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PROYECTO DE TP
Expediente 1432-D-2010
Sumario: DECLARAR LA NECESIDAD DE REFORMA PARCIAL DE LA CONSTITUCION NACIONAL.
Fecha: 25/03/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 21
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1: Declárase
la necesidad de reforma parcial de la Constitución Nacional.
Artículo 2: La
reforma parcial tiene los siguientes objetivos:
a- Instaurar un
régimen parlamentario;
b- Concentrar la
facultad de ejercer el control de constitucionalidad de las normas en un
Tribunal Constitucional de modo exclusivo y excluyente.
Artículo 3: Para
instaurar un sistema parlamentario, la Convención podrá:
a- Eliminar la figura
del Presidente, Vicepresidente y Jefe de Gabinete de Ministros.
b- Establecer la
elección de un Primer Ministro por elección de la Cámara de
Diputados.
c- Establecer el voto
de censura para todos los Ministros del Gabinete y el voto de censura o
de censura constructiva para el Primer Ministro.
d- Eliminar el
mecanismo de juicio político para el Presidente y los Ministros y eliminar
definitivamente el instituto del juicio político si se ubica a la Corte
Suprema bajo la órbita del Consejo de la Magistratura.
e- Ampliar el período
de sesiones ordinarias.
Artículo 4: Para
concentrar la facultad de controlar la constitucionalidad de las normas
en un Tribunal Constitucional, la Convención podrá:
a- Suprimir la facultad
de controlar la constitucionalidad de las normas de la Corte Suprema y
de los Tribunales Inferiores, y los Tribunales Provinciales.
b- Crear un Tribunal
Constitucional conformado por integrantes nombrados por el Senado de
la Nación con período fijo de mandato.
c- Facultar al Tribunal
Constitucional para declarar la inconstitucionalidad de con normas con
alcance general con efecto y efecto abrogatorio o derogatorio según los
casos, o bajo el sistema de reenvío legislativo.
d- Facultar al Tribunal
Constitucional para entender en los casos particulares que tramitan en
los tribunales inferiores y la Corte Suprema en los que medien pedidos
de inconstitucionalidad.
Artículo 5: A los
fines del artículo 3, la Convención Constituyente podrá derogar total o
parcialmente o modificar los siguientes artículos: 29; 53; 57; 58; 59;
60; 61; 63; 71; 72; 75 incs. 21, 22, 25, 26, 29, 31; 76; 77; 78; 80; 81;
83; 87 a 99; 100 y 101.
Artículo 6: A los
fines del artículo 4, la Convención Constituyente podrá derogar total o
parcialmente o modificar los siguientes artículos: 43; 99 inc. 4; 114;
115; 116; 117 y 127.
Artículo 7. La
Convención Constituyente podrá modificar, derogar o sancionar los
artículos que estime convenientes y que sean manifiestamente
compatibles con el sentido y finalidad de los objetivos expuestos en los
arts. 3 y 4. Asimismo, deberá reenumerar los artículos y podrá
compatibilizar la denominación de las partes y capítulos de la
Constitución Nacional del texto definitivo que apruebe.
Art. 8: El Poder
Ejecutivo nacional convocará al pueblo de la Nación dentro de los
noventa (90) días de promulgada la presente ley de declaración para
elegir a los convencionales constituyentes que reformarán la
Constitución Nacional.
Art. 9: Los
convencionales constituyentes serán elegidos en forma directa por el
pueblo de la Nación Argentina y la representación será distribuida
mediante el sistema proporcional D'Hondt con arreglo a la ley general
vigente en la materia para la elección de diputados nacionales, excepto
en lo relativo a las internas abiertas.
Art. 10: La
Convención Constituyente se instalará en la ciudad de Neuquén e
iniciará su labor dentro de los cuarenta y cinco (45) días posteriores a
las elecciones generales a las que hace mención el artículo 8 de esta ley
de declaración. Deberá terminar su cometido dentro de los ciento veinte
(120) días de su instalación y no podrá prorrogar su mandato.
Art. 11:
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La idea general y básica
de la democracia es que se trata de un sistema político que se sustenta
en el poder del pueblo, que es su único titular, mientras que el ejercicio
del poder es confiado a representantes periódicamente elegidos.
Combinada con el constitucionalismo, forma un sistema de gobierno
conocido como "democracia constitucional" que, en general, se
considera como una forma de gobierno muy superior a la democracia
pura o a un gobierno constitucional no democrático porque conjuga dos
valiosos ideales: la voluntad popular y la sumisión a la ley.
No obstante, como
observa agudamente Carlos Nino: "este matrimonio entre democracia y
constitucionalismo no es sencillo. Sobrevienen tensiones cuando la
expansión de la primera conduce a un debilitamiento del segundo o, por
el contrario, el fortalecimiento del ideal constitucional se convierte en un
freno para el proceso democrático." (1) Teniendo en cuenta esta
situación es que las constituciones deben tener un delicado equilibrio,
atendiendo especialmente la claridad y precisión de las reglas
organizacionales y las que hacen al proceso de toma de decisiones.
