificación propuesta busca la adecuación del accionar de la AGN con el principio
republicano ya señalado.
En este mismo sentido, el artículo 25° modifica
las atribuciones y las cargas de los auditores al disponer que las actas del Colegio de
Auditores tendrán carácter público y serán publicadas en la Página Web del organismo.
Designación y Funciones del Colegio de
Auditores
La modificación más importante está referida a
la integración del Colegio de Auditores y a su proceso de selección. El artículo 85 incluido
en la Constitución Nacional en 1994 prevé que el Presidente del organismo sea propuesto
por el partido político de la oposición con mayor cantidad de legisladores en el Congreso.
La intención del constituyente de dejar en manos de la oposición el control de la AGN
queda desvirtuada por la Ley 24.156 dictada con anterioridad a la reforma constitucional,
por cuanto el actual artículo 122 prevé que los seis auditores restantes sean designados
observando la composición de cada Cámara. Esta redacción no asegura que la AGN esté
siempre controlada por partidos de la oposición, sino que existe una mera posibilidad,
dependiendo de las mayorías circunstanciales de cada Cámara.
Por ello, la reforma que se propone al artículo
122 busca asegurar que la AGN sea controlada por las minorías parlamentarias. Por ello,
de 7 auditores, 5 serán nombrados por la oposición, correspondiendo la designación de
tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, uno
representando al partido político con mayor número de legisladores, los restantes a los
partidos de oposición de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente
cumpliendo de esta forma el rol que originariamente se buscó para la AGN.
Para la designación de los auditores, se exige
un proceso público y participativo para que organizaciones de la sociedad civil puedan
controlar los antecedentes laborales, académicos, económicos y financieros, lo cual
redundará en una mayor idoneidad e independencia de aquéllos, similar al que se
propone para la designación del Síndico General de la Nación.
En cuanto a las incompatibilidades y
normas sobre conflictos de intereses para ejercer el cargo de auditor., en el artículo
28 del Proyecto se incluyen una serie de previsiones similares a las establecidas
para el Síndico General de la Nación y sus Adjuntos. Adicionalmente, en el artículo
27° se prevé una prohibición especial para prevenir que sean designados en la
AGN, quienes hayan sido Senadores o Diputados Nacionales durante el período
inmediatamente anterior a la elección de nuevos integrantes del Colegio de
Auditores. Esto debido a ciertas prácticas que pueden darse cuando Senadores o
Diputados salientes sean designados por quienes fueron sus colegas de trabajo en
el Congreso.
Por su parte, el artículo 22° prevé un
acortamiento de la duración del cargo de auditor a cinco años, permitiéndose una
reelección por una única vez, y que al menos tres auditores sean mujeres. De esta
manera se propicia la implementación de acciones positivas que impongan la
representación de ambos géneros en la integración del Colegio de Auditores de la Nación,
de conformidad con el artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional.
En cuanto a las funciones de la AGN, en el
artículo 24° del Proyecto, se propone reformar el inciso a) del artículo 125 de la Ley N°
24.156 a fin de dar mayor independencia al organismo para la confección del programa de
acción anual. Esta propuesta se realiza en línea con otra de las recomendaciones del
INTOSAI. En su artículo 13, los Principios de Lima recomiendan que las Entidades
Fiscalizadoras Superiores "deben realizar su actividad de control de acuerdo con un
programa previo trazado por ellas mismas. El derecho de ciertos órganos estatales de
exigir, en casos especiales, la realización de determinadas verificaciones, no se verá
afectado por aquella norma".
También se propone en el artículo 25°
reformar las atribuciones del Colegio de Auditores previstas el inciso g) del artículo 125 de
la Ley 24.156, a fin de establecer que -si bien las decisiones se tomarán colegiadamente
por mayoría-, en caso de empate, el voto del Presidente se computará como doble.
Asimismo, se establecerá que las actas del Colegio de Auditores tengan carácter público
y sean publicadas en la página de Internet del organismo.
COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA
REVISORA DE CUENTAS
El Proyecto introduce modificaciones en el
artículo 128 de la Ley 24.156 con respecto a la integración de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. De acuerdo con un informe realizado por la Asociación Civil por
la Igualdad y la Justicia (ACIJ), (13) existen falencias estructurales, operativas y normativas
que dificultan seriamente el cumplimiento de las tareas de la Comisión. Una de sus críticas
se refiere a su integración, por cuanto en la actualidad está integrada por una mayoría de
legisladores que pertenecen al bloque del partido oficialista, lo cual no responde a la
necesidad de un control más fuerte. Por ello, propongo mantener el mismo número de
integrantes (6 Senadores y 6 Diputados), y que se integre de la siguiente manera: dos (2)
legisladores por el partido político con mayor número de legisladores, dos (2) por la
primera minoría, uno (1) por la segunda minoría y uno (1) por la tercera minoría de cada
una de las Cámaras. Al menos dos integrantes por cada una de las Cámaras serán
mujeres.
Otras de las modificaciones que se proponen,
intentan dar respuesta algunas de las falencias detectadas en el informe citado. Por ello,
se establece que las Reuniones de Comisión serán de libre acceso al público. Sus actas y
dictámenes debidamente fundados, tendrán carácter público. A tales efectos, se
publicarán en la página de Internet de la Comisión al día siguiente de ser aprobados.
En cuanto al artículo 129 de la Ley 24.156, se
propone derogar el inciso a), referido a la atribución conjunta de la Comisión Mixta con las
Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras para aprobar el programa de
acción anual de control externo, de manera de otorgar mayor independencia funcional a la
AGN. Ello no quiere decir que las Comisiones Parlamentarias no tendrán participación,
pues en el artículo 17 del Proyecto, se establece que la AGN consultará en forma pública
con dichas Comisiones la confección del referido programa de acción.
Finalmente, se propone agregar dos incisos al
artículo 129 de la Ley 24.156 referido a las atribuciones de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas. El primero se refiere a que la Comisión realice un informe
anual con carácter público, sobre el cumplimiento por parte de las entidades o
jurisdicciones auditadas de las recomendaciones contenidas en los informes de la
Auditoría General de la Nación, y el otro para que la Comisión dictamine sobre el archivo
de los informes de auditoría una vez cumplidas las recomendaciones allí contenidas, lo
que deberá ser aprobado por ambas Cámaras del Congreso.
CONSECUENCIAS DEL
INCUMPLIMIENTO
La Responsabilidad Patrimonial
En el anterior régimen previsto en el Decreto-
Ley N° 23.354/56 se establecía un régimen de responsabilidad patrimonial a través de
procesos administrativos ante el Tribunal de Cuentas, designados como juicio de cuentas y
el juicio de responsabilidad.
La Ley 24.156 derogó los procesos
administrativos mencionados, no obstante mantener ciertas consecuencias patrimoniales
al disponer en el artículo 130 que toda persona física que se desempeñe en las
jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación,
responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio
de sus funciones sufran los entes mencionados, siempre que no se hallare sujeta a
regímenes especiales de responsabilidad patrimonial.
La última parte del Proyecto está dedicada a
reforzar las consecuencias por los incumplimientos a la ley. El artículo 33 introduce un
agregado al artículo 130 de la Ley 24.156 referido a la responsabilidad patrimonial de los
funcionarios, extendiéndola a las personas físicas o jurídicas beneficiarias, contratantes o
concesionarias, y disponiendo que serán solidariamente responsables por la reparación de
los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado.
Igualmente importante, es un nuevo párrafo
en el artículo 130 para otorgar legitimación procesal a la Auditoría General de la Nación a
efectos de impulsar las acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o de
recupero que correspondan en función de los hallazgos en los informes de auditoría
realizados.
Se trata de una competencia que se ejercerá
en forma subsidiaria: si en el marco de una auditoría la AGN concluye que existió un daño
patrimonial, recomendará a las entidades o jurisdicciones responsables la promoción de
las acciones correspondientes en sede judicial o administrativa. Pero, pasados los 60 días
sin que la autoridad jurisdiccional correspondiente haya adoptado las acciones
correspondientes, o éstas fueran meramente dilatorias, o incompletas (por ejemplo, que
se reclamase por un monto menor al perjuicio cuantificado), la Auditoría General de la
Nación deberá representar los intereses de la entidad o jurisdicción que hubiere sufrido el
perjuicio patrimonial, para lo cual estará legitimada para actuar procesalmente en sede
judicial o administrativa.
Es menester mencionar que no resultan muy
conocidos casos en los que un funcionario haya respondido civilmente por perjuicios
contra el patrimonio público, ni que la entidad o jurisdicción afectada, la SIGEN o la
Procuración del Tesoro de la Nación hubieren impulsado este tipo de acciones en algún
caso concreto.
Más aún, en el caso particular de la SIGEN, ya
existen normas al respecto: en el Reglamento Parcial N° 2 de la Ley 24.156, aprobado por
Decreto 253/93 está previsto en el artículo 104 q) que las UAI verifiquen la efectiva
adopción en las jurisdicciones y entidades sujetas a su control, de las medidas tendientes
a la prosecución oportuna en sede judicial del resarcimiento de los daños patrimoniales
causados por los responsables, realizando un seguimiento permanente de las respectivas
causas. En igual sentido avanza el decreto 1154/97 al establecer un proceso interno para
que las UAI y los organismos jurídicos internos de cada organismo informen e impulsen
las acciones civiles mencionadas.
El objetivo de la propuesta es terminar con la
idea de que el único legitimado es el propio organismo perjudicado, de acuerdo a
dictámenes de la propia Procuración del Tesoro de la Nación (Dictamen 170:93, entre
otros) ya que en el mejor de los casos originaría retrasos involuntarios, si no es que
provoca dilaciones dolosas, ya que habitualmente pueden estar involucrados funcionarios
de línea que intervinieron en los expedientes administrativos que dieron origen al acto
corrupto, y que no cambian con los distintos gobiernos que se suceden; o bien, existen
otros funcionarios políticos, pero que pueden responder a los mismos intereses que los
que cometieron el acto de corrupción.
Lo señalado no se trata de una afirmación
hipotética: la Oficina Anticorrupción por Resolución OA/DI N° 78/03 ya lo ha puesto de
manifiesto al impulsar una acción civil contra funcionarios del Fondo Nacional de las Artes
en donde se mensuró un daño de $ 225.000 e instó a la Procuración del Tesoro de la
Nación a iniciar las acciones civiles, toda vez que existía un conflicto de intereses con
funcionarios presuntamente responsables que seguían ocupando su cargo (la Resolución,
de fecha 20-2-03, se encuentra publicada en www.anticorrupcion.gov.ar).
Se trata pues, de brindar herramientas a
organismos más independientes que los propios perjudicados que pudieron verse
involucrados en las maniobras perjudiciales al erario público.
En cuanto al punto de partida para computar
el plazo de prescripción para iniciar las acciones civiles previsto en el actual artículo 131 de
la Ley 24.156, en el que se establece que dicho plazo se cuenta desde el momento de la
comisión del hecho generador del daño o de producido éste si es posterior, se propone
que el plazo sea contado desde el momento en que la Auditoría General de la Nación
apruebe el informe de auditoría en el que se tomare conocimiento del perjuicio patrimonial
del que se trate.
Bien sabido es que, se puede demorar
algunos años hasta encontrar ilicitudes e identificar a los responsables en el marco de una
auditoría, por lo que con esta modificación se contaría con un margen mayor a favor de la
defensa del erario público.
En el artículo 35 del Proyecto, se agrega un
nuevo artículo (131 bis) a la Ley 24.156, el que dispondrá que cuando en el marco de las
auditorías que se realicen surgieren indicios que cierto empleado o funcionario no cumplió
con las obligaciones previstas en la Ley o en otra normativa por la que estuviere obligado,
la Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes, dentro del plazo de cinco días
de aprobado el informe, a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a los efectos que
correspondan en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario
involucrado. Adicionalmente, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de un
Ministro de la Nación, se remitirán los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la
Nación a los efectos de evaluar su interpelación o un eventual juicio político, según la
gravedad de los hechos.
Esta última disposición se debe a que los
funcionarios políticos no están sujetos a un régimen disciplinario, por lo que la única
sanción administrativa que les puede caber es la remoción.
También, se ha previsto la obligación de
informar en caso de que se constatare una omisión, retraso o deficiencia en la correcta
implementación de observaciones y recomendaciones por parte de una entidad u
organismo dependiente de la Administración Pública Nacional, pasado un año de haber
sido auditado. En tales casos, la Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes
a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de la interpelación al Jefe de
Gabinete o Ministro de la respectiva jurisdicción. Las Cámaras respectivas deberán
expedirse dentro de los 60 días de recibidos los antecedentes, los que serán publicados
en las páginas de Internet de las respectivas Cámaras y del organismo de control
correspondiente.
Si bien las recomendaciones de auditoría son
facultativas, estimo que deben brindarse públicamente las razones ante el Congreso de la
Nación por las cuales no se implementan, o se las implementa en forma defectuosa.
La sanción de nulidad
Por último, el artículo 36 prevé agregar un
nuevo artículo a la ley 24.156 (131 ter), en el que se establece un procedimiento para la
sanción de nulidad absoluta de actos administrativos dictados como consecuencia de
irregularidades halladas en las auditorías que se practiquen.
Por ello, se propone que ante la
determinación por parte de la Auditoría General de la Nación de que un acto
administrativo pueda encontrarse afectado de nulidad absoluta, se recomendará a la
entidad o jurisdicción competente la revocación de dicho acto en los términos del artículo
17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, y la suspensión de los efectos aun en
sede administrativa.
Pasados 60 días, ante la inacción o la
adopción de medidas meramente dilatorias o insatisfactorias del órgano competente para
anular el acto o solicitar la nulidad en sede judicial, la Auditoría General de la Nación
estará legitimada procesalmente para iniciar la acción judicial correspondiente en la que,
salvo decisión fundada en contrario, deberá solicitar la suspensión de los efectos del
acto.
Los destinatarios o beneficiarios serán
solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos
le ocasionen al Estado.
Nuevamente, se apela a la lógica de los
controles cruzados, si bien la AGN ejercerá estas atribuciones en forma subsidiaria,
en función de la doctrina y jurisprudencia que emanan de la Ley de Procedimientos
Administrativos N° 19.549.
Párrafo aparte merece la
posibilidad de que la AGN recomiende la suspensión de los efectos del acto, aun en sede
administrativa, y que pueda solicitarlo por sí misma en sede judicial. Siguiendo a Gordillo,
"si de acuerdo al Art. 17 el agente tiene la obligación de hacer lo más, o sea revocar el
acto nulo, ¿podrá acaso interpretarse que no tiene la obligación de hacer lo menos, o sea
suspenderlo?" (Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3, 8ª edición,
Cáp. V. página 47/48, capítulo 10.3.4.1 La obligación de revocar el acto nulo). La pregunta
retórica que se formula Gordillo tiene una respuesta afirmativa, inclusive mientras tramita
la acción judicial para declarar la nulidad si el acto estuviere firme y consentido y hubiere
generado derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo.
No puede concebirse que se dilate en el
tiempo la suspensión de los efectos de actos de nulidad absoluta reglados en el artículo 17
de la Ley 19.549, mientras que en el artículo siguiente, se faculta a revocar el acto regular
de oficio aun en sede administrativa si se concluye que el administrado conocía el vicio.
DEBATE PÚBLICO DEL PROYECTO
Dado que se trata de un proyecto ambicioso
y complejo, propongo que en las Comisiones en las que se le dé tratamiento, se organice
una agenda con una serie de reuniones públicas en las que distintos sectores sociales y
políticos expongan sus puntos de vista. De esta manera, se enriquecerá el debate en
función de obtener un proyecto de calidad, al mismo tiempo en que se ganará en
transparencia y difusión de las actividades del Congreso entre funcionarios de los
organismos de control, asociaciones de la sociedad civil y académicos que de otra manera
no harían escuchar sus opiniones en forma organizada.
Por las razones expresadas, se solicita la
aprobación del presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| CARCA, ELISA BEATRIZ | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| QUIROZ, ELSA SIRIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |