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PROYECTO DE TP
Expediente 1682-D-2007
Sumario: LEY NACIONAL DE FLORA: DECLARAR DE INTERES PUBLICO LA FLORA SILVESTRE AUTOCTONA, DEFINICIONES, OBJETIVO, INTRODUCCION DE FLORA EXOTICA, SANCIONES.
Fecha: 23/04/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 35
El Senado y Cámara de Diputados...
Ley Nacional de Flora
Artículo 1 - Interés
Público. Declárase de interés público la flora silvestre autóctona que se encuentra
en el territorio nacional, así como su aprovechamiento racional, propagación,
repoblación, conservación y protección.
Todos los habitantes de la República
tienen el deber de proteger la flora silvestre, conforme a los reglamentos que
para su conservación y manejo dicten las autoridades a lo establecido en la
presente ley.
Artículo 2 - Objetivos.
En la aplicación y reglamentación de esta ley las autoridades deberán respetar el
equilibrio entre los diversos beneficios ecológicos, económicos, culturales,
agropecuarios, recreativos y estéticos que la flora silvestre aporta al hombre y al
sistema biológico del cual forma parte, dando en todos los casos la debida
prelación a la conservación de la misma como criterio rector de sus
acciones.
Artículo 3 -
Definición. A los fines de la presente ley entiéndase por flora las plantas, algas,
hongos y organismos unicelulares, tanto de filiación vegetal como de filiación
fúngica.
Artículo 4 - Alcance.
Se ajustarán a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos en cuanto
corresponda, la recolección, tenencia, posesión, tránsito, estudio,
aprovechamiento, multiplicación, reproducción artificial, comercio, nacional e
internacional, y transformación de la flora silvestre, sus productos y/o
subproductos.
Artículo 5 -
Excepciones. No será de aplicación la presente ley para:
a) los cultivares de reconocida
aptitud agrícola, conforme lo determine la Autoridad de Aplicación; y
b) las creaciones fitogenéticas y las
formaciones leñosas incluidas en el artículo 2º de la ley nº 13.273. Respecto de
estas últimas, las disposiciones de la presente ley se aplicarán en forma supletoria
en todo lo no contemplado por aquélla y siempre y cuando no contravenga sus
disposiciones.
Artículo 6 -
Clasificación. Las especies que componen la flora silvestre serán clasificadas de
acuerdo a su estado de conservación según la categorización que oportunamente
se estipule.
Artículo 7 -
Consideración. Para su manejo y gestión, la flora silvestre será considerada desde
el punto de vista de las formaciones vegetales que la componen así como las
categorías para su manejo que en su reglamentación se dicten.
Artículo 8 -
Aprovechamiento sustentable. Las autoridades competentes en materia de flora
silvestre autorizarán, coordinarán y podrán promover recolecciones con fines
científicos, comerciales y culturales, así como estudios y evaluaciones técnicas,
adoptando medidas de protección, conservación y manejo.
Dichas autoridades, sobre la base de
los estudios y evaluaciones realizadas respecto de aquellas especies de la flora
silvestre cuya utilización fuera posible y conveniente, elaborarán y/o promoverán
la elaboración de planes de manejo a efectos de lograr un aprovechamiento
racional y sostenible de las mismas velando por la conservación de sus
poblaciones naturales y de los ecosistemas que las albergan.
Artículo 9 - Normas
aplicables. La recolección o apropiación de la flora silvestre, así como su
transporte, acopio y comercio, se ajustará a lo dispuesto en las leyes nacionales
de derecho común, sin perjuicio de las medidas de protección que establezcan las
autoridades locales en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, o de las
regulaciones al comercio que establezca la Autoridad de Aplicación en los casos
previstos en los artículos 10 y 11 de la presente ley.
Artículo 10 -
Conservación. Las especies de la flora silvestre que se hallaren en peligro de
extinción o en grave retroceso numérico conforme su clasificación, deberán ser
protegidas adecuadamente para asegurar su conservación y recuperación. Las
autoridades competentes promoverán y coordinarán planes y programas
tendientes a asegurar la protección de estas especies, así como de los
ecosistemas que las albergan.
Artículo 11 -
Prohibición de traslado. En el supuesto previsto en el artículo anterior, la
Autoridad de Aplicación podrá disponer la prohibición de su recolección, de su
tránsito interprovincial, o desde, hacia y dentro de jurisdicción federal, y de la
exportación de ejemplares vivos o muertos, sus productos y subproductos.
Artículo 12 -
Evaluación de Impacto Ambiental. Los estudios de factibilidad y proyectos
susceptibles de causar transformaciones en la flora silvestre, deberán ser
consultados y/o autorizados previamente a las autoridades nacionales y/o
provinciales competentes en la materia; en su defecto, deberán identificarse los
impactos ambientales potenciales y proponerse las medidas correctivas.
Asimismo, previamente a autorizar el
uso para liberación al ambiente natural de productos potencialmente venenosos o
tóxicos para la flora comprendida en las disposiciones de la presente ley, deberán
ser consultadas las autoridades nacionales o provinciales competentes en materia
de flora silvestre; en su defecto, deberán identificarse los impactos ambientales
potenciales y proponerse las medidas correctivas.
Artículo 13 -
Uniformidad de procedimientos. Facúltase a la Autoridad de Aplicación a coordinar
y unificar los procedimientos con las autoridades competentes en materia
fitosanitaria, a efectos de lograr una mayor celeridad y eficiencia en los mismos.
Artículo 14 -
Obligación de medidas preventivas de impacto ambiental. Las normas nacionales,
provinciales o municipales que regulen la evaluación de impactos ambientales de
una actividad o conjunto de actividades, deberán establecer la obligación de
incluir en los respectivos estudios de impacto, las medidas para prevenir o mitigar
los impactos negativos sobre la flora silvestre.
ARTÍCULO 15 -
INTRODUCCIÓN DE FLORA EXÓTICA. LA AUTORIDAD DE APLICACIÓN PODRÁ
PROHIBIR, RESTRINGIR, REVOCAR AUTORIZACIONES A LA IMPORTACIÓN,
INTRODUCCIÓN Y RADICACIÓN DE CUALQUIER ESPECIE DE FLORA QUE
DEBIDO A SU POTENCIAL INVASIVO, PUEDA AFECTAR A LAS ESPECIES DE LA
FLORA SILVESTRE AUTÓCTONA, ALTERAR EN ALGÚN GRADO LA ESTABILIDAD
DE LOS ECOSISTEMAS, IMPACTAR NEGATIVAMENTE EN LAS ACTIVIDADES
ECONÓMICAS O PERTURBAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES DE ESTA LEY.
DICHA PROHIBICIÓN SE HARÁ EXTENSIVA A CUALQUIER FRUTO O PRODUCTO
CON POTENCIAL REPRODUCTIVO, TAL COMO SEMILLAS, ESPORAS, POLEN
(INCLUSIVE LAS POLINIAS), CULTIVOS DE PLÁNTULAS O DE TEJIDOS
OBTENIDOS IN VITRO, Y FLORES CORTADAS DE PLANTAS REPRODUCIDAS
ARTIFICIALMENTE.
Artículo 16 - Control
sanitario. El control sanitario de la flora silvestre proveniente del exterior y la que
fuera objeto de comercio o de tránsito internacional o interprovincial, será
ejercido por el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria o el
organismo que en un futuro lo reemplace, de acuerdo con las leyes que reglan su
competencia y funcionamiento, ello sin perjuicio de la intervención del organismo
en los casos en que las provincias interesadas así lo requieran.
Artículo 17 -
Prevención de incendios. Toda persona que tenga conocimiento de la existencia
de incendios en predios o extensiones con flora silvestre o en sitios cercanos a
éstos, está obligada a formular de inmediato la denuncia ante la autoridad
correspondiente más próxima, quedando excluida de tal obligación sólo en el caso
que se tratare de quemas prescriptas como herramientas de manejo del ambiente
o para prevenir incendios en áreas naturales, debidamente autorizadas. Será de
aplicación en materia de incendios lo dispuesto en los artículos 34 a 38 de la ley
nº 13.273, en tanto resulte compatible con las disposiciones de la presente ley.
Artículo 18 - Acceso a
material genético. Declárase de interés público el acceso a la biotecnología que
pueda obtenerse de terceros países o empresas extranjeras o transnacionales, en
base al acceso a los recursos genéticos derivados de la flora comprendidos en el
régimen de la presente ley, ubicados en el territorio nacional, conforme lo
establezca la reglamentación de la presente ley.
Artículo 19 -
Exportación de material genético. Toda exportación o salida del país de material
genético con destino de investigación biotecnológica requerirá la autorización
previa de la Autoridad de Aplicación.
Artículo 20 - Acceso a
material genético. El acceso al material genético proveniente de la flora ubicada
en lugares de dominio del Estado nacional, requerirá autorización previa de éste,
en tanto en los lugares de dominio de los estados provinciales, el régimen de
acceso se regirá de acuerdo a la normativa local.
Artículo 21 -
Promoción de recursos florísticos. Las autoridades competentes promoverán y
estimularán el comercio internacional de los productos que se deriven del material
genético obtenido de los recursos florísticos. Estas acciones deberán realizarse
preferentemente por medio de los organismos oficiales de extensión e
investigación, los cuales deberán asegurar la participación justa y equitativa del
cedente del material genético en los beneficios obtenidos.
Artículo 22 -
Comercio internacional. La importación y exportación de flora silvestre requerirá la
autorización previa de la Autoridad de Aplicación. El Poder Ejecutivo nacional, al
momento de dictarse la reglamentación respectiva, establecerá los requisitos y
alcances de la intervención previa. La autoridad de aplicación establecerá la
nómina de especies exceptuadas de lo dispuesto en el presente artículo.
Artículo 23- Tránsito
interjurisdiccional. El comercio en jurisdicción federal, el tránsito interprovincial, o
desde, hacia y dentro de jurisdicción federal, se ajustará a lo dispuesto en las
leyes nacionales de derecho común, sin perjuicio de los documentos de traslado
que requieran las autoridades locales en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones. La Autoridad de Aplicación, establecerá por vía de excepción la
nómina de especies que se encontrarán sujetas a las disposiciones de la presente
sección.
Artículo 24 -
Documentación. La documentación que ampare el transporte y el comercio
interprovincial de los productos y subproductos de la flora silvestre, en los casos
que corresponda, será uniforme en toda la República, y de acuerdo con la
reglamentación que dictará la Autoridad de Aplicación. La Autoridad de Aplicación
armonizará con las provincias los regímenes de recolección, protección y vedas
vigentes.
La documentación que ampare el
tránsito y comercio interprovincial e internacional de los productos provenientes
de especies arbóreas y de formaciones leñosas del tipo árbol incluidas en el
artículo 2º de la Ley Nº 13.273, será uniforme en todo el país y de acuerdo con la
reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo nacional.
Artículo 25 -
Cooperación interjurisdiccional. La Autoridad de Aplicación deberá coordinar con
la Administración de Parques Nacionales y con todas las provincias un sistema de
cooperación para el control del tránsito interjurisdiccional de la flora silvestre y
sus productos.
Artículo 26 -
Autoridad de Aplicación. Serán funciones de la Autoridad de Aplicación:
a) Establecer las prohibiciones
referidas en el artículo 11.
b) Armonizar la protección y
conservación de la flora silvestre con su uso y aprovecha-miento.
c) Coordinar con los demás
organismos oficiales competentes el establecimiento de normas para:
1) El uso de compuestos químicos,
principalmente los contenidos en productos fitosanitarios;
2) La eliminación de desechos
industriales y otros elementos perjudiciales;
3) La prevención de la
contaminación o de la degradación ambiental, en grado nocivo para la flora
silvestre.
d) Acordar con la Secretaría de
Agricultura, Ganadería Pesca y Alimentos las acciones conducentes para preservar
la flora silvestre en los agroecosistemas;
e) Proponer la celebración de
acuerdos internacionales e interjurisdiccionales relativos a la flora silvestre;
f) Programar y coordinar la
realización de estudios e investigaciones científicas y técnicas sobre este recurso
natural con instituciones oficiales y privadas, nacionales e internacionales;
g) Promover y ejecutar, en
coordinación con los organismos competentes la extensión y divulgación
conservacionista;
h) Fiscalizar el comercio
internacional e interprovincial de los productos de la flora silvestre en todo el
territorio nacional.
Artículo 27 -
Sanciones. Las infracciones que se cometan en violación de las disposiciones de
esta ley y sus reglamentaciones, serán sancionadas con:
a) Multas de CINCUENTA PESOS ($
50) a DIEZ MIL PESOS ($ 10.000), las cuales serán actualizadas anualmente por
la autoridad de aplicación en función de la variación del Indice de Precios
Mayoristas Nivel General elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y
Censos.
b) Decomiso de las plantas, demás
productos y derivados en infracción.
c) Suspensión, inhabilitación y/o
clausura de los locales o comercios, de hasta seis (6) meses. Para los
reincidentes, el plazo podrá ampliarse de un (1) año hasta cinco (5) años.