Las constituciones
establecen la manera en que se crearán las normas; no deciden, ni
deben decidir, qué debe ser establecido por las normas. Una
Constitución que se propone establecer políticas, desplaza a la voluntad
popular y hace a un lado a las instituciones que toman las decisiones
políticas -el Parlamento y los gobiernos-, a los que se les reserva
constitucionalmente el poder de decidir las políticas. (2) En este sentido,
la adopción de decisiones políticas en el texto de la Constitución del
presente afecta el proceso democrático del futuro. (3)
Lo anterior
fue advertido claramente en los albores de la democracia moderna por
los hombres de la Revolución Francesa. En este sentido, el Acta
Constitucional de la república de Francia de 1793 decía: "Un pueblo
tiene siempre el derecho de revisar, de modificar y de cambiar a su
Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a las
generaciones futuras."
Es en este orden de
ideas, expuestas lo más brevemente posible, que la sanción del proyecto
tiene por objetivo que la Convención Constituyente perfeccione
notablemente el diseño de las instituciones nacionales para garantizar
un proceso de toma de decisiones más democrático y,
consecuentemente, más justo.
Presupuesto
fundamental: el consenso.
La reforma constitucional
requiere, necesariamente, del presupuesto básico del consenso. Éste
consenso debe alcanzarse y sostenerse durante cada una de las etapas
del proceso de la reforma constitucional. Esto incluye -necesariamente-
a la ley de declaración de la reforma por el Congreso de la Nación, a la
voluntad del pueblo expresada en la elección de los convencionales
constituyentes a los que corresponde efectuar la reforma, y de estos
últimos al momento de realizarla.
Para hacer posible el
sostenimiento del consenso, es que el sentido de la reforma
constitucional debe estar explícito en cada una de las etapas del
proceso.
Necesidad de la
reforma.
La reforma constitucional
no podrá resolver, directa o inmediatamente, ninguno de los problemas
que preocupan a los ciudadanos. (4) Como no lo hace, ni puede hacerlo,
la Constitución vigente o cualquier otra. No obstante, el
perfeccionamiento del diseño institucional, que regula los procesos de
toma de decisiones colectivas de la sociedad, efectivamente puede
constituirse en un factor determinante para que tales decisiones
tiendan, en mayor medida, a ser mejores, más justas. (5)
En este orden de ideas, el
mejoramiento de las reglas de juego del sistema político puede hacer
posible que las decisiones políticas tengan mayores probabilidades de
ser imparciales y, consecuentemente, más justas.
Es necesario que desde la
política se eleve el horizonte y puedan diseñarse mejores instituciones
para el funcionamiento del sistema democrático, porque no sólo
debemos prestar atención al modo de afrontar y resolver las dificultades
del presente, sino también contribuir a la mejor organización del futuro.
Y la política requiere de mejor política, la reforma de la política
requiere mejor política, transformación de las instituciones. (6)
Dado que no hacemos
especulación alguna acerca de los costos y beneficios de partido sino
que actuamos, simplemente, en beneficio del interés general -a cuya
satisfacción, vale recordarlo, tiende toda actividad política- aspiramos a
una Constitución mejor. Por ello es que consideramos necesaria,
conveniente y oportuna a la reforma de la Constitución Nacional.
Fortalecimiento de
la institución parlamentaria.
Lamentablemente, la
propia institución parlamentaria es cuestionada en relación a su
eficiencia, y no sólo por los yerros de quienes son honrados para ocupar
las bancas, sino porque los centros reales de decisión se han trasladado
a otros espacios y, también, a ciertos intereses, les resulta casi un
estorbo el funcionamiento parlamentario. (7)
No obstante, estamos
convencidos que debe recuperarse el prestigio y el rol de los ámbitos
legislativos, para lo que -aunque necesario- no resulta suficiente la
excelencia de los representantes. Las reformas constitucionales que
impulsamos, al proponer la instauración de un sistema parlamentario,
tienen como finalidad expresamente declarada la del fortalecimiento del
ámbito legislativo. La abdicación de los Parlamentos es, por sobre todo,
una declinación del debate y escrutinio democráticos. Esta situación se
configura como una tendencia inaceptable para quienes defienden la ley
de la libertad. (8)
En este orden de ideas,
se propone abolir el sistema presidencialista y adoptar un sistema de
tipo parlamentario. Con este pasaje no solamente se intenta fortalecer
la institución parlamentaria, sino también erradicar las deficiencias del
presidencialismo, entre las cuales se pueden describir:
- Arend Lijphart ha sostenido que
en la medida en que tanto el Poder Legislativo cuanto el Poder Ejecutivo
cuentan con legitimidad democrática de diferente origen, pueden
crearse tensiones de dificultosa resolución entre ambos poderes. (9) En
el mismo sentido, Juan Linz sugiere que en la medida en que bajo el
sistema presidencialista quien gana se lleve todo, el sistema no logra
generar incentivos para formar acuerdos y consensos.
