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PROYECTO DE TP
Expediente 1503-D-2006
Sumario: SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES, LEY 24241: MODIFICACION DEL ARTICULO 32, SOBRE MOVILIDAD DE LOS HABERES PREVISIONALES DEL REGIMEN PUBLICO.
Fecha: 06/04/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 26
El Senado y Cámara de Diputados...
Art 1º: Modifícase el artículo 32 de la Ley 24241, el que queda redactado de la siguiente forma:
"A partir del 1 de enero de 2006, las prestaciones previsionales de los sistemas públicos de previsión de carácter nacional serán móviles en función de las variaciones que experimente la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE).
Producida una variación del 10% como mínimo en el índice RIPTE, la Secretaría de Estado de la Seguridad Social dispondrá en forma automática, dentro de los 60 días de detectada la variación, a contar del día primero del mes siguiente, el reajuste de los haberes de los beneficiarios en un monto equivalente a la variación del índice mencionado, sin quita alguna.
El índice RIPTE deberá ser estimado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), en base a los datos suministrados por el Ministerio de Economía y Producción de la Nación, tomados de las declaraciones juradas que los empleadores envían a la AFIP acerca de los salarios pagados y los correspondientes aportes al sistema previsional.
El INDEC publicará todos los meses en el Boletín Oficial los valores del RIPTE y la Secretaría de Estado de Seguridad Social hará lo propio en por lo menos dos periódicos de circulación nacional, indicando la evolución del mencionado índice.
Art 2º: El incremento en las prestaciones previsionales resultante del reajuste en base a la evolución del RIPTE según el artículo 1, será financiado con el aumento de la recaudación en los aportes y contribuciones previsionales resultante de la suba de los salarios, debiendo la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), a esos efectos, proceder a la reasignación de las respectivas partidas presupuestarias del ejercicio 2006 y considerar las previsiones en la formulación de los presupuestos siguientes.
Art 3º: Ante el incumplimiento de la movilidad de las prestaciones de los sistemas públicos de previsión de carácter nacional entre el 31.3.95 y el 31.12.05, los montos resultantes se considerarán créditos a favor de los beneficiarios previsionales, consolidados al 31.12.05. A fin de su cancelación, se autoriza al Ministerio de Economía a ampliar las emisiones de bonos con los alcances de la ley 23982, del capítulo V de la ley 25344 y normas reglamentarias y complementarias.
Art 4º: La movilidad de las prestaciones por el período referido en el artículo anterior será la que resulte de aplicar el índice de Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), que ha venido elaborando la Secretaría de Seguridad Social de la Nación hasta esa fecha, absorbiendo, cualquiera sea su denominación, los incrementos otorgados por los Decretos de Necesidad y Urgencia Nº 391/03 del 10 de julio de 2003; 1194/03 del 4 de diciembre de 2003; 683/04 del 31 de mayo de 2004; 1199/04 del 13 de septiembre de 2004 y 1273/05 del 1 de septiembre de 2005.
Art. 5º: Derógase el artículo 5 y el artículo 7 apartado 2 de la ley 24463 y toda otra norma que se oponga a la presente ley.-
Art 6º: De forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente Proyecto de Ley viene a llenar un vacío que tiene más de 10 años y que ha ocasionado innumerables perjuicios a la clase pasiva en cuanto a sus ingresos alimentarios se refiere, pues este Proyecto de Ley trata de la "movilidad" de los haberes previsionales del régimen público.-
La concepción de los beneficios jubilatorios como el "derecho" que tiene el trabajador, luego del pago de aportes y llenar determinados requisitos, de pasar al pasivo de la sociedad, percibiendo un haber que le permita cubrir sus riesgos de subsistencia y ancianidad exteriorizados en los momentos de la vida en que la ayuda es más necesaria; tiene como fundamento el ser un "salario diferido" y un beneficio "contributivo", pudiendo afirmarse que la jubilación "sustituye al salario" en la etapa pasiva (1) .-
Al ser una "sustitución del salario" los haberes jubilatorios, comparten con éstos ciertos caracteres comunes como su calidad de "alimentario", su "intangibilidad", su "integralidad", su "irrenunciabilidad" entre otros.-
Así lo entendió la Convención Constituyente de 1957 cuando incorporó el art. 14 bis a la Constitución Nacional, comprensivo tanto de los derechos y garantías referidos al "trabajo" y los de la "Seguridad Social"
Dicho articulado, específicamente indicó que "El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna."
Vale decir que, por mandato constitucional, las jubilaciones y pensiones otorgadas por el "Estado", son "beneficios integrales e irrenunciables", asignándose al Congreso de la Nación, la carga de "establecer" el quantum de la movilidad de las jubilaciones y pensiones a través de la ley.
Cabe recordar al convencional Martella (2) : cuando expresaba "deseamos una jubilación móvil para mantener a las personas jubiladas o pensionadas con una asignación que les suponga siempre el mismo Standard de vida".- Y al también convencional Riva que decía: "...hasta ahora siempre pareció una gracia lo que recibe el jubilado y pensionado, pero no es así; no es una gracia del Estado, sino la retribución justa y amparadora por los servicios de toda una vida".-
Cuando el legislador constitucionalista declara "derechos programáticos" (entre ellos la "movilidad" de las jubilaciones) y asigna a un Poder del Estado (Congreso de la Nación) para emitir la normativa complementaria a fin de que la "cláusula programática funcione", tal asignación reviste un valor tal, que torna "inconstitucional" su no cumplimiento reglamentario.- Esta "inconstitucionalidad por omisión" del Poder legislativo, sólo puede ser reparada por el Poder Judicial en su función de controladores de la constitucionalidad y al decir del Dr. Germán Bidart Campos (3) : "Cuando la parte interesada pretende el ejercicio de un derecho anidado en una formulación programática, y dada tal característica se le inhibe dicho ejercicio, el juez debe suplir al órgano de poder remiso en reglamentar y debe hacer funcionar operativamente dicha norma en forma directa e inmediata"
Antecedentes Legales
Ni bien sancionada la Constitución del 1957, se dicta la Ley de Jubilaciones Nº 14.499 que entró en vigencia a fines de 1960.- En lo que refiere a "movilidad" introdujo el ilusorio sistema conocido del 82% móvil, es decir, estableciendo la movilidad en función de los cambios que experimentara el cargo del activo, pero por no ser aplicable a todos los salarios, fue calificado de "confiscatorio" y como un despojo a los afiliados que aportaban sobre el total de las remuneraciones.
Fue así que a partir de Enero de 1969 entra en vigencia y como régimen general, la Ley Nº 18.037, derogada por la Ley Nº 24.241. (4)
La Ley Nº18.037 reglamentó la "movilidad" en su artículo 53, estableciendo la misma no ya en forma directa con el sueldo concreto del activo del mismo cargo, sino "en función de las variaciones del nivel general de las remuneraciones".- Estableció a tal fin, que la Secretaría de Seguridad Social sería la encargada de elaborar una encuesta permanente ponderando las variaciones producidas en cada una de las actividades significativas, en relación al número de afiliados comprendidos en ellas.".-
Una vez efectuada la encuesta se creaba la tabla de índices mensuales, con la que se elaboraban los coeficientes de actualización para luego aplicar variaciones anuales promedio.-
El mismo mecanismo se estableció para el cálculo del haber inicial, o sea, para llevar a valores constantes las remuneraciones del trabajador activo jubilable, las que se actualizaban anualmente (5)
Por Ley Nº 21.451 (3-11-76) se estableció el índice de corrección, mediante el cual se traían todas las remuneraciones de los años anteriores, con el valor actualizado al 1 de enero del año de aplicación .-
Mientras la inflación no fue alta, el sistema funcionó, pero al descontrolarse la misma (recuérdese el período de hiperinflación), el cálculo del haber jubilatorio quedaba desdibujado desde sus inicios.- La movilidad en base al índice "encuesta de salarios" y la aplicación del referido "índice de corrección" se vio afectada, pues los mismos no reflejaban la realidad de los salarios.- (6)
Fue así que los jubilados acudieron al Poder Judicial en búsqueda de los reajustes previsionales a que tenían derecho y que el sistema legal y su implementación no satisfacían, generando gran cantidad de pronunciamientos de la por entonces creada CAMARA NACIONAL DE APELACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.-
Frente al embate de sentencias judiciales adversas, el Estado intentó solucionar el problema mediante un reconocimiento de deuda pagadero en BONOS DE CONSOLIDACION PREVISIONAL (ley 23982) que establecían el pago a todos los jubilados (con juicios o no) de las diferencias existentes a su favor anteriores al inicio de la Convertibilidad (Bonos Serie I con corte al 31.3.91).- Luego se advirtió que las diferencias subsistían, que la litigiosidad no paraba y que aún en época de la Convertibilidad existieron diferencias de haberes previsionales, dando lugar a la ley 24130 (Bonos Serie II período 1.4.91 al 31.8.92).-
Los juicios desfavorables al Estado continuaban, y la deuda con los pasivos se seguía incrementando, generando desde el Poder Ejecutivo el proyecto de Reforma Previsional que luego de muchas resistencias se convirtió en ley en 1993, bajo nº 24241, cuyo art. 32 establecía la "movilidad" de la siguiente manera:
Art. 32 Ley 24.241 Los haberes de las prestaciones correspondientes al Régimen de Reparto serán móviles, en función de las variaciones entre dos estimaciones consecutivas del AMPO, no pudiendo ello importar por ningún concepto la disminución en términos nominales del haber respectivo.-
NORMATIVA VIGENTE
Cuando el AMPO (luego convertido en MOPRE) comenzó a dar una movilidad significativa, se cambia el sistema por el actualmente vigente, que es el establecido por la Ley 24463, mal llamada de SOLIDARIDAD PREVISIONAL con vigencia a partir del 30.3.1995.-
Por el artículo 5º, se modificó el art. 32 de la ley 24241 quedando redactado de la siguiente forma:
"Art. 32.- Movilidad de las prestaciones. Las prestaciones del Régimen Previsional Público tendrán la movilidad que anualmente determine la Ley de Presupuesto conforme el cálculo de recursos respectivo.-
Por el artículo 7º de la citada ley se dispuso en su parte pertinente:
"1. La movilidad de las prestaciones de los sistemas públicos de previsión de carácter nacional, por períodos anteriores a la promulgación de la presente ley se regirán por los siguientes criterios:
2. A partir de la vigencia de la presente ley todas las prestaciones de los sistemas públicos de previsión de carácter nacional tendrán la movilidad que anualmente determine la Ley de Presupuesto. Dicha movilidad podrá ser distribuida en forma diferenciada a fin de incrementar las prestaciones mínimas.
En ningún caso esta movilidad podrá consistir en una determinada proporción entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos.-"
La ley 24463, pretendió cubrir el mandato constitucional de movilidad de las jubilaciones y pensiones establecido en el art. 14 bis, estableciendo que la misma se fijará anualmente en la Ley de Presupuesto.-
Esta reforma en contra de todo el Derecho Previsional y de su propia naturaleza ROMPE CON LA VINCULACION ENTRE EL SALARIO DEL ACTIVO Y EL HABER PREVISIONAL del PASIVO, asignándole a jubilaciones y pensiones la calidad de beneficios "graciables" y no contributivos.- Al mismo tiempo, como por mandato constitucional, los beneficios debían ser móviles, establece que será la Ley de Presupuesto la que fije el incremento anual, con la advertencia mencionada según la cual, la movilidad no podrá consistir en porcentaje alguno de los sueldos del personal activo.-
El artículo en sí es coherente, pues si los salarios dejan de ser el parámetro para la movilidad, atribuye al Congreso la facultad de establecer el incremento que sin ninguna otra limitación, puede variar de año a año.-
Lo real es que este mandato "autoimpuesto" por la Legislatura al sancionar la ley, NO FUE CUMPLIDO, ya que desde el 31.3.95 en adelante, nunca la Ley de Presupuesto comprendió un acápite con la referida MOVILIDAD, tan es así que ni siquiera la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto, actualizada y ordenada por el Decreto 1110/05, contempla algún artículo o apartado referido a este tema.-
Ante los reclamos judiciales de "movilidad" posteriores a la ley 24463, la Corte Suprema de Justicia en su anterior composición, interpretó que por imperio de la Ley de Convertibilidad no podían indexarse los beneficios previsionales y reafirmó las atribuciones del Poder Legislativo para reglamentar el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en particular su derecho a ejercitarlas conforme el art. 7 de la ley 24463 (7) .- En otros casos hasta llegó a requerir se pruebe "perjuicio concreto" por la falta de movilidad (8) desestimando los planteos que pretendían dejar de lado el mecanismo establecido por la ley 24463 (9)
Con la caída de la Convertibilidad a principios del año 2002, y la inflación que tal hecho desatara, se produjeron incrementos salariales importantes; pero ninguno trajo aparejado su traslado a los beneficios previsionales o movilidad alguna en las jubilaciones y pensiones.-
Solamente puede tenerse en cuenta el incremento de los mínimos (subsidios) mediante los Decretos de Necesidad y Urgencia 391/03; 1194/03; 683/04 y 1273/05 y el Decreto 1199/04 que creó un SUPLEMENTO POR MOVILIDAD general de hasta un 10% para los beneficios inferiores a $1.000 a partir del mes de Setiembre de 2004, unificando el tope de los haberes máximos, pero dejando fijo el resto de las jubilaciones y pensiones desde marzo de 1995.- Este último decreto generó discriminación para quienes no tuvieron incrementos, lesionando también el principio constitucional de "igualdad ante la ley" que garantiza el art. 16 de la Constitución Nacional.-
Felizmente, los aires nuevos provenientes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, restablecen el real sentido de los beneficios previsionales en cuanto a su relación directa con los salarios (10) .- Ante la falta de movilidad desde 1995, es la Cámara Federal de la Seguridad Social quien hasta ahora ha tenido que resolver los múltiples reclamos de movilidad de los jubilados sin tener una ley que le indique la pauta de incremento a aplicar.-
Este mandato de la Constitución incumplido hasta ahora por el Congreso, con el consecuente daño a jubilados y pensionados, ha generado un vacío legal que, tal como lo afirmaba el Dr. Germán Bidart Campos en la obra citada, sólo otro Poder del Estado ha podido cubrir:: el Poder Judicial.-
El Poder Judicial no puede invocar el "vacío legal" para excusarse de sentenciar y tanto por mandato legal y constitucional, como por los tratados internacionales que la Constitución de 1994 ha incorporado (11) , se ha visto en la necesidad de establecer movilidades sin tener a su alcance la cosmovisión que puede tener el Congreso para fijarlas.-
Proponemos cubrir este vacío legal con el presente Proyecto de Ley, para que definitivamente el art. 14 bis de la Constitución Nacional se torne operativo y podamos saldar la gran deuda que por nuestra "omisión" tenemos con la clase pasiva.-
MOVILIDAD que proponemos
Si bien el art. 14 bis de la Constitución Nacional, asigna al Congreso determinar la "movilidad" de las jubilaciones y pensiones, no puede el Legislador otorgar cualquier" movilidad.-
Tal como lo expresa el voto del doctor Juan Carlos Maqueda en e fallo SANCHEZ, (12) : "...el carácter alimentario del haber previsional y su condición de prolongación de la remuneración, condicionan y de algún modo establecen los parámetros para la aplicación del concepto de movilidad.- Tal afirmación se corresponde con lo hasta aquí reseñado y se completa con reiterada doctrina de esta Corte según la cual el principio básico que sustenta el sistema previsional argentino es el de la necesaria proporcionalidad que debe existir entre el haber de pasividad y el de actividad, entendiendo dicha relación como parámetro razonable para conjugar la naturaleza del haber previsional, los fines que persigue su reconocimiento y el establecimiento de una razonable reglamentación de la materia (doctrina de Fallos: 289:430 y sus citas; 292:447 y muchos otros posteriores)".
Podemos afirmar que la pauta del art. 53 de la ley 18037 respondió a dichos parámetros de "razonable proporcionalidad" hasta que su aplicación fue distorsionada, tanto al confeccionarse el "índice encuesta", como por la falta de puntualidad y acatamiento al resultado del mismo y fundamentalmente cuando la hiperinflación colapsó el sistema; todo lo cual ha sido reflejado por distintos pronunciamientos judiciales y en especial por el citado caso BASTERO de la Sala III de la CNASS.-
Entendemos entonces que la "razonable proporcionalidad" entre los salarios activos y pasivos, tiene que surgir de la aplicación de un índice que no deje dudas sobre la veracidad de sus datos y que sea lo suficientemente transparente para permitir un adecuado contralor por los interesados.- Para ello entendemos, que tal índice debe reflejar los incrementos salariales con aportes al sistema, pues de lo contrario, no existirían recursos genuinos para efectivizar la movilidad de las pasividades; no debe contener distorsiones en cuanto a las variaciones salariales, debe ser elaborado por un ente no comprometido en su resultado; dicho ente debe contar con los mecanismos y estructura profesional y técnica adecuada, y debe publicarse en el Boletín Oficial.-
El Poder Judicial, en su afán por llenar el vacío que hoy pretendemos llenar, ha ido aplicando diferentes índices vigentes.- Así, las Salas II y III de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social (13) , se inclinaron por el PROMEDIO DE REMUNERACIONES DECLARADAS AL SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES (SIJP) elaborado por el Ministerio de Economía.- Este índice, elaborado para usos múltiples y por otro organismo del Estado, presenta falencias que alteran el real incremento salarial, pues al haber sido elaborado para otros usos, no discrimina en los "conceptos" de los incrementos tales como vacaciones, horas extra, remuneraciones variables, trabajadores con varios empleos, etc..- Es así como la Secretaría de Seguridad Social elabora el índice denominado Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE), en base a las declaraciones juradas que los empleadores envían a la AFIP, mucho más certero en cuanto a expresar los reales incrementos salariales permanentes en los salarios (14) .-
Nos inclinamos por este índice por ser el que asegura su viabilidad (refleja los aportes hechos al sistema por parte de los activos). A fin de dotarlo de mayor transparencia y confianza, entendemos debe ser elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, como organismo técnico, idóneo para tal tarea y ajeno al resultado, pues no es éste el ente encargado de aplicarlo a las jubilaciones y pensiones.-
Por otra parte, la recaudación previsional va en aumento superando las previsiones que se hicieron en el Presupuesto 2005, tal como lo expresara el Poder Ejecutivo Nacional en los Considerandos del Decreto 1273/05 y es de esperar que con la continuidad de la reactivación económica, la recaudación de los aportes, contribuciones e impuestos afectados a la Seguridad Social se verá incrementada, atento las recomposiciones salariales conseguidas a la fecha y las que se esperan concretar en el presente ejercicio 2006.-
Habiendo sido aprobado el Presupuesto 2006, solicitamos su adecuación a fin de poder hacer frente a la movilidad que surja de aplicar el índice RIPTE en forma directa a todas las jubilaciones y pensiones a partir del mes de enero de 2006 y siempre que se verifique una diferencia igual o superior al 10%, diferencia que deberá trasladarse dentro de los 60 días y sin quita alguna a los beneficios previsionales.-
Las diferencias existentes entre el 31 de marzo de 1995 y el 31 de diciembre de 2005 que se encuentren, conforme el índice RIPTE elaborado por la Secretaría de Seguridad Social de la Nación, deberán trasladarse a las jubilaciones y pensiones del régimen previsional público, absorbiendo los subsidios y/o incrementos otorgados por el Poder Ejecutivo Nacional mediante los Decretos de necesidad y Urgencia 391/03; 1194/03; 683/04, 1273/05 y Decreto 1199/04.
A tal fin, y atento el Estado de Emergencia Económica prorrogado en el presente ejercicio por la ley de presupuesto, se consolidará dicha deuda abonándose en BONOS PREVISIONALES DE CONSOLIDACION, mediante la ampliación de las series autorizadas en el presupuesto, todo conforme ley 25.344 y sucesivas prórrogas.-
Consecuentemente, impulsamos la derogación del art. 5 de la ley 24.463, proponiendo una nueva redacción al art. 32 de la ley general 24.241.-
También proponemos la derogación del art. 7 apartado 2 de la ley 24.463 en su totalidad, por responder a una concepción graciable de las jubilaciones y pensiones que no condice con la naturaleza jurídica de los beneficios previsionales ni con el espíritu del art. 14 bis de la Constitución Nacional.-
Con esta reforma pretendemos, restablecer el derecho constitucional a la movilidad previsional (Art. 14 bis) y eliminar la excesiva litigiosidad que por años ha colapsado al Poder Judicial. La falta de otorgamiento de movilidad de los haberes de los pasivos determinó que muchos de ellos promovieran demandas judiciales de reajustes, obteniendo sentencias favorables a los mismos. Está situación provocó la lesión del art. 16 de la CN perjudicando a los pasivos que por razones de distancia, difusión o recursos económicos no tenían viabilidad para encarar reclamos judiciales.
Así también daremos cumplimiento a los diversos tratados internacionales suscriptos por la República Argentina a partir de la Reforma Constitucional de 1994 (art. 75 inc. 22 y 23), y en especial a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos.
Cabe resaltar aquí el voto de los doctores. Raúl Zaffaroni y Carmen Argibay en el citado fallo Sánchez, María del Cármen cuando expresa:
7°)".... cabe destacar que si bien es cierto que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26), uno de los instrumentos mencionados en el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, vincula beneficios sociales con recursos disponibles, ello nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la movilidad jubilatoria. Semejante interpretación, seguida en el voto mayoritario del fallo "Chocobar", se encuentra expresamente vedada por la cláusula de salvaguarda contenida en el artículo 29.b) que impide aplicar la Convención en el sentido de "limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados".-
Por las razones expuestas propiciamos el presente proyecto de ley y exhortamos a los señores legisladores a acompañarnos y convertirlo en Ley de la Nación.-
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BINNER, HERMES JUAN | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| DI POLLINA, EDUARDO ALFREDO | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| ZANCADA, PABLO V. | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 10/05/2006 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA (AFIRMATIVA) | 31/05/2006 |