Artículo 28 - Derecho
de defensa. Las sanciones serán impuestas por la autoridad de aplicación, previo
sumario que asegure el derecho de defensa de acuerdo al Artículo 18 de la
Constitución Nacional.
Artículo 29 -
Fiscalización. La autoridad nacional de aplicación designará agentes públicos
investidos con atribuciones para controlar el cumplimiento de esta ley, los que
podrán ser honorarios o rentados. Estos agentes, en el ejercicio de sus funciones,
quedan especialmente facultados para:
a) Sustanciar el acta de
comprobación de la infracción y proceder a su formal notificación;
b) Secuestrar los instrumentos y
objetos de la infracción así como los documentos que habiliten al infractor;
c) Inspeccionar los locales de
comercio, almacenamiento, preparación, elaboración, reproducción artificial,
servicio de transporte y todo otro lugar de acceso público, en donde se hallen o
pudieren encontrarse flora silvestre y/o sus productos y subproductos;
d) Inspeccionar los campos y
cursos de agua privados, moradas, casa habitaciones y domicilios -previa
autorización del propietario u ocupante legítimo-; en caso de negativa
injustificada o cuando no resultare posible obtener dicha autorización, será
necesaria orden de allanamiento expedida por juez competente;
e) Requerir colaboración de la
fuerza publica toda vez que lo estime necesario.
Artículo 30 -
Federalismo. El Poder Ejecutivo nacional promoverá la concertación, con las
autoridades provinciales, del ejercicio de las facultades constitucionales
concurrentes, a los fines de la aplicación de esta ley.
Artículo 31 - Ambito
de aplicación. Las disposiciones de la presente ley, regirán en todo el territorio de
la Nación, incluidos los parques nacionales, en los cuales los artículos 9 y 10 se
aplicarán sólo en forma supletoria. Los planes de manejo de las especies que se
adopten en las áreas protegidas, nunca podrán ser menos estrictos de los
existentes en el resto del orden nacional.
Artículo 32 - Será autoridad de
aplicación de la presente ley la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable o
el organismo con competencia ambiental que eventualmente suceda a éste.
Artículo 33 - El Poder Ejecutivo
nacional reglamentará la presente ley dentro de los ciento ochenta (180) días de
su entrada en vigencia, ello sin perjuicio de la efectiva aplicación de las
disposiciones de carácter directamente operativo.
Artículo 34 - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
No resulta sencillo propiciar la conservación
de un recurso accesorio del suelo como la flora silvestre. La discusión histórica en el
tratamiento de la conservación del suelo, se podría sintetizar en dos posturas no
necesariamente antagónicas: una liberal, que fomenta con subsidios o hasta créditos, las
prácticas no degradantes del suelo, sin restringir la propiedad privada (tal el caso de la
ley 22.428), y otra intervencionista, estableciendo sanciones para las prácticas
degradantes del recurso.
Sin embargo, los subsidios no
reintegrables y mecanismos crediticios de la ley han dejado de implementarse, no
existiendo en el país una norma a nivel nacional que establezca pautas sobre la
conservación del recurso, ni determine las responsabilidades y obligaciones del
poseedor de la tierra.
El control de la degradación de la mayoría
de los recursos naturales renovables es, en teoría, medianamente factible. En nuestro
país diversas normas locales procuran evitar la contaminación hídrica y atmosférica
mediante sistemas de licencias y habilitaciones, con multas, clausura y hasta obturación
de desagües de establecimientos que realizan vertidos no tolerados así como mediante
el control de su tránsito y su comercio se procura evitar la explotación indiscriminada de
especies maderables y de la fauna silvestre. Asimismo, la actividad de pesca marítima es
fiscalizada con monitoreo satelital e inspectores de tierra y a bordo, mientras la
contaminación atmosférica se controla con mediciones en fuentes fijas y móviles.
Comparativamente,
para la aplicación de normas del tipo "command and control" con métodos
coactivos de cumplimiento de prohibiciones, el suelo y lo accesorio de éste, es el
recurso cuyo control mediante el ejercicio del poder de policía es más dificultoso.
Citando un ejemplo, siendo el avance de la frontera agrícola tal vez la principal
causa de destrucción de flora silvestre, la actividad de cultivar en sí misma, no
conlleva autorización estatal previa.
No menos importante es la ausencia
de normas en temas tales como el ingreso al país de flora exótica, la cual en
ocasiones posee un potencial invasivo importante, o como el acceso a los
recursos genéticos.