- Carlos Nino ha dicho que el
presidencialismo tiende a la personalización en el ejercicio de las
funciones por lo que la debilidad de liderazgo termina implicando la
debilidad del sistema en su conjunto. (10)
En orden a adoptar un
sistema parlamentario es que se propone la reforma de los artículos
mencionados en el art. 5 de este proyecto. No obstante, no es la
intención del proyecto delimitar las particularidades que el sistema
debiera adoptar, tarea propia de la Convención Constituyente. En lo
único que se avanza, y con la intención de estrechar los vínculos entre el
Parlamento y el Gabinete, es en el establecimiento del voto de censura
para todos los ministros. Asimismo, y en vistas a brindarle cierta
estabilidad al sistema, es que para el caso del Primer Ministro se sugiere
la instrumentación del voto de cesura constructiva, es decir la
imposibilidad de aplicar el voto de censura hasta tanto no se cuente con
un reemplazante para el cargo. No obstante, es un tema que se deja
abierto al debate de la comisión. En el mismo orden de ideas, si bien se
prefiere no adoptar un sistema de ejecutivo dual como existe en
Repúblicas Parlamentarias como Italia, se entiende que es un asunto
que debe ser dejado para que la Convención Reformadora lo resuelva.
Tribunal
Constitucional
Con la inclusión de un
Tribunal Constitucional lo que se intenta saldar, al menos en parte, es
una muy poderosa tensión entre la vigencia de un sistema democrático
en el cual los órganos políticos elegidos popularmente son los
encargados de tomar las decisiones políticas y la simultánea vigencia de
un control judicial de constitucionalidad, que implica que órganos no
elegidos popularmente ni responsables ante el electorado, se
encuentran facultados para anular las medidas adoptadas por los
órganos políticos.
Si bien no se pretende
eliminar del sistema argentino el control de constitucionalidad, se
propone concentrar su ejercicio en un único órgano compuesto por
integrantes con mandato periódico y no con cargos vitalicios como los
de la judicatura. Será tarea de la Convención determinar si es preferible
un sistema con control de constitucionalidad en abstracto -como
funciona en Francia- o si es preferible instaurar también el control en
casos particulares -como funciona en España, donde en casos
particulares los jueces pueden elevar las causas al Tribunal
Constitucional para que se pronuncie sobre la validez de las normas en
juego-. También deberá ser la Convención la encargada de determinar si
se incluye el sistema de reenvío legislativo. Asimismo, debiera dejarse
en claro que la actual competencia de la Corte Suprema para resolver
conflictos entre las Provincias o entre éstas y el Estado Federal, debe ser
transferida al Tribunal Constitucional cuando medien casos en los cuales
se controvierta la constitucionalidad de las normas. Para estas reformas
es menester, pues, reformar los artículos. 43; 116; 117 y 127.
En el presente
proyecto, además de dejarse abierto el diseño institucional del Tribunal
Constitucional, al declarar la necesidad de la Reforma de los artículos.
99 inc. 4, 114 y 115 se deja abierta la posibilidad de que la Corte
Suprema -que ya no contará con la facultad de controlar la
constitucionalidad de las normas- quede bajo la órbita del Consejo de la
Magistratura, tal como en la actualidad se encuentran los restantes
tribunales.
Antecedentes
Desde 1984 hasta
la actualidad se han presentado, al menos, 86 proyectos de ley
tendientes a declarar la necesidad de reforma, parcial o total, de la
Constitución Nacional. Ninguno de los proyectos bregaba por la
instauración de un sistema parlamentario. El que más se aproximó fue
el presentado por Guillermo Estévez Boero, Ricardo Molinas, Adolfo
Bravo, Héctor Polino y Enrique Llopis (Expte. 4175-D-93) que proponía
la implementación de un semi-presidencialismo con un Parlamento
facultado para remover a todos los integrantes del gabinete. Si bien los
déficits del presidencialismo han sido en numerosas oportunidades
marcados, al menos desde 1984, no existieron proyectos tendientes a
instaurar un sistema parlamentario. Asimismo, si bien es claro que las
reformas institucionales instauradas en 1994 no han logrado atenuar el
presidencialismo, tampoco se advierten proyectos que propongan un
avance hacia el parlamentarismo.
Por otro lado, únicamente
dos proyectos bregaban por la creación de un Tribunal o Consejo
Constitucional: Expte. 1947-D-88 firmado por Héctor Masini, Juan
Manuel de la Sota y Eduardo Bauzá y; Expte. 5533-D-91, firmado por
Juan Carlos Maqueda, actual integrante de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación.
Por lo anteriormente
expuesto es que solicito a mis compañeros que me acompañen con la
sanción del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| PRIETO, HUGO NELSON | NEUQUEN | DE LA CONCERTACION |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |