El Senado y Cámara de Diputados...

Creación del Fondo Federal Solidario

Artículo 1º.- Créase el FONDO FEDERAL SOLIDARIO, con la finalidad de financiar a Provincias y Municipios.

Artículo 2°.- Destínase al fondo creado en el artículo 1º de la presente ley el TREINTA POR CIENTO (30%) de las sumas que el Estado Nacional efectivamente perciba en concepto de derechos de exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados.

Artículo 3°.- La distribución de esos fondos se efectuará, en forma automática, entre las Provincias que adhieran, a través del BANCO DE LA NACION ARGENTINA, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la Ley Nº 23.548 y sus modificatorias.

Dicha transferencia será diaria y el BANCO DE LA NACION ARGENTINA no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme al presente.

Artículo 4°.- Las Provincias que expresen su adhesión a esta medida, y que, en consecuencia, resulten beneficiarias del fondo, deberán establecer un régimen de reparto automático que derive a sus municipios las sumas correspondientes, en proporción semejante a lo que les destina de la coparticipación federal de impuestos. Dicha proporcionalidad no podrá nunca significar un reparto inferior al TREINTA POR CIENTO (30%) del total de los fondos que a la Provincia se destinen por su adhesión a esta norma.

Artículo 5°.- La presente Ley regirá desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial. Los fondos recaudados comenzarán a distribuirse el primer día del mes inmediato posterior a dicha publicación, entre las Provincias que hubieren adherido, las que deberán implementar en el mismo lapso su propio mecanismo de reparto. Ante la falta de adhesión, el resto de las Provincias adheridas acrecerá en proporción a su porcentaje de coparticipación en el total.

Artículo 6°.- Invítese a las provincias a adherir a la presente Ley.

Artículo 7°.- Deróguese toda norma que se oponga a la presente.

Artículo 8°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

Como advertíamos el año pasado al momento de discutir el proyecto de presupuesto para la administración pública nacional 2010 (1) y la prórroga de distintos impuestos nacionales (2) la situación fiscal de las provincias en el 2009 era complicada. Actualmente el déficit fiscal es un problema que impacta a casi la totalidad de las provincias argentinas. De acuerdo a estimaciones privadas el déficit fiscal del conjunto de las provincias para el 2009 alcanzó los $10.000 millones aproximadamente y para el año 2010 teniendo en cuenta la pauta salarial que se fije y otros aumentos el bache financiero podría alcanzar los $30.000 millones.

A nivel nacional el panorama no es más alentador, el año 2009 cerró con déficit financiero de $7.130 millones. Es importante mencionar que este déficit hubiera sido mayor si no se hubieran contabilizados los Derechos Especiales de Giro (DEGs) para los países miembros del FMI, de los cuales Argentina percibió $10.000 millones. También es importante el impacto del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) que eliminó el régimen de capitalización y los mayores ingresos registrados por las utilidades derivadas del Fondo de Garantía de Sustentabilidad que alcanzaron unos $7.675 millones.

Desde la Coalición Cívica hace varios años venimos reclamando la necesidad de abordar dos temas centrales para nuestro país, con una visión de mediano y largo plazo. En primer lugar una reforma integral del sistema tributario argentino que actualmente está formado en gran medida por impuestos regresivos y distorsivos. Cuando analizamos la estimación de recursos tributarios del presupuesto 2010 decíamos que considerando al impuesto a las ganancias y los impuestos sobre el patrimonio como progresivos y por otro lado al impuesto al valor agregado y el impuesto a los créditos y débitos bancarios como regresivos o distorsivos, tenemos que los primeros sólo representan en el 2010 el 18% mientras que el segundo grupo representan el 34% sobre la totalidad de recursos tributarios. A lo largo de estos años en forma reiterada en los mensajes de remisión del Poder Ejecutivo del proyecto de presupuesto de la administración pública nacional se ha hecho referencia a la necesidad de encaminarse hacia un sistema tributario progresivo que contribuya a la equidad social. Lamentablemente luego de varios años de crecimiento económico a tasas récords no se tomaron medidas tendientes a reducir el impacto regresivo de nuestro actual sistema tributario.

En segundo lugar un tema central a resolver es establecer un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Se trata de un mandato constitucional vencido hace más de una década. El sistema actual de coparticipación es complejo por varias razones: (i) debido a la existencia de leyes que fueron estableciendo subsidios y fondos que se detraen de la masa antes de efectuar la distribución primaria, (ii) por la concentración de la Nación, en detrimento de las provincias, y (iii) dado que no se han fijado criterios racionales para la distribución secundaria, al parecer los ratios de distribución dependen más del poder de negociación de las provincias y sus necesidades financieras que de las necesidades de sus habitantes.

La discusión por una mayor coparticipación, que le devuelva a las provincias los recursos que legítimamente les corresponden, debe ser acompañada por el conjunto de las fuerzas políticas y sociales más allá de las cuestiones partidarias o sectoriales, a sabiendas de la distorsión provocada por el gobierno nacional a favor del incremento de los recursos no coparticipables y en detrimento de los coparticipales.

En particular, los impuestos nacionales que recauda el gobierno federal (básicamente IVA, Ganancias y Bienes Personales) se distribuyen en la siguiente proporción: la Nación se queda con el 44% del total y el 56% restante se reparte entre las Provincias. Este reparto no incluye las retenciones a las exportaciones, que quedaban íntegramente en las arcas de la Nación hasta el Decreto 206/2009, ni el 70% del impuesto al cheque. Este escenario hace que, por ejemplo, el reparto efectivo durante 2008 dejó a las jurisdicciones subnacionales con apenas el 25,7% de la recaudación tributaria nacional.

Este guarismo de participación efectiva de las provincias en la masa coparticipable aparece bastante alejado de los de otros períodos históricos. La comparación puede ayudar a arrojar luz sobre el grado de respeto por el federalismo de la anterior y la presente gestión del gobierno nacional. Por ejemplo, sancionada la Ley N°20.221 en 1973, el Gobierno Justicialista aumentó la distribución automática de recursos federales totales a las provincias, alcanzando en 1975 el 52,4% de los mismos. Por el contrario, junto con la dictadura en 1976, la concentración de poder y el despotismo se vieron rápidamente reflejados en la caída de los recursos coparticipables cayendo aquellos al 32% de los mismos solamente. Instaurada nuevamente la democracia y luego de promulgarse la Ley N°23.548 ("Régimen Transitorio de Distribución de la Coparticipación Federal") se estableció que del total de recursos nacionales el 42,34% sería retenido por la Nación y el 56,66% iría a las provincias de manera automática más el 1% destinado a ser distribuido como Aportes del Tesoro Nacional (ATN). De esta forma en ese período se logro la máxima distribución de la historia, de los recursos nacionales hacia las provincias, el 57,66%. Debe señalarse también que en ese entonces sobre la Nación recaían los servicios educativos que hoy deben sustentarse con recursos de las arcas provinciales.

Esta última norma, que tenía validez desde el 31 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989, por falta de acuerdos para el logro de una nueva normativa, quedó prorrogada automáticamente en virtud de lo previsto en el artículo 15 de la propia ley. La prorrogada ley, aun vigente, establece en su artículo 7 que: "El monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no carácter de distribuibles por esta Ley". Pese a la claridad de la norma, durante los últimos años los recursos transferidos a las provincias no alcanzaron el piso mínimo establecido.

Sin resolver estos dos ejes centrales, es decir, un sistema tributario progresivo y una distribución equitativa de esos recursos entre nación y provincias, no se puede resolver la situación actual de una gran concentración de recursos a nivel nacional y una gran discrecionalidad por parte del Poder Ejecutivo a la hora de distribuir el gasto público entre las provincias.

Según un informe elaborado por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (3) las transferencias automáticas por coparticipación y leyes especiales del año 2009 representaron el 74% del total transferido a las provincias, dicha participación fue inferior en un 8% en comparación al 2008. El resto, se forma por transferencias no automáticas: 11% transferencias corrientes a provincias, 12% transferencias de capital a provincias (sin FFS), 3% fondo federal solidario.

En otro informe (4) elaborado por el IARAF se señala que en materia de coparticipación las jurisdicciones que mayor cantidad de fondos reciben por habitantes por año son Tierra del Fuego ($6.879) y Santa Cruz ($5.036). Si se analizan las transferencias per cápita que realiza el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, se observa que la jurisdicción que recibe mayor proporción de estos fondos es CABA, con unos $5.375 per cápita por año. Este informe marca la gran disparidad regional que existe en la distribución per cápita de recursos coparticipables y las transferencias del Ministerio de Planificación Federal. El siguiente cuadro refleja claramente esta situación:

Anteriormente hacíamos referencia a la necesidad de trabajar sobre dos ejes centrales, una reforma integral del sistema tributario argentino y a un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Pero vimos además la existencia de un concepto que también preocupa, el gasto público discrecional que maneja el gobierno nacional a través de diferentes jurisdicciones o sectores: Obligaciones a Cargo del Tesoro, Ministerio del Interior, Ministerio de Planificación Federal, Dirección Nacional de Vialidad (incluida en el Ministerio de Planificación). Por lo tanto conviene hablar de federalismo fiscal, un concepto más integrador de los problemas que hemos mencionado en estos fundamentos.

En el dictamen de minoría del presupuesto para la administración pública nacional 2010 (5) , alertábamos sobre la existencia de una estructura de recaudación centralizada en Nación, que se asienta en un esquema de coparticipación anacrónico e inequitativo, por lo que las provincias se encuentran altamente desfinanciadas. En este contexto, el Poder Ejecutivo Nacional propone como solución, no distribuir mejor los impuestos, no terminar con asignaciones específicas innecesarias -o por lo menos brindar información sobre lo que se hace con ese dinero- sino decidir arbitrariamente a qué provincias autoriza endeudarse, a que provincias le presta dinero para afrontar sus gastos corrientes y de qué manera refinancia las deudas que tienen con la Nación.

Durante el debate del presupuesto 2010 y también a través de la presentación de varios proyectos de ley por Diputados (6) de nuestro bloque hemos sostenido la posibilidad de coparticipar el 100% de lo recaudado por el impuesto a los débitos y créditos bancarios, más allá de buscar una forma de eliminación paulatina de este tributo en el mediano plazo. Si se coparticipara el 100% de lo recaudado las provincias percibirían el 48% efectivamente y no el 15% como perciben actualmente.

Queda claro entonces la necesidad de un nuevo régimen de coparticipación federal y la eliminación de toda distribución discrecional de gastos de la nación hacia las provincias. La coparticipación secundaria debiera distribuirse automáticamente a las provincias sobre la base de criterios objetivos y periódicamente medibles que apunten a mejorar la calidad de vida de la población y a procurar la igualdad de oportunidades entre todos los argentinos. El nuevo régimen también debe contribuir a mejorar la eficiencia y la equidad no solo de los tributos sino también del propio gasto público.

A través del presente proyecto planteamos una modificación al Fondo Federal Solidario (7) , mediante el cual se busco aumentar las transferencias a las provincias distribuyendo el 30 % de los derechos de exportación de soja, sus variedades y derivados. Para el año 2009 significó un total de $2.871 millones de financiamiento para las provincias y de acuerdo a lo establecido en el presupuesto 2010 (8) se estima que este fondo alcanzará $6.457 millones.

En la actualidad se limita el uso de los fondos a infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales, con expresa prohibición de utilizar las sumas que lo compongan para el financiamiento de gastos corrientes. Sin embargo, y dado el déficit en el cuál se encuentran las provincias creemos fundamental eliminar esta limitación y permitir su utilización para atender a necesidades urgentes de gasto, incluso gastos corrientes. De esta manera, se busca darle una nueva fuente de financiamiento a las provincias y municipios dejando en sus propios criterios la forma de utilizar esos recursos según la necesidad y prioridad del gasto.

Por lo expuesto anteriormente es que solicitamos la aprobación de este proyecto de ley.