En orden a lo expuesto, resulta de
suma importancia la necesidad de inducir conductas que no dependan de la
aplicación de normas imposibles de controlar o de un alto costo fiscal, procurando
un balance adecuado entre el ejercicio de un acotado poder de policía en los
órdenes federal y provincial, un sistema de cooperación interinstitucional entre los
actores involucrados y la implementación de políticas públicas para su
conservación.
Conforme el Código Civil, el dominio
sobre la flora silvestre se adquiere por la accesión, en virtud de la adherencia
natural de ésta al suelo (artículos 2331, 2571 y concordantes, Código Civil). De
este modo, el propietario tiene el derecho de realizar respecto de la cosa todos
los actos jurídicos de que ella es legalmente posible, aunque su uso debe hacerse
conforme un ejercicio regular (artículos 2515 y 2513, código citado).
Por su parte, las restricciones al
dominio tendientes a hacer efectivo este ejercicio regular del derecho de dominio,
sólo pueden fundarse en el interés público y se rigen en principio por el derecho
administrativo (artículo 2611 Código Civil), por lo que la declaración de interés
público faculta a las autoridades competentes a restringir razonablemente el uso y
abuso de la flora silvestre en aras del cumplimiento de los objetivos de la
ley.
Esta expresión "interés público" ya
había tenido favorable acogida en el texto de leyes afines al presente proyecto
como la ley 13.273 y la ley 22.421. Con el carácter de disposición de fondo, las
autoridades locales poseen fundamento para imponer, en virtud de lo
preceptuado por al artículo 2513 del Código Civil, las restricciones al dominio
necesarias, compatibles con un ejercicio razonable del derecho de propiedad.
El artículo 2º, por su parte, procura
contemplar la regulación armónica de los beneficios que la flora silvestre aporta al
hombre, pero consagra como criterio rector dar prelación a la conservación de la
misma, criterio que sirve como criterio rector para el resto del texto legal y
establece el carácter de elemento o componente ambiental de la flora silvestre
como objeto de tutela de la ley.
Se destaca la incorporación del
principio precautorio consagrado en el artículo 15 de la Declaración de Río de
Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como en el
artículo 4º de la Ley General del Ambiente 25.675, por la que ante la duda o falta
de certeza se debe dar prelación a la conservación del recurso.
Los artículos 3 y 4 del proyecto,
definen el ámbito material de la ley; el primero de ellos adopta un concepto
técnico y amplio de flora silvestre, el cual se complementa con las excepciones
comprendidas en el artículo 5º, en tanto el segundo describe las conductas o
actividades sujetas al régimen de la ley.
Conforme el artículo 5º, quedarían
exceptuados del alcance de la presente ley los cultivares de reconocida aptitud
agrícola, las creaciones fitogenéticas y las formaciones leñosas incluidas en el
artículo 2º de la ley 13.273, las primeras por no ser silvestres y las últimas por
encontrarse sujetas a un régimen específico (la ley 13.273 con las innovaciones
de las leyes 24.857 y 25.080), aunque sus disposiciones se aplicarían en forma
supletoria en todo lo no contemplado por aquélla y siempre y cuando no
contravenga sus disposiciones.
Por último, el proyecto faculta a la
autoridad de aplicación a realizar la clasificación de la flora en función de sus
usos, de modo que ello pueda contribuir a una planificación estratégica.
Este capítulo faculta en forma
concurrente a las autoridades competentes, a promover y coordinar la realización
de estudios y evaluaciones técnicas, a los fines de la adopción de las medidas de
protección, conservación y manejo de la flora, las cuales, respecto de aquéllas
eventualmente sujetas a comercio, deberán adoptar planes de manejo que no
comprometan su regeneración.
Toda vez que la flora pertenece a
quien posee el dominio del suelo, respecto del poder de policía de comercio, el
proyecto procura no entorpecer el tráfico corriente de plantas, ajustando como
regla general, su recolección o apropiación, transporte, acopio y comercio a la ley
civil, sin perjuicio de las restricciones locales.
Ello quiere decir que como regla
general, estas actividades no estarán sujetas a control del gobierno federal sino
por excepción, en el caso que una especie de la flora silvestre autóctona se halle
en peligro de extinción, en grave retroceso numérico o se vea reducida de
manera importante su área de distribución; en este caso excepcional la Autoridad
Nacional de Aplicación estará facultada para disponer la prohibición de la
recolección, el tránsito interprovincial y de la exportación de ejemplares vivos,
productos y subproductos, ello sin perjuicio de las facultades concurrentes de las
provincias.
En el capítulo referido a la evaluación
de impactos ambientales, aquellos proyectos o actividades susceptibles de
degradar la flora en los términos precisados en la norma, preferentemente se
debe dar intervención previa a la autoridad competente, ya sea federal o
provincial de acuerdo a la naturaleza del proyecto.
Sin embargo, atendiendo a la experiencia
de la ley 22.421, en la que si bien rara vez se consultó a las autoridades competentes, la
obligación de identificar los impactos en la fauna silvestre y proponer medidas de
mitigación, constituyen requisitos ineludibles en todos los estudios de impacto ambiental
que existen en normas sectoriales, la redacción propone que en caso de no realizarse la
consulta previa a las autoridades competentes en materia de flora silvestre, deberán
identificarse los impactos ambientales potenciales y proponerse las medidas
correctivas.
Similares consideraciones le cabe al
uso para liberación al ambiente natural de productos venenosos o tóxicos que
contengan sustancias residuales nocivas, facultándose a las autoridades
nacionales competentes en materia ambiental y fitosanitaria, a coordinar normas
y procedimientos. Por último, para una mejor aplicación de los conceptos
expuestos, se establece la obligatoriedad de incluir en las regulaciones sectoriales
de EIA, la identificación de los impactos ambientales potenciales y proponer las
medidas correctivas.
Por cuestiones sanitarias y
ambientales, y con sustento en las facultades que la Constitución Nacional
confiere al gobierno federal para regular el comercio internacional, asegurar el
bienestar y proteger la biodiversidad, por el artículo 16 se propone facultar a la
Autoridad Nacional de Aplicación a prohibir la introducción de cualquier especie de
flora que por su potencial invasivo, pueda acarrear impactos ambientales
negativos, ello en concordancia con lo previsto en el Artículo VIII, inciso h) de la
Convención sobre Diversidad Biológica, aprobada por ley 24.375.
Respecto del control sanitario, toda
vez que la ley 23.899 y su decreto reglamentario 1585/1996 le confieren al
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria competencia sobre el
control del tráfico federal, importaciones y exportaciones de los productos,
subproductos y derivados de origen animal y vegetal, entre otras funciones, el
control sanitario de la flora silvestre proveniente del exterior y la que fuera objeto
de comercio o de tránsito internacional o interprovincial, será ejercido por este
Servicio o el organismo que en un futuro lo reemplace, de acuerdo con las leyes
que reglan su competencia y funcionamiento.
Por último, en materia de prevención
de incendios, se establece el deber de toda persona de denunciar los mismos, de
modo análogo a lo establecido en la ley 13.273, la cual se aplica en forma
supletoria a este respecto.
Durante las negociaciones del
Convenio sobre Diversidad Biológica, finalmente ratificado por nuestro país a
través de la ley 24.375, las implicancias respecto de la soberanía de los esta-dos,
el desarrollo económico, los derechos de las comunidades indígenas y locales, la
investigación científica y las industrias dependientes de los recursos genéticos,
resultó un tema controvertido.
La innovación tecnológica basada en
la diversidad biológica estuvo siempre condicionada a la disponibilidad física de
acceder al material genético, y en general las Partes no han regulado el acceso al
material genético que pueden contener los recursos biológicos, principalmente
debido a que el material genético no tiene un claro estatus legal, ni un valor de
mercado definido, en tanto suelen ser aplicables las normas generales sobre
propiedad civil, situación que puede eliminar un incentivo potencial para la
conservación de la diversidad biológica y el uso sostenible de sus
componentes.
En este sentido, el Convenio, en su
artículo 15, define los derechos y obligaciones de las Partes respecto de los
recursos genéticos en cuanto al acceso a los mismos y a la participación justa y
equitativa en los beneficios derivados de su uso; básicamente, estas obligaciones
involucran la facilitación entre las Partes para el acceso a dichos recursos
(genéticos y biotecnológicos), el cual se sujetará a términos y al consentimiento
informado previo por parte del país cedente.
Es importante tener en cuenta que el
Convenio establece el marco para este nuevo relacionamiento, pero la
implementación de este sistema deberán ser definida en primer lugar en el
ámbito nacional y local, creando la legislación y los mecanismos administrativos e
institucionales necesarios.
En este orden de ideas, se propicia la
declaración de utilidad pública el acceso al conocimiento o técnicas
biotecnológicas que pueda obtenerse de terceros países o empresas extranjeras o
transnacionales, por medio del acceso a los recursos genéticos derivados de la
flora, figura que resulta algo más comprensiva que la declaración de interés
público. Por vía reglamentaria se determinarán las distintas formas societarias
comprendidas en la mencionada descripción.
En forma congruente, el proyecto
expresa que toda exportación o salida del país de material genético con destino
de investigación biotecnológica requerirá la autorización previa de la autoridad
nacional de aplicación, la cual será concedida mediando facilitación del acceso a la
tecnología y transferencia de tecnología en términos preferenciales.
Estas facultades deben ejercerse en
un marco de congruencia con otros compromisos bilaterales o multilaterales
asumidos, tanto en materia de derechos de propiedad intelectual, como de
convenios de protección recíproca de inversiones, entre otros.
En aquellos casos en los que el
material genético provenga de la flora ubicada en lugares de dominio del Estado
Nacional, requerirá autorización previa de éste mediante las figuras de concesión
o permiso, en los casos que resulte procedente, en tanto en los lugares de
dominio de los esta-dos provinciales o las municipalidades, el régimen de acceso
se regirá de acuerdo a la normativa local.
Con arreglo a lo establecido en el
artículo 75, inciso 18 de la Constitución Nacional, se establece que las autoridades
competentes promoverán y estimularán el comercio internacional de los productos
que se deriven del material genético obtenido de los recursos florísticos, los
cuales deberán participar al cedente del material genético de los beneficios
obtenidos en forma justa y equitativa.
Si bien el control del comercio ha
demostrado ser una herramienta eficaz para la tutela ambiental, en algunas
ocasiones el problema resulta un poco más complejo, ya que en casos como la
destrucción de la flora, gran parte obedece al avance de la frontera agrícola, y no
se debe a la recolección selectiva de especies para su comercialización, resultando
de eficacia incierta la implementación de un sistema de trazabilidad.
Por otra parte, tampoco puede
desconocerse la familiaridad con la que se recolecta flora en forma legal o ésta es
adquirida por el público en comercios, de modo que los controles deben ser
cuidadosamente aplicados.
En tal sentido, el proyecto establece
que la importación y exportación de flora silvestre requerirá obligatoriamente la
autorización previa de la autoridad nacional de aplicación, pudiendo exceptuarse
determinadas especies.
Respecto del comercio en jurisdicción
federal, el tránsito interprovincial, o desde, hacia y dentro de jurisdicción federal,
se adopta el temperamento exactamente inverso, ajustándose en principio a lo
dispuesto en las leyes civiles, estableciendo por vía de excepción la nómina de
especies que se encontrarán sujetas al control con documentación de traslado, la
cual deberá ser uniforme en toda la República.
Las competencias atribuidas a la
autoridad de aplicación son básicamente ejecutivas, otorgándole la suficiente
autonomía operativa tendiente a un acabado cumplimiento de los objetivos
previstos en el proyecto de ley.
En términos generales, se la faculta
a establecer las prohibiciones referidas en el artículo 12, coordinar con los demás
organismos oficiales competentes el establecimiento de normas para el uso de
compuestos químicos, la eliminación de desechos industriales y la prevención de
la contaminación o de la degradación ambiental, en grado nocivo para la flora
silvestre.
Asimismo se la faculta a acordar con
la Secretaría de Agricultura, Ganadería Pesca y Alimentos las acciones
conducentes para preservar la flora silvestre en los agroecosistemas; proponer la
celebración de acuerdos internacionales e interjurisdiccionales, programar y
coordinar la realización de estudios e investigaciones científicas y fiscalizar el
comercio internacional e interprovincial de los productos de la flora silvestre en
todo el territorio nacional.
Las sanciones para la ley y sus
reglamentaciones, consisten e multa, decomiso de las plantas, demás productos y
derivados en infracción, cuando correspondiese y suspensión, inhabilitación y/o
clausura de los locales o comercios.
En la actualidad, los
importes de las multas vigentes en otras leyes ambientales son eleva-dos,
pudiéndose mencionar como ejemplo los montos sancionatorios de la ley 22.421
de Conservación de la Fauna, cuyo máximo alcanza los quinientos mil pesos ($
500.000) pesos, o bien los montos sancionatorios previstos en las leyes 24.922
por la que se aprueba el Régimen Federal Pesquero o 25.052, por la que se
prohibe la captura de ejemplares de Orcinus orca, los cuales alcanzan el millón de
pesos ($ 1.000.000).
Sin embargo, ello no ha hecho ganar
aptitud disuasiva para las eventuales infracciones (especialmente en el caso de la
ley 24.922); contrariamente, la ley 25.612 de Gestión de Residuos Industriales,
adopta una postura más moderada, alcanzando sus montos sancionatorios un
máximo aproximado de cincuenta mil pesos ($ 50.000) según la jurisdicción de
que se trate, temperamento que se propicia seguir en el presente proyecto, de
acuerdo al bien jurídico tutelado, con multas de cincuenta pesos ($ 50) a diez mil
pesos ($ 10.000).
El decomiso se
justifica en los casos en que los productos de flora intervenidos revistan el
carácter de res privata, por encontrarse prohibida su comercialización en forma
relativa o absoluta, encontrándose facultados los Agentes de Fiscalización al
secuestro preventivo de la mercadería, de ser necesario; por su parte, la
suspensión, inhabilitación y/o clausura de los comercios, procederá cuando la
autoridad de aplicación así lo considere.
No podría pretenderse la aplicación
del marco sancionatorio por parte de los gobiernos provinciales sin vulnerar el
artículo 5º de la Constitución Nacional en cuanto a su autonomía concierne,
siendo una competencia exclusiva de éstas adoptar su propio sistema
sancionatorio administrativo. Ello sin perjuicio de las facultades de fiscalización
que a la autoridad nacional de aplicación se le confiere en cuanto al comercio
internacional e interjurisdiccional, así como las relativas a las prohibiciones
previstas en el proyecto de ley.
Por último, el mecanismo de
fiscalización propuesto es el de designar Agentes rentados u honorarios dotados
de una importante autonomía operativa, similar al que ha dado excelentes
resultados en la ley 22.421 de Conservación de la Fauna. No obstante, no
existiendo estimaciones acerca de la magnitud del control comercial que se
deberá ejercer, la facultad de designar agentes es discrecional de la autoridad de
aplicación.
En el marco de un federalismo de
concertación, se faculta al Poder Ejecutivo Nacional a promover la concertación,
con las autoridades provinciales, del ejercicio de las facultades constitucionales
concurrentes.
El proyecto precisa el alcance
territorial de la ley, estableciendo que las disposiciones de la misma, regirán en
todo el territorio de la Nación, incluidos los parques nacionales, en los cuales los
artículos 10 y 11 se aplicarán solo en forma supletoria, debido a que la función
esencial de las áreas protegidas es la preservación. Asimismo, teniendo en cuenta
la experiencia de una poco feliz interpretación del artículo 35 de la ley 22.421, se
expresa claramente que los planes de manejo que se adopten en las áreas
protegidas, nunca podrán ser menos estrictos que los existentes en el resto del
orden nacional.
Por último, toda vez que la
implementación de un régimen sancionatorio administrativo es exclusivo resorte
de los estados provinciales, y no considerándose que las sanciones propuestas
constituyan un elemento imprescindible para la efectiva aplicación de normas
federales (único su-puesto que justificaría su inclusión), este artículo establece
que las autoridades provinciales deberán adoptar su propio régimen
sancionatorio.
Concretamente, cada jurisdicción
debe implementar su propio sistema punitivo, ello sin perjuicio de la aplicación de
las normas federales en todo el territorio (ej: tránsito interjurisdiccional de
especies prohibidas).
Debido a que la ley 13.273 de
Defensa de la Riqueza Forestal, carece de un sistema de control comercial, el
proyecto propicia complementar la misma, expresando que la documentación que
ampare el tránsito y comercio interprovincial e internacional de los productos
provenientes de especies arbóreas y de formaciones leñosas del tipo árbol
incluidas en el artículo 2º de la misma, será uniforme en todo el país, y de
acuerdo con la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo Nacional.
Se propone como autoridad nacional
de aplicación de la presente ley la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable o el organismo con competencia ambiental que eventualmente
suceda a ésta.
Por los motivos expuestos, y por los
que se darán en oportunidad de su tratamiento, se solicita la aprobación del
presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| IRRAZABAL, JUAN MANUEL | MISIONES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION DEL AMBIENTE HUMANO (Primera Competencia) |
| AGRICULTURA Y GANADERIA |