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PROYECTO DE TP
Expediente 1522-D-2006
Sumario: AGREGASE INCISO J) AL ARTICULO 28 DE LA LEY 23349 DE IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA), SOBRE ALCANCE DE LA ALICUOTA DEL CINCO POR CIENTO (5%).
Fecha: 06/04/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 26
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: Agrégase como inciso j), del artículo 28 de la ley 23.349 de impuesto Al Valor Agregado lo siguiente: "j) Estarán alcanzados por la alícuota del cinco por ciento (5%) las ventas indicadas en el articulo 1º y las obras, locaciones y servicios del artículo 3º de la presente ley, cuando los destinatarios de las mismas sean los Municipios y/o Comunas, siempre que dichos entes no se encuentren en las previsiones de exclusión dispuesta por el artículo 1º de la ley 22.016.-"
Artículo 2º: De forma.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Una breve referencia.
El municipio, tiene sus fundamentos en la naturaleza del hombre, por que es un instrumento que le sirve a aquel para coadyuvar a su destino, teniendo en cuenta que el hombre como ser social, por naturaleza, necesita para su vida en común, encontrarse contenido dentro de un sistema de reciprocidades que partan desde lo institucional hacia lo social y viceversa.
Por ello, el municipio constituye el nexo entre la Familia y el Estado, toda vez que, regula las interrelaciones subjetivas con las obligaciones objetivas que emanan de la ley, para, de ésta manera, cumplir con nuestra primer norma, "El Preámbulo"; de donde surge el mandato de crear nuestro más alto cuerpo normativo (Constitución Nacional) en la idea de contemplar, entre otras cosas, EL BIEN COMUN. Sin duda que el "bien común" de la filosofía clásica, es el fin por excelencia del Municipio, debiendo entender el mismo como el bien de la comunidad, del conjunto de familias que los forman.
Para cumplir ese fin coadyuvante al "bien común", al bien de la multitud -diría Santo Tomás-, el Municipio debe ser independiente, razón por la cuál debe atenderse al ente Municipal dentro del marco de la autonomía, así reconocida por nuestra Constitución Nacional, como al igual, por Constituciones provinciales que, en su gran mayoría, han receptado dicho principio y plasmado el mismo en sus cartas magnas.
Lo aquí manifestado, es una consecuencia propia de la idea fuente, que los municipios constituyen una sociedad natural formada por cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado, cuya existencia se reconoce en nuestros días como institución político - social de participación popular, democrática y autónoma.
La autonomía, según el "Diccionario de la Lengua Española", Real Academia Española, Madrid 1970, p. 145, significa: "Potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios".
De ésta manera entendemos que los municipios dentro del principio de la autonomía que les ha sido asignada, se ven posibilitados de invertir libremente sus rentas y prestar sus servicios públicos, sin mayores tutelas del Estado, el cuál, además de su naturaleza social y política, requiere de un gobierno destinado a la satisfacción de las necesidades colectivas locales, la que llega a la comunidad conformada dentro de su aspecto administrativo, cuyo pleno ejercicio, importa la posibilidad de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración local, sin interferencia alguna de autoridad de otro orden de gobierno.
Conjuntamente coadyuva al Municipio, la posibilidad de asegurar el "bien común", la libre creación, recaudación e inversión de las rentas para satisfacer los gastos de gobierno propio y en igual sentido las necesidades de aquellos individuos que conforman su ámbito jurisdiccional.
La persona jurídica de Derecho Público "Municipio", además de las mencionadas, reviste la condición de guardián de aquellos bienes pertenecientes a la comunidad que administra y que son de "Dominio Público", cuyo cuidado y conservación le viene impuesto por el deber de satisfacer las necesidades básicas de la comunidad que administra. Para cumplir estos objetivos, el municipio realiza esfuerzos económicos que vuelca en los administrados, mediante la creación de tasas, contribuciones, cánones, etc., en carácter de contraprestaciones.
De ésta manera, los aportes que realizan las personas que forman parte de una comunidad organizada bajo un régimen municipal, sirven para mantener vivo al ente y propender a una mejor calidad de vida, a través de los servicios públicos que presta a todos por igual, entre los que se encuentran comprendidos los bienes que pertenecen a la sociedad cuya, custodia, mantenimiento y administración le son concedidos, en el marco de un sistema democrático, a través del voto de los ciudadanos.
Nuestro Régimen tributario nacional, deviene también de principios enmarcados en nuestra Constitución Nacional como base de la igualdad, plasmado en el art. 16° de la Carta Magna, cuando dispone "La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas". Sin embargo, debe entenderse que dicho principio no puede superponerse ni erigirse por sobre la exégesis de lo dispuesto en el art. 5° del mencionado cuerpo legal, toda vez que lo contrario, importaría una invasión, un conflicto y una contradicción entre lo normado por el art. 5° y lo reglado en el art. 16, ya que el principio de igualdad contenido en éste último, se encuentra en un mismo nivel que el reconocido a las provincias en nuestra Constitución, cuando expresa "asegurar su régimen municipal".
Este criterio que sostengo en lo que respecta a que el art. 16, se encuentra en igual nivel que lo que preceptúa el art. 5°, también ha sido atendido por nuestro más alto Tribunal Judicial de la Nación, en la idea que todo el sistema tributario esté impregnado de una finalidad de interés publico, general o común, si el estado no es un fin en si mismo, los fondos por él obtenidos no pueden ser destinados a su indiscriminado enriquecimiento, y menos a un grupo privilegiado de la población, sino a solventar obras o servicios para el beneficio de la comunidad (C.S.J.N., Fallos: 175:102; 179:98).
Como puede advertirse, existe una nivelación de finalidades, tanto en lo que dispone el art. 16°, como lo que dispone el art. 5°, por cuanto el estado, nacional y el reconocido estado municipal, propenden ambos a un mismo fin, la protección de intereses comunitarios y la utilización de los emolumentos percibidos por los habitantes para solventar obras y servicios públicos.
Hecho este breve excursus, ingresaré al objetivo de éste proyecto.
El objeto del proyecto
El principal objetivo que persigo con el presente proyecto, es el de que las Municipalidades y Comunas de todo el país, cuando estas tengan calidad de adquirentes y/o contratantes de bienes o servicios, gocen de la aplicación de una tasa diferencial reducida del cinco por ciento (5%), modificándose para ello la normativa pertinente, conforme a las siguientes reflexiones:
En el artículo 28 -primer párrafo- de su Título IV, la ley 23.349 instituye que la tasa general del impuesto al Valor Agregado es del veintiuno por ciento (21%).- Luego, en el cuarto párrafo de la misma norma -incisos a) al i)-, establece que determinadas ventas, locaciones, obras y prestaciones de servicios, e importaciones definitivas, gozan de una tasa diferencial equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la tasa general (21%).-
Es decir que, por medio de la ley 25.717 (B.O.: 10/01/2003) y sus modificatorias, se introdujeron precisas reformas a la redacción del precitado art. 28 de la ley del gravamen, indudablemente con fines inequívocos e incuestionables de que los hechos imponibles indicados ut supra resulten menos onerosos para el consumidor final, quién en definitiva, es aquel que termina soportando la exigencia tributaria en cuestión.-
En virtud de lo expresado, y encaminándome a la explicación del meollo de este proyecto de ley, es necesario ubicar a las personas de derecho público, Municipalidades y Comunas del país, en el preciso lugar que ocupan dentro de la cadena de comercialización de bienes y/o servicios de la economía en general.-
Por ello cabe destacar que los precitados entes u organismos, se sitúan de modo análogo al de mero consumidor final, salvando las diferencias conceptuales que les otorga la norma especial de sujetos exentos o no alcanzados, cuando introduce el elemento subjetivo en el apartado 1 del inciso h) de su art. 7º.-
Es decir que, admitiendo que todo municipio o comuna se encuentra en general bajo esta figura (la de consumidor final), acaba soportando todo el peso del gravamen que en su gran diversidad es la del veintiuno por ciento (21%), o sea, la tasa general.-
Se nota claramente que tamaña tasa o alícuota -casi la cuarta parte del precio final-, representa un porcentaje por demás revelador del excesivo sacrificio que deben realizar aquellos entes, en términos de incremento del valor de sus compras, adquisiciones y/o locaciones de servicios en general.-
En las actuales circunstancias socio-económicas que viven las jurisdicciones municipales y/o comunales, resulta objetivamente necesario que el Poder Legislativo, coadyuve a que la situación financiera de los mismos se consolide a través de la rebaja del costo final de los bienes y/o servicios, a través de la reducción de la tasa llevándola a la del cinco por ciento (5%) que es la que se propone en este proyecto.-
Consideraciones justificativas
"Es sabido que el impuesto al Valor Agregado es un impuesto al consumo indirecto, ya que no considera en forma directa manifestaciones de la capacidad contributiva, y real, ya que no toma en consideración aspectos personales de los contribuyentes, en este caso los consumidores." (Ricardo Fenochietto, "Impuesto al Valor Agregado -Análisis Económico, Técnico y Jurídico. ED. La Ley, Buenos Aires 2001, pág. 4).-
La ley Nº 23.349 (t.o. 1997) del 07 de agosto de 1.986 y su modificatorias, grava al valor agregado que los factores económicos -a lo largo de la denominada cadena de comercialización-, en la persecución natural del lucro, adicionan como concepto de utilidad a los costos incurridos sean éstos de mera producción o elaboración, prestación de servicios o, simplemente de reventa.-
Es así que en términos específicos, dicha ley aplica el Impuesto, sobre ventas, obras, locaciones y prestaciones de servicios, las importaciones definitivas, etc. A través del art. 2° del mencionado cuerpo normativo, se conceptúa lo que se entiende por venta y el gravamen aplicable en caso de incurrir el sujeto pasivo en alguna de las mencionadas actividades, lo que también es especificado y enunciado en el art. 3°, respecto de las Obras, Locaciones y Prestaciones de servicios gravados.
La misma ley 23.349, en el art. 7°, inciso h) apartado 1°), señala que ciertas prestaciones y locaciones realizadas por el Estado nacional, las provincias y municipalidades y por instituciones pertenecientes a los mismos o integrados por dos o más de ellos, se encuentran exentas de tributar dicho impuesto.
Las Municipalidades y el I.V.A.
Entiendo necesario definir al "Municipio", puesto que, de ello surgirán los elementos integrantes de ésta persona jurídica de carácter público, a fin de aportar claridad en cuanto al objetivo, organización y funcionamiento de dicho ente. Son numerosos los trabajos doctrinarios realizados a tal esfuerzo, como al igual los fallos judiciales dictados. Sin embargo, la que a mi criterio envuelve con mayor tino al "Municipio", es la que en su libro "Derecho Municipal - Vol, I - Teoría General", el autor cordobés ANTONIO MARIA HERNÁNDEZ (h), al elaborar el "Anteproyecto de la Ley Orgánica Municipal para la Provincia de Córdoba" (Univ. Nac. de Córdoba, p.51), expresa:
"El municipio es la sociedad organizada políticamente, en una extensión territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los gastos de gobierno propio y con personalidad jurídica pública estatal"
En dicha definición, se refleja en forma sintética pero categórica lo que significa el municipio. Como primera medida, en lo que respecta a su creación, decimos que se trata de una sociedad organizada políticamente. Con ello, se describe que la misma proviene del conjunto de familias que forman la sociedad, que organizada sobre un territorio, buscan organizar (como lo sostenía Carlos Cossio, en su magistral obra "La Teoría Egológica del Derecho") sus interferencias ínter subjetivas A su vez, cada integrante de cada familia, en ejercicio de sus derechos constitucionales cumple con un rol vital en la vida democrática, cuál es, el voto de sus representantes, eligiendo con libertad a sus autoridades municipales.
Como ya lo expresaremos anteriormente el objetivo que envuelve a los funcionarios municipales, no es otro que la consecución del "bien común" de su comunidad, desplegada en el mapa jurisdiccional de la Municipalidad, o bien, del ejido municipal.
Perseguir el bien común, importará sin más, ejercer actividades en diferentes proyectos, así por ejemplo en cuanto a política de salud, la misma se aplicará poniendo a disposición de la comunidad centros de salud (léase, hospitales, salas de primeros auxilios, dispensarios, etc.) que deberá construir a los fines de garantizar este derecho a su población, en idéntico sentido contribuir a otorgar servicios de previsión y asistencia social, construcción de espacios destinados a la cultura (como por ej. Bibliotecas, Museos, Espectáculos Públicos), fomentar la educación, poniendo a disposición de los administrados, Centros de Educación que deberán cumplir con las exigencias propias del sistema de educación nacional, en todos los ordenes (pre escolar, primaria, secundaria, universitaria, terciaria, etc.), por último, llevar adelante todas las acciones que estime pertinentes para generar empleo, mediante las Obras Públicas que movilizan la economía de una Nación entera.
Obviamente que este objeto, importa la mayoría de las veces, sino todas, emprendimientos de envergadura económica y financiera, que casi, por no decir siempre, rebasan las arcas de los municipios, sobre todo cuando los mismos son de segunda y tercera categoría, sumando el poder adquisitivo de los administrados que, dadas las actuales circunstancias de nuestra vapuleada economía, caracterizada por el aumento del desempleo y de los costos de la canasta familiar, llevando a poblaciones enteras a encontrarse en la línea de pobreza o bien por debajo de la misma.
Destacable es señalar, que para satisfacer estas necesidades de los individuos, las municipalidades deben afrontar gastos elevados, toda vez que la mayoría de ellos, exige el equipamiento en maquinarias pesadas y específicas, o bien trabajos especializados que son prestados por terceros, los cuales son contratados mediante licitaciones públicas y que convergen en el bienestar de los administrados, puesto que estos son los directos y únicos beneficiarios.
A modo de ejemplo -en el caso de servicios que generalmente son tercerizados-, cabe citar entre tantísimos otros, los destinados a la recolección de basura, en donde el municipio no persigue un afán de lucro, sino solamente cumplir con un deber de limpieza y salubridad, pero que no puede eludir ser alcanzado con el Impuesto al Valor Agregado, elevando los costos del contrato evitando que se destine este dinero Fiscal a la atención de otras necesidades, como ser, la construcción de escuelas, comedores públicos, o cualquier otra obra y/o locación que importe una prestación de servicios.
Los mismo sucede con la provisión de agua, que en aquellos municipios más pobres, ocasiona privaciones en poblaciones con necesidades básicas insatisfechas y cuya única posibilidad de contar con el mencionado aprovisionamiento es mediante la prestación por parte de la Municipalidad, sin embargo, también le alcanza el gravamen fiscal, sin que de ello pueda inferirse un lucro a favor del municipio.
No es mi idea cansar con los ejemplos, sino solamente reflejar la inexistencia lucrativa en los servicios que se prestan, toda vez que, debe descontarse la persecución de ganancias a título particular o personal, sino que la misma, si bien constituye un beneficio, pues el sacrificio de la prestación es de la sociedad en su conjunto y no para alguno solamente.
Dijimos que toda organización municipal tiene a su cargo la realización y/o prestación de servicios considerados imprescindibles, destinados a beneficiar a la comunidad que nuclea, a fin de conseguir que dicha comunidad pueda desarrollarse de manera armónica, coordinada y sistematizada.
En esa inteligencia, la Constitución Nacional prohíbe a toda autoridad ejecutiva municipal la percepción o cobro de impuestos, limitando la facultad ejecutiva municipal solamente a la percepción y/o cobro de tasas y/o contribuciones que de modo previo cumplan con el incuestionable principio de legalidad.
Las tasas y/o contribuciones, son los únicos ingresos genuinos de la organización municipal, y deben contener en su valoración material un razonable examen o exploración de la relación costo-ingresos, a fin de que la contraprestación por el servicio público efectivamente prestado, resulte satisfactoria o remunerativa del sacrificio económico que produce la advertida prestación.
De ésta manera -ningún municipio actuando por sí solo-, tiene como objetivo principal la obtención de lucro o provecho por especulación o agio, sino que su finalidad está dirigida excluyentemente a servir al orden, progreso y equilibrio de la vida social de una comunidad determinada, llevando a cabo la ejecución de servicios públicos que deben ser retribuidos por el conjunto de los beneficiarios de los mismos.
Al carecer su actividad de una finalidad comercial, el accionar propio de cualquier organización municipal, encuadra en el supuesto contemplado por el inciso a) del artículo 1º del Decreto Nº 145/81 y, por ende, se encuentra alcanzada por la exención subjetiva consagrada en el apartado 1) del inciso h) del artículo 7º de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (t.o. 1997, modif. por Ley Nº 25.063).-
Asimismo, todo municipio no reviste carácter empresarial, ni presta servicios a título oneroso.
Pues bien, examinada la cuestión desde tal perspectiva, es claro que las municipalidades no pueden ser alcanzadas sino solamente por la exención subjetiva creada por ley, la que subsiste, y por ello no corresponde sea enervada por ninguna norma referida a derogación objetiva de exención o liberación.
El espíritu de la Ley que regula el Impuesto al valor Agregado, establece en forma expresa la exención, tal como fuera explicado. Sin embargo la Ley 23.349 grava las prestaciones de servicios, locaciones de obras y obras y servicios, cuando las mismas se realizan con la participación de terceros, sean personas físicas y/o jurídicas bajo la figura de una Sociedad, en cuyo caso si, le es aplicable el Impuesto al Valor Agregado sobre cuyo particular no efectuamos observación ni objeción alguna.
Ello resulta aceptable, en tanto que los beneficios que se obtuvieran del valor agregado que llega al contribuyente, deriva de una figura jurídica que se rige también, sino en forma exclusiva por la Ley de Sociedades Comerciales N° 19.550.
Sobre la base de los fundamentos aquí expuestos, no cabe la menor duda que acompañando el proceso de cambio, en el que se encuentra inspirado el país, el presente proyecto resultará un factor relevante en la consolidación del Bien Común que representa el punto cardinal fijado como norte de este nuevo Gobierno Nacional satisfaciendo no sólo los intereses colectivos sino también los individuales, sin afectar los niveles de recaudación que persigue el Estado que se mantienen inalterables, toda vez que los Municipios y Comunas son parte de ese mismo Estado imbuidos en un mismo fin .-
En mérito a lo manifestado, solicito a este Honorable cuerpo la aprobación del presente proyecto de ley.-
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| DIAZ, SUSANA ELADIA | TUCUMAN | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| ASUNTOS MUNICIPALES |