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Expediente 1444-D-2007
Sumario: LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA Y CUERPOS LOCALES DE SEGURIDAD: DEFINICIONES EN EL MARCO DE LO DISPUESTO POR LOS ARTICULOS 5, 33 Y 75 INCISO 22) E INCISO 23) DE LA CONSTITUCION NACIONAL, OBLIGACION DE PROVEERLA POR PARTE DEL ESTADO.
Fecha: 12/04/2007
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 28
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA Y
CUERPOS LOCALES DE SEGURIDAD
Artículo 1° - En el marco de lo dispuesto por
los artículos 5°, 33 y 75 inciso 22 e inciso 23 de la Constitución Nacional, la presente ley
reconoce:
1. La seguridad pública es un deber propio,
exclusivo e irrenunciable del Estado garantizado constitucionalmente a todos los
habitantes como una forma de bien público y como un derecho humano básico.
2. El mantenimiento de la seguridad es
responsabilidad del Estado federal en todos sus niveles.
3. Por mandato constitucional los municipios
y comunas deben contribuir al sostenimiento de la seguridad.
Art. 2° - Los municipios y las comunas en su
caso, podrán crear cuerpos de seguridad locales con jurisdicción territorial circunscrita a
sus respectivos ámbitos geográficos, para garantizar la protección del libre ejercicio de los
derechos fundamentales, el mantenimiento del orden público y la paz social, con el fin de
asegurar la convivencia ciudadana, erradicar la violencia, promover la utilización pacífica
de las vías y espacios públicos y prevenir y reprimir la comisión de delitos y faltas.
Art. 3° - Los cuerpos de seguridad que
crearen los municipios para asegurar el cumplimiento de las garantías constitucionales
serán cuerpos civiles y estarán dotados de armamento para uso público.
Art. 4° - Las actuaciones de los cuerpos de
seguridad se realizarán con estricta observación de los derechos y garantías establecidos
en la Constitución de la Nación Argentina, las reglas éticas para funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley establecidas por la Organización de las Naciones Unidas, esta ley y
las normas locales que se dicten en su consecuencia.
Art. 5° - La acción pública de los cuerpos de
seguridad se caracterizará por la proximidad, la inmediatez, la eficacia, la cooperación
ciudadana, la reparación y la sanción con vocación reinsertadora, estableciéndose la
primacía de la prevención y el apoyo a las poblaciones vulnerables.
Autoridades y principios rectores
Art. 6° - Los cuerpos de seguridad locales
dependerán directamente del intendente del municipio o del presidente de la comuna en
su caso.
Art. 7° - La designación y remoción del jefe
del cuerpo de seguridad local corresponderá al intendente o al presidente de la comuna en
su caso.
Art. 8° - Las legislaciones locales
establecerán los requisitos de idoneidad para el cargo, al que podrán aspirar todas las
personas que la acrediten.
Funciones y atribuciones
Art. 9° - Los cuerpos de seguridad locales
tendrán funciones y atribuciones de policía de seguridad para el mantenimiento del orden
público y la prevención del delito, y de policía judicial como auxiliar permanente de la
administración de justicia.
Art. 10. - La organización interna de los
cuerpos de seguridad locales se realizará a través de reglamentos internos que se
establezcan para tal fin. Los mismos garantizarán la jerarquización profesional y salarial.
Art. 11. - Los cuerpos de seguridad locales
podrán ampliar su competencia territorial fuera del municipio cuando sean requeridos para
ello por la autoridad competente en situaciones de emergencia.
Coordinación institucional
Art. 12. - Los cuerpos de seguridad locales
coexistirán con los organismos e instituciones nacionales y provinciales que constituyen el
régimen de seguridad de la República Argentina y mantendrán relaciones de coordinación
y colaboración para el sostenimiento de la vigencia de los principios y garantías
consagrados en la Constitución Nacional.
Art. 13. - Los cuerpos de seguridad locales
planificarán su actuación en forma conjunta con las policías provinciales y el consejo de
seguridad, con la finalidad de definir y optimizar las políticas y estrategias para el
cumplimiento de sus fines.
Art. 14 - Los principios de comunicación y
reciprocidad guiarán las relaciones institucionales en procedimientos cautelares,
adquisitivos, probatorios y administrativos.
Art. 15. - Para facilitar su reconocimiento
social los cuerpos de seguridad locales adoptarán sus propios signos externos de
identificación (uniformes, insignias y distintivos) para uso de su personal, vehículos y
equipos.
Consejo de seguridad
Art. 16 - Los gobiernos locales dispondrán la
creación de un consejo de seguridad como órgano de consulta permanente del Poder
Ejecutivo, que tendrá por finalidad elaborar los lineamientos generales en materia de
seguridad, llevar a cabo el control y la regulación de la actuación y del uso de la fuerza
por parte de los cuerpos de seguridad, contribuir a la formulación y evaluación de las
estrategias, políticas y acciones de prevención del delito y la violencia, y desarrollar los
canales de participación ciudadana.
Art. 17 - El consejo de seguridad estará
integrado por los representantes de los poderes de la ciudad y todos los actores sociales
que pudiesen resultar de interés para su misión. Art. 18 - Los ciudadanos en forma
individual o colectiva, de manera organizada, participarán en forma directa en la
planificación, elaboración y evaluación de los planes de seguridad ciudadana a través los
mecanismos que disponga el consejo de seguridad para tal efecto.
Art. 19. - Todos los ciudadanos tienen
derecho a obtener los informes y consultar los archivos y registros del consejo de
seguridad, así como a denunciar las deficiencias e irregularidades de este organismo.
Art. 20. - Las sesiones del Consejo de
Seguridad serán públicas. No obstante podrán ser secretos el debate y la votación cuando
así se acuerde por mayoría absoluta.
Centros de capacitación
Art. 21. - Para la formación profesional de los
cuerpos de seguridad los municipios podrán crear centros de capacitación. Los mismos
dictarán una formación jurídico-ética basada en el respeto a los derechos humanos y a los
principios democráticos, y alentarán las funciones de investigación, estudio y divulgación
de las materias que afectan a los cuerpos de seguridad.
Art. 22. - La selección y formación de los
miembros se orientará a la adquisición de aptitudes y el fomento de actitudes y
comportamientos que tiendan a generar con los ciudadanos una relación positiva.
Art. 23. - Los centros de capacitación
establecerán mecanismos de apoyo y articulación con las escuelas y centros educativos,
con el fin de construir un vínculo permanente, positivo y duradero con la sociedad civil.
VIGENCIA
Art. 24. - La presente ley regirá en todo el
territorio de la República Argentina a partir de la fecha de su publicación, y las provincias y
municipios adecuarán el ordenamiento normativo a los efectos de su
implementación.
Art. 25. - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La seguridad ciudadana es un riesgo urbano
que requiere respuestas civiles.
Es un proceso complejo que no admite
soluciones simplistas, exigiendo trabajo continuo, local y flexible. Requiere planteamientos
estratégicos no reactivos y políticas de largo plazo que permitan actuar sobre las causas y
no sólo sobre los síntomas.
No obstante, la inseguridad es hoy en día un
fenómeno específico de las realidades urbanas de todo el mundo. En los últimos años se
convirtió en un tema central de preocupación de los ciudadanos y comenzó a formar parte
de las agendas gubernamentales como un fenómeno condicionante al pleno desarrollo
democrático, al mejoramiento de la calidad de vida y al crecimiento económico.
El concepto tradicional de seguridad se
basaba en el control de la criminalidad y era eminentemente reactivo, la asociaba con la
represión del delito y el mantenimiento del orden. Sin embargo, hoy se considera en todos
los ámbitos internacionales que la inseguridad es un problema complejo, ligado a
cuestiones de sanidad, medio ambiente, urbanismo y formación.
Hoy la seguridad ciudadana es un indicador
de desarrollo político que reemplazó al de orden público, porque es la base para el
desarrollo sostenible y el sustento de un ejercicio posible e igualitario de los derechos de
las personas. La protección de la seguridad ciudadana y el ejercicio de las libertades
públicas constituyen un binomio inseparable, y ambos conceptos son requisitos básicos de
la convivencia en una sociedad democrática.
La criminalidad, la impunidad y las
deficiencias de los sistemas judiciales y policiales afectan la esencia de la dignidad humana
y la vida en sociedad, amenazan la consolidación de las democracias, deterioran los
niveles de vida de la población e impiden la vigencia plena de los derechos humanos y las
garantías de las personas.
Por eso, para acelerar la transición de las
antiguas nociones de seguridad hacia una comprensión integradora, basada en el respeto
a los derechos humanos y a los principios democráticos, el logro de un desarrollo
sostenible y el refuerzo de los mecanismos de prevención del delito, la UNESCO enfatizó
en la necesidad de reforzar la capacidad movilizadora de los ciudadanos, las instituciones y
los gobiemos locales.
Como salta a la vista en los datos oficiales,
las acciones de la policía son insuficientes para abordar la inseguridad. Es necesario
realizar una reforma de fondo, establecer un nuevo modelo de intervención pública "a
escala humana" que pueda contener a cada ciudadano en su vida cotidiana, o lo que es lo
mismo: gestionar la seguridad en relación a la emergencia del conflicto.
Los problemas locales exigen soluciones
locales, y por su proximidad a la realidad concreta, las autoridades locales aparecen
situadas estratégicamente en relación a las demandas, intereses y necesidades de la
sociedad civil, como las instancias más accesibles y mejores informadas sobre los
problemas actuales o potenciales de cada localidad, municipio o comuna.
Es necesario que los gobiernos locales se
involucren en la planificación, el desarrollo y el control de una política de seguridad basada
en los intereses y preocupaciones de los ciudadanos, que tienda a crear o fortalecer
capacidades propias, conjugando una visión estratégica, flexibilidad, primacía de la
autoridad civil y los DD.HH. así como participación de la sociedad civil.
De ahí la idea básica de la presente ley:
establecer la posibilidad de creación de cuerpos de seguridad locales con jurisdicción
territorial circunscrita al ámbito geográfico de cada localidad (ciudad, municipio o comuna)
y para coexistir armoniosamente con la policía provincial cuidando el mismo bien común
en juego, con la finalidad de asegurar la convivencia ciudadana, la erradicación de la
violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como prevenir la
comisión de delitos y faltas.
No es una ley de emergencia que viene a
paliar esta situación coyuntural. Muy al contrario, pretende llevar a cabo la necesaria
adecuación de los marcos jurídicos que permitan un traspaso real de poder político a los
gobiernos municipales, teniendo en cuenta que el ideal de un ser humano libre no puede
realizarse a menos que se creen las condiciones que permitan a cada persona gozar de
sus derechos civiles y políticos.
Marco institucional
En el marco de lo dispuesto por los artículos
5°, 33 y 75, inciso 22 e inciso 23 de la Constitución Nacional, la presente ley reafirma la
competencia exclusiva del Estado nacional y de los estados provinciales en materia de
seguridad, e incorpora a los municipios y comunas como responsables de la misma.
A través del artículo 5° de la Constitución
Nacional el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones. Esa garantía no puede ser efectiva si no hay seguridad.
No obstante, la inseguridad es hoy en día un
fenómeno específico de las realidades urbanas de todo el mundo. En los últimos años se
convirtió en un tema central de preocupación de los ciudadanos y comenzó a formar parte
de las agendas gubernamentales como un fenómeno condicionante al pleno desarrollo
democrático, al mejoramiento de la calidad de vida y al crecimiento económico.
También hace referencia a diferentes
acepciones del término en las que subyace la idea de protección o ausencia de peligro. Y
teniendo en cuenta que el artículo 33 establece que las declaraciones, derechos y
garantías que enuncia la Constitución no serán entendidos como negación de otros
derechos y garantías no enumerados, pero que nacen del principio de la soberanía del
pueblo y de la forma republicana de gobierno, entendemos que el marco constitucional es
suficientemente amplio como para posibilitar un sistema de seguridad en el cual estén
comprometidos los tres niveles del Estado, realizando acciones conjuntas para
garantizarla.
Por otro lado, el derecho a la seguridad está
consagrado en los pactos internacionales incluidos en el artículo 75, inciso 238, el cual
reconoce la jerarquía constitucional de los mismos, entendiéndolos como complementarios
de los derechos y garantías explicitados por la Constitución Nacional. También en el
artículo 75, inciso 23, queda asentado como atribución del Congreso la tarea de legislar y
promover medidas de acción positiva que garanticen el pleno goce y ejercicio de los
derechos reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes.
La autonomía de los municipios es un
derecho consagrado en la Constitución Nacional en el artículo 123, por el cual cada
provincia asegura la autonomía municipal regulando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero. Sin embargo, la autonomía
de los gobiernos locales no alcanza a convertirse en un arma estratégica para la acción
política, ya que no se acompaña de un cambio en la visión que deje atrás la función
administradora. Su plena vigencia anima el espíritu de la presente ley.
