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PROYECTO DE TP
Expediente 1580-D-2009
Sumario: DELEGACION LEGISLATIVA - ARTICULO 76 DE LA CONSTITUCION NACIONAL -. CONFECCION DE UN INFORME DETALLADO DE LAS MATERIAS DELEGADAS POR EL PODER LEGISLATIVO AL PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Fecha: 13/04/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 26
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
1º: Atento a la caducidad que se
producirá el próximo 24 de agosto respecto de la legislación delegante (cláusula
transitoria octava constitucional y ley 26.135 art.1), la Comisión Bicameral
Permanente prevista en los artículos 99, inciso 3, 100 incisos 12 y 13 de la
Constitución Nacional y regulada por la ley 26.122, deberá confeccionar un
informe que detalle cuáles son las facultades delegadas por parte del Poder
Legislativo al Poder Ejecutivo Nacional en cada una de las normas mencionadas
en el listado que como Anexo fue agregado a la sanción del Senado de la ley
25.148. Este proyecto fue clasificado con el número 271-S-1999 y aprobado en
la sesión del 16 de Junio de 1999. El listado aludido contiene 1.901 normas
delegantes anteriores a la reforma constitucional de 1994.
2º: La Comisión Bicameral,
valiéndose del informe, deberá dictaminar si estima necesario mantener alguna
o algunas facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo Nacional.
3º: Sólo podrá ratificarse la
delegación respecto de legislación que verse sobre materias determinadas de
administración o de emergencia. Asimismo, se deberá adecuar la normativa que
se decida ratificar a lo establecido en el artículo 76 de la Constitución Nacional,
verificando que contenga plazo y bases de la delegación.
4º: La Comisión deberá emitir
dictamen antes del 1º de agosto de 2009. Dicho plazo es improrrogable.
5º: Para realizar dicho trabajo
jurídico la Comisión podrá contratar un cuerpo de profesionales y contar con el
asesoramiento externo de especialistas en derecho constitucional, derecho
tributario u otras disciplinas, cuya opinión resulte necesaria para realizar el
informe final.
En la producción de este informe
se deberá privilegiar el análisis, en primer término, de las normas delegantes de
mayor importancia institucional, política o económica.
6º: La Comisión deberá requerir a
la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación que, en forma urgente,
informe cuáles son las facultades delegadas preexistentes a la reforma
constitucional de 1994 -que se han prorrogado por ley sucesivamente hasta el
presente- que tienen mayor relevancia y uso para la administración general del
país, y en virtud de qué artículo y de qué norma existe tal delegación.
Asimismo se le solicitará a la
Jefatura de Gabinete que informe si, además de las normas contenidas en el
Anexo mencionado en el artículo 1º, puede determinar alguna otra norma
preexistente a la reforma constitucional de 1994 que delegue facultades del
Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo.
La información remitida no será
vinculante a los fines de la elaboración del dictamen que detalle la normativa
que se quiera ratificar.
7º: La Comisión deberá
confeccionar un informe sistematizado de todas las normas delegadas dictadas
por el Poder Ejecutivo Nacional, a partir del 24 de agosto de 2006, al amparo
de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994
(art. 100 incs. 12 y 13 de la Constitución Nacional). En caso de resultar
insuficiente la información actual de la Comisión Bicameral, la misma deberá
requerir información detallada a la Jefatura de Gabinete de Ministros. El informe
deberá acompañar, en su caso, el dictamen previsto en el art. 13 de la ley
26.122
8º: Los bloques que no tengan
representación en la Comisión Bicameral podrán participar de las reuniones de
Comisión con voz pero sin voto.
9º: El dictamen que elabore la
Comisión seguirá el trámite legislativo ordinario previsto en los Reglamentos de
cada una de las Cámaras. La Cámara de Diputados actuará como Cámara de
origen.
10º: El gasto que demande la
tarea atribuida a esta Comisión deberá ser atendido con las partidas
presupuestarias asignadas al Congreso de la Nación.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El próximo 24 de agosto de 2009
caducarán, por imperio de la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional,
y en virtud de haberse agotado el plazo previsto en el artículo 1 de la ley 26.135, todas
las facultades delegadas por el Congreso Nacional al Poder Ejecutivo mediante normas
dictadas antes de la reforma constitucional de 1994.
A raíz de esta circunstancia, y a fin de
evitar que, una vez más, el Congreso haga una prórroga masiva de facultades
legislativas indeterminadas sin conocer a ciencia cierta cuáles son y qué alcances
tienen, es que vengo a solicitar a mis pares me acompañen en el tratamiento del
presente proyecto de resolución conjunta de ambas cámaras que encomienda a la
Comisión Bicameral Permanente prevista en el art. 100 incs. 12 y 13, y art. 99 inc. 3 de
la Constitución Nacional, la confección de un estudio detallado de las facultades
delegadas por las normas preexistentes a la reforma constitucional que fueron
prorrogadas por diversas leyes hasta la fecha, y que fueron individualizadas por
informe de Jefe de Gabinete en 1999.
Se trata de 1.901 normas dictadas desde
1853 hasta 1994 que contienen potestades legislativas delegadas.
En las oportunidades en que se ha
pronunciado el Congreso Nacional sobre este tema, años 1999, 2002, 2004 y 2006,
siempre se ha lamentado la falta de un estudio concienzudo sobre las normas
delegantes de facultades legislativas, y también sobre las normas dictadas por el Poder
Ejecutivo al amparo de estas delegaciones. Esto determinó que, ante la fatalidad de los
plazos de caducidad se convocara a prorrogar "in totum" estas delegaciones.
