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PROYECTO DE TP
Expediente 1435-D-2009
Sumario: IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, LEY 20631: MODIFICACION DEL ARTICULO 28, SOBRE PRODUCTOS CON ALICUOTA REDUCIDA: INCLUIR A LOS PRODUCTOS QUE INTEGRAN LA CANASTA BASICA ALIMENTARIA.
Fecha: 06/04/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 23
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°.- Agregase al
punto 6 del inciso a) del art. 28 de la Ley 20.631 (t.o. 1997 y sus modificaciones)
el siguiente párrafo:
"y los rubros sin
ninguna exención que integran la Canasta Básica Alimentaria y no contemplados
en el presente artículo".
Artículo 2°.- A los fines de la
presente ley, se considera Canasta Básica Alimentaria (CBA) a la elaborada por el
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) para la medición de
indicadores. Los rubros del artículo anterior serán modificados en el futuro de
acuerdo a los cambios que se introduzcan en dicha canasta o bien en el indicador
que lo reemplace.
Artículo 3°.- Facultase a la
autoridad de aplicación a introducir esta reducción de manera selectiva y
progresiva en base a sujetar la aplicación de las exenciones que se agregan por la
presente ley, a negociaciones por acuerdos de precios con los sectores productores
y/o comercializadores orientados a garantizar la traslación de la totalidad de la
reducción de alícuota al precio final.
Artículo 4°.- Facultase a la
autoridad de aplicación a determinar los cambios en la alícuota de los productos y
servicios que integran la cadena de producción, comercialización e importaciones
de dichos productos, a los que podrá extenderse la alícuota diferencial tendiente a
evitar la acumulación de saldos técnicos por crédito fiscal de este impuesto en los
productos de exención parcial que se agregan por la presente ley. Además podrá
vincular estos cambios a la negociación de precios del artículo anterior.
Artículo 5°.- Todos los
productos de la Canasta Básica Alimentaria que reciban un tratamiento diferencial
del Impuesto al Valor Agregado deberán informar en el envase dicha situación y la
alícuota aplicada a dicho artículo. La autoridad de aplicación reglamentará la
adecuación de esta norma al tipo de producto que se trate
Artículo 6°.- La autoridad de
aplicación de la presente ley será el Ministerio de Economía y Producción que
establecerá sanciones para los incumplimientos de la presente ley, pudiendo
imponer multas y retiro de la exención.
Artículo 7°.-
Trimestralmente, un representante del Ministerio de Economía y Producción
concurrirá al seno de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de
Diputados de la Nación a fin de brindar informe respecto a lo actuado en el marco
de las disposiciones de la presente ley.
Artículo 8°.- La presente ley
entrara en vigencia el día de su publicación y producirá efectos para los hechos
imponibles que se perfeccionen a partir del primer día del mes siguiente de dicha
publicación oficial.
Artículo 9°.- De Forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Los fundamentos globales del
presente proyecto de ley hacen referencia a las cuestiones generales del sistema
tributario y específicos del IVA.
Los problemas estructurales del
sistema tributario son muy graves: su composición y la insuficiente capacidad de
recaudación. Estas deformaciones a la que aludimos son producto de varios factores.
Por un lado, el peso relativo de la imposición
sobre los consumos, en particular el IVA, derivado de una muy alta alícuota general. Por el
otro, una notoria debilidad de la imposición sobre la riqueza. En este sentido existen varios
factores: predominio de ganancias sobre las empresas respecto de las personas físicas, el
divorcio operativo de ambas formas, la no imposición sobre los beneficios derivados de la
actividad financiera y las ganancias de capital y una notoria debilidad de la imposición a los
patrimonios de las personas.
También la capacidad de recaudación. Esto es
producto de la debilidad de la administración tributaria que no ha conseguido reducir de
manera importante altos niveles de evasión, elusión y mora. Los niveles de evasión en
Argentina duplican a los niveles de países como Chile y cuadruplican a los reducidos
niveles de los países desarrollados. Las dificultades para reducir el empleo "no registrado",
que aún está por arriba del 40 %, son expresión de esta problemática
El efecto combinado de ambas deformaciones
produce serios problemas de debilidad tributaria, alto nivel de inflexibilidad y fuerte
regresividad.
La debilidad deriva de un sistema
tributario con rápido efecto precio. Esto limita la posibilidad de una mayor presión
tributaria por dos vías. Una es el efecto inflacionario que produciría un aumento de
las alícuotas, la otra es el "efecto Laffer" ya demostrado en el caso argentino: la
recaudación aún no pudo superar la relación con los niveles de macroeconómico
del consumo registrado a mediados de los ´90, a pesar de que rige una mayor
alícuota del IVA. A mayor carga tributaria mayor evasión.
La inflexibilidad, por su parte, pone
límites a la política fiscal. El sistema en su conjunto, en lugar de contener algunos
elementos anticíclicos, en su conjunto es altamente procíclico. En las condiciones
de una economía abierta frente a una altísima volatilidad mundial, el sistema
impositivo profundiza el riesgo de recesiones coyunturales. Y por las mismas
causas pone límites a la política fiscal ya que la imposición sobre los consumos no
se adapta a políticas de promoción de la actividad interna, promoción de
exportaciones y/o compensación por emergencias, debido a que la des-
financiación del gasto público pone en riesgo la estabilidad.
Pero también el esquema tributario
coadyuva a mantener altos niveles de regresividad. Investigaciones de FIEL y del
Ministerio de Economía en los ´90 sobre las relaciones entre la distribución del
ingreso y de la carga tributaria, muestran que la distribución del costo social de la
tributación es mas regresiva que la distribución global del ingreso. La carga
tributaria en lugar de ser neutra o mejorar la distribución del ingreso, la agrava de
manera significativa. La población ubicada en los menores niveles de ingreso paga
una carga tributaria mayor que los niveles de más altos ingresos.
El sistema tributario, que en todo el
mundo se utiliza para inyectar una mayor dosis de progresividad, en Argentina
contribuye a incrementar la regresividad.
Frente a estas condiciones, quienes
impulsamos este proyecto pensamos que para superar estos problemas se
necesitaría una reforma impositiva integral. Sin embargo, para elaborar ese
proyecto integral no sólo es necesario detentar objetivos claros sino que la
legislación tributaria además de ser compatible con esos objetivos, debe basarse
en las condiciones concretas de Argentina y tener estabilidad en el largo plazo.
Pero la información específica sobre esas condiciones sólo la detentan los
funcionarios de los entes recaudadores. Por otra parte, es necesario dar estabilidad
jurídica al sistema tributario.
Ambos elementos se garantizan con
una convocatoria del gobierno y la participación de sectores políticos, productivos y
académicos.
La ausencia de convocatoria y la falta
de información específica han dado hasta ahora como resultado que los
especialistas de distintas instituciones que han realizado proyectos integrales solo
han llegado a esbozar los grandes lineamientos de esas reformas.
Como la convocatoria del Poder
Ejecutivo o del Poder Legislativo y la participación de la sociedad, imprescindible
para proyecto integral, viable y estable, no ha ocurrido; es imprescindible realizar
propuestas para corregir puntos concretos y claves en la problemática tributaria.
Uno de los aspectos más graves es el efecto social del sistema tributario: su
regresividad.
Uno de los puntos claves de esa
regresividad es la importancia del impuesto sobre los consumos, en particular el
IVA, por su importancia en la recaudación y alta alícuota comparativa en relación a
su evolución histórica en Argentina y en la comparación mundial
Esta imposición es regresiva pues las
familias con menor nivel de ingresos tienden a utilizar una porción mayor de este
ingreso para el consumo. Por lo tanto, las familias mas pobres son las más
penalizadas por un impuesto que grava a los contribuyentes independientemente
del nivel de sus ingresos.
En este sentido cobran la mayor
importancia los gastos por compra de alimentos, dada su alta participación en el
presupuesto de los trabajadores de bajos ingresos. Nuestro proyecto apunta, así, a
reducir al 50 % la alícuota para la canasta básica alimentaria.
Varios trabajos que surgen del ámbito
académico avalan esta necesidad:
1. Facultad de Ciencias Sociales
y Económicas de la Pontificia Universidad Católica Argentina (PEEA-UCA):
"Propuesta de reducción de la alícuota de I.V.A. para productos alimenticios
sensibles" (Junio de 2004)
2. Gaggero, Jorge y Grasso
Federico: "La cuestión tributaria en Argentina" Cefid-Ar, Documento de Trabajo
Nro. 5, Julio de 2005 (existe versión sintetizada presentada al Plan Fenix
3. Treber, Salvador:
"Consideraciones sobre la reforma tributaria". Presentado al Plan Fenix-Agosto de
2005
Los especialistas mencionados y otros
en la materia, consideran que si esos alimentos están gravados, los trabajadores
pagan, en términos relativos, más tributos que la porción más rica de la población
tal como se ha demostrado de manera empírica. Aunque esto beneficia también a
los sectores de mayor ingreso, sólo lo hace de manera marginal, por el bajo
porcentaje que estos bienes representan en su gasto total.
Por el contrario en los niveles de mas
bajo ingreso, a este tipo de gasto se destina la casi totalidad de sus ingresos. El
citado informe de la UCA lo expresa de este modo:
"Una de las
alternativas propuestas es la rebaja de la alícuota del IVA para algunos bienes
sensibles del consumo básico de las personas más pobres.