Como antecedente jurídico en nuestro país es
imprescindible citar la Constitución de la Cuidad Autónoma de Buenos Aires, que reconoce
en el artículo 34 la seguridad pública
como un deber propio e irrenunciable del
Estado ofrecido con equidad a todos los habitantes, implementando los mecanismos para
tal fin.
A modo de ejemplo de la situación actual en
las provincias, la Ley Orgánica de las Municipalidades de la provincia de Santa Fe
establece atribuciones muy específicas en relación a la seguridad, considerando los
derechos de las municipalidades en general (artículo 21), las atribuciones y deberes del
Concejo Municipal en materia de seguridad (artículo 39, inciso 33 a inciso 37), y las
atribuciones del Poder Ejecutivo. Esta minuciosidad pierde de vista cuestiones de
planificación general.
Control Ciudadano
Los cuerpos de seguridad son un servicio
público y como tal necesitan tener control social.
La sociedad local comprometida y organizada
debe elaborar los lineamientos, definir las prioridades y pensar en las soluciones, porque
es impensable creer que sea posible garantizar un nivel óptimo de seguridad y libertad sin
tener en cuenta la corresponsabilidad de los ciudadanos. Los ciudadanos no pueden ser
sólo espectadores, tienen que adoptar un rol más activo en el marco de una
administración pública más referencial y proactiva.
En este sentido, a través de mecanismos de
participación ciudadana (como las sesiones públicas, las consultas populares, la
disponibilidad de la información) se pretende incorporar a los ciudadanos al proceso de la
toma de decisiones, elevando la participación a nivel de control, y actuando
simultáneamente a favor del fortalecimiento de las democracias locales.
Consejo de seguridad
El Consejo de Seguridad pretende dar
primacía a las autoridades civiles en la elaboración de los lineamientos generales en
materia de seguridad, llevando a cabo las siguientes funciones:
- Realizar un análisis local y definir la acción
pública a partir de los problemas detectados.
- Gestionar programas de carácter preventivo
y reparador, considerando las diferencias de sectores y grupos sociales, así como la
palabra y la experiencia de la gente directamente involucrada.
- Regular la actuación y el uso de la fuerza
por parte de los cuerpos de seguridad, controlar y evaluar la utilidad de los servicios
públicos de seguridad.
La Ciudad de Buenos Aires dispuso la
creación de un Consejo de Seguridad y Prevención del Delito para llevar a cabo las tareas
de control de la actuación policial y el diseño de las acciones preventivas necesarias. Es un
órgano honorario y consultivo integrado por los representantes de los poderes de la
ciudad y otros organismos, que desarrolla estrategias y políticas multidisciplinarias de
prevención del delito y la violencia.
En la ciudad de Barcelona funciona desde
1984 el Consejo de Seguridad Urbana, en el marco del modelo de seguridad participada.
En él se encuentran representadas las administraciones públicas y los servicios que inciden
en el ámbito de la prevención y control, así como representantes de los ciudadanos y de
las fuerzas económicas y sociales de la ciudad. Pero además, cada uno de los diez distritos
que conforman la ciudad cuentan con otros dos organismos: los Consejos de Seguridad y
Prevención y las Mesas de Coordinación Policial, coordinados por la Secretaría Técnica de
Prevención del distrito.
Estos organismos realizan anualmente una
encuesta de victimización y opinión sobre seguridad, que permite el conocimiento de la
realidad indispensable para la planificación de las acciones y estrategias pertinentes.
Centros de capacitación
La formación del personal de los cuerpos de
seguridad es fundamental para marcar una diferencia con la policía actual. Es imperativo
humanizar las prácticas de la policía a través de acciones formativas, inculcar otros
valores, dictar una formación jurídico-ética que conjugue el respeto a los derechos
humanos y los valores democráticos con una visión estratégica del sector.
Los cuerpos policiales, al efectuar su misión,
no producen bienes materiales tangibles sino que generan sentimientos y en consecuencia
el ciudadano se siente más o menos protegido en función de la experiencia policial que
haya tenido. Por eso la selección y formación de los miembros tiene que estar orientada
no sólo a aptitudes sino también a actitudes y comportamientos, para despertar en los
ciudadanos mayores sentimientos de confianza. No es sólo un cambio de imagen, una
cuestión de perfil institucional del cuerpo, sino la necesidad de definir otro modelo
subjetivo de policía que tienda a garantizar en vez de prohibir, prevenir en vez de reprimir,
proteger en vez de perseguir.
La represión no debe transformarse en un
instrumento de reproducción y agravamiento de los problemas. Las políticas preventivas
apuestan por la acción positiva hacia grupos vulnerables y de riesgo y también por los
procesos de inclusión y reinserción. Pero su aplicación en ningún caso puede llevar a la
impunidad de los actos de violencia. Es imprescindible una perspectiva de equilibrio entre
prevención y represión. Cada una tiene campos precisos de acción. Una no pude
reemplazar a la otra ni paliar la ausencia de la otra.
En Andalucía, la Escuela de Seguridad
Pública, las Escuelas de las Corporaciones Locales y las Escuelas Concertadas realizan
cursos de formación profesional previo a los nombramientos y para promoción interna,
regulándose la movilidad del empleo siempre con ascenso al empleo inmediatamente
superior al que ostenta el aspirante. Lo hacen con los criterios, sistemas e instrumentos de
coordinación entre los cuerpos y fuerzas de seguridad establecidos por la ley 1/1989 de
coordinación de las policías locales de Andalucía.
Experiencias internacionales
En países como Estados Unidos y Canadá la
reformulación de los aparatos policiales, la creación de policías locales y comunales, la
educación y formación ética de los policías se viene implementando desde los años '70 y
'80.
La idea de policía comunitaria se desarrolló a
través de diversas experiencias en los Estados Unidos durante los años '70, cuando
numerosos departamentos de policía comenzaron a cuestionarse su papel en la sociedad,
por su falta de legitimidad ante grupos sociales, su incapacidad para prever y afrontar las
problemáticas de violencia urbana y de controlar el incremento de las tasas de
criminalidad, proponiendo como filosofía la integración de la policía en la comunidad.
En Canadá, la estructura del sistema de
seguridad agrupa fuerzas de seguridad de diferente naturaleza y competencias: la policía
montada, la policía nacional, la policía provincial y la policía municipal. El uso de la fuerza
por cada uno de estos cuerpos se encuentra regulado mediante leyes muy puntuales que
recomienda un ente regulador de naturaleza civil
En España el derecho de los ciudadanos a la
seguridad quedó establecido en el artículo 104 de la Constitución, que asigna a los
cuerpos y fuerzas de seguridad la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades
fundamentales, y las tareas de garantizar la seguridad ciudadana, crear y mantener las
condiciones adecuadas a tal efecto, y remover los obstáculos que lo impidan, sin perjuicio
de las facultades y deberes de otros poderes públicos.
La ley ordenanza 7/1985 Bases del Régimen
Local señaló las competencias del municipio en materia de seguridad. Sin embargo, el
modelo de seguridad del Estado español se plasmó en la ley ordenanza 2/1986 de cuerpos
y fuerzas de seguridad del Estado, que delimita las funciones comunes a todos los cuerpos
(el Cuerpo Nacional de Policía, la Guardia Civil, las Policías Autonómicas y las Policias
Locales), las desempeñadas en régimen de colaboración y las competencias para cada uno
específicamente.
La ley ordenanza 1/1992 de Protección de
Seguridad Ciudadana mantuvo las competencias locales aludidas (artículo 2º, inciso 2) y
completó la derogación de la antigua ley de orden público, regulando el ámbito de
responsabilidad de las autoridades administrativas en materias como la fabricación,
comercio, tenencia y uso de armas y explosivos; las concentraciones públicas en
espectáculos y la documentación personal de nacionales y extranjeros en España.
Partiendo de este marco jurídico, la ciudad de
Barcelona viene implementando desde 1984 un modelo de seguridad participada
gestionado en relación a la emergencia del conflicto, que pretende dar respuesta por un
lado a la reducción de la criminalidad y por otro a su percepción social.
El modelo se sostiene en cuatro preceptos:
prevención, represión, solidaridad y participación comunitaria, aplicados teniendo en
cuenta el conocimiento de la realidad, la cooperación y solidaridad institucional y la
coordinación de las políticas y los programas de seguridad. Para efectivizarlo, se crearon
los organismos ya mencionados, el Consejo de Seguridad Urbana, los Consejos de
Seguridad y Prevención del Delito y las mesas de coordinación de cada distrito de la
ciudad.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| FIOL, PAULINA ESTHER | SANTA FE | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| MARCONATO, GUSTAVO ANGEL | SANTA FE | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| BIELSA, RAFAEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| SEGURIDAD INTERIOR (Primera Competencia) |
| LEGISLACION PENAL |