Quiero agradecer especialmente la
imprescindible colaboración que tuve para confeccionar el presente proyecto del ex
Convencional Constituyente de la Nación Doctor Aníbal Ibarra, quien además de haber
participado de todo el proceso de reforma constitucional, integró las Comisiones de
Núcleo de Coincidencias Básicas y la Comisión Redactora de la nueva Constitución en
el año 1994. Su aporte y su interpretación respecto del alcance de las normas previstas
en el art. 76, cláusula transitoria octava y art. 100 incs. 12 y 13 de la Constitución
Nacional, ha sido invalorable a los fines de comprender el debate público que
afrontará inexorablemente nuestro país ante la caducidad de las facultades delegadas
históricamente por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo Nacional, durante 140 años,
y que han sido prorrogadas en bloque desde 1999 -fecha en que inicialmente debían
caducar, según mandato constitucional, por la cláusula transitoria octava (al menos así
lo interpretó desde esa fecha en adelante el Congreso Nacional)-
He hecho mención a la importancia de
esta caducidad que operará el próximo 24 de agosto en el debate parlamentario que
tuvo lugar en el Recinto de la Cámara de Diputados en oportunidad de tratarse la
prórroga de la ley de emergencia económica durante el año 2008. Sin embargo creo
que el tema no se ha recogido aún en la agenda pública de nuestro país pese a
revestir una enorme importancia institucional que impactará también en la esfera
política y económica.
El 24 de agosto de 2009
caducará, por ejemplo, la facultad delegada por el Congreso Nacional al Poder
Ejecutivo para fijar los derechos de exportación. La potestad para fijar derechos de
exportación, esto es, retenciones, es una atribución propia del Congreso Nacional. La
Carta Magna establece: "art. 75: Corresponde al Congreso: 1. (Aduanas. Derechos de
Exportación e Importación). Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la Nación". Esta facultad, propia del Parlamento, fue
delegada en el año 1981 al Poder Ejecutivo Nacional, a través del art. 755 del Código
Aduanero, que sigue vigente. Toda vez que se trata de delegación legislativa, este art.
755 caducará el 24 de agosto próximo, de no mediar prórroga parlamentaria.
Junto con esa potestad caducan otras
muchas facultades que el Congreso Nacional ha delegado en aproximadamente 1.901
normas -son, al menos, las detectadas hasta hoy- que fueron dictadas antes de 1994.
Todas esas normas, en alguna o algunas partes de su articulado, establecen
delegaciones legislativas en el poder administrador y ahora, por vencimiento del plazo
de las leyes que prorrogaron su vigencia, caducan el 24 de agosto, si no son
expresamente ratificadas antes de esa fecha.
Para tener noción de la importancia de la
vigencia o caducidad de estas normas, basta señalar que las mismas se refieren a la
creación y atribuciones de entidades autárquicas que por la C.N. le compete crear al
Congreso, incluyendo Correo, bancos oficiales, entes impositivos y aduaneros, entes
educacionales y de transporte; organización y gobierno de las FFAA ; legislación en
materia de servicios públicos, y toda otra materia relativa a la administración del país
(resumen del art. 2 de la ley 26.315). Entre estas materias caducan facultades
delegadas como las que autorizan la renegociación de la deuda externa, limitación o
prohibición de la importación o exportación de hidrocarburos fluidos por interés
público, entre otras.
ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES DE
LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA
La reforma constitucional de 1994
introdujo el art. 76 que reguló la delegación legislativa. Antes de esa fecha se dictaron
numerosas normas que delegaban potestades legislativas en el Poder Ejecuivo, pero en
general la C.S.J.N., en sus distintos fallos (Delfino y Cía. CSJN, Fallos: 148:430;
Mouviel, Fallos 237:636) se resistió a precisar los límites de la legislación delegada, y
optó por considerar que las mismas se encuadraban, aun forzadamente, dentro de las
facultades reglamentarias propias del P.E. (Conf. Gelli, María Angélica, Constitución de
la Nación Argentina, 3era. Ed. Ampliada 2005, pág. 745). En estos fallos el máximo
tribunal adoptó una tesitura de amplia laxitud e interpretó que se trataba de
"facultades reglamentarias", inclusive en casos donde se evidenciaba un acto
legislativo sustancial. El máximo tribunal prefirió ampliar el concepto de facultad
reglamentaria antes que reconocer que era posible la delegación de poderes entre el
legislativo y el ejecutivo. La doctrina llamó delegación impropia a esta forma de
delegación convalidada por la CSJN.
Sin embargo los constituyentes en 1994
se alejaron de la interpretación jurisprudencial predominante entonces e incorporaron
el art. 76 donde se regula la delegación legislativa. A partir de la reforma podrían
dictarse normas delegantes pero siempre deberían cumplir los requisitos que allí se
establecen: determinación de las bases de la delegación, establecimiento de plazo y
referencia a materias determinadas de administración o emergencia pública.
La Convención Nacional Constituyente
hizo algo más: optó por reconocer que efectivamente, antes de la reforma
constitucional, había existido delegación por parte del poder legislador al
administrador, y se hizo expreso dicho reconocimiento al hacer mención en el texto
constitucional -disposición transitoria octava- de la "legislación delegada preexistente"
a la cual se le dio vigencia por cinco años más, y luego caducaría, salvo aquélla que
por ley se ratificara expresamente.
El art. 76 constitucional incorporado con
la reforma, establece lo siguiente:
"Se prohíbe la delegación
legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o
de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante
del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las
relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la
delegación legislativa."
Esta norma se encuentra en armonía con
la Disposición Transitoria Octava, que en su texto establece:
"La legislación delegada
preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco
años de la vigencia de esta disposición, excepto aquélla que el Congreso de la Nación
ratifique expresamente por una nueva ley."
De la lectura del texto constitucional se
desprenden inmediatamente algunas conclusiones:
- A partir de la reforma de 1994,
cualquier acto de delegación legislativa debe cumplir con los requisitos del art.
76.
- La regla general es la prohibición de
la delegación legislativa
- Sólo puede realizarse delegación
legislativa en materias determinadas de administración o de emergencia pública
- Si hay delegación, necesariamente
debe haber plazo.
- Si hay delegación, el Congreso debe
establecer las bases sobre las cuales se establece la misma.
- Cuando caduca el plazo no hay
revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de la legislación delegada.
- La legislación delegada preexistente
caduca a los cinco años.
- No caduca la legislación delegada
preexistente que expresamente se ratifique por una nueva ley.
A los fines conceptuales es importante
diferenciar la legislación delegante de la delegada. En efecto, nos referimos a la
legislación delegante cuando hablamos de las normas dictadas por el Congreso
Nacional que contienen en su articulado determinada delegación de facultades; en
cambio, cuando se hace referencia a la legislación dictada por el Poder Ejecutivo -en
general en forma de decreto, o por subdelegación también por resolución- utilizando
dicha facultad delegada, estamos aludiendo a la legislación delegada.
ALCANCES DE LA CADUCIDAD PREVISTA
EN LA CLAUSULA TRANSITORIA OCTAVA. EL DEBATE PARLAMENTARIO EN 1999.
La intervención del
miembro informante en la Convención Nacional Constituyente, Dr. Alberto García
Lema, no deja lugar a dudas acerca de cuál fue el alcance que los constituyentes
quisieron darle a dicha cláusula transitoria. En dicha oportunidad García Lema
manifestó que a partir de la reforma "Los principios y límites de la delegación
legislativa quedan ajustados a lo que son las prácticas de los EEUU. El Congreso debe
definir la materia de la delegación y suministrar un patrón o criterio claro para guiar al
organismo administrativo al cual se transfieren facultades. Duran un tiempo, pasado el
cual las facultades concedidas son recuperadas por el Congreso". Más adelante agregó
que "La existencia de una cláusula transitoria que importa la caducidad de la
legislación delegada preexistente a los cinco años de vigencia de esta disposición
implica que un número importante de reglamentos delegados -muchos de ellos
dictados en épocas de gobiernos de facto- caducarán al cabo de ese tiempo" (Sesión
del 27 de julio de 1994. Convención Nacional Constituyente. V.T. citada en "Legislación
Delegada Preexistente. IFEP. 1998).
Esta ha sido la interpretación auténtica en
la Convención Constituyente. También de ello parece desprenderse que la Convención
Constituyente entendió que la legislación delegante caducaba al momento mismo de la
reforma constitucional en tanto no cumplía los requisitos del nuevo art. 76: bases de
delegación, materia determinada de administración o emergencia pública y plazo. Si
cumplía los requisitos del art. 76 significaba que había plazo, entonces caducaba al
vencimiento del plazo.
Esta interpretación explica por qué la
cláusula transitoria octava, que claramente se refiere a la legislación delegada, y así lo
dice, exige el verbo "ratificar". En efecto, tratándose de normas delegadas dictadas por
el Poder Ejecutivo sin los requisitos del nuevo art. 76, en principio caducaban, pero si
el Congreso Nacional quería mantener alguna vigente debía ratificarla expresamente,
para que tuviera el rango de ley. Por eso exige que la ratificación sea hecha por ley.
Porque estas normas habían sido dictadas por el Poder Ejecutivo, y las facultades
delegadas se habían ejercido sin ningún tipo de control antes de 1994. En cambio a
partir de la reforma la C.N. prevé no sólo determinados requisitos para delegar
facultades sino el control parlamentario expreso, previsto en el art. 100 incs. 12 y 13
de la Carta Magna a través de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso.
Esta interpretación, en tanto entiende que
la reforma constitucional de 1994 termina con la legislación delegante previa, y sólo
hace subsistir por cinco años a la legislación delegada, para que el Congreso la estudie
y eventualmente ratifique aquélla que quiere dejar subsistente, se compadece
plenamente con el espíritu de una reforma que nació buscando limitar un acentuado
presidencialismo y dar mayor intervención al Poder Legislativo. Esta reforma introdujo,
por ejemplo, la figura del Jefe de Gabinete, con obligación de informar en el Congreso
mensualmente y pasible de voto de censura parlamentario. Hasta ese momento los
decretos de necesidad y urgencia, y la legislación delegada se utilizaban sin que fueran
pasibles de ningún control, aunque no existían como institutos constitucionales. La
reforma los reconoció en su articulado y les dio control parlamentario a través de la
Comisión Bicameral Permanente del art. 100 incs. 12 y 13.
Sin embargo no fue ésta la interpretación
que primó en el año 1999. Tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara baja
se sostuvo que la caducidad abarcaba a las normas delegantes y a las normas
delegadas. Motivo por el cual si los dos tipos de normas eran pasibles de caducar,
también eran pasibles de ser prorrogadas. Y esto fue precisamente lo que
sucedió.
Como miembro informante
ante el Senado, el entonces presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales
Jorge Yoma dijo: "Uno de los temas que hemos discutido largamente en la comisión
fue si la cláusula transitoria octava, que establece el vencimiento o la caducidad de los
poderes delegados, hace referencia las facultades, a los poderes delegados solamente
o a las normas delegadas, que son aquellas que dicta el Poder Ejecutivo en orden a
una ley anterior que le otorgó esa facultad, o si también caducan las leyes delegantes,
que son las leyes del Congreso que otorgaron las facultades delegadas. La cláusula
transitoria habla únicamente de poderes delegados. Si nos atenemos a la letra, lo
único que caduca el 25 de agosto son los decretos que emitió el Poder ejecutivo en
uso de facultades que surgen de poderes delegantes en leyes del Congreso Nacional".
Pero luego agrega "Pero convinimos que el espíritu de la norma -y además la propia
letra, cuando habla del ejercicio de facultades, está diciendo a las claras que el
constituyente se refiere a poderes delegados y leyes delegantes. Entonces, caducan los
dos tipos de normas, tanto las leyes del Congreso, que son los hechos delegantes,
como los decretos del Poder Ejecutivo, que son los que contienen normas delegadas."
Aquí introduce el entonces senador Yoma la idea de que lo que caduca es también la
legislación delegante. Si caduca, también puede ser prorrogada. Acto seguido propone
su prórroga.
Además argumentó que la caducidad de
las normas delegantes abarcaba a toda la norma que contenía una delegación -
obsérvese que se refiere a la caducidad de leyes delegantes-, y no sólo al artículo
pertinente que delegaba facultades.
Se sostuvo que la caducidad implicaba
que se derogaran miles de leyes importantísimas y que esta situación crearía un caos
jurídico y vacíos insalvables si no había prórroga, confundiendo de este modo la
caducidad de una facultad delegada con la caducidad de la ley que contiene la facultad
delegada. Se llegó al absurdo de sostener que el país no podía funcionar sin código
civil, comercial, electoral, aduanero y minero -todos ellos tienen facultades delegadas-,
sugiriendo que al plazo de 5 años caducarían esas leyes. Nada, en el texto de la
Constitución Nacional sugería tal inmensidad, pero así se sostuvo.
El senador Jorge Yoma, en oportunidad
de informar ante el Senado, dijo:
"Señor Presidente: se
sostiene que el Congreso ha comenzado a destiempo el tratamiento de este tema, un
tema que presenta aristas de una gravedad institucional inusitada. Considero que ni los
propios constituyentes tuvimos cabal conciencia del significado de la cláusula
transitoria octava de la Constitución Nacional, relacionada con el tema que hoy vamos
a considerar...." . Más adelante el senador radical Molinari Romero decía: "...si nosotros
no produjéramos un acto de ratificación como el que seguramente hoy llevaremos a
cabo, estaríamos causando un vacío legal de consecuencias realmente impredecibles.
En efecto, la ausencia de normas jurídicas, que en muchos casos se produciría,
provocaría un colapso dentro del sistema institucional argentino."
Ambas versiones taquigráficas, tanto la de
la Cámara de Senadores (16-6-99), como la de la Cámara de Diputados (4-8-99)
demuestran que se navegaba en una confusión acerca de la materia abarcada por la
caducidad. El senador Yoma, por ejemplo, menciona en una oportunidad que el Jefe de
Gabinete de Ministros le envió una lista de leyes que "necesitan ser ratificadas", y
menciona entre otras la ley de drogas, la de procedimientos administrativos, la de
sociedades comerciales, la ley de radiodifusión, la de migraciones, la ley de
convertibilidad, etc.
Esta mención parece
sugerir que la caducidad operaría sobre las leyes y no sobre las cláusulas que ellas
contenían y que delegaban facultades legislativas. Sin embargo el propio Yoma más
tarde expresa "...lo que puede significar que toda esta cuestión vaya a los estrados
judiciales para que se determine si el Poder Ejecutivo tiene facultades para seguir
actuando conforme a dichas leyes...". La ida y vuelta entre la sugerencia acerca de la
caducidad de las leyes, o la caducidad de las facultades delegadas que contenían las
leyes parece haberse utilizado como eje discursivo acerca de implicancias de
consecuencias exorbitantes que podrían suceder si no se aprobaba la ratificación "in
totum" de todas esas normas.
En la Cámara de
Diputados el presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales Carlos Soria, ofició
de miembro informante y dijo: "...este tema es de extraordinaria importancia pues
estamos exactamente a diez días de que se produzca un nuevo incumplimiento de un
plazo constitucional... el 24 de agosto de 1999 se cumplen cinco años de la sanción de
nuestra Carta Magna, y en consecuencia se producirá la derogación automática de
toda la legislación delegada preexistente a 1994 que no fuera ratificada expresamente
por el Congreso de la Nación". Por su parte, la diputada Elisa Carrió sostuvo
"...debemos tener en cuenta que quizás sea la norma más importante que hayamos
tratado en los últimos tiempos, porque de no hacerlo el 25 de agosto caería todo el
sistema jurídico de la argentina...".
Fue así que el Congreso Nacional,
apremiado por la proximidad del plazo de caducidad y temiendo que caducaran miles
de leyes con consecuencias imprevisibles; sin haber efectuado previamente un estudio
acerca de las normas jurídicas que, antes de la reforma de 1994, delegaban facultades
legislativas en el Poder Ejecutivo, prorrogó "in totum" dicha legislación delegante. En
vez de utilizar el verbo prorrogar establecieron en el art. 1 de la ley 25.148 el verbo
"ratificar", que es al que alude la Constitución. Entonces se sancionó una norma que
decía "...ratifícase en el P.E....la totalidad de la delegación legislativa...". Se agregó en
la norma un plazo de 3 años, se hizo alusión a las bases "oportunamente establecidas"
y se dijo que sólo se prorrogaba la delegación legislativa referida a materias
determinadas de administración o emergencia pública, para cumplir, al menos en lo
formal, con los requisitos del nuevo art. 76. Así se definió en el art. 2 "materia
determinada de administración". La definición es de tal laxitud que la "materia
determinada de administración" se convierte, en el inc .f) del art. 2 en "toda
materia....que se relacione con la administración general del país". La lectura del art. 2
en sus seis incisos demuestra que la definición de "materia determinada de
administración" incluye simplemente todo.
El argumento central para realizar tal
prórroga "in totum" de la legislación delegante fue que no se contaba con un
ordenamiento de la legislación argentina que pudiera permitir identificar la legislación
delegante.
Al informar ante el
Senado, el miembro informante Jorge Yoma dijo "Hay quienes sostienen, con mucha
certeza, que resulta imposible determinar las facultades que ha delegado el Congreso
en el Poder Ejecutivo, o que este último asumió por sí a lo largo de toda la historia
institucional de la Argentina, de no contarse, en primer término, con un ordenamiento
de toda la legislación argentina". El senador Yoma hizo referencia entonces a la ley
24.967 que dispone la elaboración de un Digesto Jurídico Argentino por parte de una
comisión de juristas y afirmó que sin contar con ese Digesto era materialmente
imposible "determinar a ciencia cierta qué poderes deben volver al Congreso y cuáles
mantendría el Poder Ejecutivo".
LA LEY 25.148 DICTADA EN 1999.
- Ratifica en el Poder Ejecutivo, por el
plazo de 3 años, la totalidad de la delegación legislativa emitida antes de la reforma
constitucional de 1994, esto es, la legislación delegante.
- Establece ahora, atento el texto del
nuevo art. 76 constitucional, un plazo de 3 años y hace referencia a las bases
"oportunamente fijadas" de delegación.
- Refiere que la prórroga de
delegación versa sobre materias determinadas de administración o situaciones de
emergencia pública.
- Determina en el artículo 2 qué se
considera "materias determinadas de administración" con enorme laxitud.
- Aprueba la totalidad de la
legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante previa a la reforma
de 1994.
- Excluye del alcance de la norma las
facultades reglamentarias propias del Poder Ejecutivo.
Esta enumeración no es menor, porque
de ello se desprenden consecuencias importantes:
El poder legislativo ha hecho diferencia
clara entre legislación delegada y legislación delegante -tal como he hecho referencia
más arriba- y ha considerado que ambas podían ser alcanzadas por la caducidad
constitucional.
Ratificó la delegación legislativa en el art.
1, esto es, la legislación delegante, con lo cual autorizó por tres años más al Poder
Ejecutivo a legislar (ver art. 2) en los siguientes temas:
a) "La creación,
organización y atribuciones de entidades autárquicas institucionales y de toda otra
entidad que por disposición constitucional le competa al Poder Legislativo nacional
crear, organizar y fijar sus atribuciones. Quedan incluidos "el correo, los bancos
oficiales, entes impositivos y aduaneros, entes educaciones de instrucción general y
universitaria, así como entidades vinculadas con el transporte y la colonización
b) La fijación de las
Fuerzas Armadas y el dictado de las normas para su organización y gobierno.
c) La organización y
atribuciones de la Jefatura de Gabinete y de los ministerios.
d) La creación,
organización y atribuciones de un organismo fiscal federal a cargo del control y
fiscalización de la ejecución del régimen de coparticipación federal.
e) La legislación en
materia de servicios públicos en lo que compete al Honorable Congreso de la
Nación.
f) Toda otra materia
asignada por la Constitución Nacional al Poder Legislativo nacional que se relacione con
la administración del país."
Por otra parte, en el art. 3
se aprobó en bloque "la totalidad de la legislación delegada, dictada al amparo de la
legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994". Repárese que
aquello que la Constitución Nacional, en su cláusula octava transitoria, sometía a
caducidad salvo aquellas normas que expresamente fueran ratificadas por una ley, y
otorgaba al Congreso Nacional un plazo de cinco años para decidirlo, fue ratificado "in
totum", sin un estudio previo y sin que nadie supiera a ciencia cierta qué cantidad de
normas dictadas por el Poder Ejecutivo se estaban aprobando con jerarquía de
ley.
LAS LEYES POSTERIORES
Cuando vencían los tres años previstos en
el art. 1 de la ley 25.148, en el año 2002, en plena crisis de la Argentina, se sancionó
la ley 25.645, que fue una réplica de la anterior, salvo que estableció un plazo de dos
años y un artículo adicional para fijar que la norma entraría en vigencia el 24 de agosto
de 2002, esto es, el día que vencía el plazo de caducidad. Esta ley tuvo efectos
retroactivos ya que fue promulgada el 5 de septiembre de ese año. En ambas cámaras
se trató prácticamente sin debate.
En este punto hay que detenerse para
hacer un análisis adicional. La prórroga de la legislación delegante hecha en 1999
significaba una nueva delegación, y de hecho el mismo Congreso así lo entendió ya
que cumplió, al menos formalmente, los requisitos del art. 76 de la Constitución
reformada. Como nuevo acto de delegación legislativa, además de cumplir los
requisitos del art. 76, todas las normas que dictara el Poder Ejecutivo a consecuencia
de esa delegación debían ser controladas por la Comisión Bicameral Permanente del
art. 100 inc. 12 y 13 de la Constitución Nacional. Sin embargo dicha comisión no
estaba creada (se creó recién en el año 2006) por lo cual esas facultades fueron
ejercidas, desde el 24 de agosto de 1999 hasta el 24 de agosto de 2002, nuevamente
sin ningún tipo de control.
La ley 25.645 aprobó toda esa legislación
delegada dictada por el Poder Ejecutivo entre 1999 y 2002, al amparo de las leyes
delegantes previas a 1994 y cuya prórroga se había determinado en la ley 25.148. Las
aprobó en bloque y nuevamente sin un estudio ni discriminación acerca de su
contenido (art. 3). Tengamos en cuenta que la Constitución Nacional había otorgado el
control del ejercicio de las facultades que se delegaran con posterioridad a la reforma a
la Comisión Bicameral. Esta comisión aún no existía. El Congreso Nacional, pese a no
haber controlado ese ejercicio, decidió aprobar "in totum" todas esas normas por
ley.
Asimismo prorrogó una vez más, pero
esta vez por dos años, toda la legislación delegante preexistente a la reforma
constitucional. Nuevamente el Poder Ejecutivo podría legislar, por dos años más, sobre
todas las materias contenidas en el art. 2 de la norma.
Transcurridos los dos años, en el 2004, se
dictó la ley 25.918, también con vigencia de dos años y su articulado fue réplica de la
del año 2002.
Nuevamente se hizo mención a la falta de
Digesto Jurídico y a la imposibilidad de deslindar sin ese instrumento las facultades
legislativas que el Poder Legislativo debía recuperar y cuáles debían quedar en poder
del Ejecutivo. En cada caso, en ambas cámaras, el Congreso hizo mención a su atraso
en materia de análisis de normas y asumía un nuevo compromiso respecto del dictado
del Digesto Jurídico y de la creación de la Comisión Bicameral Permanente para el
control de la legislación delegada. En este caso hubo debate en ambas cámaras pero
nuevamente se prorrogaron las facultades delegantes por dos años, y se aprobó la
totalidad de la legislación delegada, a través de la ley 25.918.
Finalmente en el año 2006, y ya con un
debate más arduo en ambas cámaras, destacándose la intervención del Senador M.C.
Rodolfo Terragno, se aprobó la ley 26.135 con idéntico texto que las anteriores por un
plazo de tres años, nuevamente delegando las facultades legislativas preexistentes a la
reforma por tres años, y aprobando la legislación delegada dictada entre 2004 y 2006.
Esta prórroga vencerá el próximo 24 de agosto.
LA LEGISLACION DELEGANTE QUE VENCE
EL PROXIMO 24 DE AGOSTO
Cuando se realizó el primer debate
parlamentario sobre la legislación delegada, en el año 1999, se contaba con un trabajo
efectuado por el "Instituto Federal de Estudios Parlamentarios del Senado de la
Nación", entonces dirigido por el Dr. Rodolfo Antonio Iribarne. Dicho informe data de
diciembre de 1998 y cuenta con una introducción de doce páginas en las cuales se
analiza la naturaleza jurídica de la legislación delegada, se deslindan los conceptos de
legislación delegante y delegada, se brinda un panorama histórico del tema y se ofrece
un listado de aproximadamente 1.900 normas que contendrían delegación de
facultades y que fueron dictadas antes de la reforma de 1994.
También, para la fecha del debate
parlamentario en la Cámara Alta el entonces Jefe de Gabinete de Ministros de la
Nación había enviado a la Comisión de Asuntos Constitucionales un listado que, a juicio
del Poder Ejecutivo, contenía normas que delegaban facultades legislativas en el Poder
administrador. Ambos listados son prácticamente coincidentes.
Toda vez que se había aceptado la
interpretación de que lo amenazado de caducidad por la cláusula transitoria octava
constitucional era tanto la legislación delegante como delegada, se decía que el plazo
de 5 años previsto en la Carta Magna estaba otorgado para que el Congreso revisara
las leyes delegantes desde 1853 hasta 1994, y además toda la legislación delegada
dictada en consecuencia. El Congreso no hizo ni lo uno ni lo otro; decidió esperar el
dictado del Digesto Jurídico para avanzar en el análisis de la legislación delegante pero
sin perjuicio de ello la prorrogó.
Se sabía que la prórroga
de facultades legislativas se hacía sin controles respecto de su ejercicio, como admitió
el Senador Yoma en la sesión: "Lamentablemente las desinteligencias de las distintas
bancadas hicieron que, a más de cuatro años de sancionada la nueva Constitución
todavía no podamos ejercer el control sobre los actos legislativos que produce otro
poder del Estado. Y no se le puede echar la culpa a nadie. Somos nosotros los
responsables de que el Congreso no ejerza ese control". Más adelante agrega:
"Lamentablemente vamos a producir este acto de otorgar poderes al Ejecutivo en
todas las materias..,le otorgamos los poderes, pero seguimos sin ejercer el control."
Pese a lo descrito nuevamente se aprobó toda la delegación legislativa dictada entre
2004 y 2006.
Siempre que hablamos de legislación
delegante nos referimos a legislación dictada antes de la reforma constitucional de
1994, y que ha sido prorrogada en diversas oportunidades, a partir de 1999. En rigor
es nueva delegación y por lo tanto está bajo control de la Comisión Bicameral
Permanente creada por ley 26.122
He hecho alusión con anterioridad al
trabajo realizado por el IFEP donde han listado 1.901 normas que en su articulado
delegan facultades en el Poder Ejecutivo y fueron dictadas previamente a la reforma
constitucional de 1994. Las normas se refieren a política fiscal, aduanera, financiera,
minería, educación, sanidad, comunicaciones, ejercicio de diversas profesiones,
transportes, pesca, estupefacientes, hidrocarburos, negociación sobre la deuda
externa, salud, deportes, etc.
Se observa que la variedad es enorme.
Pero una cosa es saber que una norma contiene delegación de facultades y otra
distinta es saber qué facultad delega esa norma, y en qué artículo lo hace. Por
ejemplo, en el Código de Minería, ley 1919, hay una clara delegación en su art. 5 al
autorizar al PEN a limitar o prohibir la importación o la exportación de hidrocarburos
fluidos cuando en casos de urgencia así lo aconsejen razones de interés público.
El resto de las normas del código parecen,
al menos en un primer análisis, referirse a cuestiones que no se vinculan a
delegaciones legislativas.
En el listado de 1901 normas que
contienen facultades delegadas en su articulado se encuentran, entre otras:
- El Código de Minería
- El Código de Comercio
- Código Civil
- Ley de Procedimiento
Tributario
- Régimen de Propiedad
Intelectual
- Arrendamientos y Aparcerías
Rurales
- Régimen de Propiedad
Horizontal
- Ley de servicio militar
- Código Alimentario Argentino
- Código Aduanero
- Ley de impuesto de sellos
- Creación del Fondo de Reserva del
Régimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones
- Lucha contra la fiebre aftosa
- Ley de Procedimientos
Administrativos
- Código Electoral
- Normas a las que se sujetarán las
placas conmemorativas en obras públicas
- Régimen de garantía horaria para el
personal de la industria frigorífica
- Ley de Radiodifusión
- Zonas de reservas mineras
- Derecho penal- actividades
subversivas
- Carné de mochileros
- Ley de inversiones extranjeras
- Ley de Sociedades
Comerciales
- Ley de Defensa de la
Democracia
- Ley de Reforma del Estado
Esta enunciación es al solo efecto de
observar la variedad de temáticas de las normas involucradas que en su articulado
contemplan, de algún modo, alguna o algunas delegaciones de facultades legislativas
en el PEN.
En el listado que se propone para su
estudio y análisis en el presente proyecto recuentan 1568 leyes y 330 decretos leyes
vigentes, según el Servicio Argentino de Informática Jurídica, en las que hay, o puede
haber, delegaciones de facultades legislativas.
De ellas, algunas han sido derogadas pese
a ser informadas como vigentes. Tal es el caso de la ley de servicio militar obligatorio.
Otras no delegan facultades en su texto,
como sucede con la ley de Creación de Fondo de Reserva del Régimen Nacional de
Jubilaciones y Pensiones, del año 1973.
Otras normas tuvieron un objeto de
delegación preciso y temporal y ya debe haberse cumplido el objeto de la
delegación.
También hay normas que contienen
delegaciones efectuadas por e Congreso Nacional como legislatura local de la Ciudad
de Buenos Aires, en temas no reservados a la Nación por la ley de Garantías. En este
caso, como sucede con el Código Electoral que en su art. 39 delega en el PEN la
división en secciones electorales de la Capital Federal. Esta delegación está derogada
por la propia Constitución, al declarar la autonomía de la ciudad y actualmente es una
facultad de la legislatura local).
Según señala el trabajo
efectuado por el IFEP, "de estas 1901 normas, sólo 889 (46,76%) son leyes
sancionadas por el Congreso Nacional, contando al efecto con los 110 decretos leyes
sancionados entre 1943 y 1946 que el Congreso ratificara expresamente. Las restantes
1012 normas -789 leyes y 223 decretos leyes- son producto de gobiernos de facto y no
han recibido ratificación expresa del Congreso".
Es importante destacar que a partir de
1994 cualquier prórroga de delegación de facultades legislativas, toda vez que implica
una nueva delegación, debió cumplir taxativamente con los requisitos del art. 76 de la
Constitución reformada, lo que exige plazo, bases y materia, como antes se explicó, y
está sometida al control de la Comisión Bicameral Permanente.
De lo expuesto queda claro que al 24 de
agosto caducarán las facultades legislativas otorgadas por el Congreso Nacional al PEN
a través de estas 1901 normas (son las detectadas hasta la fecha), cuya caducidad
inicial el Congreso Nacional interpretó que estaba prevista para el 24 de agosto de
1999 por aplicación de la cláusula transitoria octava, pero fue prorrogándose su
vigencia a través de sucesivas leyes.
No caducarán aquellas facultades
legislativas que expresamente ratifique o prorrogue el Congreso mediante una ley
antes de esa fecha.
LA COMISION BICAMERAL
PERMANENTE
Un mes antes del dictado de esta última
ley de prórroga 26.135, se había sancionado la ley 26.122 que creaba la Comisión
Bicameral Permanente para el control de los decretos de necesidad y urgencia, de
delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes. Allí se establece, respecto de
la delegación legislativa, lo siguiente: art. 13:
"La Comisión Bicameral
Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el
dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. El dictamen debe
pronunciarse expresamente sobre la procedencia formal de la delegación, y al plazo
fijado para su ejercicio...".
De ello resulta que, a partir del dictado de
la presente ley el control de las facultades delegadas, esto es, de las normas dictadas
por el Poder Ejecutivo al amparo de la legislación delegante, le compete a esta
comisión, que debe dictaminar en el plazo de 10 días hábiles (art. 19) y elevar el
dictamen al plenario, el cual tiene la obligación de expedirse, aun sin dictamen de la
comisión (arts. 20 al 24).
LEGISLACION DELEGADA.
CONTENIDO.
Seguramente habrá un fuerte debate para
determinar si el próximo 24 de agosto caducan también las normas dictadas a partir
del 24 de agosto de 2006 por el PEN al amparo de las facultades delegadas por el
Poder Legislativo preexistentes a la reforma constitucional de 1994 y sucesivamente
prorrogadas.
Considero que no.
Sostengo que la única caducidad de
legislación delegada prevista por la Constitución Nacional fue la de la preexistente a
1994, contenida en la cláusula transitoria octava, y por la cual se otorgó cinco años al
Poder Legislativo para analizar y sustraer de la caducidad a aquélla que expresamente
ratificara. Ya dije que, a mi juicio, la Convención Nacional Constituyente, al prohibir la
delegación legislativa no atinente a cuestiones determinadas de administración o
emergencia pública, sin plazo, o sin bases, estaba haciendo caducar la delegación
legislativa previa que no cumpliera esos requisitos. La que los cumplía, caducaba al
cumplimiento de su plazo.
En 1999 el Congreso Nacional interpretó
que la caducidad alcanzaba a la legislación delegada, ratificada in totum, y también a
la delegante que además fue prorrogada por tres años. Esta prórroga conlleva una
nueva delegación y por lo tanto es alcanzada por el nuevo art. 76 y por los controles
del art. 100 incs. 12 y 13. El Congreso Nacional aprovechó las sucesivas prórrogas de
la legislación delegante para aprobar además, en bloque, toda la legislación delegada
dictada en cada período por el Poder Ejecutivo. Algunos podrán alegar que estas
aprobaciones se efectuaban porque la caducidad de las facultades delegantes se
extendía a la legislación delegada dictada a su amparo. Personalmente creo que no es
así. La ley que crea la Comisión Bicameral Permanente establece el mecanismo para la
aprobación o rechazo legislativo de cada decreto que se dicte al amparo de normas
delegantes, y no prevé ningún tipo de caducidad in totum de la legislación delegada
posterior a 1994. Claro está que esto será materia de debate el 24 de agosto del año
en curso.
En consecuencia entiendo que en esa
fecha caducará toda la legislación delegante dictada antes de la reforma constitucional
de 1994 que fue prorrogándose sucesivamente, la última vez mediante ley 26.135 y
por el plazo de tres años. A mi juicio no vence la legislación delegada, sobre la que
debe expedirse, decreto por decreto, el Congreso Nacional, conforme lo establece la
ley 26.122.
EL PROYECTO QUE SE PROPONE AL
CUERPO PARA SU APROBACION
En los últimos años ha habido en la
sociedad argentina un fuerte debate acerca de la conveniencia o inconveniencia de
delegar facultades legislativas en el Poder Ejecutivo. Mucho se ha hablado acerca de la
necesidad de un Congreso Nacional más activo y con mayor capacidad de control sobre
el Poder Ejecutivo, ejerciendo plenamente sus potestades constitucionalmente
atribuidas.
Sucede que el Congreso que integramos
no tiene el dinamismo y eficacia que la sociedad la pide.
Si las cosas siguen como están en la
actualidad llegaremos una vez más al 24 de agosto próximo haciendo un "mea culpa"
por no haber revisado la legislación delegante; preocupados por las supuestas
consecuencias imprevisibles de la caducidad que alcanzará a dichas facultades
legislativas delegadas, y lamentándonos de no contar con el Digesto Jurídico Argentino
que, además, no se encuentra más avanzado en su tarea que hace cuatro o seis años.
Esta apreciación me involucra como
Diputada de la Nación, y debo también atender la deuda que como Congreso Nacional
tenemos en materia de delegación legislativa desde la reforma constitucional. En el
Parlamento hemos estudiado poco, analizado poco y sistematizado poco las materias
de nuestra incumbencia por orden constitucional. Jamás logramos sistematizar la
legislación delegante preexistente a la reforma y de algún modo, ése ha sido el
caballito de batalla para llegar, una y otra vez, al plazo de caducidad, disponiendo
prórrogas masivas de facultades delegadas que no podemos siquiera determinar con
un mínimo de precisión.
Este proyecto apunta a llegar al 24 de
agosto con un trabajo jurídico efectuado, donde sepamos qué facultades delegadas se
encuentran contenidas en dicha caducidad. Conocemos algunas, que he mencionado
con anterioridad. Pero no tenemos precisión sobre muchas otras. Será luego materia
de debate y de decisión política -y obviamente de obtención de mayorías- para
determinar si hay o no voluntad de prórroga, y en su caso de cuáles facultades. Todo
parece indicar que la sociedad argentina no está esperando, una vez más, una
prórroga masiva de delegación de facultades del Poder Legislativo en el Poder
Ejecutivo.
Hoy contamos con el listado de leyes que
contienen facultades delegantes y que asciende al número de 1901 leyes. Muchas se
refieren a temas menores (ej. La que regula el carné de mochilero), otras han agotado
su objeto, otras tenían plazo de vigencia para la delegación y el plazo ya feneció, y
otras, seguramente, se refieren a temas sustanciales. Todas caducan el 24 de agosto,
salvo que se haga una nueva prórroga de alguna norma, de algunas o de todas. Este
es el debate que le espera al Parlamento en el mes de agosto.
De ningún modo creo que la falta de
confección del Digesto Jurídico Argentino impida la revisión de las normas delegantes.
Seguramente contar con esa herramienta hubiera facilitado el trabajo, pero siempre
hay que recordar que no sucederá ningún vacío jurídico ni caducarán leyes completas
que sean necesarias para el funcionamiento institucional del país. Lo que caducarán
serán las delegaciones legislativas en ellas contenidas que volverán a su titular natural,
determinado constitucionalmente, el Congreso Nacional.
También, seguramente, se debatirá si la
caducidad alcanza a la legislación delegada (que se fue aprobando en cada ley, por el
período anterior), o si esa legislación está afuera del plazo de caducidad.
Personalmente creo que está excluida. Pero sin dudas será materia de debate.
Es aconsejable entonces que los
legisladores lleguemos a ese debate con la mayor cantidad de información precisa y
clara sobre este tema. Será un debate de gran importancia institucional y sería
lamentable que nuevamente digamos que no hicimos nada de lo que debíamos
hacer.
Propongo entonces que la Comisión
Bicameral Permanente inmediatamente se aboque al estudio de la legislación
delegante previa a 1994, luego prorrogada, esto es, las 1901 leyes hasta aquí
detectadas. Propongo también que se le requiera información al Jefe de Gabinete de
Ministros acerca del uso de dichas facultades. Y finalmente, toda vez que la Comisión
Bicameral debe expedirse sobre cada decreto delegado que le envía el Poder Ejecutivo,
se le solicita que haga un informe detallado sobre la legislación delegada.
Esta caducidad que se producirá el
próximo 24 de agosto, salvo expresa prórroga, es una oportunidad para debatir el
modelo de Congreso Nacional que queremos y debemos construir. Porque el Congreso
podrá reclamar y asumir nuevamente las potestades delegadas durante un siglo y
medio, pero no parece eficiente este cuerpo que desde 1994 incumple el mandato
constitucional de revisar la legislación delegada.
Ya se han agotado ya todos los plazos y el
debate está abierto. Sería auspicioso que el Congreso Nacional llegara a ese debate
con mayor trabajo y mayor solidez que la que en esta materia ha llegado hasta ahora.
Debemos asumir esta responsabilidad y ponernos a la altura de la responsabilidad que
nos ha otorgado la reforma constitucional de 1994.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares
me acompañen en el presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| IBARRA, VILMA LIDIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | ENCUENTRO POPULAR Y SOCIAL |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |