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PROYECTO DE TP
Expediente 1699-D-2010
Sumario: MODIFICACION DEL CODIGO PENAL; INCORPORACION AL TITULO X DEL ARTICULO 62 BIS, SOBRE IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCION PENAL INICIADA DENTRO DEL PLAZO LEGAL EN CASO DELITOS EN FRAUDE A LA ADMINISTRACION PUBLICA Y LOS DELITOS PREVISTOS EN LOS CAPITULOS VI, VII, VIII, IX, IX BIS Y X DEL TITULO XI (DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACION PUBLICA).
Fecha: 06/04/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 27
El Senado y Cámara de Diputados...
La Cámara de Diputados de
la Nación y el Senado de la Nación sancionan con fuerza de ley...
Artículo 1º: Incorpórese al título X del
Código Penal el artículo 62 bis, el que quedará redactado de la siguiente
manera:
Artículo 62 bis: La acción penal
iniciada dentro del plazo legal, será imprescriptible cuando se tratare:
1. De un delito cometido en fraude a
la administración pública.
2. De los delitos previstos en los
capítulos VI (Cohecho y tráfico de influencias), VII (Malversación de caudales
públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones
públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y
empleados), X (Prevaricato) del título XI del Código Penal.
Artículo 2º: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Motiva el presente Proyecto de Ley la
necesidad de implementar en nuestro país mecanismos legales que den respuesta eficaz a la
lucha contra la corrupción, por la complejidad característica de esos delitos, su dificultad
probatoria y la grave amenaza que representan a la estabilidad y seguridad de la sociedad.
La corrupción socava las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia,
comprometiendo el desarrollo.
Tal como ha sido señalado internacionalmente
por diversas organizaciones y plasmado legislativamente en algunos países, hace falta
mucho más que la simple tipificación de ciertas conductas delictivas en el Código Penal.
Consideramos que el instituto de la prescripción es una herramienta que debe tenerse en
cuenta para combatirla.
El concepto de la prescripción de la acción
penal alude a la imposibilidad de perseguir y castigar a alguien luego de transcurrido un
cierto tiempo desde la comisión del hecho delictivo. Los plazos de prescripción
establecidos por el Código Penal argentino en su artículo 62 se relacionan con la gravedad
de los delitos presuntamente cometidos. Normalmente, el parámetro usado para determinar
ese grado de seriedad del delito es la cuantía de la pena prevista para el mismo.
La presente propuesta implica establecer la
imprescriptibilidad de la acción penal instada dentro del plazo legal, cuando se trate de
delitos cometidos en fraude a la administración pública o bien de aquellos previstos en los
capítulos VI (Cohecho y trafico de influencias), VII (Malversación de caudales públicos),
VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones
ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato) del
título XI del Código Penal.
Tal como ha sido indicado, es requisito
ineludible que la acción penal en cuestión haya sido promovida dentro del plazo legal, para
evitar las "cazas de brujas", fenómeno que
lamentablemente es bastante frecuente en
nuestro país, y que no permanezca indefinidamente una situación que puede ser explotada
por muchos. Si el delito se presume que existió debe ser denunciado dentro del término
fijado para la prescripción de la acción, y no cuando a alguien se le ocurra. A partir de allí
será imprescriptible, es decir no quedará sujeto a los avatares del proceso, muchas veces
dilatado injustificadamente.
I. La corrupción: concepto, complejidad
característica, efectos sobre el sistema democrático y el Estado de Derecho.
En primer lugar, es necesario referirse a las
características propias de los delitos de corrupción, que los diferencian de otras conductas
delictivas.
La corrupción se erige hoy como uno de los
flagelos de mayor importancia institucional, por lo cual es imprescindible para los Estados
combatirla y controlarla.
El asentamiento y propagación de los sistemas
de corrupción conforman un obstáculo de gran envergadura para el desarrollo sustentable
de las naciones: debilitan el sistema democrático, obstaculizan sistemáticamente la tutela y
el cumplimiento efectivo de los Derechos Humanos.
La corrupción ha sido
entendida como apropiación privada, en forma ilegal, de un bien que es público (1).
También se ha señalado que ese fenómeno se constituye a partir de la realización de
acciones legales e ilegales que afectan el uso correcto de los bienes del Estado (2), o la
utilización de potestades públicas para la satisfacción de intereses personales,
traicionando intereses colectivos (3). Transparencia Internacional ha definido la
corrupción como el abuso de poder en beneficio privado.
Tal como señala Guillermo
Todarello (4) la corrupción en la Administración Pública se constituye por "aquellos actos
irregulares llevados a cabo por empleados y funcionarios públicos que deciden utilizar su
poder a fin de procurar un beneficio propio en perjuicio del interés general que le fuera
confiado".
Los elementos que componen el acto de
corrupción son:
-Un beneficio
-Trasgresión normativa
-Interacción (porque involucra al menos a dos
actores)
-Aprovechamiento de una posición de
poder
-Un perjuicio
-Ocultamiento
La doctrina señala que es justamente el
elemento del ocultamiento el que explica los enormes obstáculos que deben enfrentar los
Estados para combatir la corrupción, dadas las severas dificultades probatorias.
La corrupción es
considerada como un "sistema protector del delito" (5), lo cual se da cuando los actos de
corrupción conforman un sistema destinado a proteger el despliegue y desarrollo de un
determinado accionar ilícito. El ejemplo clásico citado por la doctrina es el de un
individuo que transita en auto a excesiva velocidad y al ser detenido por personal policial,
ofrece al agente una determinada suma de dinero a cambio de que olvide lo ocurrido. El
policía acepta, omite labrar el acta correspondiente, toma el dinero que le da el conductor
y éste sigue su camino. La primera acción -transitar con exceso de velocidad- es una forma
de trasgresión normativa que es ocultada por una segunda trasgresión (entrega de la suma
de dinero al agente) que es un acto de corrupción y además un delito (cohecho).
Existen supuestos en que las trasgresiones
normativas son enormemente complejas: el narcotráfico, el terrorismo, lavado de dinero,
tráfico de armas, tráfico de órganos, estafas impositivas. En todos ellos se despliegan un
conjunto de acciones de gran complejidad, que buscarán proteger el sistema operativo de
las amenazas que pongan en peligro su desarrollo y continuidad. Tratándose de
organizaciones delictivas, las "amenazas" pueden provenir de diversos actores y
circunstancias: jueces, fiscales, policías, agentes municipales, organismos de recaudación
que pueden solicitar informes. También la sanción de leyes, decretos u ordenanzas que
puedan impactar negativamente en la actividad ilícita.
Dado que todas esas circunstancias y actores
comprometen su continuidad, se desarrollan una cantidad de actividades en paralelo que
ayuden a "protegerla". Allí tienen lugar, como cuarta y quinta capa de apoyo, la impunidad
judicial, el lavado de dinero, la protección política o policial.
Todo lo descrito ilustra la enorme
complejidad de los sistemas de corrupción instaurados en nuestra sociedad.
Asimismo, la importancia de combatirla
reside en el gran daño que ocasiona al sistema democrático y al Estado de Derecho, basados
en la representación que ejercen los funcionarios en relación a los ciudadanos. Si los
agentes se sirven de su cargo para enriquecerse, lo que se deteriora es la confianza
depositada por los ciudadanos a través del sufragio, y en consecuencia el sistema
democrático.
El estado de corrupción (6) reinante en
muchos países de América Latina tiene graves efectos sobre la moral social y sobre el
sistema económico. Por un lado, la corrupción es considerada una enfermedad que socava
la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral, la
justicia y el desarrollo integral de los pueblos. Al combatirla se fortalecen las instituciones
democráticas, se evitan distorsiones en la economía, vicios en la gestión pública y el
deterioro de la moral social.
Hoy se encuentra instalada en los ciudadanos
la idea de que el funcionario "se sirve" del Estado, se enriquece con la función pública y
con la política. Existe la sensación de que todos llegan al poder para aumentar su
patrimonio personal.
Por otro lado, la corrupción impacta en la vida
económica de los pueblos: en los procesos económicos y en el crecimiento sustentable de
los países. Constituye una variable esencial en los análisis de costos de cualquier proyecto
de inversión, público o privado. Se expresa en tasas de riesgo país y en los índices de
bolsas, y se traduce en tasas de interés. Al tener esa traducción económica, sin duda que
impacta en los índices de costo de vida.
Ante este estado de cosas, es fundamental
aumentar los controles ejercidos por los propios ciudadanos. El funcionario administra los
fondos de cada miembro de la comunidad y estos deben poder controlar dicho accionar de
diversas formas. Un mecanismo que consideramos apto es la imprescriptibilidad de la
acción penal para los delitos de corrupción siempre, reiteramos, que la acción se haya
promovido dentro del plazo legal.
II. La corrupción en Argentina según
standards internacionales
El informe de Transparencia Internacional
(TI) con fecha Septiembre de 2007 ubicó a Argentina entre los países con mayor corrupción
de América Latina, apareciendo en el lugar 105 de la tabla de posiciones, sobre un total de
180 países relevados. La corrupción en el país es percibida como "desenfrenada", de
acuerdo a los parámetros del organismo.
España y Uruguay comparten el puesto 25 de
la lista, superados por Chile, con el puesto 22.
El informe alertó sobre la relación directa
entre pobreza y corrupción.
III. Delitos contra la Administración Pública
en el Código Penal Argentino
El título XI de la parte especial del Código
Penal Argentino abarca catorce capítulos en los que quedan comprendidos como contrarios
a la Administración Pública un grupo importante de delitos de naturaleza diversa.
La mayoría de la doctrina coincide en que al
referirse a la Administración Pública, la ley busca proteger el normal funcionamiento de los
órganos del gobierno. El objeto de protección es la regularidad y eficiencia de la función
pública concebida en su sentido más extenso: el ejercicio de las funciones legislativas,
ejecutivas y judiciales en los niveles nacional, provincial y municipal, frente al
comportamiento de sus titulares o al de terceros, destinatarios o no del acto funcional.
Considerando la finalidad del presente
proyecto de ley, las figuras que deben prever la imprescriptibilidad de la acción penal son
los delitos cometidos en fraude a la administración pública y todos las previstos en los
capítulos VI (Cohecho y trafico de influencias), VII (Malversación de caudales públicos),
VIII (Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones
ilegales), IX bis (Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato),
XIII (Encubrimiento y Lavado de Activos de origen delictivo), del título XI del Código
Penal.
Las Constituciones de Ecuador y Venezuela,
que prevén la imprescriptibilidad de la acción penal que aquí impulsamos, se refieren a "los
delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito" (Ecuador) y a los
"delitos contra el patrimonio del Estado" (Venezuela).
III. La cláusula ética de la Constitución
Nacional, la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las
Naciones Unidas contra la corrupción
Al menos tres normas de primerísimo rango
señalan a nuestro país la obligación de combatir la corrupción aplicando medidas y
mecanismos eficaces.
En primer lugar, la reforma
constitucional de 1994 dio gran importancia a los delitos de corrupción en la
Administración Pública al incorporar el artículo 36, que bajo el título "Nuevos derechos y
garantías" establece en el anteúltimo párrafo: "Atentará asimismo contra el sistema
democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el estado que conlleve
enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para
ocupar cargos o empleos públicos".
En segundo lugar, Argentina es signataria y
ratificó por ley 24.759 la Convención Interamericana contra la Corrupción. La misma
define con precisión la figura del funcionario público y de la función pública como así
también los actos de corrupción. Obliga a los Estados signatarios a incorporar y adecuar
ciertas figuras penales a sus legalidades punitivas domésticas (Art.1, 6, 7 y 12). Estamos
hablando de figuras jurídicas penales de un Tratado Supranacional firmado por nuestro país
y otros 34 países de América el 29 de Marzo de 1996 y ratificado por Argentina el 27 de
Noviembre de ese mismo año.
Recordemos que conforme surge del Art. 75
inc. 22 de la Constitución Nacional de 1994 (primer párrafo) esa legalidad supranacional
tiene jerarquía superior a las leyes. Ello significa que las normas de la Convención de
Caracas tienen rango superior a los Códigos de fondo de nuestro país.
En tercer lugar, es de importancia medular la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscripta en Nueva York,
Estados Unidos de América, el 31 de Octubre de 2003 y aprobada por Ley 26.097,
sancionada con fecha 10 de mayo del 2006, publicada en el Boletín Oficial el 9 de Junio del
2006.
Por último, conforme lo establecía el último
párrafo del artículo 36 de la Constitución Nacional, con fecha 29 de Septiembre de 1999
fue sancionada la ley 25.188 de Ética en el ejercicio de la función pública. La misma
establece deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables a todas las personas que se
desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías.
IV. Legislación vigente en Ecuador y
Venezuela. Iniciativa reformista en Perú
Dos Constituciones
latinoamericanas contienen expresamente normas que establecen la imprescriptibilidad de
la acción penal para los delitos de corrupción. En primer lugar, la Constitución de
Ecuador establece en el Capítulo 2, artículo 121 segundo párrafo: "Los dignatarios
elegidos por votación popular, los delegados o representantes a los cuerpos
colegiados de las
instituciones del Estado y los funcionarios y servidores públicos en general, estarán sujetos
a las sanciones establecidas por comisión de delitos de peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán
imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán aun en ausencia de
los acusados. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos,
aunque no tengan las calidades antes señaladas; ellos serán sancionados de acuerdo con
su grado de responsabilidad".
Por su parte, la Constitución venezolana
establece en su Artículo 271:
"En ningún caso podrá ser
negada la extradición de los extranjeros o extranjeras responsables de los delitos de
deslegitimación de capitales, drogas, delincuencia organizada internacional, hechos
contra el patrimonio público de otros Estados y contra los derechos humanos. No
prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos
humanos, o contra el patrimonio público o el tráfico de estupefacientes. Asimismo, previa
decisión judicial, serán confiscados los bienes provenientes de las actividades relacionadas
con tales delitos. El procedimiento referente a los delitos mencionados será público, oral y
breve, respetándose el debido proceso, estando facultada la autoridad judicial competente
para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del
imputado o de sus interpuestas personas, a los fines de garantizar su eventual
responsabilidad civil".
Perú, país cuya opinión pública ha estado
conmocionada por escándalos de corrupción de sus gobernantes (7) ha sido sede de fuertes
debates e iniciativas en torno del tema, por parte de Organizaciones No Gubernamentales,
organismos del Estado como la Defensoría y legisladores. En 2003 se realizó la campaña de
Reforma Constitucional contra la prescripción de los delitos de corrupción, difundiendo el
proyecto de ley presentado por la congresista Anel Townsend al respecto. Luego se inició
una campaña masiva de recolección de firmas, por parte de ciudadanos y organizaciones
sociales.
En mayo 2005, doce parlamentarios pidieron
al Presidente del Congreso dar prioridad al debate de los treinta proyectos de ley
presentados sobre la modificación del artículo 41 de la Constitución de Perú, estableciendo
la imprescriptibilidad de la acción penal para los delitos de corrupción.
Actualmente, el artículo 41
cuarto párrafo de esa norma establece: "El plazo de prescripción se duplica en caso de
delitos cometidos contra el patrimonio del Estado".
Para concluir, la grave situación de Argentina
en relación a los delitos de corrupción, detallada en párrafos anteriores de acuerdo a
standards internacionales, la existencia de normas internacionales vinculantes que exigen la
toma de medidas eficaces para combatirla, el ejemplo de otros países que ya han
establecido la imprescriptibilidad de la acción penal para este tipo de delitos, las fuertes
iniciativas legislativas que se desarrollan en otros países, nos llevan a afirmar que hay
razones más que suficientes, de tipo jurídico, institucional y social para impulsar esta
propuesta legislativa.
Por lo demás, esta norma también se establece
en resguardo del funcionario honesto. En efecto, cuando en una causa penal se decreta el
sobreseimiento por prescripción de la acción, siempre queda una sombra de duda sobre la
comisión o no del ilícito. La prescripción es de orden público y al imputado, que tal vez se
sienta damnificado por haberse encontrado involucrado en un proceso penal, no le es
permitido rechazarla y solicitar que el pronunciamiento verse sobre el fondo de la cuestión,
es decir sobre si es culpable o inocente del delito enrostrado. Ello le dejará sin duda un
sabor amargo pues la verdad real no fue dilucidada y sólo cabe concluir que su inocencia
fue declarada en virtud de una causa meramente formal, como es el paso del tiempo, y ello
no es suficiente para quien se sabe inocente
Por todas las razones expuestas, solicito al
cuerpo por su intermedio la aprobación del presente Proyecto de Ley.
Citas:
1) GRONDONA, Mariano: La corrupción.
Buenos Aires, Planeta, 1993. Pág. 151.
2) CORR, Edwin. Primera Conferencia
Interamericana sobre problemas de fraude y corrupción en el Gobierno: Informe Final.
Miami, 1989 (citado por Roberto Luis Quintela en su artículo: Delitos de cuello blanco.
Revista Encrucijadas, mayo de 2002, Pág. 83 y ss.)
3) RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ, Jaime.
Organismos Ad Hoc de lucha contra la corrupción y Código de Ética. Conferencia del
Ministerio para las administraciones públicas, Madrid. (Citado por Roberto Luis Quintela,
Ob. Cit).
4) TODARELLO Guillermo: El Derecho
Penal Argentino frente al fenómeno de la corrupción. El delito de enriquecimiento ilícito.
Buenos Aires, El Derecho 2005, Volumen 11- 2005, Pág. 5 y ss.
5) SUAREZ Francisco e ISUANI Fernando:
La corrupción al servicio del delito. La Gaceta de Económicas. Universidad de Buenos
Aires. Año 3, Nº 26, 27/10/2002.
6) TODARELLO Guillermo: El Derecho
Penal Argentino frente al fenómeno de la corrupción. El delito de enriquecimiento ilícito.
Buenos Aires, El Derecho 2005, Volumen 11- 2005, Pág. 8 y ss.
7) Sitio web de la congresista peruana Anel
Townsend, http://anticorrupcion.blogia.com
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GRIBAUDO, CHRISTIAN ALEJANDRO | BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |