El Senado y Cámara de Diputados...

Proyecto de Ley: Modificación de la Ley 24.946

Artículo 1. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 24.946, el que quedará redactado de la siguiente forma:

"Artículo 16.- En caso de incumplimiento de los deberes a cargo, el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación, podrán imponer a los magistrados que componen el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa, respectivamente, de oficio o por denuncia, las siguientes sanciones disciplinarias:

a) Prevención.

b) Apercibimiento.

c) Multa de hasta el treinta por ciento (30 %) de sus remuneraciones mensuales.

Tendrán la misma atribución los Fiscales y Defensores respecto de los magistrados de rango inferior que de ellos dependan.

Toda sanción disciplinaria se graduará teniendo en cuenta la gravedad de la falta, los antecedentes en la función y los perjuicios efectivamente causados.

Las causas por faltas disciplinarias se resolverán previo sumario, que se regirá por la norma reglamentaria que dicten el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación, la cual deberá respetar el debido proceso adjetivo, el derecho de defensa en juicio, y los principios de celeridad y transparencia de los actos. Sin perjuicio de ello, la reglamentación deberá atenerse a las siguientes disposiciones:

1. Podrá iniciarse una investigación relativa a hechos u omisiones que puedan constituir una causal de sanción disciplinaria, con independencia del momento en que haya acaecido su presunta comisión.

2. La reglamentación deberá garantizar la participación efectiva del denunciante, a quien le asistirá la posibilidad de recurrir las decisiones disciplinarias dictadas. Cuando el denunciante sea agente del Ministerio Público y cumpla funciones junto con la persona denunciada o bajo sus órdenes, podrá solicitar, en forma fundada, su traslado a otra fiscalía o defensoría, según corresponda, con similares funciones y responsabilidades, y con idéntica remuneración. El Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, deberán examinar el mérito de la solicitud y podrán disponer el traslado.

3. Todas las decisiones disciplinarias dictadas deberán publicarse en forma íntegra a través de la pagina web del Ministerio Público y de cualquier otro medio que la reglamentación determine. Un listado actualizado de las causas en trámite deberá ser publicado por los medios enunciados.

4. Las sanciones disciplinarias que se apliquen por los órganos del Ministerio Público serán recurribles administrativamente, en la forma que establezca la reglamentación. Agotada la instancia administrativa, dichas medidas serán pasibles de impugnación en sede judicial.

5. En los supuestos en que el órgano sancionador entienda que el magistrado es pasible de la sanción de remoción, deberá elevar el sumario al Tribunal de Enjuiciamiento a fin de que evalúe la conducta reprochable y determine la procedencia de la sanción correspondiente. Esta decisión deberá ser fundada y publicada por los medios referenciados".

Artículo 2. Modifíquese el artículo 20 de la Ley 24.946, el que quedará redactado de la siguiente forma:

"Articulo 20.- El Tribunal de Enjuiciamiento desarrollará su labor conforme a las siguientes reglas:

a) La instancia ante el Tribunal de Enjuiciamiento será abierta por decisión del Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, según corresponda, de oficio o por denuncia, fundados en la invocación de hechos que configuren las causales de remoción previstas en esta ley.

b) Toda denuncia en la que se requiera la apertura de instancia ante el Tribunal de Enjuiciamiento, deberá ser presentada ante el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, quienes podrán darle curso conforme el inciso precedente o desestimarla por resolución fundada, con o sin prevención sumaria. La resolución que desestime la denuncia deberá hacerse pública a través de la página web del Ministerio Público y de cualquier otro medio que la reglamentación determine. De la desestimación, el denunciante podrá ocurrir en queja ante el Tribunal de Enjuiciamiento, dentro del plazo de diez (10) días de notificado el rechazo. La queja deberá presentarse ante el Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, en su caso, quienes deberán girarla dentro de las cuarenta y ocho (48) horas al Tribunal de Enjuiciamiento para su consideración.

c) El procedimiento ante el Tribunal se realizará conforme la reglamentación que dicten conjuntamente el Procurador General de la Nación y el Defensor General de la Nación, la cual deberá respetar el debido proceso adjetivo, el derecho de defensa en juicio, y los principios de celeridad y transparencia de los actos. Sin perjuicio de ello, la reglamentación deberá atenerse a las siguientes normas:

1. Podrá iniciarse una investigación relativa a hechos u omisiones que puedan constituir una causal de remoción, con independencia del momento en que haya acaecido su presunta comisión.

2. La renuncia del magistrado denunciado, o procesado ante el Tribunal de Enjuiciamiento, no impedirá la prosecución del juicio ni siquiera cuando ésta fuese aceptada.

3. El juicio será oral, público, contradictorio y continuo. La reglamentación deberá adoptar todas las medidas necesarias para garantizar a los ciudadanos la posibilidad efectiva de presenciar los juicios. Solo podrá restringirse el acceso del público por estrictas razones de orden, cuando de otro modo sea imposible la realización del juicio. Un listado actualizado de las causas en trámite deberá ser publicado en la página web del Ministerio Público y en cualquier otro medio que la reglamentación determine.

4. El denunciante podrá constituirse en parte, impulsar el procedimiento y recurrir las decisiones dictadas en él. Cuando el denunciante sea agente del Ministerio Público y cumpla funciones junto con la persona denunciada o bajo sus órdenes, podrá solicitar, en forma fundada, su traslado a otra fiscalía o defensoría, según corresponda, con similares funciones y responsabilidades, y con idéntica remuneración. El Procurador General de la Nación o el Defensor General de la Nación, deberán examinar el mérito de la solicitud y podrán disponer el traslado.

5. La prueba será íntegramente producida en el debate o incorporada a éste si fuere documental o instrumental, sin perjuicio de la realización de una breve prevención sumaria en caso de urgencia que ponga en peligro la comprobación de los hechos, salvaguardando en todo caso el derecho de defensa de las partes.

6. Durante el debate el Fiscal deberá sostener la acción y mantener la denuncia o acusación, sin perjuicio de solicitar la absolución cuando entienda que corresponda. El pedido de absolución no será obligatorio para el Tribunal, pudiendo condenar aún en ausencia de acusación Fiscal.

7. La sentencia deberá dictarse en el plazo no mayor de quince (15) días que fijará el presidente del Tribunal al cerrar el debate.

8. Según las circunstancias del caso, el tribunal podrá suspender al imputado en el ejercicio de sus funciones y, de estimarlo necesario, adoptar otras medidas preventivas de seguridad que considere pertinentes. Durante el tiempo que dure la suspensión, el imputado percibirá el setenta por ciento (70 %) de sus haberes y se trabará embargo sobre el resto a las resultas del juicio.

Si fuese absuelto y hubiera sido suspendido, se lo reintegrará inmediatamente a sus funciones y percibirá el total de lo embargado, atendiendo al principio de intangibilidad de las remuneraciones.

9. El Tribunal sesionará con la totalidad de sus miembros y la sentencia se dictará con el voto de la mayoría de sus integrantes. La sentencia deberá publicarse en forma íntegra a través de la página web del Ministerio Público y de cualquier otro medio que la reglamentación determine.

10. Si el pronunciamiento del Tribunal fuese condenatorio, dispondrá la remoción del condenado, si continúa en el cargo, o determinará su responsabilidad, en caso que haya renunciado. Si se fundare en hechos que puedan configurar delitos de acción pública o ello surgiere de la prueba, o en aquellos casos en que la acción pública ya hubiere sido iniciada, se dará intervención en la forma que corresponda al tribunal judicial competente.

En los supuestos en que el Tribunal entienda que el magistrado no es pasible de la sanción de remoción pero si de aquellas enumeradas en el artículo 16 de esta ley, deberá elevar el sumario a las autoridades competentes para que inicien los correspondientes procedimientos.

11. La sentencia podrá ser recurrida por el Fiscal, el denunciante o el imputado ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal. El recurso deberá interponerse fundadamente por escrito ante el Tribunal de Enjuiciamiento, dentro del plazo de treinta (30) días de notificado el fallo. El Tribunal de Enjuiciamiento deberá elevar el recurso con las actuaciones a la Cámara mencionada, dentro de los cinco (5) días de interpuesto".

Artículo 3. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

Este proyecto de ley tiene como principal objeto la modificación parcial de los procedimientos actuales de sanción y remoción de magistrados del Ministerio Público, regulados en los artículos 16 y 20 de la Ley 24946. En este sentido, se han destacado las siguientes falencias en los procedimientos existentes: (1) no garantizan principios de transparencia y publicidad de los actos que los conforman, (2) no garantizan la adecuada participación de aquellas personas que denuncian causales de sanción o remoción de miembros del Ministerio Público y (3) impiden en determinados casos la averiguación de la verdad (1) . Por estas razones, consideramos que es menester incorporar algunas previsiones destinadas a cubrir los déficits reseñados.

1. Transparencia en los procesos de sanción y remoción de magistrados del Ministerio Público

El proyecto que aquí se presenta garantiza, en mayor medida que el régimen actual, la satisfacción de un principio básico de la estructura republicana: la publicidad de los actos estatales. A su vez, debe considerarse que el requisito de "publicidad" es un correlato del derecho de todo individuo a buscar y recibir información (art. 13, Convención Americana de Derechos Humanos).

Por otro lado, se han destacado, en sucesivas oportunidades, las consecuencias beneficiosas de implementar un diseño institucional más transparente:

"La libertad de acceso a la información es el mejor antídoto contra la corrupción en los gobiernos e, indirectamente, es una estrategia efectiva para mejorar su gestión". La publicidad es en realidad un mecanismo de control por el cual el sistema democrático se asegura que la divulgación de la información dará lugar al ejercicio responsable del poder, en el sentido de rendir permanentemente cuenta frente a la ciudadanía por las decisiones que se toman. Algunos autores, incluso, llegan a asociar el derecho a la libertad de expresión con el principio del control de los actos de gobierno (ver BLASSI, Vincent, "The checking value in First Amendment Theory, American Bar Foundation Research Journal, Volume 1977, Spring Number 2).

Actualmente, los procesos de sanción y remoción de magistrados del Ministerio Público no satisfacen los principios reseñados ni garantizan una posibilidad cierta por parte de la ciudadanía de participar y monitorear los actos de gobierno. De esta forma, no se contemplan previsiones destinadas a favorecer el seguimiento ciudadano del ejercicio de las funciones del Ministerio Público, ni obligaciones expresas de publicar los actos relevantes acaecidos durante el proceso. Ello redunda en un mayor grado de discrecionalidad por parte de los actores involucrados en el impulso de estos procesos, que, básicamente, deciden sin ningún tipo de control externo cuando proseguir la acción, cuando darla por finalizada, los plazos de su intervención, etcétera. Es de nuestra consideración que la aprobación del presente proyecto reducirá el grado de discrecionalidad mencionado, mediante la participación activa de la ciudadanía y la posibilidad de que esta acceda a la información relevante.

En nuestro sistema, los ciudadanos, en general, no están acostumbrados a pensar que la información pública les pertenece ni son conscientes del derecho que tienen a exigirla. Esta situación puede responder a una diversidad de factores, pero uno de los principales es la falta de incentivos institucionales para promover una ciudadanía activa y responsable por la "cosa pública". Así, la ciudadanía desconoce su facultad de exigir cierta información porque las instituciones nunca se mostraron frente a ella como si tuviera algún derecho a este tipo de exigencias. El Estado corrientemente se comporta como una caja negra, de difícil acceso. Por ello, es necesario revertir esta situación a través de la modificación de los diseños institucionales existentes, con el objeto de que sean las propias instituciones las que promuevan el ejercicio participativo. Como se afirma, "existe en la Argentina una poderosa tradición del secreto y el ocultamiento. Tradición que, por cierto, en más de una ocasión ha sido funcional a la violación de los derechos humanos y la comisión de actos de corrupción desde el Estado y ha permitido lograr - no obstante la extrema gravedad de los delitos de esa naturaleza cometidos en nuestro país - la impunidad de muchos de sus responsables. La íntima relación existente entre autoritarismo, corrupción y secreto es un hecho incontrovertible e históricamente probado" (Baragli, Néstor; Raigorodsky, Nicolás; y Gómez, Nicolás. "Acceso a la información de la República Argentina", publicado en http://www.anticorrupcion.jus. gov.ar).

Así, este proyecto impone expresamente la obligación de publicar las decisiones relevantes tomadas en el marco de los procesos de sanción y remoción de magistrados del Ministerio Público.

A su vez, se prevén disposiciones destinadas a lograr una mayor transparencia de los juicios de remoción (art. 20), garantizando el acceso ciudadano y evitando todo tipo de restricciones arbitrarias por vía reglamentaria. De esta forma, la reglamentación solo se encuentra habilitada para denegar el acceso a las audiencias públicas por estrictas razones de orden, es decir, cuando de otro modo se imposibilitaría el normal desarrollo de éstas. En ningún caso podrá restringirse el acceso sobre la base de las siguientes consideraciones: raza, color, etnia, linaje, origen o condición social, nacionalidad, nacimiento, religión, idioma, estado civil, ideología, opinión política o gremial, género, edad, posición económica, discapacidad, salud, caracteres físicos, ocupación laboral, antecedentes penales u orientación, identidad o preferencia sexual.

2. La participación del denunciante

Por su parte, la legislación actual no ofrece al denunciante una posibilidad insuficiente de participación en los procesos de sanción y remoción de magistrados del Ministerio Público. En este sentido, solo lo faculta a presentar un recurso de queja ante la desestimación de la denuncia. No está legitimado para constituirse en parte ni se admite otro tipo de intervención. "Como consecuencia de ello, si la decisión del tribunal fuese absolutoria y el fiscal del procedimiento no recurriese ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, el denunciante se queda sin recursos disponibles" (2) . Si estas características señaladas se analizan dentro del contexto reseñado en el apartado anterior, es fácil concluir que el sistema actual es un sistema con enormes déficits de transparencia: sin mayor publicidad, sin participación de la sociedad civil, y sin ningún tipo de reaseguro o control por parte del denunciante.

3. El derecho a conocer la verdad de los hechos

A propósito de los juicios políticos iniciados contra miembros de la Corte Suprema, la sociedad comenzó a discutir si resultaba permisible que ante la renuncia de estos funcionarios se impidiere la prosecución de dichos procesos. En este sentido, la averiguación de la verdad de los hechos resulta un valor que de ninguna forma debería quedar en manos de quien es acusado.

Esta situación que tanto ha enervado a la sociedad, podría darse actualmente con los miembros del Ministerio Público, ya que no existen previsiones respecto de los efectos de sus renuncias cuando son sometidos a procesos de remoción o denunciados a tales efectos. El presente proyecto pretende regular los efectos de las renuncias de magistrados denunciados o procesados ante el Tribunal de Enjuiciamiento, permitiendo una correcta sustanciación de los procesos destinados al conocimiento de los hechos y a la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos y, a su vez, impidiendo el acceso de ciertas personas acusadas a beneficios importantes, hasta tanto no se esclarezca la realidad de los hechos. En este sentido, sostiene el proyecto: "la renuncia del magistrado denunciado, o procesado ante el Tribunal de Enjuiciamiento, no impedirá la prosecución del juicio ni siquiera cuando esta fuese aceptada".

De esta forma, las posibilidades de sustanciación del proceso se sustraen del poder discrecional de quien es acusado. A su vez, ni siquiera la aceptación de la renuncia puede dar fin a la adecuada investigación y a la prosecución del juicio.

Debe destacarse que existen razones de orden constitucional que justifican la prosecución de estos juicios aún cuando medie renuncia del funcionario, y están dadas por un fin legítimo que dichos procedimientos persiguen: conocer la verdad. Este derecho a conocer la verdad surge como uno de los derechos que nacen del principio de la soberanía del pueblo y la forma republicana de gobierno, plasmados en el art. 33 de la C.N., y no es más que la reconceptualización de antiquísimos deberes del Estado, conforme a los cuales no puede desatenderse la obligación de investigar. El derecho a la verdad, entonces, es el derecho a obtener respuestas del Estado (conf. Alicia Oliveira y María José Guembe, Derecho a la verdad, ob. col. La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Compiladores Martín Abregú y Christian Courtis, CELS, ed. Del Puerto, Buenos Aires, 1997, p. 549 y ss.). En igual sentido, se ha dicho que "es el derecho de la sociedad a conocer sus instituciones, sus actores, los hechos acaecidos, para poder saber, desde el conocimiento de sus aciertos o de sus falencias, cuál es el camino a seguir para consolidar la democracia" (el resaltado no pertenece al original) (Alicia Olivera y María José Guembe, ob. cit., p. 549).

Por otro lado, si no se tomara una medida como la que este proyecto adopta, los magistrados denunciados o procesados, con el solo ejercicio de su facultad de renunciar, podrían acceder a beneficios previsionales de privilegio (según ley 24.018). Los magistrados del Ministerio Público tienen derecho a percibir este tipo de haberes, a no ser que sean removidos por causales de mal desempeño (según ley 24.018).

Por ello, este proyecto impone la obligación al Tribunal de Enjuiciamiento de dictar sentencia aun cuando el acusado renunciare a su cargo, con el objeto de determinar la responsabilidad de este por los hechos imputados. De esta forma, se garantiza la posibilidad de satisfacción del derecho a la verdad y se impide el acceso de funcionarios públicos a beneficios indebidos.

Por todo lo expuesto, se solicita la pronta aprobación de este proyecto de ley.