Al reducirse la alícuota
del IVA, se incrementa el ingreso real de toda la población, pero como se trata de
un impuesto regresivo, el aumento del ingreso disponible es mayor en las personas
más pobres y tiene menor impacto en las personas de elevados ingresos. Esto es
así porque un indigente tiende a gastar el 100% de sus ingresos en alimentos y
bebidas, por lo que los precios que enfrenta varían en su totalidad según la rebaja
impositiva, mientras que las personas de mayores ingresos gastan en otros bienes
que no son alcanzados por esta rebaja, haciendo de esta manera que el nivel de
precios general que afrontan no disminuya en la misma proporción. [. . . .]
El carácter de esta
medida es progresivo ya que, si bien beneficia a toda la población por el aumento
del ingreso real medido como caída de los precios de los productos de primera
necesidad, favorece en mayor medida a las personas indigentes, luego a las
pobres, y en último lugar al resto de la población. Esto es así porque el porcentaje
que representa el consumo de los bienes de primera necesidad en el gasto total de
los indigentes y luego en el de los pobres, es mucho mayor que el que se
manifiesta en el del resto de la población, por lo que en términos relativos, el
incremento del ingreso real será superior para los primeros." (págs. 33 y 34)
Esta alicuota diferencial para
alimentos de la canasta básica familiar tiene antecedentes en algunos países
donde el IVA en alimentos tiene un tratamiento especial. En el citado trabajo de
UCA se ha insertado un cuadro con ejemplos de otros países y que pone en
evidencia la necesidad de un ajuste.
Fuente: UCA, citado, pag. 12
A pesar de lo rotundo de estos
criterios, merece atención la principal objeción que hasta ahora se ha venido
realizando, de manera implícita, sobre esta medida: la reducción de la
recaudación.
Todos los análisis nos dicen que el
impacto es mínimo y que a su vez se compensa parcialmente con mejor
recaudación por tres motivos: reduce la evasión, recauda mejor otros impuestos y
promueve un mayor consumo que generará recaudación adicional de ese y otros
impuestos. Veamos cada uno de ellos:
A.- Impacto mínimo:
En el citado trabajo de la UCA se
realiza un pormenorizado cálculo sobre el impacto en la recaudación que surge de
esta reducción. Para cuatro de las cadenas de valor de estos productos
(farináceos, aceite, arroz y yerba), posibles de calcular nos ofrece una idea
aproximada del impacto. Bajo el supuesto del pan a una alicuota del 10,5 %, que
se ha aprobado recientemente, el monto estimado a "sacrificar" para el año 2003
fue de $ 243,6 millones. Esto en términos de la recaudación de ese año representa
el 1,16 % del total del IVA y el 0,33 % de la recaudación total.
B) Reducción del impacto
mínimo
a.- Recupero por vía de
una menor evasión
Hemos dicho que una medida de este
tipo también reduce la evasión:
"Si bien habría un costo fiscal de
alguna significación, se esperan impactos positivos que lo atenuarían. Por una
parte, se lograría una reducción de la evasión, que en algunas de las cadenas de
actividad implicadas ronda el 50 %. (Gaggero y Grasso, págs. 113/4)
Por su parte, el trabajo de UCA
menciona:
"Teniendo en cuenta
que el mercado informal de los sectores en estudio es relevante en algunos casos,
es importante considerar los efectos positivos de la generalización de alícuota de
IVA al 10.5%.
La evidencia de la
evasión en las cadenas de valor es elocuente. Una primera medida son las
estimaciones de evasión realizadas por las propias cadenas de valor, para los
productos finales de las mismas, que van desde el 50% en quesos, pasando por el
40% en los productos de la cadena farinácea, al 35% en yerba, 30% en aceites,
28% en leche cruda, hasta el 15% en leche sachet." (pág. 31)
b.- Recupero por vía de
mejor recaudación de otros impuestos
A esta reducción de la evasión debe
agregarse el impacto sobre otros impuestos. El trabajo de la UCA lo expone de
este modo:
Un aspecto a no
olvidar es el impacto de una menor alícuota de IVA sobre los incentivos a la
evasión en una serie de impuestos. Si el tamaño del sector informal en los sectores
objetivo de este estudio es relevante, probablemente se obtenga un impacto
favorable en la recaudación de IVA, que además repercutirá en mejoras en los
ingresos fiscales por seguridad social y ganancias, y aún en los provinciales vía
ingresos brutos.
Como es sabido,
dentro de la estructura tributaria actual los incentivos a evadir son fuertes y
representan una barrera difícil de superar para aquellas empresas que
manteniéndose dentro del sistema deben competir con empresas que utilizan
cualquiera de estas prácticas ilegales. Los mayores beneficios de la evasión
provienen de la subdeclaración de ventas, pues en este caso los incrementos en la
rentabilidad se potencian a partir del encadenamiento entre IVA, Ingresos Brutos y
Ganancias. En cambio, si la empresa sobredeclara costos, pagará menores montos
de IVA y Ganancias, pero obtiene un incremento inferior en la rentabilidad en
relación al caso en que subdeclara ventas. En todos los casos, además, las
empresas evaden impuestos a la seguridad social, en relación a la magnitud de
evasión del IVA.
Estos aspectos
reafirman el concepto de que existe un encadenamiento en los incentivos a evadir
a partir de la interacción de IVA, Ingresos Brutos y Ganancias, que también tiene
efectos en Seguridad Social. [. . . .] (Pág. 31)
Además hemos señalado que
promueve un mayor consumo y por ende la recaudación que deriva de ello:
c.- Recupero por mayor
nivel de consumo
Por otro lado, en el
contexto de una economía en crecimiento y con inflación, es de esperar que los
ingresos tributarios derivados de la imposición sobre estas cadenas se potencien.
Además, el aumento del ingreso disponible de las personas, por reducción de la
alícuota, se derivará en el orden del 70% -propensión media a consumir- hacia
consumo, aumentando los ingresos fiscales sobre esa proporción. (pág. 6)
Teniendo en cuenta todos estos
factores, el trabajo de UCA sobre estimación del costo fiscal de la medida, reduce
el impacto a $ 91,8 millones, es decir una reducción de casi 2/3 del valor anterior
por lo que el impacto efectivo sobre el IVA se reduce a 0,44 % (menos de la mitad
del 1 %) y en la recaudación al 0,12 % (es decir 1/8 del 1 %).
Por su parte, el articulado específico
merece las siguientes consideraciones
- Art. 1: el sentido que tiene es
agregar al artículo 28 de la ley de IVA (productos con alícuota reducida) aquellos
no considerados y que integran la canasta básica alimentaria.
- Art. 2: considera como canasta
básica alimentaria a la utilizada para la medición de los índices de precios a fin de
evitar subjetividades alrededor de cuales deben o no integrar el listado. Por otra
parte, deberá ser modificada por reglamentación cuando esa lista se
modifique.
- Art. 3: por este artículo el proyecto
reconoce las dificultades del contexto socio económico para que la reducción llegue
efectivamente al consumidor. Son problemas provenientes de las distorsiones de
los mercados respecto a un modelo de competencia perfecta: monopolios y
oligopolios en determinados puntos de la cadena de valor y ausencia de
transparencia. A esto se agrega el contexto de una política económica que no tiene
incorporada el control de precios. Es por ello que el proyecto pretende que el PE
detente un instrumento más para inducir las negociaciones de precios y cumplir
con los objetivos de esta legislación
- Art. 4: El proyecto reconoce la
posibilidad que se presenten problemas de implementación en la cadena de
producción y comercialización. Por eso le entrega al PE un instrumento para que
por vía reglamentaria proceda a realizar las correcciones necesarias a fin de evitar
la acumulación de saldos acreedores en algunos puntos de la cadena de
valor.
Al gravar con una tasa reducida a
dichos bienes, debe permitirse absorber los créditos por insumos a fin de evitar
que por esa acumulación de saldos técnicos en las empresas se afecte uno de los
elementos más característicos del IVA: la neutralidad horizontal. Esto significa no
modificar las condiciones de asignación de recursos en términos sectoriales y
regionales. Uno de los casos más notables que requiere este ajuste de alícuotas a
lo largo de la cadena de valor, es el caso de los lácteos.
El antecedente de la cadena del pan,
cuyo cambio ha sido aprobado recientemente y al cual dimos nuestro apoyo, es un
claro ejemplo de las distorsiones que se pueden presentar con la presencia de
alícuotas diferenciales en la misma cadena productiva ya que debe tender a ser
uniformes
- Art. 5. La identificación de los
productos comprendidos coadyuvará a que los consumidores puedan participar en
el control de la evasión y del cumplimiento de los acuerdos de precios orientados a
transferir la mejora al consumidor. Por vía reglamentaria deberá aplicarse este
criterio a las distintas formas concretas de comercialización de cada producto.
- Art. 7: Dadas las facultades
otorgadas a la autoridad de aplicación, se requiere que, trimestralmente, un
representante del Ministerio de Economía y Producción concurra al seno de la
Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de la Nación a fin
de brindar informe respecto a lo actuado en el marco de lo dispuesto por la esta
ley.
Por las razones expuestas y
considerando que nuestra propuesta constituye un importante aporte para la
corrección de uno de los aspectos más graves del sistema tributario, cual es su
regresividad, solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente proyecto de
ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| ZANCADA, PABLO V. | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARRIOS, MIGUEL ANGEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| HALAK, BEATRIZ SUSANA | CORDOBA | UNION PERONISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| COMERCIO |