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PROYECTO DE TP
Expediente 1367-D-2009
Sumario: SOLICITAR AL PODER EJECUTIVO DISPONGA LOS MEDIOS CONDUCENTES PARA PAGAR LA DEUDA CON LA PROVINCIA DE CORDOBA, SEGUN LO NORMADO EN LA LEY 23548, DE COPARTICIPACION FEDERAL DE RECURSOS FISCALES.
Fecha: 01/04/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 22
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
Solicitar al Poder Ejecutivo Nacional el
urgente pago de la deuda que sostiene con la Provincia de Córdoba en concepto
de incumplimiento del articulo 7 de la ley 23.548 de Coparticipación Federal de
Recursos Fiscales por el cual se establece la garantía de un porcentaje mínimo del
34 % sobre toda la recaudación tributaria de la jurisdicción nacional tengan o no
el carácter de distribuible; y cuyo monto acumulado nominal en el periodo 2002-2008
estimamos en aproximadamente $ 3.100 millones de pesos
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El día 7 de Enero de 1988, la Cámara de
Diputados de la Nación sancionó la Ley 23.548 de coparticipación Nación / Provincias.
El signo distintivo de los años inmediatos
siguientes fue la aprobación de impuestos con afectación específica y sistemas paralelos
de distribución. La ley de coparticipación, abandonó su característica central: un régimen
universal de distribución inter-jurisdiccional.
Por otra parte, el grueso de los recursos a
distribuir fue cercenado en los ´90 a través de los pactos fiscales que establecieron la pre-
coparticipación y afectaron de manera específica, importantes porciones de algunos
impuestos. El sistema se hizo tan complejo que hoy se lo conoce como el "laberinto" de la
coparticipación. Algunas de las exacciones fueron:
- 15 % de la masa coparticipable con
destino al sistema previsional
- Ganancias: sumas fijas y porcentajes
destinados al sistema previsional y ATN
- I.V.A.: 11 % con destino al sistema
previsional
- Internos y otros: 19,355 % para fines
específicos de tipo cultural
- Combustibles: 21 % para el sistema de
seguridad social y 42 % para viviendas
- Créditos y Débitos bancarios: 70 % con
destino a la emergencia nacional
- Impuesto adicional a los cigarrillos con
destino al sistema previsional
También debemos tener en cuenta que la
imposición sobre el comercio exterior, que a partir del año 2002, se incrementó de manera
notable, por efecto de las retenciones, no es coparticipable por razones
constitucionales.
El impacto sobre la
coparticipación provincial fue tremendo. De acuerdo un trabajo del Banco Mundial:
"Argentina. Reforming Policies and Institutions for Efficiency and Equity of Public
Expenditures" (Report No.25991-AR) fechado el 10/09/03 (www.worldbank.org), el
promedio de las transferencias a las provincias en los ´90 fue del 35 % de toda la
recaudación de la administración nacional.
Para evaluar dicha cifra debemos tener en
cuenta que la Ley 23.548 preveía sobre la masa coparticipable una distribución al conjunto
de provincias del 56,66 %. Sólo estaba excluida de ese concepto la recaudación de
Aduanas que representó a lo largo de esa década un 7,32 % de la recaudación
nacional.
Con ello, la participación teórica de las
provincias en los ´90 debió llegar al 52,5 % sobre la recaudación nacional. Sin embargo,
de acuerdo a la estimación del Banco Mundial fue sólo del 35 %, por efecto de las
detracciones que comentamos mas arriba.
Sin embargo, debido a la
dimensión de las detracciones, deberíamos hoy preguntarnos porque no se redujo aún
más. Es que los pactos fiscales fueron cediendo porcentajes de coparticipación, pero a
cambio de compensaciones muy concretas: refinanciación de las deudas de corto plazo de
las provincias y un "piso" de coparticipación. Una cifra en valores absolutos que la
jurisdicción nacional garantizaba a las provincias al margen de la aplicación de los índices
de coparticipación modificados por los pactos fiscales.
Es por ese "piso garantizado" que las
detracciones no afectaron las finanzas provinciales en el corto plazo. Comenzó con una
cifra de 725 millones mensuales netos para el conjunto de las provincias en el primer
pacto fiscal (12/08/92) y llegó en el año 2001 a 1.363 millones mensuales. Aunque la
coparticipación se incrementó menos que proporcionalmente a la recaudación nacional, los
valores efectivos aumentaron en un 88 %.
Pero en el año 2002
sucedieron dos hechos cruciales para la coparticipación. En primer lugar, el 27 de Febrero
de 2002 se firmó un nuevo pacto fiscal (avalado por Ley 25.570) por el cual las provincias
renunciaron al "piso garantizado" fijado en los Pactos Fiscales.
En segundo lugar, la fuerte devaluación
posibilitó reintroducir las retenciones a las exportaciones, modificando el perfil de la
recaudación nacional. Los recursos provenientes del comercio exterior, que en año 2001
habían sido del 4,42 % pasaron a triplicarse. A ello debe sumarse la menor coparticipación
de la imposición sobre los movimientos bancarios.
Y recién allí la coparticipación se derrumbó.
Por una parte, volvió a depender del cálculo efectivo, (con todas sus detracciones), y por
la otra, con una altísima proporción de retenciones sobre exportaciones (no
coparticipables) que cubrió la brecha de recaudación por la recesión en la actividad
interna.
Y ese derrumbe ocurrió porque las
detracciones a los porcentajes fijados en la Ley 23.548 habían sido "canjeadas" por las
provincias a cambio de un "piso" de garantía a través de los pactos fiscales.
En un momento dado, ese "piso" se elimina,
pero todas las ventajas que habían cedido las provincias a la Nación, a cambio, quedaron
firmes.
Y el efecto de las cesiones de mediano y
largo plazo que realizaron las provincias, se expresaron en toda su dimensión. Lo reconoce
el Banco Mundial cuando en el estudio citado resalta:
"3.2. Durante los años 90, las
provincias recibieron un promedio de cerca de 35 por ciento de todos los impuestos
federales. Con la introducción en 2002 del impuesto de exportación, que no se comparte
con las provincias, la proporción de impuestos federales transferidos a las provincias
declinó al 25 por ciento durante 2002." (Citado, Pág.13)
Estos porcentajes se derrumbaron desde
niveles del 35 % en los ´90 (y también en el 2001) hasta niveles muy inferiores al 34 %
entre los años años 2002 y 2006. (Ver anexo estadístico)
Según nuestros cálculos, el monto acumulado
nominal (sin intereses ni actualizaciones), no girado al conjunto de las provincias, tal como
se estima mas abajo, llega a $ 35,8 miles de millones en el periodo 2002-2008. Nuestra
estimación es que a la Provincia de Córdoba a la que representamos le corresponde de
aquel monto, aproximadamente $ 3.100 millones de pesos.
El impacto combinado del proceso, tanto en
gastos como en recursos provinciales tendió a modificar las condiciones de las finanzas
provinciales. Ha sido un proceso de décadas, donde existió un aumento de erogaciones
provinciales por transferencia de servicios, junto a menores recursos coparticipados.
Queda en claro el porque en materia fiscal existen excedentes en la Nación y graves
falencias en las provincias.
Entendemos que el problema puede ser
superado por aplicación, que debió ser automática del art. 7 de la ley 23548. Su
importancia deriva de lo siguiente: aunque por la Constitución Nacional los impuestos
sobre el comercio exterior no son coparticipables, por éste artículo, operan de manera
indirecta como garantía. El artículo expresa:
"ARTICULO 7º - El monto a
distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la
recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o
no el carácter de distribuibles por esta Ley."
El debate de la ley confirma el criterio que
guiaba a los legisladores. Por tratarse de la ley de coparticipación, la Cámara de origen es
la de Senadores. Allí, los informantes por la mayoría y primera minoría expresaron lo
siguiente respecto a este artículo (Reunión 26º del 7 y 8 de Enero de 1988 de la Cámara
de Senadores de la Nación)
Senador Trilla por
Capital Federal:
"[. . .] El artículo 7º fija un
parámetro o piso del monto total de impuestos que van a recibir las provincias en forma
global. Me refiero a que se ha establecido que recibirán en conjunto por lo menos el 34
por ciento. El monto a distribuir no podrá ser menor que el 34 por ciento de la
recaudación de recursos tributarios que tenga la administración central, sea por impuestos
coparticipables o no coparticipables , excluyendo por cierto, aquellos con afectación
específica o cuentas especiales. Tiene el sentido de dar una estabilidad porcentual a lo que
recaude la administración nacional y lo que se asigne a las provincias, a efectos de evitar
que por diferencias de signo político o mediante la aplicación de medidas de diverso tipo
se pueda eludir de alguna manera la entrega de esos recursos. [. . .]" (página 2379)
Senador Romero
por Salta:
"[. . . .] También es
destacable en este proyecto la cláusula de garantía fijada por el artículo 7º según el cual
las provincias nunca podrán recibir menos del 34 por ciento del total de la recaudación de
los recursos tributarios nacionales de la administración central.
De esta forma se mantendrá
la relación de recursos entre la Nación y las provincias en un porcentaje mínimo a favor de
estas últimas, que no podrán verse afectadas en caso de que la Nación decidiera
incrementar sus recursos tributarios que son exclusivos en desmedro de los que son
coparticipables. [. . .]" (pág. 2384)
Mientras el mínimo es 34 % sobre toda la
recaudación de la Administración Nacional, la relación efectiva ha llegado a detentar
puntos mínimos por debajo del 26 %. (Ver anexo estadístico). Una caída que desde la
proporción original implica que las Provincias en términos reales estarían recibiendo
proporciones muy bajas respecto de lo que correspondería.
A la época de la sanción de la actual ley de
coparticipación, a las provincias no se les escapó la posibilidad de que la esencia de la ley
pudiera ser burlada. Existían varios mecanismos posibles: asignación específica a la masa
coparticipables, y a algunos impuestos en particular; creación de nuevos impuestos con
asignación específica; eliminación de impuestos coparticipables; aumento de recaudación
por vía de impuestos sobre el comercio exterior, etc. Justamente todos los mecanismos
que luego fueron utilizados.
En previsión de ello
introdujeron el mencionado artículo 7. Ese texto es una garantía, un porcentaje mínimo
sobre todos los impuestos recaudados por la jurisdicción nacional, sean o no
coparticipables. Si bien los impuestos sobre el comercio exterior son de asignación
exclusiva a la Nación, integran la base garantizada por dicho artículo, y de hecho se
transforman en una coparticipación de las retenciones
Sobre estas bases, el bloque del Partido
Socialista realizó un pedido de informes a la Jefatura de Gabinete de Ministros. La
respuesta a este planteo ha sido (respuesta a la pregunta 152 del Informe Nro. 68 de la
JGM) que el acuerdo Nación - Provincias de Febrero de 2002 ratificado por la Ley 25.570
ha derogado dicha disposición. Textualmente expresa:
"El Acuerdo Nación-Provincias
sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de
Impuestos, suscripto el 27 de febrero de 2002, ratificado por ley Nº 25.570 en su artículo
4º deja sin efecto todas las garantías sobre los niveles a transferir por el Gobierno
Nacional correspondiente a los regimenes comprendidos en los artículos 1º, 2º, y 3º del
mismo Acuerdo. El régimen comprendido en el citado artículo 1º es el correspondiente a la
Ley 23.548."
La respuesta a este criterio tiene dos
aspectos. En primer lugar, dicho acuerdo sólo derogó de manera explícita los "pisos" de
los pactos federales anteriores. La derogación de la cláusula de garantía de la Ley 23.548
supone la necesidad de una derogación explícita, sobre todo cuando no se trata de una ley
más, sino de una ley convenio que tiene especificidades en el texto constitucional tales
como el requerimiento de un pacto previo Nación/provincias y ratificación por leyes
provinciales. Debemos agregar a ello que en ninguna de las bases de datos legislativas,
tanto oficiales y privadas, aparece una nota al margen respecto a la supuesta derogación
y/o limitaciones del alcance de dicho artículo
Pero aún suponiendo que sin derogar de
manera explícita el art. 7 de la Ley 23548, caen sus efectos, no puede haber una ley que
modifique el texto constitucional. La norma citada por la Jefatura del Gabinete de Ministros
contradice la cláusula sexta de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Nacional
de 1994 que expresa:
"Sexta: Un
régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la
reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos [. . .]; tampoco podrá
modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a
la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado
régimen de coparticipación."
No puede existir duda alguna
respecto a que el cambio ha sido realizado "en desmedro de las provincias" y en el periodo
que va entre "la sanción de esta reforma [. . .] hasta el dictado del mencionado régimen
de coparticipación".
Un reclamo en el mismo sentido que el que
se realiza en esta iniciativa, ha sido realizado mediante un proyecto similar por el Senador
Rubén Giustiniani en la Cámara de Senadores y el que fué aprobada por la misma.
Es por todo ello, que solicitamos al Poder
Ejecutivo Nacional el estricto cumplimento del articulo 7 de la ley 23.548 de
Coparticipación Federal de Recursos Fiscales.
Anexo Estadistico
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| VEGA, JUAN CARLOS | CORDOBA | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| MORANDINI, NORMA ELENA | CORDOBA | MEMORIA Y DEMOCRACIA |
| BALDATA, GRISELDA ANGELA | CORDOBA | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| MARTINEZ ODDONE, HERIBERTO AGUSTIN | CORDOBA | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |